內(nèi)蒙古大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 汪艷 吳琴琴

我國(guó)擁有各類草地近4億公頃，居世界第二位。它是我國(guó)面積最大的綠色生態(tài)屏障，與森林一起構(gòu)成陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體。但目前我國(guó)草原生態(tài)形勢(shì)嚴(yán)峻，草原退化嚴(yán)重。據(jù)調(diào)查，截止到2007年，我國(guó)90%的天然草原正在不同程度地退化，草原生態(tài)岌岌可危。

草原退化的原因有自然因素也有人為因素，當(dāng)然全球氣候的變化、干旱的加劇等自然因素使得草原的恢復(fù)和生長(zhǎng)功能受到了一定的阻礙。然而人為因素特別是長(zhǎng)期以來大量?jī)?yōu)良草原被開墾成農(nóng)田，牧區(qū)超載過牧，此外人為破壞及其它工業(yè)開發(fā)等活動(dòng)更加劇了草原退化。

除此之外，草原產(chǎn)權(quán)制度、管理體制存在缺陷與草原資源的退化更加密切相關(guān)，它們是草原生態(tài)惡化的“催化劑”。然而，真正的實(shí)行草原私有化亦或是對(duì)其產(chǎn)權(quán)明晰就能真正使草原退化的現(xiàn)狀得以緩解嗎？答案是不一定，如果將草原的部分生產(chǎn)功能——放牧權(quán)承包到戶，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和管理者的分權(quán)，且配合完善的監(jiān)督、監(jiān)管機(jī)制和法律體系那將會(huì)使草原受到很好的維護(hù)，以至恢復(fù)原有的富饒的狀態(tài)。但如果實(shí)施不好反而會(huì)成為了草原退化的另一“催化劑”?；谥贫纫蛩兀疚木筒菰Y源退化的制度因素進(jìn)行分析，并從草原私有化和產(chǎn)權(quán)明晰角度闡述其對(duì)緩解草原退化的作用效果以及預(yù)期效果的產(chǎn)生需要的條件約束，并且在文章最后作者給出了對(duì)于有效緩解草原退化的相關(guān)建議。通過本文的論證為政策制定者提供有價(jià)值的參考。

一、草原退化的制度因素分析

(一)草原產(chǎn)權(quán)虛置，導(dǎo)致對(duì)草原的掠奪式開發(fā)嚴(yán)重

草原所有權(quán)是草原權(quán)屬制度的核心，相對(duì)完善的草原所有權(quán)制度對(duì)促進(jìn)草原保護(hù)意義重大。雖然我國(guó)《草原法》明確了草原的兩種所有權(quán)，即國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)，但由于長(zhǎng)期以來國(guó)家和集體所有權(quán)被虛置，導(dǎo)致對(duì)草原過度開發(fā)皆無節(jié)制，使得草原資源退化嚴(yán)重。

雖然法律規(guī)定草原資源所有權(quán)屬于國(guó)家，但長(zhǎng)期以來國(guó)家所有權(quán)被虛置或淡化，國(guó)家授權(quán)各級(jí)政府管理本區(qū)域內(nèi)草原，實(shí)質(zhì)上是行政權(quán)的授予，雙方未形成經(jīng)濟(jì)上的權(quán)利與義務(wù)，國(guó)家對(duì)土地的所有權(quán)未能充分體現(xiàn)：一方面各級(jí)行政管理者享有實(shí)際的控制權(quán)，另一方面他們?cè)诮?jīng)濟(jì)收益上未獲得充分確認(rèn)，這會(huì)導(dǎo)致草原的實(shí)際控制權(quán)被各地方與部門條塊分割，國(guó)家的整體權(quán)益得不到維護(hù)。而缺乏激勵(lì)機(jī)制的地方與部門或怠于保護(hù)，或變管理為占有，導(dǎo)致資源流失與濫用。目前，在一些林地、耕地、草地相互交錯(cuò)地區(qū)，對(duì)同一塊土地政府相關(guān)主管部門大多從各自角度出發(fā)，將其歸屬于本行業(yè)，往往不該開墾的草山草坡被開墾種糧，不該種樹的地方種上了樹，這一現(xiàn)象層出不窮的根本原因就在于草原的國(guó)家所有權(quán)管理事實(shí)上被淡化了。

而對(duì)于集體所有的草原，產(chǎn)權(quán)虛置問題更為突出。在我國(guó)絕大多數(shù)草原牧區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織并不成熟，所謂的“集體草原所有人”實(shí)際是村委會(huì)或村民小組，甚至就是村干部。在很多情況下集體土地資源成了鄉(xiāng)村組織的灰色收入，草原的管理權(quán)被變成一種額外的收入來源，有些地方主管部門未經(jīng)群眾同意將本地的草原等資源出租給外來企業(yè)“開發(fā)”，由“尋租”進(jìn)而發(fā)展為“設(shè)租”，是對(duì)草原資源掠奪式開發(fā)的重要原因。

(二)草原承包制度不完善，加劇了“公地悲劇”

上世紀(jì)80年代開始，內(nèi)蒙古自治區(qū)牧區(qū)全面推行“牲畜作價(jià),戶有戶養(yǎng)”的生產(chǎn)責(zé)任制,從1984年開始,內(nèi)蒙古牧區(qū)全面推行“畜草雙承包”責(zé)任制,到1985年落實(shí)草場(chǎng)所有權(quán)面積達(dá)5038.47萬公頃,落實(shí)使用權(quán)面積3835.23萬公頃。從時(shí)間上來說，草原承包和草畜承包基本上是同步的，然而,在實(shí)踐中其進(jìn)程卻是不同步的,畜群承包和草場(chǎng)承包的不同步性使得草場(chǎng)處于無人管理的“公共草場(chǎng)”狀態(tài),由于家畜收益歸私人所有，激發(fā)了牧戶多養(yǎng)家畜的積極性，而草場(chǎng)仍然為公共放牧地，或者只承包了割草場(chǎng)而沒有承包放牧場(chǎng)，因而開始出現(xiàn)較為嚴(yán)重的“公地悲劇”，牧戶隨意使用他人草場(chǎng),一味追求牧畜頭數(shù)。其結(jié)果,牧畜頭數(shù)激增,對(duì)草原的濫牧程度達(dá)到前所未有的程度，使得草場(chǎng)嚴(yán)重退化沙化。這種局面一直維持了近20年，最后在中央政府干預(yù)下才于上世紀(jì)末開始逐步落實(shí)草原承包責(zé)任制。

二、產(chǎn)權(quán)明晰和私有化對(duì)緩解草原退化的效果分析

(一)現(xiàn)階段對(duì)于草地產(chǎn)權(quán)明晰的探索——草原承包責(zé)任制

既然草原產(chǎn)權(quán)的不明晰使得對(duì)草原生態(tài)保護(hù)受到阻礙，那么是不是草原的歸屬問題明確了就能使草原的退化現(xiàn)狀的得以緩解呢？

改革開放以后，對(duì)農(nóng)地進(jìn)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是對(duì)明晰土地產(chǎn)權(quán)的一大探索，借鑒農(nóng)地家庭承包的方式，上世紀(jì)八十年代草原地區(qū)所有家畜被承包到戶，家畜收益歸私人所有，激發(fā)了牧戶多養(yǎng)家畜的積極性，而草場(chǎng)仍然為公共放牧地，或者只承包了割草場(chǎng)而沒有承包放牧場(chǎng)，因而開始出現(xiàn)較為嚴(yán)重的“公地悲劇”，對(duì)草原的濫牧程度達(dá)到前所未有的程度，這種局面一直維持了近20年，最后在政府干預(yù)下才于上世紀(jì)末開始逐步落實(shí)草原承包責(zé)任制。

(二)草原承包責(zé)任制未緩解草原的“公地悲劇”

不可否認(rèn)的是單純的家畜承包到戶或是只承包割草場(chǎng)不承包放牧場(chǎng)，加劇了草原的濫牧程度，從而使草原的退化現(xiàn)象更加明顯。但最終實(shí)行的將草原承包到戶的制度有沒有緩解這一現(xiàn)狀呢？然而事與愿違的是：目前各地落實(shí)不平衡、不完善、不落實(shí)的草原承包制不僅沒有緩解反而一定程度上加劇了草原的“公地悲劇”。按道理，將草原承包到戶是把草原的權(quán)利歸屬更加明確化了，牧戶為了自身的利益將竭力保護(hù)自家承包的草場(chǎng)，那么究竟是什么原因?qū)е卢F(xiàn)實(shí)與預(yù)期差別如此之大，通過閱讀相關(guān)文獻(xiàn)結(jié)合自己的觀點(diǎn)，總結(jié)出以下因素：

首先，現(xiàn)在實(shí)行的草原承包制并沒有覆蓋所有草場(chǎng)，落實(shí)狀況不顯著。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，至今全國(guó)仍有30%以上的可利用草原沒有承包，已承包的草原中還有32%以上的面積沒有承包到戶。在擁有2.29億畝草地的云南，因?yàn)椴莸貧w屬不明確，承包到戶困難很大，迄今為止僅有15%的天然草原被承包到戶，其余草地為各村寨農(nóng)牧民自由放牧。

其次，即使在一些實(shí)行草原承包責(zé)任制多年的地區(qū)，簡(jiǎn)單承包不可能建立有效的產(chǎn)權(quán)，反而使牧民的行為失去有效監(jiān)管和控制，將管理者和使用者之間的分權(quán)關(guān)系變得更加模糊。草地承包合同僅僅確認(rèn)了牧民承包草場(chǎng)的“四至”界線，除作為交費(fèi)依據(jù)外很少發(fā)揮其他作用，承包草地的使用和保護(hù)處于一種無序狀態(tài)。在落實(shí)草原承包責(zé)任制過程中草原圍欄地標(biāo)作用十分明顯，它可以有效防止他人非法放牧。截至2005年底全國(guó)草原圍欄面積達(dá)3789萬公頃，比例極低。實(shí)行草原承包責(zé)任制后未圍欄的天然草原比實(shí)行承包責(zé)任制之前還要“公地化”，許多畜牧大戶在承包責(zé)任制的旗號(hào)下，圍封自己的草場(chǎng)而無償使用其他未圍封草場(chǎng)的掠奪行為已十分普遍，從而更進(jìn)一步加劇了草原的局部退化。

第三，現(xiàn)階段實(shí)行的草場(chǎng)承包責(zé)任制主要是“承包到戶、聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)”，這種體制的設(shè)計(jì)本身就存在不可調(diào)和的矛盾。“承包到戶”，在一定策劃那個(gè)堵上明晰了草原產(chǎn)權(quán)，使得草場(chǎng)產(chǎn)權(quán)具有排他性。而“聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)”又使草場(chǎng)在經(jīng)營(yíng)使用中不存在排他性。事實(shí)說明，現(xiàn)有的草場(chǎng)承包責(zé)任制對(duì)明晰牧戶的草場(chǎng)產(chǎn)權(quán)毫無作用，不僅沒有使牧戶的草場(chǎng)產(chǎn)權(quán)明晰化.反而使產(chǎn)權(quán)關(guān)系更加復(fù)雜和混亂，這種折衷的辦法違背了草原畜牧業(yè)生產(chǎn)力的特點(diǎn)，未取得預(yù)期的目標(biāo)和效果。

第四，我認(rèn)為也是很重要的一點(diǎn)，由于草場(chǎng)承包并非“永久承包”，使得承包戶只考慮自己的短期利益，忽視了草場(chǎng)承包期滿后下一承包戶的利益，更沒有考慮到子孫后代的利益，使得草原的生態(tài)和恢復(fù)功能不可持續(xù)。比如A牧戶承包了一片草場(chǎng)，承包期限是十年，那么基于自身的利益，他只要保證在承包期內(nèi)草場(chǎng)長(zhǎng)得好就行，管他十年后草場(chǎng)變得如何。這種利益動(dòng)機(jī)就會(huì)使其在前八年還進(jìn)行草場(chǎng)維護(hù)，保證合理的養(yǎng)畜量。而后兩年由于不知道兩年后誰能承包這片草地，便變本加厲的超載過牧，從而加劇了草原的退化。

(三)草原私有化也不奏效

相對(duì)于具有共享資源性質(zhì)的草原，私有財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)更為明晰，更有利于對(duì)其進(jìn)行保護(hù)，然而在生產(chǎn)資料公有制的我國(guó)，并非所有事物都可以私有化，即使進(jìn)行草原私有化，也未必能緩解草原退化，原因如下：

第一，如果通過簡(jiǎn)單的承包實(shí)現(xiàn)草原私有化，可能會(huì)使承包者只考慮自身的短期利益，而不顧及下一承包者或后代人所應(yīng)享有的權(quán)利，進(jìn)行過度放牧或隨意轉(zhuǎn)讓或出賣。從而使草原資源不可持續(xù)。

第二，由于現(xiàn)行的法律法規(guī)并不完善，草原私有化以后，草原擁有者會(huì)在無約束的情況下使用草原，那么，除了放牧權(quán)以外的如收益權(quán)、依附于草場(chǎng)而存在的其它事物（如地下水，野生動(dòng)植物)的歸屬及處置權(quán)依然不明晰，權(quán)利和義務(wù)對(duì)等，既然權(quán)力不明晰，義務(wù)更加沒人包攬。最終使得草原退化加劇。

四、政策建議

(一)建立權(quán)責(zé)分明草原承包責(zé)任制

不可否認(rèn)，承包責(zé)任制在初期的實(shí)施過程中的確起到了提高草原的利用效率，也一定程度上緩解草原“公地悲劇”的作用，實(shí)踐證明草原承包責(zé)任制是最符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的利用草原的有效途徑。但是由于政策自身的不完善及在執(zhí)行過程中的監(jiān)督不當(dāng)，造成在執(zhí)行過程中一方面被規(guī)劃承包的草原由于承包戶只顧及自身和短期利益而超載過牧，而另一方面，為規(guī)劃承包的草原加劇了其“公地悲劇”。所以基于以上種種，完善現(xiàn)行的草原責(zé)任制刻不容緩，使得草原的利用和管理的權(quán)、責(zé)、利能真正的統(tǒng)一起來。具體措施如下：

第一，明確承包草原界限?；诋?dāng)?shù)夭菰牡乩?、現(xiàn)狀等情況并對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行進(jìn)行培訓(xùn)，制定科學(xué)的承包草原的劃定方案，使草原建、管、護(hù)的責(zé)任更加明晰，責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一，達(dá)到落實(shí)和完善草原承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的目的。

第二，在對(duì)草原承包到戶時(shí)，明確權(quán)責(zé)。激勵(lì)并扶持草質(zhì)低等承包戶對(duì)所承包草原的恢復(fù)和治理，而懲罰在草原利用過程中的違規(guī)過牧現(xiàn)象。

第三，可延長(zhǎng)承包年限，可借鑒土地承包制的“永佃制”，同樣延長(zhǎng)對(duì)草原的承包期，促進(jìn)承包戶對(duì)其所承包的草地更加的合理利用。

(二)草畜平衡，合理利用草地資源

根據(jù)所承包草原的草質(zhì)及面積確定合理的載畜量，指符合相關(guān)部門在執(zhí)行過程中要安排相愛難過關(guān)技術(shù)人員對(duì)牧戶進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，并強(qiáng)化承包戶對(duì)草原資源的合理利用。并推行計(jì)劃放牧和季節(jié)放牧等科學(xué)的放牧方式。

(三)完善草原治理的法制基礎(chǔ)

第一，完善監(jiān)督、監(jiān)管機(jī)制，并成立獨(dú)立的監(jiān)管部門。在對(duì)草原資源承包到戶之后，監(jiān)督和監(jiān)管則成為了最為重要的環(huán)節(jié)，必須制定完善、完備的監(jiān)督機(jī)制，以及成立獨(dú)立的監(jiān)管部門，確保承包的草原得到的合理利用。

第二，完善立法，將制裁措施納入相關(guān)法律。缺乏相關(guān)的懲罰機(jī)制，也是導(dǎo)致草原過牧行為泛濫的重要原因，所以完善草原治理的制度基礎(chǔ)刻不容緩，要加快相關(guān)法律法規(guī)的制定，并增強(qiáng)法律執(zhí)行力度，對(duì)于違規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)懲不貸。

五、結(jié)束語

通過以上的分析可知，我國(guó)現(xiàn)行的草原承包制度或是設(shè)想中的草原私有化并不能使草原生態(tài)恢復(fù)甚至?xí)觿〔菰耐嘶?，歸結(jié)來看：一是制度本身的缺陷草原承包制和私有化，并不能使草原產(chǎn)權(quán)真正明晰，草原承包到戶后牧戶的確享有放牧權(quán)，然而關(guān)于草原的其他權(quán)利如處置權(quán)、交易權(quán)，收益權(quán)以及一些衍生權(quán)利卻依然不明晰，這樣便不利于草原生態(tài)的保護(hù)。另一方面，制度實(shí)施過程中的偏差，如法律法規(guī)的不完善，監(jiān)督監(jiān)管的不到位，都會(huì)將加劇草原的退化。

所以，制度本身的缺陷加上執(zhí)行過程中的偏差無疑會(huì)加重草原生態(tài)的惡化。要想從根本上緩解草原退化問題，就必須完善現(xiàn)行的草原承包制度，形成有效的監(jiān)督、監(jiān)管機(jī)制，建立健全立法制度。

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