李明奇，張 貞

(1．對外經(jīng)濟貿易大學法學院，北京100029;2．中國地質大學政法學院，武漢430000)

一、環(huán)境權的由來

在大規(guī)模的工業(yè)化之前，沒有多少人能真正認識到環(huán)境對我們人類的重要意義，以前人類想當然地以為，自然資源是取之不盡用之不竭的，我們可以任意無度地向大自然索取，從而出現(xiàn)了“重經(jīng)濟發(fā)展，輕環(huán)境保護”的不合理現(xiàn)象。在后來的工業(yè)化過程中，人類變本加厲，更加肆無忌憚地巧取豪奪，破壞我們賴以生存的環(huán)境，如果再繼續(xù)毫無節(jié)制地向大自然索取而不注重環(huán)境保護的話，必將會威脅到人類的可持續(xù)發(fā)展，甚至還可能危及人類在地球上的生存。面對如此嚴峻的現(xiàn)實，不少有責任感的學者紛紛提出了引入并保護環(huán)境權的主張［1］。早在上世紀初葉，日本著名的政治活動家宮崎民藏就提出一種新觀點，主張地球是全人類共同的財富，為我們共同擁有，此可謂環(huán)境權的發(fā)端。

二戰(zhàn)之后，各國加快經(jīng)濟發(fā)展的步伐，大力發(fā)展火電、鋼鐵、水泥、煤炭、冶金、化工、石化、建材、造紙、制藥、發(fā)酵、紡織、制革等重污染行業(yè)，給環(huán)境造成了空前巨大的破壞，發(fā)生了轟動全球的“八大公害”事件①“八大公害”事件即英國倫敦煙霧事件、比利時馬斯河谷煙霧事件、美國多諾拉煙霧事件、美國洛杉磯光化學煙霧事件、日本新瀉水俁病事件、富山骨痛病事件、日本四日市哮喘事件、日本米糠油事件。＊，環(huán)境問題開始引起人們的重視，各國政府也開始積極行動起來，進行環(huán)境保護工作。20世紀60年代一位有良知的聯(lián)邦德國醫(yī)生注意到大量有毒有害物質向海中傾倒，引起了嚴重的海洋環(huán)境污染，他率先提出這些行為違反了《歐洲人權條約》，侵害了社會公眾的權利。之后，圍繞著是否應該把環(huán)境權追加入歐洲人權清單的問題，歐洲人權會議成員展開多次討論，引發(fā)了一場大爭論［2］，這場爭論直接促成了環(huán)境權的誕生。而美國也在同時掀起一場全民大討論，在這場大討論中，出現(xiàn)了兩個新觀點，即“環(huán)境公共委托論”和“環(huán)境公共財產(chǎn)論”的觀點，他們由美國密執(zhí)安大學的約瑟夫·薩克斯教授首先提出，后來又有人在“公共委托論”和“公共財產(chǎn)論”的基礎上進一步提出了環(huán)境權的觀點［3］。

1970年3月9日至12日，在日本東京舉行了有13個國家參加的“公害問題國際座談會”，會后發(fā)表了《東京宣言》，呼吁將環(huán)境權作為一項基本的人權在法律體系中加以確定。時隔兩年，在聯(lián)合國號召下，多國元首齊聚瑞典首都斯德哥爾摩，舉行了著名的人類環(huán)境會議，通過了影響深遠的人類環(huán)境宣言。會議主張環(huán)境權應被視作人類固有的一項基本權利，各國政府有責任保護和改善人類所處環(huán)境，保障公民環(huán)境權的實現(xiàn)，該宣言表明環(huán)境權在世界范圍內得到了一定程度的認可。因此我們可以認為，環(huán)境權是隨著現(xiàn)代科學技術特別是化學技術的發(fā)展、環(huán)境遭到巨大破壞、人們的生命健康受到嚴重威脅、財產(chǎn)權和人身權的實現(xiàn)遇到挑戰(zhàn)時產(chǎn)生的，并在實踐中不斷地向前發(fā)展［4］。

二、環(huán)境權的性質

關于環(huán)境權的性質，學術界有不同的觀點，存在較大的分歧。

(1)環(huán)境權是一種新興的現(xiàn)代人權。環(huán)境權一開始并不是有意地被作為一種人權提出來的，而是作為一種根據(jù)傳統(tǒng)的人權類型發(fā)展出來的新型權利。換言之，它并不是一種獨特的權利，而可以被歸類到傳統(tǒng)人權系統(tǒng)當中去。事實上，在傳統(tǒng)的人權系統(tǒng)中沒有與環(huán)境權近似的權利，環(huán)境權也很難被納入該系統(tǒng)中。準確地說，與環(huán)境權最為近似的就是生命權。但是，它又與傳統(tǒng)的生命權差別較大。因為并非每個環(huán)境案件都造成人命問題。另一方面，環(huán)境權事實上已經(jīng)高于生命權，它包含著生存質量的提高和對優(yōu)良生命質量的肯定。因此，劉敏先生認為，環(huán)境權不可以在傳統(tǒng)的人權系統(tǒng)中找到應有位置，它其實是基于現(xiàn)實需要而產(chǎn)生的更高的人權，它與勞動權、受教育權一樣，構成了現(xiàn)代憲政國家的新人權系統(tǒng)［5］。

(2)環(huán)境權是一種物權。該理論認為，環(huán)境權與傳統(tǒng)物權在性質上并無根本區(qū)別，只是存在量上的區(qū)別和側重點的不同。傳統(tǒng)物權是形而上學的、可包含不同內容和價值觀念的權利，而各種環(huán)境基質也可以被視作為物，環(huán)境權體現(xiàn)了人類與自然物之間的特別關系模式。環(huán)境權的建立和出現(xiàn)，是物權與時俱進的體現(xiàn)，是物權包容廣泛的必然要求。人與物之間的關系是多種多樣的、不斷發(fā)展變化的，環(huán)境權只是人與物的關系進一步明晰的一個證明，未來一定還會有其他的更為特別的關系類型出現(xiàn)［6］。

(3)環(huán)境權是一種社會權。該理論認為，環(huán)境權產(chǎn)生于上個世紀，是人類重要的社會權利，是社會權在環(huán)境領域中的具體體現(xiàn)。環(huán)境權是公民擁有在適宜環(huán)境中生活的權利與國家履行保障公民在適宜環(huán)境中生活的義務的統(tǒng)一。環(huán)境權對于公民而言，首先是受益權，也就是公民依法有權享受舒適、健康、優(yōu)美的環(huán)境;其次是請求權，即公民有按照法律要求國家供給適宜環(huán)境的權利。從國家的角度來說，國家應該承擔保證為所有公民提供安全、健康、舒適、優(yōu)美環(huán)境的義務。公民環(huán)境權能否有效實現(xiàn)，取決于國家、公共事業(yè)團體、企業(yè)等能否切實履行保護環(huán)境之責任。正因如此，公民環(huán)境權具備社會性的色彩［7］。

(4)環(huán)境權是公民的一項基本權利。1972年的聯(lián)合國人類環(huán)境會議提出了人類享有環(huán)境權這一基本權利的觀點，對于環(huán)境權當時是用“the fundamental right”來表達，這種表達明顯強調了環(huán)境權所具有的基本權利屬性。雖然《人類環(huán)境宣言》是軟法性文件，不具有法律上的強制約束力，但還是比較清晰地反映出了那時國際社會對環(huán)境權性質的共識。從環(huán)境權蘊含的內容來看，享有適宜的環(huán)境也理所當然是人權的內容之一。從實際情況來看，不論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，都在各自的憲法中將環(huán)境權規(guī)定為公民的基本權利，其方式可以分為三類:明確規(guī)定，默示推定和司法認定［8］。由此可見，環(huán)境權是公民的一項基本權利。

(5)環(huán)境權是一項基本人權。筆者認為，環(huán)境權不僅是一項人權，而且還是一項人類應該具有的基本人權。環(huán)境權完全符合基本人權的三個條件:首先，環(huán)境權不僅是法律權利，還是一項自然權利，是天賦的，是人一出生就具備的;其次，環(huán)境權在關于自然資源與環(huán)境的權利中處于上位層次，在級別上、適用次序上均比一般人權優(yōu)先，起綱領性作用，是該領域的基礎;第三，環(huán)境權作為一項基本人權是不可剝奪的。如果該項權利被剝奪，就表示該主體生存基礎的喪失，因而每一個地球上的人都享有平等的環(huán)境權。

從執(zhí)法檢查報告看，全市各級各有關部門把貫徹實施“兩條例”作為提升城市管理法治化、精細化水平，建設現(xiàn)代化海濱城市的“總抓手”和“指揮棒”，統(tǒng)一思想認識，強力推進落實，做了大量扎實細致的工作，取得了顯著成效。同時報告也指出，目前全社會城市管理法治意識有待進一步增強，相關配套制度標準體系亟待進一步完善，全民共治的城市管理新格局尚未形成。全面貫徹實施“兩條例”，進一步提升城市管理水平，切實增強群眾幸福感、獲得感，讓這座年輕的現(xiàn)代化海濱城市更加富有活力，仍需要各級各方面繼續(xù)共同發(fā)力。

三、中國憲法關于環(huán)境權的規(guī)定及其缺憾

新中國成立至今，我國已經(jīng)先后制定、頒布了4部憲法，其中1978年和1982年出臺的2部憲法有關于環(huán)境保護的規(guī)定，而1954年與1975憲法根本沒有涉及環(huán)境保護的內容。原因是當時我國的環(huán)境問題還不是很嚴重，沒有引起全社會應有的重視。到了1978年，我國進入了改革開放的新時代，世界范圍內開展的環(huán)保運動也如火如荼，我國深受影響，再加上國內環(huán)境問題也初現(xiàn)端倪，于是首次在1978年憲法中規(guī)定了環(huán)境保護的內容①1978年憲法第十一條第三款規(guī)定:國家保護環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害。＊。直到現(xiàn)在我國憲法仍未直接地喊出環(huán)境權，而只是在某些條文中隱隱約約地表達了相近的意思，不夠明確。如1978年憲法第9條規(guī)定:“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！?982年憲法第26條規(guī)定:“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木?！雹趨⒁?982年《中華人民共和國憲法》。＊

上面幾條是我們在憲法中發(fā)現(xiàn)的為數(shù)不多的有關環(huán)境權的條款，雖然具有一定的積極意義，但這些規(guī)定有些單薄，不足以使環(huán)境權獲得充分有力的憲法支撐。相對而言，環(huán)境權已經(jīng)被很多國家寫入憲法，除上面提及的人類環(huán)境宣言，1969年12月11日聯(lián)合國社會進步及發(fā)展宣言也表達了對環(huán)境權的承認。為了紀念聯(lián)合國人類環(huán)境會議10周年，促使世界環(huán)境的好轉，國際社會成員國于1982年5月10日至18日在內羅畢召開了人類環(huán)境特別會議，并通過了《內羅畢宣言》，該宣言更是直言不諱地提及環(huán)境權［6］。

從上述可知，我國憲法關于環(huán)境權的內容太過模糊，憲法是制定普通法律的基礎，是評判其他法律效力的標準，如憲法不明確對環(huán)境權加以確認，那么作為子法的其他法律不重視環(huán)境權保護也就無可厚非，如此這般必然不利于環(huán)境權的實現(xiàn)。環(huán)境保護是一項龐大的社會系統(tǒng)工程，需要全體公民的共同參與，而現(xiàn)行憲法的規(guī)定卻毫無體現(xiàn)，可能會使公民參與環(huán)保的積極性大打折扣，不利于我國的環(huán)保大業(yè)。

四、中國憲法規(guī)定環(huán)境權的原因

(1)環(huán)境危機是公民環(huán)境權產(chǎn)生的根本原因。權利不是一開始就有的，而是因時因需而產(chǎn)生。新中國成立后，經(jīng)濟建設被放在了首位，發(fā)展成為第一要務，改革開放以來中國更是加快了工業(yè)化進程。由于各種原因，在很長一段時間內我們依靠“兩高一低”(即高污染、高耗能、低水平重復建設)的經(jīng)濟增長方式，通過投入大量的資源來促進GDP的增長，造成了資源的嚴重浪費以及環(huán)境的惡化。痛定思痛，人類開始認識到人應當與自然和諧共處，任何違背規(guī)律掠取自然資源、利用環(huán)境的行為都將影響、阻礙甚至危及人類社會的生存與發(fā)展。人類需要的不僅僅是“金山銀山”，還要“綠水青山”。正是環(huán)境危機的出現(xiàn)，環(huán)境權的呼聲才日益高漲。在憲法和法律中規(guī)定和完善環(huán)境權，有利于環(huán)境保護，有利于保護公民的健康。

(2)環(huán)境權入憲才能為保護環(huán)境權提供堅實的基礎。眾所周知，憲法是國家的根本大法，其規(guī)定的內容是國家和公民活動的法律基礎，是一切單位或個人行為的根本準則。憲法同時還是母法，是所有部門法的基礎。環(huán)境權作為公民的基本權利應該在憲法中予以具體規(guī)定，才能有效保證公民的環(huán)境權，才能使環(huán)境權成為環(huán)境基本法及各種環(huán)境法單行條例的立法依據(jù)，為民法、行政法、刑法等部門法提供堅實的立法基礎。如果能以憲法的名義對環(huán)境權進行明確規(guī)定和切實保護，對于實現(xiàn)公民的環(huán)境權，促進環(huán)境好轉將起到至關重要的作用，它還可以推進政治民主化、政府法制化進程，有利于公民民主權利的實現(xiàn)。其次，環(huán)境權入憲還可以加快部門法如民法、刑法、行政法特別是環(huán)境保護法中的有關環(huán)境權立法的細化和深化，大幅度提高其可操作性。

(3)環(huán)境權入憲是環(huán)境法治的需要。我國實施依法治國方略已經(jīng)十多年了，環(huán)境立法速度居各部門法之首，這些立法為防治環(huán)境污染、保護生態(tài)安全、促進資源節(jié)約和合理開采利用，構建了一道法制防線。我國加入世界貿易組織后對政府提出了更為嚴峻的挑戰(zhàn)，政府必須改變以前依靠政策、文件辦事的習慣，轉為嚴格依法辦事。我國環(huán)境問題已經(jīng)非常嚴峻，必須加強環(huán)境法治，通過環(huán)境權入憲，用基本法的形式和至高無上的法律效力來保護公民的環(huán)境權，依法保護生態(tài)環(huán)境和自然資源。這對強化環(huán)境管理工作意義重大。

(4)環(huán)境權入憲是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的要求?？沙掷m(xù)發(fā)展是一種注重長遠發(fā)展的經(jīng)濟增長模式，它注重經(jīng)濟、社會、資源和環(huán)境保護的協(xié)調發(fā)展。我們既要謀求經(jīng)濟社會又好又快地發(fā)展，也要保護好人類賴以生存的自然資源和環(huán)境，使子孫后代能夠持續(xù)發(fā)展和安居樂業(yè)。20世紀70年代以來，中國的資源瓶頸和環(huán)境破壞問題日益突出，對經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的壓力越來越大。1992年，國務院作出了中國應堅定不移地走可持續(xù)發(fā)展之路的明智決定。筆者認為，實施可持續(xù)發(fā)展，關鍵就是要處理好人與環(huán)境之間的關系，而將環(huán)境權明確入憲，無疑會有利于這個目標的實現(xiàn)。

五、各國環(huán)境權入憲的實證分析及我國的應然選擇

(一)各國環(huán)境權入憲的實證分析

根據(jù)對各國憲法規(guī)定的調查統(tǒng)計，目前大約有53個國家在憲法中確認了環(huán)境權，具體見下表:

表1 環(huán)境權入憲的國家和時間［6］

在環(huán)境權入憲的國家中，原南斯拉夫聯(lián)邦是第一個吃螃蟹的國家，早在1974年原南斯拉夫聯(lián)邦就在憲法中規(guī)定了環(huán)境權。之后很多國家在制定或修改憲法時也相繼規(guī)定了有關環(huán)境權的條款。環(huán)境權入憲的典型是法國的《環(huán)境憲章》。2004年，法國政府內閣會議通過了該憲章的草案。2005年2月28日法國立法機構通過了《環(huán)境憲章》，包括序言和10個條文，以促進環(huán)境權的實現(xiàn)。

耐人尋味的是，環(huán)境權入憲在美國卻是一波三折，備受冷落。20世紀60年代美國就是否將環(huán)境權視為人權進行了一場聲勢浩大的辯論，之后參議員Gaylord Nelson和眾議員Richard Otinger到處游說，強烈呼吁國會通過憲法修正案，賦予公民與生俱來的環(huán)境權，國家應當履行保證此項權利實現(xiàn)的責任?？上У氖?，上述建議都沒有被立法部門接受。與聯(lián)邦態(tài)度不同，美國的一些州則紛紛積極地通過憲法修正案承認并保護環(huán)境權。

從上可知，環(huán)境權入憲或環(huán)境權憲法化是各國普遍采用的模式，表現(xiàn)出以下特點:

(1)自20世紀90年代起迅猛發(fā)展。從環(huán)境權入憲的時間來看，20世紀90年代之前明確在憲法中承認環(huán)境權的國家不多，數(shù)量僅有8個。然而90年代以后，通過出臺新憲法或者修憲的方式確認環(huán)境權已經(jīng)蔚然成風，在數(shù)量上出現(xiàn)了井噴式增長，這明顯同可持續(xù)發(fā)展理論的推廣和發(fā)展有莫大的關聯(lián)。

(2)發(fā)展中國家是環(huán)境權入憲的主要力量。從地理區(qū)域來看，主要集中在歐非拉地區(qū)，而且大多數(shù)屬于發(fā)展中國家。在非洲，大多數(shù)環(huán)境權入憲的國家都還戴著聯(lián)合國頒發(fā)的“最不發(fā)達國家”頭銜。在歐洲，規(guī)定環(huán)境權的幾乎都是前社會主義國家，而北美洲與大洋洲至今還沒有一個國家在其憲法中規(guī)定環(huán)境權［6］。這些都與我們以往的認識不大吻合，在對環(huán)境保護以及環(huán)境權的重視程度上，發(fā)展中國家并不比發(fā)達國家落后，事實上發(fā)展中國家更積極。

(二)我國的應然選擇

鑒于眾多國家均有環(huán)境權入憲的先例，并且已演變成一種國際潮流，將環(huán)境權作為基本權利納入憲法對我國來說也是很有必要的。環(huán)境權入憲能夠提高環(huán)境權的地位，使其處于權利體系的頂端，統(tǒng)率其他相關的權利。在憲法中納入環(huán)境權，不僅可以為公民訴訟提供依據(jù)，也可以直接約束立法、司法和行政，使其不至于偏離既定的軌道。此外環(huán)境權入憲還能提升政府和公民的環(huán)境意識，其意義不可謂不重大。

假如中國將來把環(huán)境權納入憲法，又當如何做出具體規(guī)定呢?環(huán)境權應該規(guī)定在憲法的哪一部分呢?這些問題我們可以先行探討。關于這點，目前學術界有兩種主張，一是建議放在總則部分，在憲法總則的第26條后面增加一款環(huán)境權;二是認為應把環(huán)境權放于“公民”一章。筆者比較傾向于后一種觀點。原因是總則部分的可操作性不強，把環(huán)境權置于總則，很可能使其淪為空談，沒有實際意義;而采用后者立法模式的話，環(huán)境權就成為具有實質內容的真實權利了，更有現(xiàn)實意義。

最后在具體策略上，筆者建議采取以下做法:

(1)環(huán)境權入憲。在“公民的基本權利與義務”一章增加一條，可規(guī)定為“中華人民共和國公民享有良好環(huán)境的權利，并同時承擔保護環(huán)境的義務”。這樣一來將使環(huán)境權在憲法中的地位得以落實，進而可以統(tǒng)帥、規(guī)范部門法中的有關環(huán)境權的立法，而且還能提高公民的環(huán)保意識，這也符合國際社會越來越注重環(huán)境保護的發(fā)展趨勢。

(2)修改環(huán)境保護法的內容。按照憲法中環(huán)境權的規(guī)定，將環(huán)境權的內容在環(huán)境保護法這一環(huán)境基本法中予以細化，進一步落實憲法中的規(guī)定。在修改環(huán)境保護法的時候，以保護、改善環(huán)境和保障公民環(huán)境權為核心進行，而且，還需要制訂配套的環(huán)境民主參與制度，具體規(guī)定公民如何參與環(huán)境管理，行使監(jiān)督權。

(3)建立環(huán)境權違憲審查制度，并通過司法程序予以保障。只在憲法中規(guī)定公民環(huán)境權還是不夠的，為了能夠在現(xiàn)實中真正實現(xiàn)環(huán)境權，我們必須建立相應的環(huán)境權違憲審查制度。在公民環(huán)境權受到不法侵害時，可以訴諸法院要求給予救濟，這也符合“有損害就有救濟”的法治精神。

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