防止利益沖突與廉政預(yù)警模型設(shè)計研究

李成言

（北京大學(xué) 廉政建設(shè)研究中心，北京 100871）

防止利益沖突與廉政預(yù)警模型設(shè)計研究

李成言

（北京大學(xué) 廉政建設(shè)研究中心，北京 100871）

從世界各國反腐敗的成功經(jīng)驗來看，構(gòu)建廉政預(yù)警系統(tǒng)是十分必要的。近年，各級政府和國有企業(yè)結(jié)合本地本部門的工作實際，開展了各具特色的廉政建設(shè)創(chuàng)新活動，如北京市崇文區(qū)開展廉政風(fēng)險防范管理工作、浙江省寧波市鎮(zhèn)海區(qū)推行“廉情指數(shù)”、陜西省推行構(gòu)建警示訓(xùn)誡防線、華北電網(wǎng)建設(shè)政治風(fēng)險評估體系等。這些廉政創(chuàng)新活動有力地推動了我國廉政建設(shè)和反腐敗工作的深入發(fā)展。如何結(jié)合國內(nèi)外的研究和實踐成果，構(gòu)建一個更具實踐性、可操作性和應(yīng)用性的廉政預(yù)警體系，是一個富有創(chuàng)新意義的實踐領(lǐng)域。

一

預(yù)警（early-warning）一詞的本意是“事先警告，提醒被告知人警惕”[1]。預(yù)警源于軍事，指通過預(yù)警飛機(jī)、預(yù)警雷達(dá)、預(yù)警衛(wèi)星等工具來提前發(fā)現(xiàn)、分析和判斷敵人的進(jìn)攻信號，并把這種進(jìn)攻信號的威脅程度報告給指揮部，以提前采取應(yīng)對措施[2]。預(yù)警工作存在于國家政治經(jīng)濟(jì)社會生活各個領(lǐng)域，包括經(jīng)濟(jì)預(yù)警、社會預(yù)警、環(huán)境預(yù)警、軍事預(yù)警等。

所謂廉政預(yù)警，是指圍繞廉政建設(shè)和反腐敗的工作目標(biāo)，運用科學(xué)手段和現(xiàn)代技術(shù)分析廉政風(fēng)險信息、評估廉政風(fēng)險狀況和預(yù)測廉政風(fēng)險趨勢，采取有效措施提前防范和解決潛在廉政問題的理論、方法體系和工作過程的總和。其中，廉政風(fēng)險信息收集是廉政預(yù)警的基礎(chǔ)，廉政風(fēng)險評估是廉政預(yù)警的核心，廉政風(fēng)險防范和處理是廉政預(yù)警的重要內(nèi)容。

為了深入了解廉政預(yù)警并突出其重要性，我們有必要厘清廉政預(yù)警與風(fēng)險管理的關(guān)系。風(fēng)險管理作為一種管理思想、管理技術(shù)和管理方法始于20世紀(jì)60年代，起初應(yīng)用于企業(yè)管理和保險業(yè)。進(jìn)入新世紀(jì)，面對各類風(fēng)險的發(fā)展變化，風(fēng)險管理的應(yīng)用范圍越來越廣泛，其核心管理原理不斷得到人們的認(rèn)可，并被人們視為一種通用的管理科學(xué)。廉政預(yù)警是風(fēng)險管理理論在政府廉政管理領(lǐng)域的具體應(yīng)用，是指科學(xué)運用風(fēng)險管理理論，通過系統(tǒng)的、動態(tài)的制度手段和政策工具解決廉政風(fēng)險問題的工作機(jī)制、程序和過程。可見。廉政預(yù)警是一種特殊的管理功能和系統(tǒng)工具。參照政府組織風(fēng)險管理（ORM）理論，風(fēng)險管理可以分成四個不同層次：政治層、戰(zhàn)略層、戰(zhàn)術(shù)層和操作層[3]。在政治層，廉政風(fēng)險屬于一種政治風(fēng)險，廉政風(fēng)險管理具有鮮明的政治性。在我國，政治領(lǐng)導(dǎo)集體是廉政預(yù)警的決策主體，廉政預(yù)警決策是重要的政治決策，管理成效與國家政治體制、廉政法律法規(guī)體系、政府反腐決心等相關(guān)。在戰(zhàn)略層，各級地方政府領(lǐng)導(dǎo)集體是廉政預(yù)警的決策主體，廉政預(yù)警是各級地方政府的重要政治任務(wù)，應(yīng)該納入當(dāng)?shù)氐恼伟l(fā)展規(guī)劃之中，作為一項重要的政治任務(wù)加以考慮。在戰(zhàn)術(shù)層，具體的紀(jì)檢監(jiān)察部門是廉政預(yù)警的決策主體，廉政預(yù)警是實現(xiàn)反腐倡廉建設(shè)總體目標(biāo)和戰(zhàn)略規(guī)劃的重要內(nèi)容和途徑。為了實現(xiàn)廉政預(yù)警，要相應(yīng)地開展財務(wù)風(fēng)險管理、項目風(fēng)險管理、決策風(fēng)險管理、人事風(fēng)險管理、權(quán)力運行風(fēng)險管理等相關(guān)工作。在操作層，各具體職能部門和單位是廉政預(yù)警的決策主體，廉政預(yù)警是日常業(yè)務(wù)工作和管理工作的重要組成部分。具體廉政預(yù)警工作包括制定工作計劃、日常操作規(guī)程、監(jiān)督管理細(xì)則等。這種分層理論，對廉政預(yù)警者來說：“最重要的啟示在于：風(fēng)險管理在組織的不同層次，可以意味著完全不同的內(nèi)容?！盵3]換言之，廉政預(yù)警要與各級政府和各職能部門的實際工作相結(jié)合，著力克服“兩張皮”現(xiàn)象。對于經(jīng)濟(jì)組織來說，風(fēng)險管理的目標(biāo)是以最小的成本獲得最大的安全保障，以減少風(fēng)險損失。這完全基于成本收益的計算。但事實上，對于公共部門來說，廉政預(yù)警不僅要降低或消除廉政風(fēng)險，這是廉政預(yù)警的經(jīng)濟(jì)成本問題，而且要實現(xiàn)政府的公共服務(wù)目標(biāo)和公共政策目標(biāo)，這是廉政預(yù)警的政治效益問題。廉政預(yù)警不是單單要解決廉政風(fēng)險問題，而是要解決整個政府管理和政府發(fā)展過程中可能出現(xiàn)的相關(guān)風(fēng)險問題。廉政預(yù)警不是單獨存在的，它必須融入整個政府管理體系之中，這也決定了廉政預(yù)警與以往的反腐敗工作是不同的，我們更有必要深入研究這個主題。

二

廉政風(fēng)險與腐敗風(fēng)險是一對容易混用的詞語。從字面上理解，廉政風(fēng)險與腐敗風(fēng)險的意義是接近的，沒有必要作嚴(yán)格的區(qū)別。但若深究下去，這兩者之間是存在一定意義區(qū)別的。腐敗風(fēng)險是指各類腐敗行為發(fā)生的可能性，而廉政風(fēng)險是指廉政工作本身發(fā)生風(fēng)險的可能性以及腐敗對廉政形象產(chǎn)生損害的可能性?？梢?，腐敗風(fēng)險側(cè)重于腐敗行為的發(fā)生，重視結(jié)果影響；廉政風(fēng)險側(cè)重于廉政工作的成效，重視前提因素。廉政風(fēng)險這個詞容易用于評價當(dāng)前政府部門廉政工作的整體情況，檢驗其是否存在腐敗易發(fā)多發(fā)因素；廉政風(fēng)險的外延比腐敗風(fēng)險要廣，既包括了個人行為方面產(chǎn)生腐敗危害的可能性，也包括制度建設(shè)、監(jiān)督工作方面失效所產(chǎn)生的腐敗可能性。

根據(jù)風(fēng)險發(fā)生的特征，本文把廉政風(fēng)險劃分為以下幾類：

一是倫理性廉政風(fēng)險。倫理性廉政風(fēng)險主要是指領(lǐng)導(dǎo)干部個人道德、行為方面所存在的風(fēng)險。領(lǐng)導(dǎo)干部個人一旦發(fā)生這類風(fēng)險，就很可能失去心理防線而走向腐敗。廣東省普寧市市委原書記丁偉斌曾懺悔道：“個人的意志薄弱和腐朽的人生觀、世界觀、價值觀是我走上嚴(yán)重犯罪道路的最根本、最關(guān)鍵的因素。隨著地位的上升，我不是把它看成責(zé)任加重，而是更多地把它看作是利祿的增加。我常想把我的非法收入都退回、上繳，但我又總無此勇氣，存有僥幸心理。我常常要求自己不要追求太高的享受，但又總是跟別的干部攀比?！盵4]這類廉政風(fēng)險與領(lǐng)導(dǎo)干部的道德修養(yǎng)、個人意志、權(quán)力觀念、利益觀念等相關(guān)，心理上如果產(chǎn)生任何扭曲都有可能使領(lǐng)導(dǎo)干部身上潛伏著廉政風(fēng)險。倫理性廉政風(fēng)險不僅會侵蝕領(lǐng)導(dǎo)干部個人的道德意志，而且還會侵蝕整個官場風(fēng)氣。廉政風(fēng)險的個體性和倫理性為廉政預(yù)警提供了思路，這要求我們要關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部個體的行為、心理和思想動態(tài)。

二是結(jié)構(gòu)性廉政風(fēng)險。結(jié)構(gòu)性廉政風(fēng)險主要是指政府部門在廉政制度機(jī)制建設(shè)方面所存在的風(fēng)險。在現(xiàn)實中，廉政制度建設(shè)不可能一蹴而就，廉政制度執(zhí)行也不可能一勞永逸，制度建設(shè)和執(zhí)行方面存在的任何漏洞和缺陷，都可能造成廉政風(fēng)險。湖北省駐港辦事處原主任金鑒培曾袒露：“我們派駐機(jī)構(gòu)本來已有一套比較完善的管理制度，其中對資金的支出，長期以來實行的是比較嚴(yán)格的聯(lián)簽制度，即當(dāng)時宜豐公司要從銀行支取一分錢，光有我這個總經(jīng)理一人的簽字還不行，還必須另一名法定的銀行聯(lián)簽人聯(lián)審簽字后，銀行方才支付。然而，當(dāng)我以個人名義違規(guī)向公司借款時，在我的‘壓力’下，加上同志們對我的信任，有關(guān)人員按照我的要求都幫我簽了字，還幫我保了密?！盵4]結(jié)構(gòu)性廉政風(fēng)險與整個行政體制發(fā)展和政府執(zhí)行力建設(shè)相關(guān)。結(jié)構(gòu)性廉政風(fēng)險預(yù)警具有基礎(chǔ)性意義，防范結(jié)構(gòu)性廉政風(fēng)險有利于為整個預(yù)警管理提供一個良好的制度環(huán)境。

三是功能性廉政風(fēng)險。功能性廉政風(fēng)險是指政府部門在廉政監(jiān)督制約方面所存在的風(fēng)險。政府部門對領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)有監(jiān)督管理責(zé)任，但受現(xiàn)行監(jiān)督體制的限制，個別領(lǐng)導(dǎo)干部的個人意志和行為可能凌駕于組織監(jiān)督之上。廣西壯族自治區(qū)貴港市原副市長李乘龍曾坦言：“在現(xiàn)行監(jiān)督體制下，玉林市公、檢、法的領(lǐng)導(dǎo)都是我任命，他們用的是市里的錢，對市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)不敢監(jiān)督。我的權(quán)力太大，稍不注意，權(quán)力就會轉(zhuǎn)化為金錢，監(jiān)督機(jī)構(gòu)對于我形同虛設(shè)?！盵4]監(jiān)督功能和制約機(jī)制的缺失和弱化，會使領(lǐng)導(dǎo)班子的集體行為和領(lǐng)導(dǎo)干部的個人行為超出監(jiān)管界線，產(chǎn)生違法違紀(jì)后果。功能性廉政風(fēng)險預(yù)警具有關(guān)鍵性意義，防范功能性廉政風(fēng)險應(yīng)該是當(dāng)前建構(gòu)廉政預(yù)警體系工作的重中之重。

四是關(guān)聯(lián)性廉政風(fēng)險。關(guān)聯(lián)性廉政風(fēng)險是指社會環(huán)境和市場主體可能給政府部門帶來的風(fēng)險。關(guān)聯(lián)性廉政風(fēng)險是一個環(huán)境影響后果，從表面上是風(fēng)險主體的被動行為，但究其本質(zhì)，它的根源仍在于風(fēng)險主體自身。公安部原副部長李紀(jì)周曾懺悔道：“我只有一個女兒，一直對她過于溺愛。她要去美國，我雖然不太同意，最后還是妥協(xié)了。她在美國生活遇到困難，我不惜一切，明知不對，接收了賴昌星的50萬美元的賄賂?！盵4]湖北省駐港辦事處原主任金鑒培也曾懺悔道：“由于身居要職，我身邊必然會出現(xiàn)一些企圖與我搞‘交易’的人……這些超乎正常工作關(guān)系和人際關(guān)系的人看準(zhǔn)了我身上可以利用的弱點，幫助我架設(shè)了權(quán)錢、權(quán)色交易的渠道，‘甜甜蜜蜜’地把我送上了死亡之路?！盵4]隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，領(lǐng)導(dǎo)干部面臨的外部誘惑越來越多，處理不當(dāng)，把握不住最基本的行政倫理準(zhǔn)則，他們將會墜入腐敗深淵。防范關(guān)聯(lián)性廉政風(fēng)險具有保障性意義，防范關(guān)聯(lián)性廉政風(fēng)險有利于行政組織文化建設(shè)和倫理建設(shè)。

廉政信息收集工作直接關(guān)系到廉政預(yù)警工作的質(zhì)量。廉政信息的來源相當(dāng)廣泛，我們?nèi)绾未_定選擇標(biāo)準(zhǔn)呢？在這里，選擇標(biāo)準(zhǔn)主要看廉政風(fēng)險的潛在性。利益沖突即是一種潛在的廉政風(fēng)險。發(fā)現(xiàn)易被人忽視的信息，有利于廉政風(fēng)險預(yù)警工作的開展，且可增強預(yù)警成果的創(chuàng)新性。

三

要有效預(yù)防腐敗，提高反腐倡廉工作的成效，設(shè)定一套科學(xué)的廉政評價和廉政預(yù)警評估指標(biāo)體系顯得日益重要。目前，學(xué)術(shù)界和理論界在廉政預(yù)警體系指標(biāo)設(shè)計方面給予了較多關(guān)注，這符合當(dāng)前廉政建設(shè)的任務(wù)。在國內(nèi)實踐界，一些地方針對本地實際，進(jìn)行了廉政預(yù)警體系的創(chuàng)新，比較典型的創(chuàng)新工作有北京市崇文區(qū)開展廉政風(fēng)險防范管理工作、上海松江區(qū)新橋鎮(zhèn)實行村級廉情指數(shù)動態(tài)預(yù)警、陜西省推行構(gòu)建警示訓(xùn)誡防線，浙江杭州市總工會在系統(tǒng)內(nèi)組織開展的“我的崗位廉政風(fēng)險”大討論活動，等等。這些實踐活動豐富了我國廉政建設(shè)的政策選擇。廉政評測標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)警評估指標(biāo)的細(xì)分程度高，使預(yù)警評估工作具備較強的可操作性。

目前，評估標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計較為詳細(xì)的也不少，如黑龍江大慶市肇源縣在建立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村主要領(lǐng)導(dǎo)干部廉政指數(shù)評價體系時，設(shè)定了落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制、落實廉潔自律有關(guān)規(guī)定、領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)建設(shè)和規(guī)范權(quán)力運行4個一級指標(biāo)，并把一級指標(biāo)分別細(xì)化為“一書、一督查、一談、一報告”，個人重大事項報告、出勤和請銷假、公車管理、樓堂館所建設(shè)、公款消費、私設(shè)“小金庫”、禮品禮金和借機(jī)斂財，嚴(yán)明政治紀(jì)律、上廉政黨課、深入調(diào)研、解決群眾關(guān)心的難點問題，述職述廉、民主生活會、“三重一大”事項決策、個人廉情檔案、個人廉情紀(jì)實等共20個二級指標(biāo)，按百分制分解到項。確定80分以上（含80分）為廉政，60分以上（含60分）、80分以下為比較廉政，60分以下為不廉政。上海市松江區(qū)新橋鎮(zhèn)村級廉情指數(shù)動態(tài)預(yù)警測評標(biāo)準(zhǔn)，分為控制性評價（100分）、激勵性評價（加分）和廉勤性評價（扣分）三個類型，設(shè)定教育與培訓(xùn)、制度與措施、監(jiān)督與管理、遵紀(jì)守法、作風(fēng)建設(shè)、創(chuàng)新工作、查辦案件、黨政紀(jì)處分和刑事責(zé)任9個項目，并把這些項目進(jìn)一步細(xì)化為黨風(fēng)廉政宣傳教育活動正常、廉政文化活動開展有成效等28個三級指標(biāo)，按百分制分解到項。確定得分在90分（含）以上為四星級（良好），80（含）至89分為三星級（三級預(yù)警），70（含）至79分為二星級（二級預(yù)警），70分以下的廉情為一星級（一級預(yù)警）。

能不能簡化預(yù)警評估指標(biāo)呢？有沒有簡便方法呢？這是一個現(xiàn)實問題。預(yù)警指標(biāo)設(shè)計是廉政預(yù)警體系的核心。廉政預(yù)警指標(biāo)模型的設(shè)計離不開以下主要原則：一是科學(xué)性原則。預(yù)警指標(biāo)是否科學(xué)，直接關(guān)系到預(yù)警工作的質(zhì)量，關(guān)系到能否準(zhǔn)確反映廉政風(fēng)險實際所達(dá)到的預(yù)警狀態(tài)?？茖W(xué)性原則要求廉政預(yù)警指標(biāo)的設(shè)計選擇、標(biāo)準(zhǔn)確定的依據(jù)以廉政風(fēng)險為基礎(chǔ)，充分考慮借鑒當(dāng)前我國學(xué)術(shù)界公認(rèn)的具有通用性、權(quán)威性的評價標(biāo)準(zhǔn)。二是整體性原則。該原則要求在具體設(shè)計廉政預(yù)警指標(biāo)時，把廉政建設(shè)作為一個整體系統(tǒng)，既要反映廉政體系自身的運行狀態(tài)，反映廉政資源的合理利用程度，也要反映社會政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展對廉政工作的要求和影響。三是簡便性。該原則要求在設(shè)計廉政預(yù)警指標(biāo)體系時，要優(yōu)先選擇敏感性高的指標(biāo)，不必面面俱到、過于復(fù)雜，以便于操作。四是預(yù)測性。該原則要求指標(biāo)數(shù)據(jù)經(jīng)分析和整理后可以對廉政風(fēng)險程度進(jìn)行研判，及時預(yù)測苗頭性、傾向性信息。該類預(yù)測信息在一定時期內(nèi)，應(yīng)對相同或相似的廉政風(fēng)險也具有一定預(yù)警作用。

針對這些原則，結(jié)合廉政預(yù)警實踐，本文認(rèn)為應(yīng)以防止利益沖突為核心來構(gòu)建廉政預(yù)警模型。具體地說，廉政預(yù)警指標(biāo)模型的主要內(nèi)容包括以下模塊：

利益沖突模塊。公職人員在執(zhí)行某一公務(wù)或進(jìn)行某一公共決策時，若該公務(wù)或決策與其私人利益有關(guān)聯(lián)時，就會發(fā)生利益沖突。防止利益沖突是國際社會建立廉政法律法規(guī)的一個核心。公眾之所以對有些人事任免、政府采購、工程招標(biāo)、行政審批事項不信任，根源就在于決策官員在政策決定中存在利益沖突。以是否存在利益沖突情形預(yù)警廉政風(fēng)險具有現(xiàn)實性和可行性。具體指標(biāo)采用是非判斷法，考察領(lǐng)導(dǎo)干部是否存在利益沖突情形，只要存在，不管程度大小，有心或無心，即可發(fā)出相關(guān)預(yù)警，要求相關(guān)人做出說明。

社會輿情模塊。社會公眾的態(tài)度和信訪是領(lǐng)導(dǎo)干部行為的晴雨表。社會公眾的態(tài)度和信訪不一定都是符合事實，但社會公眾處于社會基層，對政府各項政策實施具有切身利益感受，對領(lǐng)導(dǎo)干部也最有發(fā)言權(quán)，他們所反映的問題是重要的廉政預(yù)警信息。分析這些信息，可以為判斷某一地區(qū)、單位、崗位和領(lǐng)導(dǎo)干部個人的廉政狀況提供參考。收到社會輿情信息，并可要求相關(guān)人員做出解釋和回應(yīng)。具體指標(biāo)包括信訪情況、民意調(diào)研情況等。

崗位分析模塊。崗位是權(quán)力與職責(zé)的統(tǒng)一。不同的崗位承擔(dān)著不同的職責(zé)。工作人員一般會根據(jù)工作需要作出調(diào)整，從一個崗位轉(zhuǎn)至另一崗位，若對人直接進(jìn)行風(fēng)險預(yù)警顯得主觀化和具有不確定性，而對崗位風(fēng)險進(jìn)行監(jiān)測則顯得客觀化和具說服力。故，該模塊主要考察與崗位相關(guān)的規(guī)章制度、權(quán)力規(guī)范情況。

特定事件模塊。腐敗的發(fā)生不是一朝一夕的事，有一個發(fā)展過程，在這個過程中，當(dāng)事人肯定會出現(xiàn)一些異常行為或涉及一些異常事件。這些行為或事件往往是重要的預(yù)警信息。把這些信息納入預(yù)警模塊，可以擴(kuò)大預(yù)警范圍，提高預(yù)警效力。

其實，社會輿情模塊、崗位分析模塊和特定事件模塊的核心仍是利益沖突，只不過側(cè)重點不同而已。它所針對的是預(yù)警對象的具體利益沖突行為。

根據(jù)上述說明，現(xiàn)將全部預(yù)警模塊列表如下。

表：廉政預(yù)警指標(biāo)模型示意表

[1]陳秋玲.城市經(jīng)濟(jì)預(yù)警機(jī)制[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2009.

[2]楊有振，王有光，段宏亮.中國商業(yè)銀行風(fēng)險預(yù)警體系的構(gòu)建[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2006.

[3]馬丁·馮，彼得·楊.公共部門風(fēng)險管理[M].天津：天津大學(xué)出版社，2003.

[4]敏新.貪官懺悔錄[M].北京：中共中央黨校出版社，2004.

2011-11-28

李成言（1950— ），男，黑龍江虎林人，北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心主任。