□展萬程

（浙江警察學(xué)院，浙江 杭州 310053）

公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)研究綜述*

□展萬程

（浙江警察學(xué)院，浙江 杭州 310053）

構(gòu)建科學(xué)的執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)體系是確保執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)取得成效的重要環(huán)節(jié)。由于執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)工作本身的復(fù)雜性，使得對(duì)其的研究存在諸多困難，目前已有的研究成果也很少。已有研究成果的主要研究?jī)?nèi)容集中在公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量及執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)的內(nèi)涵、執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)中存在的問題、執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建等幾個(gè)方面，并且在這些研究中都還存在一些問題，需要進(jìn)一步加強(qiáng)研究。對(duì)于公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)問題的研究，在加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)工作理論研究的同時(shí)，還必須加強(qiáng)這方面的實(shí)證研究，否則，其對(duì)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)實(shí)務(wù)工作的指導(dǎo)作用將很難得到真正體現(xiàn)。

執(zhí)法質(zhì)量；考評(píng)；研究綜述

當(dāng)前，隨著公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的大力推進(jìn)，執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)工作也越來越受到各級(jí)公安機(jī)關(guān)的重視，各級(jí)公安機(jī)關(guān)都把建立科學(xué)的執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)體系作為確保執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)取得成效的重要環(huán)節(jié)。這是因?yàn)?，建立科學(xué)的執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)體系不僅有利于充分發(fā)揮執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)手段對(duì)規(guī)范執(zhí)法工作的導(dǎo)向作用，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)公安機(jī)關(guān)和廣大民警的執(zhí)法積極性，而且還能夠促使其樹立正確的執(zhí)法績(jī)效觀，真正體現(xiàn)執(zhí)法為民的理念。此外，建立科學(xué)的執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)體系也有利于提高公安機(jī)關(guān)執(zhí)法監(jiān)督管理水平，推動(dòng)公安執(zhí)法工作科學(xué)發(fā)展。目前，關(guān)于公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)的研究還很少，尚未形成比較規(guī)范的理論研究體系，特別是在執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)方式方法的研究方面，還缺乏比較有說服力的研究成果，因而對(duì)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)的實(shí)務(wù)工作指導(dǎo)、借鑒意義還比較缺乏。

一、當(dāng)前公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)研究概況

從認(rèn)識(shí)論的角度來說，對(duì)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)問題的研究離不開執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)工作的實(shí)踐。從實(shí)際情況來看，我國(guó)公安機(jī)關(guān)對(duì)于執(zhí)法質(zhì)量的關(guān)注與我國(guó)的法治進(jìn)程是基本相適應(yīng)的。在依法治國(guó)方略確定之前，部分公安機(jī)關(guān)由于受多方面因素的影響，執(zhí)法工作沒有得到很好地規(guī)范。一些公安機(jī)關(guān)和公安民警沒有很好地解決如何執(zhí)法、為誰執(zhí)法的問題，執(zhí)法思想不端正、執(zhí)法制度不完善、執(zhí)法管理不科學(xué)、執(zhí)法活動(dòng)不規(guī)范、執(zhí)法監(jiān)督不到位，特別是沒有形成一套比較明確、科學(xué)的執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)體系，使得對(duì)公安執(zhí)法辦案工作無法進(jìn)行有效的評(píng)價(jià)，從而也很難在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部形成執(zhí)法辦案的有效激勵(lì)機(jī)制。黨的十五大以后，隨著依法治國(guó)方略的逐步貫徹實(shí)施，各級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)法質(zhì)量的要求逐步提高。特別是黨的十六大以來，全國(guó)公安機(jī)關(guān)認(rèn)真貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)公安工作的決定》（中發(fā)［2003］13號(hào)）和第二十次全國(guó)公安會(huì)議精神，深入開展“大討論”、“大練兵”、“大接訪”活動(dòng)和“三基”工程建設(shè)，著力加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，使公安機(jī)關(guān)和廣大民警的執(zhí)法辦案水平和辦案質(zhì)量得以不斷提高。自此以后，全國(guó)各級(jí)公安機(jī)關(guān)開始了對(duì)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)工作的探索，特別是公安部于2001年出臺(tái)的《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），第一次對(duì)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)工作作出系統(tǒng)的也是比較具體的規(guī)定，由此也促使人們開始關(guān)注對(duì)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)工作的學(xué)術(shù)研究。然而，由于公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)工作的實(shí)踐起步較晚，使得我國(guó)在這方面的學(xué)術(shù)研究也相對(duì)較晚，直到2000年，國(guó)內(nèi)才出現(xiàn)第一篇真正意義上的關(guān)于公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)的學(xué)術(shù)性文章。①

此外，由于執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)工作本身的復(fù)雜性，使得對(duì)其的研究存在諸多困難，由此也在一定程度上影響了研究者的研究興趣，這一點(diǎn)可以從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上反應(yīng)出來。筆者以“執(zhí)法質(zhì)量”為關(guān)鍵詞，對(duì)中國(guó)知網(wǎng)中相關(guān)的文獻(xiàn)進(jìn)行搜索，搜索結(jié)果表明，到2012年2月底，被中國(guó)知網(wǎng)收錄的與執(zhí)法質(zhì)量相關(guān)的文獻(xiàn)總計(jì)99篇，其中有2篇是相關(guān)報(bào)刊刊登的公安部2001年出臺(tái)的《規(guī)定》，故予以剔除。在剩下的97篇文獻(xiàn)中，34篇是非政法類的文獻(xiàn)，與本文的研究主旨無關(guān)；19篇屬于新聞報(bào)道類文章，不屬于學(xué)術(shù)研究；其余25篇是研究公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法質(zhì)量方面存在的問題及改進(jìn)的，5篇是研究執(zhí)法質(zhì)量監(jiān)控的，不涉及執(zhí)法質(zhì)量的考核評(píng)價(jià)問題。因此，真正直接研究公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)的有效文獻(xiàn)只有14篇，僅占總文獻(xiàn)數(shù)的14.43%。（見下表）

執(zhí)法質(zhì)量相關(guān)文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)表

從比較研究的角度來看，目前還沒有出現(xiàn)過關(guān)于警察執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)比較研究方面的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因可能有兩方面：一是國(guó)內(nèi)關(guān)于警察執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)的實(shí)踐和研究本身起步較晚，缺乏必要的實(shí)踐和理論基礎(chǔ)；二是我國(guó)與國(guó)外的警察執(zhí)法考評(píng)制度差異太大，無法從國(guó)外的研究中獲得有益借鑒，而且從實(shí)際情況來看，有關(guān)國(guó)外警察執(zhí)法考評(píng)制度的相關(guān)文獻(xiàn)也是微乎其微，很難為這方面的比較研究提供足夠的材料支撐。

二、關(guān)于執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)涵義的研究

按照現(xiàn)代漢語詞典或辭海的解釋，“質(zhì)量”一詞一般包括兩種含義：一是指物體所含物質(zhì)的量，也就是物體慣性的大小；二是產(chǎn)品或工作的優(yōu)劣程度。當(dāng)前，“質(zhì)量”一詞被廣泛運(yùn)用于企業(yè)管理，并逐漸在政府公共管理活動(dòng)中得到越來越多的運(yùn)用。為保證產(chǎn)品質(zhì)量或質(zhì)量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不少企業(yè)和政府公共管理部門都建立了相應(yīng)的質(zhì)量管理機(jī)制，同時(shí)通過國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）形成了包括ISO9000、10000及14000在內(nèi)的ISO質(zhì)量體系標(biāo)準(zhǔn)。ISO質(zhì)量體系標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布，對(duì)企業(yè)和公共管理部門控制質(zhì)量成本，減少浪費(fèi)和提高生產(chǎn)率標(biāo)準(zhǔn)起到了很大的促進(jìn)作用。公安機(jī)關(guān)作為為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的部門，當(dāng)然也要追求產(chǎn)品和服務(wù)的“質(zhì)量”，一些公安機(jī)關(guān)甚至還借鑒或按照ISO質(zhì)量體系標(biāo)準(zhǔn)，建立了自己的質(zhì)量管理體系。②

當(dāng)把“質(zhì)量”一詞與執(zhí)法工作或行為結(jié)合在一起，作為衡量公安執(zhí)法工作或行為的指標(biāo)時(shí)，如何理解執(zhí)法質(zhì)量的內(nèi)涵是我們必須要解決的問題。目前關(guān)于公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量涵義主要有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為：公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量就是公安執(zhí)法機(jī)關(guān)依據(jù)國(guó)家頒布實(shí)施的法律法規(guī)、部門規(guī)章的要求，為人民大眾提供的執(zhí)法服務(wù)所具備的固有特性滿足要求的程度。其中，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的固有特性包括執(zhí)法過程、執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法結(jié)果等方面，滿足要求程度具體的考核指標(biāo)是執(zhí)法活動(dòng)的公正性、公平性、效率以及群眾的滿意度等結(jié)果性指標(biāo)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為：公安執(zhí)法質(zhì)量，廣義上是指公安執(zhí)法活動(dòng)的優(yōu)劣程度，狹義上是指對(duì)公安機(jī)關(guān)在某執(zhí)法過程中的執(zhí)法啟動(dòng)、執(zhí)法行為實(shí)施、執(zhí)法行為結(jié)果及其整改狀態(tài)的評(píng)價(jià)。筆者認(rèn)為，上述第一種觀點(diǎn)主要是從企業(yè)管理的角度來認(rèn)識(shí)執(zhí)法質(zhì)量，沒有完全體現(xiàn)執(zhí)法行為的內(nèi)在特征；第二種觀點(diǎn)無論是從廣義上理解還是從狹義上理解，都沒有準(zhǔn)確地揭示執(zhí)法質(zhì)量中“質(zhì)量”一詞的內(nèi)涵。公安機(jī)關(guān)執(zhí)行行為的目的是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，其衡量標(biāo)準(zhǔn)不僅要反映執(zhí)法行為所帶來的社會(huì)效果，看執(zhí)法行為是否能符合社會(huì)公眾的期待，還要反映社會(huì)公眾在執(zhí)法行為過程中的體驗(yàn)和感受，因此，執(zhí)法過程及執(zhí)法環(huán)境也應(yīng)納入考慮范圍。鑒于此，可將公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量定義為：公安機(jī)關(guān)及其人民警察在履行職責(zé)的過程中，依據(jù)法定程序所實(shí)施的行為對(duì)法律規(guī)范要求的符合程度以及能夠滿足維護(hù)公共秩序和服務(wù)社會(huì)目的的程度。執(zhí)法質(zhì)量既包括執(zhí)法活動(dòng)過程的質(zhì)量，也包括執(zhí)法活動(dòng)效果的質(zhì)量，還包括執(zhí)法環(huán)境的質(zhì)量，是多要素的綜合。

雖然目前已有的研究中還沒有出現(xiàn)過關(guān)于公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)的定義，③但結(jié)合上述關(guān)于公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量的涵義，筆者認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)，就是具有公安機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)的主體，依據(jù)一定的程序和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)公安機(jī)關(guān)及其人民警察的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行的考核與評(píng)價(jià)。結(jié)合2001年公安部頒發(fā)的《規(guī)定》，筆者認(rèn)為，對(duì)公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)可以從以下幾個(gè)方面去理解。

（一）公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)從性質(zhì)上看屬于執(zhí)法監(jiān)督行為。公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)作為一個(gè)綜合評(píng)價(jià)系統(tǒng)，從本質(zhì)上看是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督的一個(gè)重要手段。公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督部門可以通過執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)來督促執(zhí)法行為的改進(jìn)，從而對(duì)執(zhí)法行為起到重要的引導(dǎo)作用。

（二）公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量的主體是具有執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)的主體。具體來說，其主體可以是上級(jí)公安機(jī)關(guān)（上級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)公安機(jī)關(guān)的考評(píng)），也可以是各級(jí)公安機(jī)關(guān)（對(duì)其所屬執(zhí)法部門和人民警察的考評(píng)）。

（三）公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)的內(nèi)容是公安機(jī)關(guān)及其人民警察的執(zhí)法活動(dòng)。公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)的內(nèi)容包括辦理刑事案件、治安案件和行政管理等情況。具體來說，既包括對(duì)這些行為過程質(zhì)量的考評(píng)，也包括對(duì)這些行為效果的考評(píng)，還包括對(duì)執(zhí)法環(huán)境質(zhì)量的考評(píng)。

（四）公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)必須遵循一定的程序和標(biāo)準(zhǔn)。只有遵循一定的程序和標(biāo)準(zhǔn)，才能使執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)的結(jié)果真正符合執(zhí)法行為的實(shí)際情況，也才能使執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)真正起到引導(dǎo)執(zhí)法行為的作用。在實(shí)際操作中，這些程序和標(biāo)準(zhǔn)主要體現(xiàn)為具體的執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)方案和考評(píng)指標(biāo)體系。其中，執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)方案是實(shí)施執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)的具體指引，是將執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)指標(biāo)體系運(yùn)用到實(shí)際考評(píng)工作的保障。執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)指標(biāo)體系則是考評(píng)執(zhí)法質(zhì)量的具體標(biāo)準(zhǔn)。從形式上看，執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)指標(biāo)體系不僅要體現(xiàn)執(zhí)法效果，還要體現(xiàn)執(zhí)法過程、執(zhí)法環(huán)境，從而能全面反映執(zhí)法活動(dòng)；從功能上看，執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)指標(biāo)體系要綜合反映執(zhí)法行為過程的公開性、合法性、高效性和執(zhí)法行為結(jié)果的公正性、公平性以及人民群眾的滿意度。

三、關(guān)于執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)中存在問題的研究

執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)功能的有效發(fā)揮，取決于執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)工作是否科學(xué)，是否真正貫徹了依法治國(guó)的理念并能滿足社會(huì)公眾的需求。不科學(xué)、不合理的執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)不僅可能無法達(dá)到規(guī)范、引導(dǎo)、制約執(zhí)法行為的作用，而且還可能帶來一些意想不到的危害，因此，很有必要對(duì)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)中存在的問題進(jìn)行比較全面的研究。然而，從目前已有的研究成果來看，這方面的研究比較缺乏，在已發(fā)表的研究成果中，僅有少量文章涉及到了這方面的問題。其中，鄒志宏等在《完善執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)機(jī)制 促進(jìn)執(zhí)法質(zhì)量全面提高》一文中指出，當(dāng)前公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)中存在的問題主要有三個(gè)方面：一是在考評(píng)的內(nèi)容方面，過多糾纏于表面化的程序問題，忽視對(duì)實(shí)質(zhì)性問題的考核；二是在時(shí)間安排上，過分依賴年終集中考評(píng)而忽視平時(shí)考評(píng)；三是在考評(píng)方法方面，由于考評(píng)方法不完善，為弄虛作假提供了較大空間。李光輝在《執(zhí)法環(huán)境的變遷與執(zhí)法質(zhì)量評(píng)價(jià)體系的創(chuàng)新》一文中則將執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)中存在的問題歸結(jié)為“四不”，即考核評(píng)價(jià)機(jī)制不順、考核評(píng)價(jià)體系的項(xiàng)目不全、考核評(píng)價(jià)的實(shí)效不強(qiáng)、考核評(píng)價(jià)的手段不實(shí)。李書芳在其發(fā)表的《淺議公安執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議機(jī)制的構(gòu)建》一文中認(rèn)為，當(dāng)前執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議工作中存在的問題主要有四個(gè)方面：一是考評(píng)內(nèi)容片面，過分強(qiáng)調(diào)執(zhí)法程序，而忽略執(zhí)法實(shí)體；二是考評(píng)方式單一，考評(píng)規(guī)則和考評(píng)依據(jù)制定不科學(xué)；三是執(zhí)法監(jiān)督工作孤立化，簡(jiǎn)單化；四是不重視考評(píng)結(jié)束后的檢討，執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)的最終目的難以達(dá)到。

筆者認(rèn)為，如果從執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)工作的實(shí)際情況來考察，其中所存在的問題還遠(yuǎn)不止上述列舉的這些。歸納起來，當(dāng)前公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)工作中所存在的問題主要有以下幾個(gè)方面。

（一）考核指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置存在明顯的地區(qū)差異。在筆者所收集的全國(guó)30余個(gè)各級(jí)公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中，有的考核指標(biāo)達(dá)到了200余種，而有的考核指標(biāo)卻只有幾十種。有的地方公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)僅僅是在公安部《規(guī)定》的基礎(chǔ)上，對(duì)各個(gè)考核指標(biāo)加上必要的分值，而且也沒有明確各個(gè)考核指標(biāo)的考核標(biāo)準(zhǔn)。

（二）考核指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置不夠完善，操作性不強(qiáng)。這方面的問題主要表現(xiàn)在：一是重程序輕實(shí)體的指標(biāo)設(shè)定模式?jīng)]有得到根本改變，指標(biāo)設(shè)定中仍以程序性指標(biāo)為主。二是考核指標(biāo)的設(shè)定存在缺漏，沒有涵蓋執(zhí)法工作的各個(gè)環(huán)節(jié)和各個(gè)方面。三是未能根據(jù)公安部關(guān)于改革完善執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)機(jī)制的有關(guān)精神對(duì)考核指標(biāo)進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，如沒有在執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中及時(shí)加入群眾評(píng)價(jià)公安執(zhí)法工作的相關(guān)考核指標(biāo)。

除了考核指標(biāo)的設(shè)定不夠完善以外，一些公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定還存在不夠科學(xué)的問題。一是考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)不夠具體化，導(dǎo)致操作性不強(qiáng)；二是考評(píng)指標(biāo)權(quán)重的設(shè)定不科學(xué)，對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的賦值基本上以經(jīng)驗(yàn)為主，缺乏科學(xué)的計(jì)算方法和嚴(yán)密的論證。

（三）考核標(biāo)準(zhǔn)的確定沒有很好地處理量與質(zhì)的關(guān)系。從目前的情況看，各地公安機(jī)關(guān)在其執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方案中很少涉及量、質(zhì)關(guān)系的處理，其關(guān)鍵原因在于：一是還沒有探索出有效的隨機(jī)分案機(jī)制；二是還缺乏對(duì)于量、質(zhì)關(guān)系的科學(xué)研究，從而不能很好地處理量、質(zhì)關(guān)系問題。

（四）考核的方式不夠完善，不能真實(shí)反映被考核對(duì)象的執(zhí)法質(zhì)量狀況。從實(shí)際情況來看，執(zhí)法質(zhì)量考核方式方面存在的問題主要有以下幾個(gè)方面。

1.考核以定期考核為主，平時(shí)考核力度不夠。現(xiàn)行執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)仍然以定期集中考核為主，缺乏日常的考核與積累，因而不能真實(shí)反映被考核對(duì)象執(zhí)法質(zhì)量的客觀情況，也背離了建立執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)制度的初衷。

2.考核以書面審查為主，手段過于單一。從目前的情況來看，一些地方公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法質(zhì)量考核仍以對(duì)卷宗的書面審查為主，一些卷宗之外的執(zhí)法行為不能被有效地納入考評(píng)范圍，容易導(dǎo)致弄虛作假現(xiàn)象的產(chǎn)生。實(shí)際工作中，一些執(zhí)法單位為了應(yīng)付考核，在考前集中加班加點(diǎn)突擊完善卷宗材料，甚至搞“兩本賬”，將問題從臺(tái)賬中剔除以逃避檢查。

3.考核方式不能適用網(wǎng)絡(luò)化執(zhí)法辦案的形勢(shì)需要。目前，網(wǎng)上執(zhí)法辦案平臺(tái)在各地公安機(jī)關(guān)已經(jīng)得到普遍運(yùn)用，但一些公安機(jī)關(guān)卻沒有建立起與之相適應(yīng)的執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)制度。有些地方雖然構(gòu)建了與網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法辦案相適應(yīng)的執(zhí)法監(jiān)督系統(tǒng)，卻沒有很好地利用其對(duì)刑事、行政案件等個(gè)案開展日常性的考評(píng)工作，對(duì)執(zhí)法質(zhì)量的考核評(píng)價(jià)仍主要依賴定期的對(duì)卷宗材料的檢查。

四、關(guān)于執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)體系的研究

執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)是一項(xiàng)十分復(fù)雜的工作，涉及到諸多方面的問題，因此，只有從系統(tǒng)論的角度出發(fā)，建立起比較完善的執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)體系，才能確保執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)工作真正發(fā)揮其預(yù)期功能。關(guān)于執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)體系的定義，目前已有的研究中很少涉及這一問題，僅有的觀點(diǎn)認(rèn)為：“執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)體系是指對(duì)公安執(zhí)法工作優(yōu)劣進(jìn)行衡量和評(píng)價(jià)所形成的一整套規(guī)則。”但這一觀點(diǎn)顯然混淆了體系與規(guī)則的關(guān)系，因?yàn)橥ǔＧ闆r下我們所理解的體系，不僅要包括組成系統(tǒng)的各個(gè)要素，還包括各個(gè)要素之間的關(guān)系。把執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)體系僅僅看成是某種規(guī)則，顯然是縮小了體系的內(nèi)涵。筆者認(rèn)為，結(jié)合對(duì)體系的一般理解，我們可將公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)體系定義為：公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)的主體，為科學(xué)衡量和評(píng)價(jià)被考核評(píng)價(jià)對(duì)象執(zhí)法工作的質(zhì)量，所形成的由原則、內(nèi)容、方式方法、指標(biāo)權(quán)重等一系列因素所組成的工作體系的總稱。

至于執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)體系的內(nèi)容，目前已有的研究也很少，研究?jī)?nèi)容大致涉及以下幾個(gè)方面。

（一）關(guān)于執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)的主體。有學(xué)者認(rèn)為，為了體現(xiàn)考評(píng)結(jié)果的客觀性、民主性和公正性，需要各方面的廣泛參與，構(gòu)建法制部門牽頭、多家參與的執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)主體的多元化。也有學(xué)者認(rèn)為，省、市公安機(jī)關(guān)應(yīng)設(shè)立專門的執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)機(jī)構(gòu)，由法制、政工、人事、督察、紀(jì)檢監(jiān)察等部門的人員組成，明確各部門在執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議工作中的具體職責(zé)，避免出現(xiàn)各自為戰(zhàn)、多頭監(jiān)督、重復(fù)監(jiān)督，甚至相互推諉、扯皮等問題。筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)混淆了執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)與執(zhí)法監(jiān)督之間的關(guān)系。執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)是執(zhí)法監(jiān)督的方式之一，但執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)不等于執(zhí)法監(jiān)督。執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，需要考評(píng)者具有很高的法律素養(yǎng)，熟悉公安執(zhí)法活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)及其法律依據(jù)。具備這種條件且具有執(zhí)法監(jiān)督功能的部門只能是各級(jí)公安機(jī)關(guān)的法制部門。也正因?yàn)槿绱耍?011年公安部下發(fā)的 《公安部關(guān)于改革完善執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)制度的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）明確把各級(jí)公安法制部門作為執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)的主管部門。當(dāng)然，把法制部門作為執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)的主體，并不排斥其他部門在執(zhí)法監(jiān)督中的作用。某些部門的業(yè)務(wù)工作本身可能涉及執(zhí)法質(zhì)量問題，如對(duì)案件的信訪投訴等，對(duì)于這些情況，可將其作為執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)的指標(biāo)納入執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)體系進(jìn)行考評(píng)。

（二）關(guān)于執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)的內(nèi)容。對(duì)于執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)的內(nèi)容，目前的研究中已有涉及，但多是從所存在問題的角度來闡述的。如李光輝在《執(zhí)法環(huán)境的變遷與執(zhí)法質(zhì)量評(píng)價(jià)體系的創(chuàng)新》一文中談到了當(dāng)前執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)的項(xiàng)目設(shè)置不全的問題，認(rèn)為當(dāng)前考評(píng)的內(nèi)容涵蓋不周延，有些應(yīng)該考評(píng)的項(xiàng)目沒有列入考評(píng)。鄒志宏等在《完善執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)機(jī)制 促進(jìn)執(zhí)法質(zhì)量全面提高》一文中提到當(dāng)前的執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)因過于糾纏于程序問題而導(dǎo)致一些重要的執(zhí)法活動(dòng)成為考評(píng)的盲點(diǎn)。李書芳在《淺議公安執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議機(jī)制的構(gòu)建》一文中持同樣的觀點(diǎn)，認(rèn)為目前的執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)忽略了案件實(shí)體性的問題，對(duì)案件中存在的證據(jù)不足、事實(shí)不清、定性不準(zhǔn)等實(shí)體性問題常常難查清發(fā)現(xiàn)。儲(chǔ)成林雖然在《執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)估的實(shí)踐與啟示》一文中介紹江蘇省公安廳1997年制定的《江蘇省縣級(jí)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)估辦法》時(shí)提到了6個(gè)方面的考評(píng)內(nèi)容，但其對(duì)考評(píng)內(nèi)容的表述僅限于情況介紹，沒有從合理性、科學(xué)性等方面進(jìn)行深入研究。筆者認(rèn)為，執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)的內(nèi)容應(yīng)以公安部2001年的《規(guī)定》為基礎(chǔ)，同時(shí)按照2011年公安部的《意見》，將社會(huì)矛盾化解、執(zhí)法安全等納入考評(píng)內(nèi)容，具體考評(píng)內(nèi)容應(yīng)根據(jù)各地公安執(zhí)法工作的實(shí)際情況來確定。在內(nèi)容的覆蓋面上要盡可能周延，確?？荚u(píng)內(nèi)容涵蓋執(zhí)法工作的各個(gè)主要方面和環(huán)節(jié)，同時(shí)要做到程序和實(shí)體并重，但在考評(píng)程序上又要注意不能囿于一些無關(guān)緊要的問題，以防影響執(zhí)法效率，降低民警執(zhí)法工作的積極性。

（三）關(guān)于執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系。執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系既包括執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)的指標(biāo)設(shè)定問題，也包括各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重問題。由于這方面的研究需要用到管理決策方面的一些專門知識(shí)，而目前公安研究隊(duì)伍中還比較缺乏這方面的人才，由此導(dǎo)致這方面的研究甚少，只有宋福蓉、邵祖峰在《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與綜合評(píng)價(jià)方法》一文中，運(yùn)用層次分析法（AHP）對(duì)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系進(jìn)行了研究，該文將公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)的內(nèi)容分為五大方面，即民警隊(duì)伍素質(zhì)、執(zhí)法管理與培訓(xùn)、執(zhí)法監(jiān)督、執(zhí)法結(jié)果、執(zhí)法環(huán)境。且每個(gè)方面又分成若干指標(biāo)，在此基礎(chǔ)上，提出了運(yùn)用層次分析法確定指標(biāo)權(quán)數(shù)的基本思路。但該文對(duì)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系的研究，僅屬于理論探討，沒有必要的實(shí)證支撐。除此之外，還有個(gè)別文章涉及到執(zhí)法質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)和權(quán)重的設(shè)定問題，但也僅是對(duì)實(shí)踐中各地公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)中指標(biāo)和權(quán)重設(shè)定的介紹，而筆者通過對(duì)這些考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的分析發(fā)現(xiàn)，其對(duì)指標(biāo)和權(quán)重的設(shè)定全部是以經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)作出的，有一定的合理性，但科學(xué)性無法得到驗(yàn)證。

筆者認(rèn)為，在考核評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)定方面，我們必須首先正視一個(gè)事實(shí)：應(yīng)該納入執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)的各個(gè)指標(biāo)相互之間并不是孤立的，不同的指標(biāo)之間可能會(huì)存在關(guān)聯(lián)并可能會(huì)相互影響。因此，單純憑經(jīng)驗(yàn)來給各個(gè)指標(biāo)權(quán)重賦值明顯缺乏科學(xué)性。為此，可借鑒其他學(xué)科的一些方法來解決這一問題。在指標(biāo)權(quán)重的設(shè)定方面，除采用前述的層次分析法外，還可采用德爾菲法、主成分因子分析法等。目前這些方法已在相關(guān)行業(yè)的執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)研究中得以運(yùn)用，如劉合斌在《稅務(wù)部門執(zhí)法質(zhì)量評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建》一文中，就采用德爾菲法和主成分因子分析法對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行了實(shí)證研究。當(dāng)然，在運(yùn)用這些方法來設(shè)定公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)的指標(biāo)和權(quán)重時(shí)，必須以實(shí)證研究為基礎(chǔ)，一般情況下可采用專家咨詢、問卷調(diào)查等方法來獲得數(shù)據(jù)，并且要確保取得這些數(shù)據(jù)的過程的規(guī)范性。

（四）關(guān)于執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)方式方法的研究。

執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)的方式方法直接關(guān)系到執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)的效果，因此，在已有的關(guān)于執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)的研究中，大多有關(guān)于執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)方式方法的論述。這方面的論述主要集中在以下兩個(gè)方面。

1.執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)方式方法方面存在的問題。李書芳認(rèn)為，當(dāng)前的考評(píng)方式方法存在的主要問題是考評(píng)方式單一，一般一個(gè)執(zhí)法年度分兩次進(jìn)行，這種集中式的考評(píng)會(huì)導(dǎo)致被考評(píng)對(duì)象搞突擊式的準(zhǔn)備和“包裝”。鄒志宏等也提出了類似的問題。此外，李光輝認(rèn)為，目前執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)的手段主要是對(duì)卷宗的書面審查，由此導(dǎo)致一些卷面之外的執(zhí)法行為不能被有效地納入考評(píng)范圍。

2.執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)方式方法的改進(jìn)。李書芳認(rèn)為，要?jiǎng)?chuàng)新執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)的方式，建立常態(tài)化、日?；目荚u(píng)機(jī)制，逐步淡化年終一次性考核，強(qiáng)化日常考評(píng)，將考評(píng)工作融入日常執(zhí)法中，隨時(shí)記分、定期公布、年終匯總、完善考核。李光輝認(rèn)為，在執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)中具體的考評(píng)方式，即應(yīng)以書面卷宗審查為主，對(duì)于通過卷宗檢查發(fā)現(xiàn)存在問題需要進(jìn)一步核實(shí)的，可以采取書面調(diào)查與實(shí)地調(diào)查相結(jié)合的方式。儲(chǔ)成林在介紹江蘇省執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)工作的經(jīng)驗(yàn)時(shí)，提出執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)要堅(jiān)持隨機(jī)抽樣、選點(diǎn)調(diào)卷，同時(shí)要加強(qiáng)復(fù)核的考評(píng)方法。鄒志宏等認(rèn)為，可從以下幾個(gè)方面改革執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)的方法：一是完善案件檢查方法，保障考核的統(tǒng)一和公平；二是整合考評(píng)資源，避免重復(fù)檢查；三是強(qiáng)化日常考評(píng)，及時(shí)全面規(guī)范執(zhí)法；四是利用網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，探索開展網(wǎng)上考評(píng)。

綜合上述研究，筆者認(rèn)為，在執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)的方式方法上，要堅(jiān)持平時(shí)考評(píng)與集中考評(píng)相結(jié)合的原則。集中考核可以在短時(shí)間內(nèi)集中精力完成考核任務(wù)，提高考核工作的效率，但容易導(dǎo)致被考核對(duì)象弄虛作假，從而偏離設(shè)立執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)制度的初衷。因此，在執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)工作中，還要強(qiáng)化平時(shí)考評(píng)。實(shí)際工作中，可借助公安局域網(wǎng)，利用局域網(wǎng)絡(luò)快捷、對(duì)內(nèi)部公開的特點(diǎn)，將考評(píng)結(jié)果及時(shí)在網(wǎng)上予以公布。這樣不僅能有效 促進(jìn)執(zhí)法單位采取取措施規(guī)范日常執(zhí)法活動(dòng)的每個(gè)環(huán)節(jié)，而且還能增加考評(píng)的透明度，確保考評(píng)結(jié)果的公正性。有條件的公安機(jī)關(guān)，還可結(jié)合網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法辦案平臺(tái)的主要功能，開發(fā)執(zhí)法辦案流程監(jiān)控系統(tǒng)，對(duì)執(zhí)法辦案的整個(gè)流程進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控、實(shí)時(shí)考評(píng)。

綜上所述，我們可以發(fā)現(xiàn)，由于執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)工作具有較高的專業(yè)性，需要有各方面知識(shí)的綜合運(yùn)用，因此對(duì)研究者的要求也比較高，由此導(dǎo)致目前為止對(duì)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)的研究也很少，成了執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)研究中的“冷門”。但不管如何，本文開頭所論及的執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)工作的重要性，足以引起研究者的重視。在加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)工作理論研究的同時(shí)，還必須加強(qiáng)這方面的實(shí)證研究，否則，其對(duì)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)實(shí)務(wù)工作的指導(dǎo)作用將很難得到真正體現(xiàn)。

注釋：

①該文為儲(chǔ)成林所寫的 《執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)估的實(shí)踐與啟示》，發(fā)表在《公安研究》2000年第3期上。

②如浙江省杭州市公安局景區(qū)分局自2005年起，在對(duì)全國(guó)已引入質(zhì)量管理公安機(jī)關(guān)進(jìn)行考察、調(diào)研的基礎(chǔ)上，引進(jìn)了ISO9001（國(guó)際質(zhì)量）、ISO14001（環(huán)境）、OHSMS18001（職業(yè)健康）3個(gè)管理體系，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)制和傳統(tǒng)管理模式進(jìn)行“標(biāo)準(zhǔn)化”改革。詳細(xì)參見浙江在線文章：“杭州景區(qū)公安分局搭建警務(wù)質(zhì)量管理平臺(tái)紀(jì)實(shí)”，網(wǎng)址：http://zjnews.zjol. com.cn/05zjnews/system/2008/11/18/014984932.shtml。

③雖然學(xué)術(shù)研究中沒有關(guān)于公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量定義的研究，但2001年公安部頒發(fā)的《規(guī)定》卻對(duì)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)給出了“官方”定義：“執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議，是指上級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)公安機(jī)關(guān)以及各級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)所屬執(zhí)法部門依照法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件辦理刑事、治安案件和行政管理等情況進(jìn)行的考核評(píng)議?！?/p>

［1］宋福蓉，邵祖峰.公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與綜合評(píng)價(jià)方法［J］.吉林公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2007（01）.

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D631

A

1674-3040（2012）02-0032-06

2012-03-12

展萬程，浙江警察學(xué)院治安系基礎(chǔ)理論教研室主任，公安理論研究中心副主任，刑事司法研究中心副主任，副教授，美國(guó)山姆·休斯頓大學(xué)刑事司法學(xué)院訪問學(xué)者，主要研究領(lǐng)域?yàn)橹伟矊W(xué)、公安行政執(zhí)法。

*本文為公安部公安理論及軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)價(jià)體系構(gòu)建”（項(xiàng)目編號(hào)：2011LLYJZJS077）及浙江省公安廳2011年重大科研項(xiàng)目“浙江省公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20110202）的階段性研究成果。

（責(zé)任編輯：蔣國(guó)長(zhǎng)）