熊和妮

（中央民族大學(xué) 教育學(xué)院，北京 100081）

自1996年的《城鎮(zhèn)流動(dòng)人口中適齡兒童少年就學(xué)辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試行辦法》）以來(lái)，政府陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策法規(guī)來(lái)解決流動(dòng)兒童入學(xué)難的問(wèn)題，明確規(guī)定了“兩為主”政策。但是，十年之后回顧該政策，落實(shí)情況和執(zhí)行效果卻不容樂(lè)觀(guān)。以北京市為例，2009年，有41．8萬(wàn)非戶(hù)籍兒童在北京接受義務(wù)教育，其中67%在公辦學(xué)校就讀，還有約14萬(wàn)非北京戶(hù)口的兒童在農(nóng)民工子女學(xué)?；蛎褶k學(xué)校就讀；目前有200多所農(nóng)民工子女學(xué)校，但只有50多所是有辦學(xué)許可證的學(xué)校。［1］本文認(rèn)為，現(xiàn)行政策執(zhí)行難、效果不佳的原因之一是政策利益相關(guān)主體錯(cuò)綜復(fù)雜、利益糾葛不清。因此，有必要借用政策利益相關(guān)者這一分析工具，凸顯現(xiàn)行政策背后的利益分配與利益糾葛，以備今后政策的調(diào)整和完善。

一、流動(dòng)兒童義務(wù)教育階段入學(xué)的現(xiàn)行政策

自1996年的《試行辦法》頒布以來(lái)，國(guó)家就陸續(xù)頒布相關(guān)政策進(jìn)行規(guī)范調(diào)整，現(xiàn)已基本形成解決該問(wèn)題的政策法規(guī)體系，為實(shí)現(xiàn)“同在藍(lán)天下，平等接受教育”起了重要作用。經(jīng)過(guò)對(duì)相關(guān)政策文本的考察，基本可以分為四個(gè)階段：（1）1995年之前，政策空白；（2）1995－2001年，提上議事日程，試點(diǎn)并推廣；（3）2001－2006年，明確政策目標(biāo)與原則、“兩為主”政策；（4）2006年至今，政策法律化與完善落實(shí)階段。從流動(dòng)兒童教育政策的演變軌跡，可以總結(jié)出現(xiàn)行政策的主要內(nèi)容。

表1 現(xiàn)行政策主要內(nèi)容

二、分析的視角：政策利益相關(guān)者理論

“利益相關(guān)者”一詞的英文為“Stakeholders”，最早出現(xiàn)在1963年斯坦福大學(xué)研究所（SRI）的內(nèi)部文稿中，用來(lái)指稱(chēng)與企業(yè)有密切關(guān)系的所有群體。有學(xué)者對(duì)利益相關(guān)者的界定是：對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，存在這樣一種利益群體，如果沒(méi)有他們的支持，企業(yè)就無(wú)法生存。［2］該理論認(rèn)為：利益相關(guān)者的權(quán)益主張都是自維的；不同主體之間的主張有可能一致，也有可能沖突；不同的權(quán)益主張的滿(mǎn)足是有先后順序的。［3］

此后，利益相關(guān)者分析理論逐步運(yùn)用到諸如公共政策分析等領(lǐng)域。公共政策理論認(rèn)為，政策利益相關(guān)者是指“由于影響公共決定也被決定影響而與政策有利害關(guān)系的個(gè)人或群體。”［4］所謂“目標(biāo)群體”就是指那些受政策作用影響而需要重新調(diào)適行為的群體。目標(biāo)群體會(huì)根據(jù)自己的利益和價(jià)值觀(guān)對(duì)不同的公共政策或配合、或敷衍、或抵制。政策的執(zhí)行不是一廂情愿的事情，很大程度上取決于目標(biāo)群體的態(tài)度。［5］威廉·N·鄧恩在《公共政策分析導(dǎo)論》中提到了利益相關(guān)者的多重分析，并認(rèn)為，“政策利益相關(guān)者——例如，市民群體等——對(duì)于政策環(huán)境的同一信息的反應(yīng)常常有顯著不同?！保?］政策對(duì)象是否接受政策取決于其對(duì)政策利益的衡量。

教育政策的本質(zhì)是對(duì)教育利益的分配或再分配。教育具有公共屬性，義務(wù)教育階段的公共性表現(xiàn)得更加強(qiáng)烈。從人力資本理論視角看，教育背后帶有很深的利益問(wèn)題，因?yàn)橐粋€(gè)人受教育的多少將決定其以后在社會(huì)上的經(jīng)濟(jì)狀況與社會(huì)地位。教育政策作為公共政策中的一種，往往面對(duì)的是社會(huì)不特定群體的教育利益訴求、解決的是公共問(wèn)題，必然涉及到不同群體或組織的利益。在教育政策領(lǐng)域，廣泛意義上存在三類(lèi)教育政策的價(jià)值主體，其中一種是教育政策利益主體，包括政府——追求國(guó)家利益和公共利益，教育組織——追求群體利益，個(gè)人——追求個(gè)人利益。［6］

流動(dòng)兒童入學(xué)政策涉及到多方利益主體，他們?cè)诂F(xiàn)行政策中的利益得失情況、他們的態(tài)度和看法都將影響到政策的執(zhí)行與調(diào)整。利益主體的博弈不僅僅發(fā)生在政策出臺(tái)階段，在政策執(zhí)行過(guò)程中會(huì)更加激烈。因此，有必要對(duì)現(xiàn)行政策進(jìn)行利益相關(guān)分析，以明確其中的利益矛盾，預(yù)見(jiàn)政策執(zhí)行可能遇到的阻力等，更好的解決問(wèn)題。公共政策正是作為調(diào)控利益矛盾與沖突的制度安排而登上了社會(huì)歷史的舞臺(tái)。［7］

三、現(xiàn)行政策的利益相關(guān)者分析

基于對(duì)現(xiàn)行政策文本的分析，流動(dòng)兒童接受義務(wù)教育的相關(guān)政策文本中多次涉及到以下主體：流入地政府、流出地政府、公辦中小學(xué)、民辦打工子弟學(xué)校等。本文界定了現(xiàn)行政策的7大核心利益相關(guān)者：政府，包括中央政府、流入地政府、流出地政府；學(xué)校，包括公立中小學(xué)、民辦打工子弟學(xué)校；兒童及家長(zhǎng)，包括城市兒童及家長(zhǎng)、流動(dòng)兒童及家長(zhǎng)。

（一）政府

1．中央政府：希望解決問(wèn)題，但是經(jīng)費(fèi)投入有限

中央政府是國(guó)家的代表，享有最高權(quán)威，具有統(tǒng)籌各地區(qū)各部委的能力，也背負(fù)著最大的責(zé)任和輿論壓力。因此，中央政府最早對(duì)入學(xué)難的問(wèn)題作出回應(yīng)，納入議事日程，并頒布一系列的政策法規(guī)，以期徹底解決該問(wèn)題，進(jìn)而改善民生，為政績(jī)加分，鞏固執(zhí)政地位。

從中央——地方教育分權(quán)角度看，我國(guó)教育管理權(quán)高度集中于中央政府，中央政府制定相關(guān)政策，通常是以“行政命令”的方式進(jìn)行責(zé)任的分配。中央政府傾向于將更多的責(zé)任強(qiáng)制派分給地方政府，自身則往往處于監(jiān)督者的地位，利用自己的科層權(quán)力強(qiáng)制地方政府執(zhí)行。這顯著地體現(xiàn)在經(jīng)費(fèi)投入的問(wèn)題上。

2006年，《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》規(guī)定：“輸入地政府要承擔(dān)起農(nóng)民工同住子女義務(wù)教育的責(zé)任……以全日制公辦中小學(xué)為主接收農(nóng)民工子女入學(xué)，并按照實(shí)際在校人數(shù)撥付學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)?！痹?008年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于做好免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)工作的通知》中規(guī)定：“中央財(cái)政將對(duì)較好地解決該問(wèn)題的省份予以適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)?！?/p>

作為政策的制定者、監(jiān)督者，中央政府顯然希望政策能夠順暢的執(zhí)行。但是，中央政府的強(qiáng)制執(zhí)行可能會(huì)引起流入地政府的反彈，歪曲或變相執(zhí)行該政策，最終流于形式。為了解決問(wèn)題，中央政府也必須妥協(xié)，投入新的政策執(zhí)行資源。這也是政策不斷進(jìn)行調(diào)整的動(dòng)力，是博弈的過(guò)程。

2．流入地政府：有解決問(wèn)題的動(dòng)力，而無(wú)政策執(zhí)行資源

流入地政府是政策最關(guān)鍵的目標(biāo)群體，責(zé)任最大。地方政府既要受中央利益的影響，又要受到地方民眾利益的制約。一方面，地方教育部門(mén)作為國(guó)家在地方的教育行政組織，代表國(guó)家行使教育管理權(quán)，必須體現(xiàn)國(guó)家整體教育利益；另一方面，地方教育部門(mén)又作為地方教育管理者，代表的是地方局部的教育利益。雙重角色的沖突，決定了地方政府在政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中必然會(huì)受到雙方利益的影響和制約。［8］

依據(jù)現(xiàn)行政策，流入地政府獨(dú)自承擔(dān)教育經(jīng)費(fèi)投入的責(zé)任，這給流入地政府帶來(lái)了很大的壓力。廣東省2000年到2006年每年平均增加流動(dòng)兒童23．5萬(wàn)，如果按照23萬(wàn)的量增加，就意味著全省每年必須建立230所1000人規(guī)模的義務(wù)教育九年一貫制學(xué)校，全省每年要投入46億元。此外，還要增加設(shè)備、師資、公用經(jīng)費(fèi)等，流入地政府財(cái)力上是不堪重負(fù)的。［9］

由于政策執(zhí)行資源的短缺，面對(duì)中央與地方雙重壓力的地方政府不得不有選擇性的執(zhí)行中央政策，致使上級(jí)政策的內(nèi)容殘缺不全，無(wú)法完整落實(shí)到實(shí)處。如進(jìn)行隱形的門(mén)檻限制。北京市教委負(fù)責(zé)人在接受《中國(guó)教育報(bào)》的專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)說(shuō)道：“30多萬(wàn)人已經(jīng)吃不消，無(wú)限制接納是不可能的，只能量力而行……北京現(xiàn)在實(shí)行的是 ‘五證’準(zhǔn)入制度?！保?0］

3．流出地政府：理清責(zé)任，充當(dāng)局外人

從相關(guān)政策的歷史軌跡來(lái)看，由于戶(hù)籍制度與義務(wù)教育管理體制等原因，1996年之前，原則上由流動(dòng)兒童的戶(hù)籍所在地政府（也就是流出地政府）來(lái)負(fù)責(zé)流動(dòng)兒童的義務(wù)教育問(wèn)題。顯然，由于流動(dòng)兒童不在流出地政府轄區(qū)內(nèi)，這是不現(xiàn)實(shí)的。

以“兩為主”為核心的現(xiàn)行政策實(shí)際上理清了流出地政府的責(zé)任，規(guī)定了其對(duì)流入地政府管理行為的配合義務(wù)以及不得亂收費(fèi)的責(zé)任。因此，流出地政府對(duì)現(xiàn)行政策應(yīng)該是擁護(hù)的。某種程度上說(shuō)，它成為了流動(dòng)兒童義務(wù)教育階段入學(xué)政策的“局外人”。

（二）學(xué)校

目前流動(dòng)兒童接受義務(wù)教育的途徑主要有以下三類(lèi)：公立中小學(xué)、合法的打工子弟學(xué)校、不正規(guī)的打工子弟學(xué)校。有關(guān)調(diào)查顯示：

表2 流動(dòng)兒童在各類(lèi)學(xué)校就讀比例［11］（節(jié)選）

1．公立中小學(xué)校：壓力與利益失衡，困難多

根據(jù)現(xiàn)行“兩為主”政策，公立中小學(xué)校是政策執(zhí)行的最終落腳點(diǎn)；流入地政府的壓力也會(huì)通過(guò)“教育行政管理關(guān)系”而轉(zhuǎn)嫁到他們身上。

首當(dāng)其沖的是公立中小學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題?，F(xiàn)行政策要求公辦學(xué)校積極接收流動(dòng)兒童，同時(shí)還不能收借讀費(fèi)和學(xué)雜費(fèi)。而現(xiàn)實(shí)困難是，政府在原有對(duì)義務(wù)教育學(xué)校的財(cái)政支持非常有限的情況下，并沒(méi)有因?qū)W校接收流動(dòng)兒童，而有財(cái)政上的補(bǔ)貼。以北京市朝陽(yáng)區(qū)為例，2000年秋季以來(lái)，區(qū)教委按目前流動(dòng)兒童借讀費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等額補(bǔ)貼給學(xué)校，每學(xué)期補(bǔ)貼1200，即使這樣，也仍然杯水車(chē)薪，為此，接收學(xué)校的校長(zhǎng)是叫苦連天。［5］

另外，流動(dòng)兒童對(duì)學(xué)校日常教學(xué)管理產(chǎn)生沖擊。由于農(nóng)民工在城市以打工為主，流動(dòng)性比較強(qiáng)，流動(dòng)兒童形成了隨到隨走的特點(diǎn)，有隨時(shí)插班和轉(zhuǎn)學(xué)的需要，打破了公立中小學(xué)正常的教學(xué)秩序。由于流動(dòng)兒童長(zhǎng)期生活在農(nóng)村，鄉(xiāng)土氣息濃厚，生活習(xí)慣不同，他們的加入給班級(jí)管理、師生關(guān)系以及生生關(guān)系帶來(lái)挑戰(zhàn)。

此外，學(xué)校之間日益增長(zhǎng)的競(jìng)爭(zhēng)壓力使得公立中小學(xué)不得不考慮教學(xué)質(zhì)量與升學(xué)率的問(wèn)題?；趯?duì)利益最大化的追求，學(xué)校會(huì)傾向于錄取更多優(yōu)秀的學(xué)生，以免“拖了學(xué)校后腿”。有公立學(xué)校校長(zhǎng)就反映：“流動(dòng)兒童的比例過(guò)大，會(huì)影響公立學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量，給老師的教學(xué)工作帶來(lái)困難?！保?］

2．民辦打工子弟學(xué)校：歡迎加大扶持力度，降低設(shè)立條件

打工子弟學(xué)校是農(nóng)民家庭因“高額的贊助費(fèi)及借讀費(fèi)”門(mén)檻而采取的“自力救濟(jì)”的無(wú)奈嘗試?，F(xiàn)行政策中對(duì)民辦打工子弟學(xué)校也作了規(guī)定，稱(chēng)為“社會(huì)力量辦學(xué)”。2003年《意見(jiàn)》對(duì)其的規(guī)定是：降低設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，加大扶持力度和管理力度。

首先，政府表態(tài)要對(duì)合法打工子弟學(xué)校加強(qiáng)扶持力度。然而，由于辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)重匱乏，大部分農(nóng)民工子弟學(xué)校教學(xué)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，無(wú)法真正滿(mǎn)足孩子們的學(xué)習(xí)需要，對(duì)這些孩子的成長(zhǎng)也會(huì)產(chǎn)生不良的影響。

其次，打工子弟學(xué)校辦學(xué)條件的放寬也是個(gè)好消息。對(duì)大部分農(nóng)民工子弟學(xué)校而言，由于資金所限，無(wú)法達(dá)到現(xiàn)行法律規(guī)定的設(shè)立條件，也就得不到政府的財(cái)政撥款。它們的經(jīng)費(fèi)來(lái)源就主要依靠學(xué)生的學(xué)費(fèi)以及小數(shù)額的公益性民間捐款。

目前，在實(shí)施過(guò)程中，對(duì)民辦打工子弟學(xué)校的扶持力度是微乎其微的，而設(shè)立條件雖然降低了，但仍然有許多“不合格”打工子弟學(xué)校存在。實(shí)際上，加大扶持力度一定程度上就能使得打工子弟學(xué)校更容易滿(mǎn)足設(shè)立學(xué)校的各種條件。

（三）家長(zhǎng)

1．城市兒童及家長(zhǎng)：擔(dān)心擠占優(yōu)質(zhì)教育資源，造成不良影響

現(xiàn)行政策并沒(méi)有提及城市兒童及家長(zhǎng)，但是，他們是現(xiàn)行政策間接約束的群體，可能要承受一定的經(jīng)濟(jì)、心理的壓力。

首先，城市是優(yōu)質(zhì)教育資源的集中地，由于戶(hù)籍制度限制，只有本地戶(hù)口才能享受?，F(xiàn)行政策實(shí)際上允許流動(dòng)兒童分享這些優(yōu)質(zhì)教育資源，意味著流動(dòng)兒童占有了部分優(yōu)質(zhì)教育資源。流動(dòng)兒童的涌入使得公立中小學(xué)校的學(xué)校規(guī)模、班額過(guò)大，校園環(huán)境、教學(xué)設(shè)備以及師資力量等都會(huì)陷入緊缺的困境，這就間接影響到城市兒童的受教育質(zhì)量。有校長(zhǎng)就說(shuō)，多收一個(gè)流動(dòng)兒童，學(xué)校支出就會(huì)增加，生源質(zhì)量下降，學(xué)校教學(xué)環(huán)境無(wú)法改善，留不住好老師，學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量難以保證。［5］

另外，有些市民可能認(rèn)為，農(nóng)民工素質(zhì)較差，其子女基礎(chǔ)較差，生活習(xí)慣不一樣。流動(dòng)兒童大量進(jìn)入公辦學(xué)校就讀，城市兒童家長(zhǎng)會(huì)擔(dān)心孩子受到他們的不良影響。

現(xiàn)階段，優(yōu)質(zhì)教育資源的有限性和“排他性”以及城市兒童家長(zhǎng)對(duì)農(nóng)民工及其子女的“偏見(jiàn)”，使得他們對(duì)現(xiàn)行政策抱抵觸態(tài)度。

2．流動(dòng)兒童及家長(zhǎng)：入學(xué)條件繁多，隱性收費(fèi)多，希望繼續(xù)完善

相關(guān)政策正是為了解決流動(dòng)兒童接受義務(wù)教育的問(wèn)題而出臺(tái)的。流動(dòng)兒童及其家長(zhǎng)當(dāng)然是現(xiàn)行政策的最大受益人。但現(xiàn)行政策帶來(lái)的利益也無(wú)法完全滿(mǎn)足他們的期待。

首先，現(xiàn)行政策仍然無(wú)法讓流動(dòng)兒童很容易地選擇公辦中小學(xué)就讀，地方設(shè)置的一些入學(xué)條件成為無(wú)形的門(mén)檻。據(jù)介紹，上海流動(dòng)兒童就讀需要“五證”：孩子的原戶(hù)籍證明、出生證、監(jiān)護(hù)人的身份證；暫住證、居住證或者房屋租賃合同等固定場(chǎng)所證明；外來(lái)從業(yè)人員勞動(dòng)手冊(cè)和社會(huì)綜合保險(xiǎn)單據(jù)；計(jì)劃生育證；計(jì)劃免疫接種證、非起始年級(jí)學(xué)籍證明。繁瑣的入學(xué)程序，難以達(dá)到的入學(xué)條件使得流動(dòng)兒童進(jìn)入公辦學(xué)校就讀難以實(shí)現(xiàn)。有調(diào)查就發(fā)現(xiàn)，31．9%的流動(dòng)兒童的家長(zhǎng)認(rèn)為讀公辦學(xué)校很難，38．7%的認(rèn)為比較難，有17．4%的認(rèn)為不太難，11．9%的認(rèn)為不難。［11］

其次，雖然現(xiàn)行政策明確禁止公立中小學(xué)收取借讀費(fèi)，但現(xiàn)實(shí)情況中公立中小學(xué)的變相借讀費(fèi)以及隱形收費(fèi)也令農(nóng)民工望而卻步。

最后，城鄉(xiāng)長(zhǎng)期分隔帶來(lái)的文化差異和適應(yīng)難問(wèn)題使得農(nóng)民工多了一層憂(yōu)慮。如何讓這些孩子盡快地適應(yīng)城市學(xué)校，并融入都市生活，也成為流動(dòng)兒童教育面臨的一大難題。

對(duì)于現(xiàn)行政策，流動(dòng)兒童及家長(zhǎng)是持歡迎和肯定態(tài)度的，但入學(xué)條件和程序的繁多、各種費(fèi)用帶來(lái)的壓力無(wú)形中違背了現(xiàn)行政策的宗旨，而流動(dòng)兒童適應(yīng)性問(wèn)題還不在現(xiàn)行政策考慮范圍之內(nèi)。

（四）政策利益相關(guān)者分析總結(jié)

現(xiàn)實(shí)中，各種教育資源是有限的，在明確利益訴求后，必須對(duì)其進(jìn)行優(yōu)先度的衡量和評(píng)價(jià)。在這方面，Mitchell提出了評(píng)分法（score based approach），以“權(quán)力性、合法性和緊迫性”為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分。權(quán)力性（Power），某一主體是否有能力、有手段足夠影響企業(yè)的決策；合法性（Legitimacy），各主體的利益訴求是否符合法律的固定、符合主流意見(jiàn)，是否合情合理；緊迫性（Urgency），緊迫性是指該主體是否急于實(shí)現(xiàn)自己的利益訴求。這與Francis·C·Fowler在其Policy Studies for the School Leaders——an Introduction中提到用來(lái)分析利益主體影響決策的PRINCE法則相似。每個(gè)利益主體的利益訴求在三個(gè)維度上的得分高低是不一樣的，值得注意的是，三個(gè)維度評(píng)價(jià)的是利益訴求，而不是利益主體。

四、超越利益之爭(zhēng)：強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任，平等保障受教育權(quán)利，實(shí)現(xiàn)教育公平

社會(huì)是利益多元的，個(gè)人、群體和利益集團(tuán)共同構(gòu)成了一個(gè)多元化的社會(huì)利益體系。政策主體的多元化、利益的多元化不可避免地會(huì)出現(xiàn)利益的矛盾甚至沖突?！霸诠彩聞?wù)活動(dòng)和公共決策中，活動(dòng)主體追求各自利益的活動(dòng)同樣會(huì)使他們陷入價(jià)值和利益沖突的關(guān)系之中?！保?］對(duì)于流動(dòng)兒童接受義務(wù)教育相關(guān)政策來(lái)說(shuō)，前文的利益相關(guān)者分析已經(jīng)充分地暴露了各利益相關(guān)主體利益“得”與“失”（或不足）的情況。

利益相關(guān)者分析只能給我們呈現(xiàn)利益的一致與矛盾，并不能為我們提供進(jìn)行利益分配的最終依據(jù)或標(biāo)準(zhǔn)。公共教育政策的本質(zhì)是對(duì)教育利益的權(quán)威性分配。政府作為公共教育政策的制定者也就是教育利益分配的“操刀手”。在考慮各個(gè)政策利益相關(guān)者的利益得失的情況下，必須有超于利益紛爭(zhēng)的、更高的價(jià)值選擇存在，這樣才不至于完全由“利益強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)”主導(dǎo)政策的制定和調(diào)整，也才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。本文認(rèn)為，流動(dòng)兒童義務(wù)教育相關(guān)政策的調(diào)整，政府進(jìn)行教育利益的權(quán)威分配時(shí)，必須遵循以下三個(gè)原則：強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任，平等保障學(xué)生接受義務(wù)教育的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)教育公平。

（一）強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任

2006年的《義務(wù)教育法》第一條明確指出：“為了保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利，保障義務(wù)教育的實(shí)施，提高全民素質(zhì)，根據(jù)憲法和教育法，制定本法?！庇纱丝芍挟?dāng)然的法律義務(wù)確保適齡兒童接受義務(wù)教育。“凡是公民沒(méi)有接受九年義務(wù)教育的，首先應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補(bǔ)救責(zé)任的是國(guó)家，而不是學(xué)校和家庭?！保?2］流動(dòng)兒童也屬于我國(guó)公民，當(dāng)然有權(quán)利要求政府提供各種條件，讓其能平等接受義務(wù)教育。

現(xiàn)行政策中，中央政府解決流動(dòng)兒童“入學(xué)難”問(wèn)題的決心與其教育專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的投入之間存在嚴(yán)重失衡，過(guò)多地將 責(zé)任劃撥給流入地政府。因此，必須強(qiáng)調(diào)中央政府在解決流動(dòng)兒童接受義務(wù)教育問(wèn)題方面的責(zé)任，不僅僅是關(guān)注或“耍嘴皮子”，更要有“真刀真槍”的財(cái)政支持。

（二）平等保障學(xué)生接受義務(wù)教育的權(quán)利

受教育權(quán)是人的一項(xiàng)基本權(quán)利，這一點(diǎn)已被現(xiàn)代國(guó)際法以及大多數(shù)國(guó)家的憲法和教育法所確認(rèn)。受教育權(quán)中接受義務(wù)教育的權(quán)利更是應(yīng)該受到更多的保護(hù)。所謂教育平等就是指公民受教育權(quán)利的相同性、一致性，受教育機(jī)會(huì)的相同性、一致性。［13］法理學(xué)上看，受教育權(quán)既有自由權(quán)的屬性又有社會(huì)權(quán)的屬性。受教育權(quán)的社會(huì)權(quán)屬性要求國(guó)家積極的作為，提供合理的教育制度、平等的教育機(jī)會(huì)和適當(dāng)?shù)慕逃O(shè)施和條件。法律面前人人平等，平等是權(quán)利的要素之一，除了特殊情況之外，法律并不允許“特權(quán)”的存在。與城市兒童一樣，流動(dòng)兒童享有同樣的接受義務(wù)教育的權(quán)利，必須得到平等的保護(hù)。

（三）實(shí)現(xiàn)教育公平

實(shí)施全民教育，推進(jìn)教育公平是中國(guó)教育改革的重要目標(biāo)，全民教育思想堅(jiān)持人人都有受教育權(quán)利的原則，主張滿(mǎn)足所有人的基本受教育需求，保證所有人都有平等的受教育的機(jī)會(huì)。從公共政策領(lǐng)域來(lái)看，教育公平也是教育政策的基本追求。公平，指的是以合理性作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)各主體的得失進(jìn)行評(píng)價(jià)。公平就是應(yīng)得。教育政策是對(duì)利益的權(quán)威性分配，教育政策能否達(dá)到公平的標(biāo)準(zhǔn)，主要就要看該政策對(duì)利益的分配是否合理。研究認(rèn)為，教育公平包含教育資源配置的三種合理性原則，即平等原則、差異原則和補(bǔ)償原則。［14］對(duì)于流動(dòng)兒童接受義務(wù)教育來(lái)說(shuō)，平等原則與補(bǔ)償原則最能體現(xiàn)教育公平是否真正實(shí)現(xiàn)。平等原則主要體現(xiàn)在受教育權(quán)利的平等保障上。而根據(jù)補(bǔ)償原則，教育資源要向弱勢(shì)地區(qū)、弱勢(shì)學(xué)校和弱勢(shì)群體傾斜。流動(dòng)兒童無(wú)疑是弱勢(shì)群體的一部分，理應(yīng)得到政策的傾斜。

［1］http：／／www．scio．gov．cn／xwfbh／gssxwfbh／xwfbh／beijing／200909／t402884．htm．

［2］尹曉敏．利益相關(guān)者參與邏輯下的大學(xué)治理研究［M］．杭州：浙江大學(xué)出版社，2010．

［3］江若玫．企業(yè)利益相關(guān)者理論與應(yīng)用研究［M］．北京：北京大學(xué)出版社，2009．

［4］威廉·N·鄧恩．公共政策分析導(dǎo)論［M］．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010．

［5］周佳．教育政策執(zhí)行研究——以進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民工子女義務(wù)教育政策執(zhí)行為例［M］．北京：教育科學(xué)出版社，2007．

［6］劉復(fù)興．教育政策的價(jià)值分析［M］．北京：教育科學(xué)出版社，2003．

［7］祁型雨．利益表達(dá)與整合——教育政策的決策模式研究［M］．北京：人民出版社，2006．

［8］李曉燕．農(nóng)民工子女義務(wù)教育政策執(zhí)行研究——以廣東省汕頭市為例［D］．汕頭大學(xué)，2008．

［9］田慧生，吳霓．農(nóng)民工子女教育問(wèn)題研究：基于12城市調(diào)研的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策分析［M］．北京：教育科學(xué)出版社，2010．

［10］翟凡．打工子弟學(xué)校必須納入規(guī)范管理［N］．中國(guó)教育報(bào)，2006－09－14（2）．

［11］中國(guó)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女教育研究及數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)課題組．中國(guó)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民流動(dòng)兒童教育研究［M］．北京：教育科學(xué)出版社，2010．

［12］申素平．教育法學(xué)：原理、規(guī)范與應(yīng)用［M］．北京：教育科學(xué)出版社，2009．

［13］褚洪啟．關(guān)于教育公平的幾個(gè)基本理論問(wèn)題［J］．中國(guó)教育學(xué)刊，2006，（12）．

［14］褚洪啟，李曉燕．教育公平的原則及其政策含義［J］．教育研究，2008，（1）．