□胡立華

（金華市公安局，浙江 金華 321000）

中外應(yīng)急聯(lián)動模式的比較分析與“金華樣本”的路徑建構(gòu)

□胡立華

（金華市公安局，浙江 金華 321000）

編者按：金華市積極構(gòu)建以應(yīng)急聯(lián)動指揮中心為中樞，以68家聯(lián)動單位為骨干，各警種密切配合，政府各部門、企事業(yè)單位共同參與的“大集群、全覆蓋、高效能”的社會應(yīng)急聯(lián)動體系，在整合社會資源、創(chuàng)新社會管理、打造效率型、服務(wù)型政府方面走在全國前列，形成了具有一定指導(dǎo)意義的“金華樣本”。從《以“三化”推動社會管理創(chuàng)新的實踐與啟示》（作者毛善恩，本刊2010年第5期）到《論公安指揮中心在政府應(yīng)急管理中的協(xié)調(diào)聯(lián)動作用——以金華市110應(yīng)急聯(lián)動工作為例》（作者潘宏德，張永佳，本刊2011年第1期）再到本文，本刊追蹤了金華市社會應(yīng)急聯(lián)動體系的構(gòu)建和發(fā)展過程，見證了該市以民意為引領(lǐng)，以創(chuàng)新為動力，以中外經(jīng)驗為借鑒，進(jìn)一步整合應(yīng)急聯(lián)動資源，日益完善應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制，不斷提升應(yīng)急聯(lián)動能力的探索、務(wù)實的精神。希望這一系列文章能給讀者以啟示和借鑒。

預(yù)防和應(yīng)對各種風(fēng)險、危機(jī)及突發(fā)事件，是社會管理的重要方面。我國改革開放以來，經(jīng)過不斷的探索實踐，逐步形成了集中、授權(quán)、代理、協(xié)同四種應(yīng)急聯(lián)動模式，每種模式各有其特點和適用情形。西方國家應(yīng)急聯(lián)動運行模式相對成熟規(guī)范，美國的集權(quán)模式、歐盟的混合模式比較有代表性。金華市認(rèn)真借鑒中外經(jīng)驗，積極探索社會應(yīng)急聯(lián)動創(chuàng)新之路，逐步架構(gòu)了“大集群、全覆蓋、高效能”的“金華樣本”。今后社會應(yīng)急聯(lián)動應(yīng)向集權(quán)化、集群化、集約化發(fā)展，注重技術(shù)與非技術(shù)支撐體系的架構(gòu)，同時做大做強(qiáng)專業(yè)化加社會化的應(yīng)急聯(lián)動隊伍。

風(fēng)險社會；應(yīng)急聯(lián)動；管理創(chuàng)新；“金華樣本”

20世紀(jì)80年代，德國著名社會學(xué)家烏爾里?！へ惪颂岢隽恕帮L(fēng)險社會”理論，意即在風(fēng)險社會里，各種自然與人為的事故和災(zāi)難頻繁發(fā)生，自然災(zāi)害、安全事故、傳染病、恐怖襲擊等使人越發(fā)覺得自己的頭上高懸著一把把達(dá)摩克利斯之劍。風(fēng)險社會理論認(rèn)為，人類是社會風(fēng)險的生產(chǎn)者，風(fēng)險與人類共存。風(fēng)險社會理論家甚至斷言，我們已經(jīng)進(jìn)入了“除了冒險而別無選擇”的時代。人類進(jìn)入21世紀(jì)以來，特別是隨著工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展，各種影響國家安全、公共安全、環(huán)境安全與社會秩序的致災(zāi)因子（危

社會應(yīng)急管理是一個龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，本文選擇其中的應(yīng)急響應(yīng)環(huán)節(jié)，以應(yīng)急聯(lián)動為研究對象，借鑒中外管理經(jīng)驗，總結(jié)金華市應(yīng)急聯(lián)動的實踐，探尋建構(gòu)有效激活社會應(yīng)急功能、潤滑聯(lián)動機(jī)制、整合社會資源、提升響應(yīng)能力的路徑。

一、中外應(yīng)急聯(lián)動模式比較解析

（一）國內(nèi)應(yīng)急聯(lián)動四種運行模式。應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)（IEMS），即綜合各種社會應(yīng)急服務(wù)資源，為公眾提供相應(yīng)的緊急救援服務(wù)，為公共安全提供強(qiáng)有力的保障的系統(tǒng)。目前，我國各地應(yīng)急聯(lián)動模式還處于探索發(fā)展的狀態(tài)，短時間內(nèi)還不太可能實行統(tǒng)一的模式。通過對國內(nèi)一些地方應(yīng)急聯(lián)動運行模式的比較分析，可以將其分為集中、授權(quán)、代理、協(xié)同四種模式，每種模式各有其特點和適用情形。

1.集中模式。集中模式是指整合政府和社會所有的應(yīng)急資源，成立專門的應(yīng)急聯(lián)動中心，由該中心代表政府全權(quán)行使應(yīng)急聯(lián)動指揮、處置職權(quán)。國內(nèi)第一個建設(shè)“社會應(yīng)急聯(lián)動中心”的南寧市就采取了這種模式，也有的研究者稱之為“集權(quán)模式”。為便于與美國“集權(quán)模式”相區(qū)別，筆者認(rèn)為稱其為“集中模式”更恰當(dāng)。該模式由政府牽頭、政府投資、集中管理，應(yīng)急聯(lián)動中心是政府管理的一個部門，有專門的編制和預(yù)算；聯(lián)動中心是城市應(yīng)急事件處理的唯一中樞；政府將所有的指揮權(quán)歸于聯(lián)動中心，采取一級接警、一級處警方式，即應(yīng)急指揮中心統(tǒng)一接警，統(tǒng)一處警；簡單事件由專業(yè)組處理，出現(xiàn)重大事件時，由指揮長協(xié)調(diào)各專業(yè)聯(lián)動處警。

集中模式體現(xiàn)了社會應(yīng)急聯(lián)動的本質(zhì)要求，符合應(yīng)急聯(lián)動發(fā)展的基本方向。一級接警、一級處警，信息共享、資源共享，有利于實現(xiàn)快速反應(yīng)、集中資源、高效處置。但是，由于該模式幾乎重構(gòu)了城市應(yīng)急體制，因而建設(shè)難度大，重復(fù)建設(shè)多，運行成本很高。在接處警量大的情況下，一級處警沒有多層次協(xié)作，容易造成指揮中心負(fù)荷過重。

2.授權(quán)模式。授權(quán)模式是政府利用現(xiàn)有的應(yīng)急指揮基礎(chǔ)，根據(jù)社會應(yīng)急聯(lián)動的總體要求，通過局部的體制機(jī)制調(diào)整，授權(quán)應(yīng)急基礎(chǔ)比較好的某一部門，承擔(dān)起社會應(yīng)急聯(lián)動的指揮職能，相關(guān)應(yīng)急部門配合響應(yīng)，從而構(gòu)建社會應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)。一般來說，這個牽頭部門就是公安110指揮中心。授權(quán)模式是目前國內(nèi)應(yīng)急聯(lián)動比較現(xiàn)實可行的模式，廣州、上海等城市都采取了這種建設(shè)思路。該模式采用“一級接警、分級分類處警”的運行方式，即由指揮中心統(tǒng)一接警，根據(jù)事件性質(zhì)來選擇出警主體，普通事件根據(jù)專業(yè)歸口和屬地原則，分配給相關(guān)部門或人員處理；重大事件由指揮中心調(diào)度多個專業(yè)部門聯(lián)合處置。

授權(quán)模式有效利用了現(xiàn)有的應(yīng)急基礎(chǔ)來快速構(gòu)建社會應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)，能夠快速構(gòu)建相對成熟的應(yīng)急指揮系統(tǒng)，投入少、風(fēng)險小、見效快，較適合現(xiàn)階段國情。但授權(quán)要充分而又具體，權(quán)力邊界要明確，否則聯(lián)動時容易出現(xiàn)不同理解，貽誤戰(zhàn)機(jī)。同時，該模式對指揮中心的指揮調(diào)度、組織協(xié)調(diào)能力要求非常高，如果指揮權(quán)威不足，就會出現(xiàn)“聯(lián)而不動、動而不暢”的局面。

3.代理模式。代理模式是政府成立統(tǒng)一的接警中心或呼叫中心，負(fù)責(zé)接聽城市的應(yīng)急呼叫，根據(jù)呼叫的性質(zhì)，將接警記錄分配給一個或多個部門去處理，并根據(jù)各部門處理情況反饋報警人。北京市就建設(shè)了統(tǒng)一接警中心，作為各個部門的接警代理。該模式由政府牽頭，統(tǒng)一緊急呼叫的入口；各部門分頭處警，各自指揮；中心負(fù)責(zé)向報警人反饋處理信息，監(jiān)督各部門處理事件的質(zhì)效。

代理模式解決了統(tǒng)一接聽的問題，為統(tǒng)一指揮打下了基礎(chǔ)；且體制沖突小，建設(shè)難度小，便于快速啟動。但也存在諸多風(fēng)險，如指揮層次過多的風(fēng)險，接警中心接警后下達(dá)指令給部門指揮中心，再由部門指揮中心下達(dá)給處警隊伍，增加了指揮層級；再如專業(yè)知識的風(fēng)險，接警中心接警員需要諸多專業(yè)知識，否則就會因業(yè)務(wù)不精而指揮失當(dāng)，處置失誤。

4.協(xié)同模式。協(xié)同模式是多個不同類型、不同層次的部門指揮中心和執(zhí)行機(jī)構(gòu)通過信息網(wǎng)絡(luò)平臺組合在一起，按照約定的流程，分工協(xié)作、各司其職、信息共享。江蘇揚州社會應(yīng)急聯(lián)動體制建設(shè)就是典型的協(xié)同模式。該模式由多個部門指揮中心和更多個基層遠(yuǎn)程協(xié)同終端構(gòu)成，不同事件有不同的指揮、執(zhí)行主體，分類接警、分類處置。一般事件由部門指揮中心直接處理完成，重大事件通過網(wǎng)絡(luò)自動被市政府指揮中心捕獲，市政府指揮中心協(xié)同各部門指揮中心和政府其他部門共同處置。所有系統(tǒng)通過網(wǎng)絡(luò)連接在一起，可實時交換事件、警力和指揮等信息，實現(xiàn)多部門、多層次的網(wǎng)上動態(tài)協(xié)作。

協(xié)同模式的本質(zhì)是在政府現(xiàn)有各應(yīng)急主體基礎(chǔ)上增加網(wǎng)絡(luò)化電子協(xié)作與指揮信息平臺，不需要觸動現(xiàn)有行政體制。部門指揮系統(tǒng)職能分明，各有重點，互不沖突。但這是一種松散型的應(yīng)急聯(lián)動模式，甚至還談不上真正意義上的聯(lián)動，遇有重大突發(fā)性事件，不利于集中指揮、合成作戰(zhàn)。

（二）美國、歐盟應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)運行模式。西方國家應(yīng)急管理的體制、機(jī)制、法制建設(shè)起步較早，已經(jīng)形成了一套比較完善的運作體系。特別是在應(yīng)急聯(lián)動方面，其運行模式相對成熟規(guī)范。美國的集權(quán)模式和歐盟的混合模式比較有代表性。

1.美國的集權(quán)模式。1967年，美國司法部建議全國采用統(tǒng)一的社會緊急求救特服號，這一建議得到國會的立法批準(zhǔn)。經(jīng)聯(lián)邦通信委員會（FCC）論證，決定以 “911”作為統(tǒng)一特服號，逐步在全國推進(jìn)“911”應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)。多年來，隨著美國社會管理和科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，“911”中心已形成一套較為完善的工作運行機(jī)制，擁有先進(jìn)的裝備設(shè)施和高素質(zhì)的接處警隊伍，在處置各類突發(fā)事件、救助民眾、打擊犯罪乃至維護(hù)美國的社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用，絕大多數(shù)美國人把它看作是國家最重要的資產(chǎn)。

美國“911”應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)的發(fā)展?fàn)顩r具有集權(quán)模式的鮮明特征。在管理體制上，以立法形式建立了較為完善的聯(lián)邦、州、地區(qū)（縣、市）三級應(yīng)急管理體系，聯(lián)邦應(yīng)急管理署（2003年改為國土安全部）是全國的總協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，“國土安全運行中心”為聯(lián)邦應(yīng)急日?？傊蛋鄼C(jī)構(gòu)，各級政府均設(shè)立了相應(yīng)的專門機(jī)構(gòu)和專職人員，應(yīng)急管理日趨專業(yè)化和職業(yè)化。在運行機(jī)制上，形成了接警的中樞指揮核心，實現(xiàn)了所有案事件處置的統(tǒng)一指揮調(diào)度，采取靈活多樣的運行方式，以適應(yīng)個性化需求。美國目前有2.2萬多個“911”中心，多數(shù)設(shè)在警察局（如洛杉機(jī)等），少數(shù)是獨立的政府部門（如舊金山綜合應(yīng)急通信中心）。在隊伍建設(shè)上，建立了較為完善的監(jiān)督和教育培訓(xùn)機(jī)制，提高了“911”中心接處警工作質(zhì)量。在技術(shù)保障上，標(biāo)準(zhǔn)化、可視化及加強(qiáng)系統(tǒng)安全性、可靠性的多通訊手段得到快速發(fā)展。

美國的集權(quán)模式兼具了我國集中模式和授權(quán)模式的一些特點，既有專門的政府應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，同時大量的接警中心都放在警察局，形成了全國縱向垂直協(xié)調(diào)指揮、橫向相互溝通交流、信息資源和社會資源充分共享的一體化的指揮體系。但其運行模式也并非盡善盡美，這一點在卡特里娜颶風(fēng)災(zāi)害的應(yīng)急管理中暴露無遺。

2.歐盟的混合模式。20世紀(jì)90年代初，基于歐洲一體化倡導(dǎo)的“建立無內(nèi)部邊界的空間，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展”及“實行共同安全”政策，歐共體決定仿效美國和加拿大，建立一個可在成員國通用的“112”應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)。根據(jù)歐盟一體化的最終目標(biāo)，不斷出臺關(guān)于“112”應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)的共同法律規(guī)定，為推進(jìn)系統(tǒng)建設(shè)提供基本的法制框架和運行發(fā)展環(huán)境。

應(yīng)急系統(tǒng)的混合模式是指與集權(quán)、授權(quán)、協(xié)議模式系統(tǒng)或者單一應(yīng)急系統(tǒng)并行、統(tǒng)一聯(lián)動系統(tǒng)并未完全整合其他應(yīng)急系統(tǒng)（尤其是警察、消防和急救三個系統(tǒng)）或未被唯一授權(quán)的一種多系統(tǒng)雜糅的系統(tǒng)類型?；旌夏Ｊ礁拍畹奶岢?，主要是基于應(yīng)急響應(yīng)事權(quán)劃分單一化、配置分割化向統(tǒng)一化趨勢演進(jìn)的系統(tǒng)林立的現(xiàn)狀的考量和描述?！?12”應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)自建設(shè)運行起就面臨體制瓶頸、技術(shù)制約和服務(wù)保障等重要問題，如接處警語言不統(tǒng)一、異國移動定位難、“112”公眾認(rèn)知度不高等問題。“112”應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)的發(fā)展與成員國原有系統(tǒng)的整合度密切相關(guān)，整合難度很大。很多國家或已具有統(tǒng)一應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)（如英國、瑞典），或已具有急救、警察、消防單一（如法國、意大利）或“兩警合一”系統(tǒng)（如比利時），“112”應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)職能界定與平臺集成的需求均不一樣，尤其是東擴(kuò)后東歐“112”應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)建設(shè)又出現(xiàn)了很多新問題。歐盟“112”應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)頂層設(shè)計理念的變遷與成員國建設(shè)步伐的不一致，形成了頗具特色的混合模式系統(tǒng)。

混合模式具有階段性和過渡性特征，最終目標(biāo)是仿效美國和加拿大等國，建立一個可在成員國通用的“112”應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)。就歐盟內(nèi)部的單個國家主體而言，其實很多國家應(yīng)急聯(lián)動采用的都是集權(quán)模式，基本差異在于特別呼叫號碼的不同。歐盟是一個松散型的“邦聯(lián)”，如果經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的融合度沒有達(dá)到較佳狀態(tài)，應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)的整合顯然不會順利。如果舊體系已打破、新體系未健全，反而影響應(yīng)急聯(lián)動效能。

二、“金華樣本”的實證分析

（一）“金華樣本”。浙江省金華市是浙江中西部的中心城市，總面積1.09萬平方公里，全市實有人口799萬，其中常住人口536萬，暫住人口263萬。隨著城市化、工業(yè)化、城鄉(xiāng)一體化的快速推進(jìn)，各種自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件時有發(fā)生，社會應(yīng)急管理任務(wù)日益繁重。為有效應(yīng)對各種風(fēng)險、危機(jī)和突發(fā)事件，金華市積極創(chuàng)新社會應(yīng)急聯(lián)動模式，大力拓展110品牌的社會管理價值，建立健全了以公安指揮中心為龍頭，68家應(yīng)急成員單位為主體的110社會應(yīng)急聯(lián)動體系，有效架構(gòu)了“大集群、全覆蓋、高效能”的社會應(yīng)急聯(lián)動“金華樣本”。

1.架構(gòu)一個平臺，提升指揮權(quán)威。金華市委、市政府專門成立了由常務(wù)副市長為組長，38個部門負(fù)責(zé)人為成員的市應(yīng)急聯(lián)動處置領(lǐng)導(dǎo)小組。在市公安局建立了應(yīng)急聯(lián)動指揮中心，與110指揮中心實行“二塊牌子一套人馬”運作。將指揮中心機(jī)構(gòu)升格為副處級單位，授權(quán)指揮中心代表黨委政府行使相應(yīng)職權(quán)，賦予指揮調(diào)度、通報協(xié)調(diào)、裝備調(diào)用、檢查督導(dǎo)等指揮職能，解決了社會聯(lián)動體制不順、權(quán)威不夠、協(xié)調(diào)不力等問題。市應(yīng)急聯(lián)動指揮中心大樓設(shè)立接警指揮大廳、首長指揮決策室和應(yīng)急聯(lián)動指揮室。本著“立足實戰(zhàn)、急用先上、著眼長遠(yuǎn)、逐步建設(shè)”的原則，先后建成了短信報警預(yù)警系統(tǒng)、視頻監(jiān)控系統(tǒng)、GPS衛(wèi)星定位系統(tǒng)、PGIS警用地理信息系統(tǒng)等十余個指揮系統(tǒng)及相關(guān)配套設(shè)施，把接警指揮大廳建成集接警派警、處警跟蹤、視頻監(jiān)控、集群尋呼、信息質(zhì)量監(jiān)督等多項功能于一體的綜合性實戰(zhàn)平臺，突出指揮中心在快速反應(yīng)、社會聯(lián)動機(jī)制中的中樞地位。采取“專家上門培訓(xùn)法、崗位技能測試法、班前班后講評法”等多種形式，大力開展崗位練兵活動，有效提高了接警員的警情判斷、指揮協(xié)調(diào)、情報分析、設(shè)備操作、地形閱讀和文明用語能力。

2.健全兩項機(jī)制，提升聯(lián)動效能。一是健全“多臺合一”機(jī)制，實現(xiàn)統(tǒng)一指揮。在110、119、122“三臺合一”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步整合了衛(wèi)生、工商、城建、供電、供水等多個部門的接警信息資源，統(tǒng)一使用110報警平臺，建立起了集中、統(tǒng)一、權(quán)威、高效的應(yīng)急聯(lián)動指揮體系。110品牌已經(jīng)深入人心，成為群眾報警求助的首選號碼，改變了以往“群眾報警難、聯(lián)動處置難、重復(fù)建設(shè)多”的“二難一多”現(xiàn)象，真正實現(xiàn)了集中接警、分類處置、統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)有序、反應(yīng)靈敏的目標(biāo)，110指揮中心的非警務(wù)接警量不斷提升（見下表）。

2008-2011年金華市公安110指揮中心分行業(yè)接警量（單位：起）

二是健全聯(lián)動考核機(jī)制，實現(xiàn)高效指揮。市政府將應(yīng)急聯(lián)動工作納入社會治安綜合治理考核范疇，扭轉(zhuǎn)了以往110社會聯(lián)動工作“應(yīng)而不急、聯(lián)而不動、動而不暢”的局面。市紀(jì)委、效能辦充分發(fā)揮聯(lián)動監(jiān)督職能，將個別日常工作中行動遲緩、敷衍塞責(zé)、群眾反映差的單位，聯(lián)合進(jìn)行通報查處，并視情在新聞媒體予以曝光。應(yīng)急聯(lián)動指揮中心采取日常抽查、每季通報、年終匯總的形式，對聯(lián)動單位趕赴現(xiàn)場時間、著裝情況和處置效果、群眾滿意度等進(jìn)行檢查考核。通過獎優(yōu)罰劣，有效調(diào)動了各聯(lián)動成員單位的積極性，聯(lián)動工作的認(rèn)可度、執(zhí)行力和榮譽感都有顯著增強(qiáng)。

3.建立三級體系，提升應(yīng)急水平。把具有應(yīng)急處置和緊急救援職能的68家政府部門及企事業(yè)單位全部納入110社會聯(lián)動體系，按照各自承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)和服務(wù)民生的緊密程度，將應(yīng)急聯(lián)動成員單位劃分為三級聯(lián)動。一級聯(lián)動單位主要承擔(dān)經(jīng)常性的應(yīng)急處置、緊急救助和社會服務(wù)等工作。必須做到“四定”，即定值班場所、定專門隊伍、定交通工具、定職責(zé)任務(wù)。公安、衛(wèi)生、自來水、電力、建設(shè)等40家單位列入一級聯(lián)動層次。二級聯(lián)動單位主要承擔(dān)非經(jīng)常性的應(yīng)急處置、緊急救助和社會服務(wù)等工作，必須做到“三有”，即有專門隊伍、有交通工具、有聯(lián)絡(luò)方式。市政、園林、安監(jiān)、運管等12個單位列入二級聯(lián)動層次。三級聯(lián)動單位主要承擔(dān)應(yīng)急聯(lián)動的技術(shù)服務(wù)、經(jīng)費保障和管理下屬聯(lián)動單位等工作，不直接參與現(xiàn)場處置。必須做到“三到位”，即管理協(xié)調(diào)到位、經(jīng)費保障到位、應(yīng)急響應(yīng)到位。財政、民政、氣象、司法等15家單位列入三級聯(lián)動層次。在建立健全三級聯(lián)動體系的基礎(chǔ)上，大力加強(qiáng)基層應(yīng)急隊伍建設(shè)，在全市縣（市、區(qū)）級層面已建立治安巡邏、公共衛(wèi)生、森林防火、礦山救援、供水供電、環(huán)境保護(hù)、疫病防治等應(yīng)急救援隊伍260余支，計1.6萬余人；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立民兵應(yīng)急救援、兼職消防、事故救援、公共衛(wèi)生隊伍730余支，計2.8萬余人。

4.實現(xiàn)四化要求，提升聯(lián)動品質(zhì)。一是聯(lián)動標(biāo)識統(tǒng)一化。專門制定《金華市應(yīng)急聯(lián)動工作人員著裝、車輛規(guī)范化建設(shè)實施意見》，所有應(yīng)急處置車輛噴涂統(tǒng)一的外觀標(biāo)識，安裝GPS定位系統(tǒng)，應(yīng)急處置人員統(tǒng)一著印有聯(lián)動標(biāo)志的反光背心，在市民當(dāng)中樹立應(yīng)急聯(lián)動良好形象。二是指令派單網(wǎng)絡(luò)化。為提高突發(fā)事件指揮處置的高效性和準(zhǔn)確性，避免誤聽、誤傳、誤記等人為因素造成指揮失誤，指揮中心建立了應(yīng)急聯(lián)動指揮網(wǎng)絡(luò)化派單模式，直接通過網(wǎng)絡(luò)在幾秒鐘內(nèi)將完整的應(yīng)急處置指令下達(dá)到聯(lián)動單位的計算機(jī)上。同時，指揮中心與各支聯(lián)動隊伍實現(xiàn)了短信互動，提高了指揮的靈活性。三是物資保障集約化。指揮中心將分散在各單位的應(yīng)急物資進(jìn)行登記造冊，明確儲存種類、數(shù)量、地點、聯(lián)系人和聯(lián)系方式，信息全面、資料詳實、查詢快捷，實現(xiàn)分點儲存、集約保障，為處置突發(fā)事件、搶險救災(zāi)等提供高效便捷的服務(wù)。如市消防支隊?wèi)?zhàn)勤保障大隊目前已儲備滅火器材、搶險器材等11類4000余件套，同時還儲備了大量的食品、藥品、帳篷、麻袋、鐵鍬等搶險物資。四是應(yīng)急指揮可視化。市本級購置了價值400余萬元的“動中通”指揮車，全市配備了29輛裝有實時圖像傳輸系統(tǒng)的巡邏處警車，實現(xiàn)110接處警系統(tǒng)和手機(jī)報警定位、GPS衛(wèi)星定位系統(tǒng)的無縫對接。一旦發(fā)生重大案事件，指揮中心即可根據(jù)需要調(diào)度上述車輛前往現(xiàn)場參與處置，指揮員在指揮部就可觀看“現(xiàn)場直播”的實時圖像，達(dá)到了“運籌帷幄、決勝千里之外”的實戰(zhàn)效果。

（二）實際成效?；驹u價：浙江省金華市通過構(gòu)建以公安指揮中心為龍頭的社會應(yīng)急聯(lián)動體系，博采眾長、克己之短，闖出了一條獨具特色的應(yīng)急聯(lián)動之路，為打造效率型、服務(wù)型政府積累了重要經(jīng)驗。其成效主要體現(xiàn)在以下“四個轉(zhuǎn)型”。

一是在思想觀念上，由“要我聯(lián)動”向“我要聯(lián)動”轉(zhuǎn)型。通過組織發(fā)動、典型帶動、制度推動、考核促動等措施，對社會應(yīng)急聯(lián)動工作實行強(qiáng)制入軌、強(qiáng)勢推進(jìn)、強(qiáng)力問責(zé)，社會各界參與聯(lián)動的積極性、主動性明顯提高，并且切實體會到了參與聯(lián)動帶來的行政效益。環(huán)保110、電力110、法院執(zhí)行110等聯(lián)動機(jī)制進(jìn)一步完善，基層應(yīng)急響應(yīng)能力持續(xù)提高。

二是在組織體系上，由“分散作業(yè)”向“合成作戰(zhàn)”轉(zhuǎn)型。市應(yīng)急聯(lián)動指揮中心陸續(xù)建立了9大類60小類常見警情參考處置方法及相關(guān)依據(jù)，促進(jìn)了接處警工作的規(guī)范化、科學(xué)化、精細(xì)化。同時借助一系列輔助指揮系統(tǒng)，形成了一套面對點、點對點、點對面、立體化的工作程序，為科學(xué)研判、精細(xì)指揮、合成調(diào)度創(chuàng)造了條件。

三是在信息資源上，由“信息孤島”向“集成共享”轉(zhuǎn)型。指揮中心與金華電業(yè)局、防汛防旱指揮部、國土資源局等8家單位在視頻會議系統(tǒng)方面實現(xiàn)了互聯(lián)互通，可實時調(diào)閱全市大型水庫、防洪工程、反恐重點目標(biāo)單位、街面監(jiān)控探頭的視頻圖像；可及時對江河水位、臺風(fēng)路徑、衛(wèi)星云圖、暴雨預(yù)警等進(jìn)行實時監(jiān)控和信息查詢。

四是在保障民生上，由“事故善后”向“前端處置”轉(zhuǎn)型。通過提高應(yīng)對各種突發(fā)事件的動員能力、反應(yīng)能力和處置能力，把各種災(zāi)害事故處置在早、處置在小、處置在惡化之前，最大限度減少財產(chǎn)損失，最大限度保障公眾安全。近年來，先后成功處置了“秋濱鎮(zhèn)特大強(qiáng)酸泄漏”、“國美電器特大火災(zāi)”、浦江縣“小水晶”業(yè)主群體聚集事件等一系列事故事件，均未造成人員傷亡和重大財產(chǎn)損失，得到了各級領(lǐng)導(dǎo)和廣大市民的贊譽。金華市已連續(xù)三年被中國城市競爭力研究會評為全國30個“最具安全感城市”之一。該項經(jīng)驗先后獲評“浙江省政風(fēng)行風(fēng)建設(shè)十大新事”、“中國管理學(xué)會第二屆管理創(chuàng)新獎”，國內(nèi)多個省市前往學(xué)習(xí)取經(jīng)。浙江省專門在金華召開現(xiàn)場會，向全省推廣“金華樣本”。

當(dāng)然，“金華樣本”也難言完美。筆者長期跟蹤并體驗110應(yīng)急聯(lián)動運行情況，客觀地說，其發(fā)展程度還僅處于“初級階段”。最關(guān)鍵的問題是應(yīng)急聯(lián)動“一案三制”建設(shè)中的法制建設(shè)遲滯，地方立法沒有跟上，導(dǎo)致聯(lián)動指揮處置缺少法律支撐，弱化了應(yīng)有的強(qiáng)制力。同時，受“官本位”和部門利益驅(qū)動，聯(lián)動成員單位“獨立自主”意識過強(qiáng)，應(yīng)急聯(lián)動“人工協(xié)調(diào)”的痕跡過濃，融合將是一個長期過程。

三、“風(fēng)險社會”語境下應(yīng)急聯(lián)動升級發(fā)展的路徑建構(gòu)

隨著社會的發(fā)展，貧富分化、生態(tài)惡化、金融危機(jī)以及全球氣候異常等風(fēng)險因子越來越多，導(dǎo)致社會風(fēng)險系數(shù)越來越高，風(fēng)險演變?yōu)槲C(jī)或群體性事件的概率也越來越高，對社會應(yīng)急管理特別是應(yīng)急聯(lián)動建設(shè)提出了更高要求。對此，筆者認(rèn)為，應(yīng)認(rèn)真借鑒中外社會應(yīng)急管理經(jīng)驗，結(jié)合本地實際，在原有基礎(chǔ)上，積極探索實現(xiàn)應(yīng)急聯(lián)動升級發(fā)展的現(xiàn)實路徑。

（一）立足“集權(quán)化、集群化、集約化”三大維度校正發(fā)展軌道。

1.應(yīng)急指揮集權(quán)化。突發(fā)事件的不確定性、破壞性和擴(kuò)散性，決定了應(yīng)急管理的主體行使處置權(quán)力必須快速高效，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動的一體化集權(quán)管理?？v觀世界各國應(yīng)急聯(lián)動指揮機(jī)制的發(fā)展態(tài)勢，從混合走向集權(quán)、從多元走向一元，提高快速響應(yīng)、聯(lián)合處置能力，是提高應(yīng)急管理效能的必然選擇。在我國，針對應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)“多級、多層、多段”的結(jié)構(gòu)性特征，目前的應(yīng)急聯(lián)動體系還存在著多元主體、條塊分割、重復(fù)建設(shè)、各自為戰(zhàn)、效能低下的狀況，因此，加快應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)與部門系統(tǒng)的集成，設(shè)置統(tǒng)一、集權(quán)、高效的應(yīng)急聯(lián)動指揮平臺，對于提高應(yīng)急指揮效能意義重大。國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見》、《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《“十一五”期間國家突發(fā)公共事件應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃》等文件，均要求建設(shè)“上下貫通、左右銜接、互聯(lián)互通、信息共享、互有側(cè)重、互為支撐、安全暢通”的國家應(yīng)急平臺體系。中央、省、市、縣四級應(yīng)急平臺建設(shè)是應(yīng)急管理的一項基礎(chǔ)性工作，對于建立健全統(tǒng)一指揮、功能完善、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制，預(yù)防和應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，減少突發(fā)公共事件造成的損失，具有重要意義。要真正把應(yīng)急平臺建設(shè)成為社會應(yīng)急管理體系的“大腦”，而各種形式的應(yīng)急隊伍、裝備、通訊等，則成為應(yīng)急體系的“四肢”，致力構(gòu)建一個“頭腦靈敏、四肢發(fā)達(dá)、協(xié)同有力”的應(yīng)急聯(lián)動體系。

2.應(yīng)急響應(yīng)集群化。集群化的根本要義是實現(xiàn)各種力量超越部門界限、層級界限的障礙，避免不同功能的應(yīng)急主體彼此互不溝通、缺少協(xié)同甚至互相掣肘的碎片化現(xiàn)象。突發(fā)事件發(fā)生后，應(yīng)急需求突然膨脹，任何一個組織都難以單獨提供充足的應(yīng)急人力、物力、財力資源。因此，需要在健全“一案三制”的基礎(chǔ)上，通過統(tǒng)一有效的指揮調(diào)度，將多元性、獨立性、分散性，但又相互間有關(guān)聯(lián)的聯(lián)動單元，迅速整合形成以應(yīng)急目標(biāo)為中心的作戰(zhàn)集群，達(dá)到“一呼百應(yīng)”的效果。集群化主要有三個建構(gòu)渠道：一是橫向集群。就是要加強(qiáng)同一層級的政府部門、企事業(yè)單位等力量整合協(xié)同，形成強(qiáng)大合力。如在美國紐約全市范圍內(nèi)，與“911”中心保持直接聯(lián)網(wǎng)的有近70個部門。金華市目前有68個部門與市應(yīng)急聯(lián)動指揮中心協(xié)同行動。二是縱向集群。就是要加強(qiáng)不同層級政府之間的密切合作，如突發(fā)事件超越下級政府的應(yīng)對能力，上級政府就要迅速、及時地提供有效的支持。三是整體集群。就是要提高社會動員能力，整合全社會的人力、物力、財力、避難場所、交通工具等非政府資源，形成強(qiáng)大的社會應(yīng)急合力。一般緊急狀況下，實施局部動員；在危害性大、不確定性強(qiáng)、涉及范圍廣、影響強(qiáng)烈的突發(fā)事件中，實施整體動員。

3.應(yīng)急資源集約化。以集約化理念推行應(yīng)急聯(lián)動體制機(jī)制變革，以最小的應(yīng)急成本實現(xiàn)最大的應(yīng)急效能，力爭做到“力量配置最優(yōu)、資源消耗最低、聯(lián)動效益最大”，這是現(xiàn)代應(yīng)急管理的發(fā)展趨勢。就指揮體系而言，目前我國城市應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)建設(shè)有依托市委辦、市府辦，有依托公安局，也有新建機(jī)構(gòu)，這些模式或多或少都存在著協(xié)調(diào)指揮不力、重復(fù)建設(shè)多或可調(diào)動資源不足等缺點。從精簡、高效、務(wù)實的角度考量，依托公安指揮中心建設(shè)應(yīng)急聯(lián)動指揮體系是一個較佳的選擇，“110”報警臺有可能成為未來中國應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)建設(shè)的本體或基石。美國目前有2.2萬多個“911”中心，多數(shù)設(shè)在警察局，極少數(shù)是獨立的政府部門（如舊金山綜合應(yīng)急通信中心）。歐盟很多“112”中心也都設(shè)置在警察部門?！敖鹑A樣本”的實踐也充分證明了這一模式的科學(xué)性、合理性，完全符合集約化的要求?；诟母镩_放三十多年的豐富積淀，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)動的資源很豐富，如應(yīng)急力量資源、現(xiàn)代通訊資源、視頻監(jiān)控資源、應(yīng)急物資資源、情報信息資源等，同時也形成了一套較為成熟的處置突發(fā)事件的程序和方法。遇有重大緊急事件時，指揮中心可作為政府最高首長應(yīng)急指揮的司令部；日常工作中，通過理順公安體制內(nèi)外的各種行政關(guān)系，統(tǒng)一指揮，協(xié)同作戰(zhàn)，全面提高政府綜合服務(wù)能力和現(xiàn)代化城市管理水平，使“常態(tài)管理”與“非常態(tài)應(yīng)急”的雙重功能得以真正實現(xiàn)。

（二）架構(gòu)技術(shù)支撐體系與非技術(shù)支撐體系的發(fā)展路徑。

1.技術(shù)支撐體系的升級。信息社會條件下的公共安全危機(jī)事件具有突發(fā)性、規(guī)模大、變異快、影響深遠(yuǎn)等特點，政府部門在應(yīng)對危機(jī)時，必須充分運用快速發(fā)展的科學(xué)技術(shù)作為有效提高應(yīng)急應(yīng)對能力的重要支撐。近年來，空間技術(shù)、數(shù)字化技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)的科研成果在我國應(yīng)急管理中得到進(jìn)一步推廣和應(yīng)用，大屏幕綜合顯示系統(tǒng)、視頻監(jiān)控系統(tǒng)、地理信息系統(tǒng)、手機(jī)報警定位系統(tǒng)以及現(xiàn)代通訊技術(shù)等已在災(zāi)害預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、災(zāi)情評估、災(zāi)后重建等方面發(fā)揮著越來越重要的作用，但科技建設(shè)支撐應(yīng)急聯(lián)動的空間還很大。隨著科學(xué)技術(shù)、信息技術(shù)的日新月異，互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等新興技術(shù)勢必會推動應(yīng)急指揮技術(shù)支撐系統(tǒng)的新陳代謝。當(dāng)前我國部分地方的應(yīng)急管理技術(shù)支撐系統(tǒng)較為零亂，相互融合度不夠，碎片化現(xiàn)象明顯。借鑒北京等地的建設(shè)經(jīng)驗，要對應(yīng)急管理技術(shù)支撐體系進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，主要有八大系統(tǒng)：①有線通信調(diào)度系統(tǒng)，實現(xiàn)上下級政府之間以及同級政府部門之間的“熱線”聯(lián)接。②無線通信指揮系統(tǒng)，適用于大型安保、野外搜救等室外應(yīng)急活動。③圖像管理系統(tǒng)，整合公安、交通、城管、水務(wù)以及社會各方面的視頻圖像資源，最大限度發(fā)揮其效用。④視頻會議系統(tǒng)，實現(xiàn)全市各應(yīng)急聯(lián)動單位的互聯(lián)互通，滿足異地會商的要求。⑤應(yīng)急移動指揮通信系統(tǒng)，配備應(yīng)急指揮通信車輛，實現(xiàn)市應(yīng)急指揮平臺與突發(fā)事件及大型活動現(xiàn)場之間圖像、語音、數(shù)據(jù)雙向?qū)崟r通信。⑥信息軟件應(yīng)用系統(tǒng)，依托政務(wù)網(wǎng)搭建“城市公共安全應(yīng)急信息平臺”，發(fā)布各聯(lián)動單位的職能分工、應(yīng)急值守、預(yù)案管理、信息交換等內(nèi)容，實現(xiàn)多部門、多層次的網(wǎng)上動態(tài)協(xié)作，服務(wù)指揮決策。⑦物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用系統(tǒng)，依托信息傳感設(shè)備，按照約定的協(xié)議，把任何物品與互聯(lián)網(wǎng)連接起來，通過“感、傳、知、用”四個環(huán)節(jié)，進(jìn)行信息交換和通訊，以實現(xiàn)智能化識別、定位、跟蹤、監(jiān)控和管理，為應(yīng)急處置服務(wù)。⑧警用地理信息系統(tǒng)（PGIS），綜合利用三維地理信息技術(shù)所特有的空間分析功能和強(qiáng)有力的可視化表達(dá)能力，使警務(wù)數(shù)據(jù)信息和空間信息融為一體，實現(xiàn)指揮調(diào)度、情報分析、交通管理、警衛(wèi)安保、反恐處突、消防救火等的可視、可讀、可寫、可畫、可量、可鏈接、可挖掘等一系列功能。

2.非技術(shù)支撐體系的完善。建立健全應(yīng)急預(yù)案、機(jī)制、體制、法制（一案三制）等聯(lián)動系統(tǒng)非技術(shù)支撐體系，是應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)良好運行的關(guān)鍵。美歐很多國家的應(yīng)急預(yù)案體系縝密完善、體制健全、機(jī)制平滑、法制完備，是其各自應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)有效運行以及能夠同步推動系統(tǒng)升級換代、在大范圍和極端復(fù)雜情況下實施整合以實現(xiàn)跨越式可持續(xù)發(fā)展的根本保障。美國“911”應(yīng)急指揮系統(tǒng)（中心）是政府管理城市、服務(wù)社會、與民眾溝通交流的橋梁與紐帶，通過立法被授予最高權(quán)威，各部門之間職責(zé)明確、關(guān)系順暢，輔以先進(jìn)齊全的裝備技術(shù)，為快速反應(yīng)、高效救助打下良好基礎(chǔ)。這種集權(quán)模式應(yīng)急體制在部分發(fā)達(dá)國家已成功運行多年，從實務(wù)操作到理論研究都已日趨成熟和完善。我國應(yīng)急聯(lián)動工作還處于探索實踐階段，與有效應(yīng)對復(fù)雜多變的公共安全形勢相比，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民群眾的要求相比，還存在著諸多問題，如體制機(jī)制不順暢、應(yīng)急溝通協(xié)調(diào)滯緩、物資保障不到位、技術(shù)裝備水平不高等問題。即便在金華這樣應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制運行較好的地方，以“人工協(xié)調(diào)”為基本運作方式的特征也非常明顯，假如換一個協(xié)調(diào)溝通能力弱的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)急聯(lián)動的效能便會大大下降。因此，應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)建設(shè)取得突破的關(guān)鍵在于非技術(shù)支撐體系的建立與完善，當(dāng)前我國應(yīng)以《突發(fā)事件應(yīng)對法》頒布實施為契機(jī)，加快“一案三制”建設(shè)，逐步對我國的政務(wù)體制、應(yīng)急警務(wù)體制與警務(wù)機(jī)制進(jìn)行改革與重構(gòu)，全方位推進(jìn)應(yīng)急管理體制機(jī)制建設(shè)，全面強(qiáng)化應(yīng)急管理基礎(chǔ)能力建設(shè)，進(jìn)一步完善應(yīng)急管理法律和預(yù)案體系建設(shè)，切實加強(qiáng)應(yīng)急管理保障體系建設(shè)，真正使應(yīng)急聯(lián)動走上法制化、機(jī)制化軌道，形成應(yīng)急聯(lián)動的文化自覺。

（三）做大做強(qiáng)專業(yè)化加社會化的應(yīng)急聯(lián)動隊伍。應(yīng)急聯(lián)動工作已經(jīng)成為顯示城市基礎(chǔ)設(shè)施水平和社會管理能力的標(biāo)志性工程。應(yīng)急聯(lián)動隊伍建設(shè)是衡量應(yīng)急能力強(qiáng)弱的關(guān)鍵。從現(xiàn)階段看，應(yīng)急聯(lián)動救援的主體力量是政府；從長遠(yuǎn)看，要逐步提高全社會的公共安全意識，充分調(diào)動非政府力量參與應(yīng)急聯(lián)動的積極性和主動性，培育其自發(fā)動員能力，著力架構(gòu)專業(yè)化與社會化相融合的應(yīng)急聯(lián)動隊伍。

1.消防應(yīng)急救援隊伍。借鑒國外經(jīng)驗，消防部門的職能要由傳統(tǒng)的單一救火模式向多功能立體化方向發(fā)展，積極承擔(dān)起滅火、救護(hù)、防化、救災(zāi)、排爆、交通事故以及空難救援等搶險救援任務(wù)。要按照國家有關(guān)規(guī)定，組建多種形式消防隊伍，大力發(fā)展政府專職消防隊、企業(yè)事業(yè)單位專職消防隊和志愿消防隊。加強(qiáng)消防裝備建設(shè)，優(yōu)化消防裝備結(jié)構(gòu)，配齊滅火應(yīng)急救援常規(guī)裝備和特種裝備，建立戰(zhàn)勤保障體系。強(qiáng)化各級指戰(zhàn)員專業(yè)訓(xùn)練，加強(qiáng)執(zhí)勤備戰(zhàn)，不斷提高快速反應(yīng)、攻堅作戰(zhàn)能力。

2.特警維穩(wěn)處突隊伍。新時期公安特警擔(dān)負(fù)著反恐防暴、處突維穩(wěn)、巡邏防控等重任，是社會應(yīng)急聯(lián)動的主力軍。要強(qiáng)化警務(wù)技能訓(xùn)練，特別是結(jié)合各種警用裝備的專業(yè)訓(xùn)練，強(qiáng)化對各種武器裝備的掌握使用，深化狙擊、特種駕駛、攀登、談判等專項作戰(zhàn)技能訓(xùn)練，培養(yǎng)專門和拔尖人才，不斷提高隊伍的攻堅作戰(zhàn)能力。要開展有針對性的處置突發(fā)群體性事件、暴力恐怖事件的模擬演練，貼近實戰(zhàn)環(huán)境，鍛煉、培養(yǎng)團(tuán)隊?wèi)?zhàn)斗素養(yǎng)和專業(yè)技能，提升指揮員的指揮能力和水平，把特警應(yīng)急處置能力提高到一個新水平。

3.衛(wèi)生應(yīng)急救援隊伍。在衛(wèi)生領(lǐng)域組建處置自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件相關(guān)的衛(wèi)生應(yīng)急力量，逐步形成分區(qū)、分類應(yīng)對和高效處置格局。在醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)組建緊急醫(yī)學(xué)救援、突發(fā)急性傳染病防控、突發(fā)中毒事件應(yīng)急處置、?；沸孤?、核輻射突發(fā)事件應(yīng)急隊伍人才庫，有針對性地開展培訓(xùn)演練，真正建成反應(yīng)迅速、戰(zhàn)斗力強(qiáng)的應(yīng)急衛(wèi)生隊伍。

4.預(yù)備役民兵應(yīng)急隊伍。以預(yù)備役民兵為基礎(chǔ)，組建常態(tài)化民兵應(yīng)急隊伍，按照“三時一體化”工作機(jī)制，即“平時服務(wù)社會、急時搶險救援、戰(zhàn)時防衛(wèi)支前”的工作原則，落實“立足任務(wù)、一專多能”的編組模式，根據(jù)實際需求，積極參與山林火災(zāi)、地質(zhì)災(zāi)害、化學(xué)事故、爆炸事故等應(yīng)急救援任務(wù)，實現(xiàn)民兵建設(shè)和應(yīng)急管理建設(shè)的雙向聯(lián)動。

5.志愿者應(yīng)急救援隊伍。大力開展社會動員，讓公民參與到公共管理中來，實現(xiàn)應(yīng)急管理的全社會參與。要加強(qiáng)對志愿者應(yīng)急隊伍的有序引導(dǎo)，不斷創(chuàng)新工作模式，建立起高效、集中、順暢的應(yīng)急志愿者活動組織體系，使應(yīng)急志愿者成為應(yīng)急隊伍的重要組成部分。鼓勵、引導(dǎo)具有相關(guān)專業(yè)救援知識和能力的社會人士（如戶外運動、打撈隊）加入應(yīng)急救援體系，作為政府應(yīng)急救援隊伍的有益補充。建立應(yīng)急救援志愿服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)平臺，提高政府應(yīng)急管理的透明度，保證社會公眾對危機(jī)的知情權(quán)和對政府的監(jiān)督權(quán)，堅定其對政府的信心，同時也可用于發(fā)布應(yīng)急信息、交流救援經(jīng)驗、記錄活動檔案等。著眼于綜合素質(zhì)和能力提升，為應(yīng)急志愿者開展專題培訓(xùn)、知識講座、參觀演練等，提高各類災(zāi)害、突發(fā)事件的救援、處置、善后水平。

［1］王宏偉.應(yīng)急管理理論與實踐［M］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010.

［2］魏禮群.中國應(yīng)急管理報告2010［M］.北京：紅旗出版社,2011.

［3］王彥學(xué)，沙貴君.美國、歐盟應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)模式及對中國的啟示［J］.中國人民公安大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2008（1）.

［4］王霞，劉嵐.應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)建設(shè)模式研究與實踐［J］.商業(yè)時代,2010（26）.

［5］北京市突發(fā)事件應(yīng)急委員會辦公室.北京市應(yīng)急指揮平臺與技術(shù)支撐系統(tǒng)建設(shè)實踐與探索［J］.中國應(yīng)急管理，2011（10）.

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1674-3040（2012）04-0087-07

2012-06-10

胡立華，浙江省金華市公安局辦公室副主任，本刊金華市公安局聯(lián)絡(luò)站研究員。險源或風(fēng)險源）日益增多，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件發(fā)生的頻率高，危害的程度大，影響的范圍廣，對社會穩(wěn)定和公眾安全提出了嚴(yán)峻考驗。由此，在“風(fēng)險社會”的大背景下，社會應(yīng)急管理的理論與實踐一直在持續(xù)發(fā)展。社會應(yīng)急管理是政府的核心職能之一，也是媒體和公眾關(guān)注的焦點。在應(yīng)急管理者的視野下，風(fēng)險是需要著力規(guī)避、應(yīng)對的。要根據(jù)風(fēng)險的性質(zhì)、特點和可能的危害程度，通過積極有效的準(zhǔn)備、減緩、響應(yīng)與恢復(fù)活動，將各類風(fēng)險源化解在萌芽狀態(tài)，或控制在始發(fā)階段，或處置在惡化之前，最大限度降低社會公眾生命、健康與財產(chǎn)遭受損失的程度。

（責(zé)任編輯：潘晶安）