黃孝武 柏寶春 徐 昕

(1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 金融學(xué)院，湖北 武漢430073；2.中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政學(xué)院，北京100081)

一、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)與系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)

(一)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

從20世紀(jì)90年代開始，對應(yīng)于宏觀審慎監(jiān)管概念下的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)研究開始出現(xiàn)，國際清算銀行(BIS)將系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)定義為“金融系統(tǒng)的任一成員，因無法完成契約上的義務(wù)，在其他成員之間產(chǎn)生一連串的負(fù)面反應(yīng)，最后導(dǎo)致整體金融體系陷入困境的一種危機(jī)”[1]。

G20金融穩(wěn)定委員會(huì)(Financial Stability Board，F(xiàn)SB)將系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)定義為:“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)是指由經(jīng)濟(jì)周期、國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整、外部金融變動(dòng)沖擊等因素引起的一國金融體系發(fā)生激烈動(dòng)蕩的可能性。”該風(fēng)險(xiǎn)具有隱匿性、積累性和傳染性的特征，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)對金融體系和實(shí)體經(jīng)濟(jì)會(huì)造成較強(qiáng)的負(fù)外部性沖擊，不能通過一般的風(fēng)險(xiǎn)管理手段抵消或削弱系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，只能采取措施防止其積累乃至爆發(fā)，但不能從根本上消除該風(fēng)險(xiǎn)[2]。

(二)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)(systemically important financial institutions，SIFIs)

FSB將SIFIs定義為:“由于規(guī)模、復(fù)雜度與系統(tǒng)相關(guān)度，其無序破產(chǎn)將對更廣范圍內(nèi)金融體系及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成嚴(yán)重干擾的金融機(jī)構(gòu)。”2008年金融危機(jī)后，系統(tǒng)重要性影響的概念大大突破了危機(jī)前“大則不倒”(too big to fail)的范疇，還出現(xiàn)了“太關(guān)聯(lián)而不倒閉”(too interconnected to fail)、“太復(fù)雜而不能倒閉”(too complex to fail)、“太相似而不能倒閉”(too similar to fail)等多種表現(xiàn)形式；所包含的金融機(jī)構(gòu)也從銀行類擴(kuò)展到保險(xiǎn)公司、政府特許企業(yè)(government support enterprise，GSE)等多種類型[3]。

二、國際組織關(guān)于加強(qiáng)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的研究

考慮到SIFIs對整個(gè)金融體系的重要影響，IMF(國際貨幣基金組織)、FSB和BIS(國際清算銀行)等國際金融監(jiān)管組織先后出臺(tái)了對SIFIs的評估標(biāo)準(zhǔn)，以對其實(shí)施更為嚴(yán)格的監(jiān)管，進(jìn)展如下:

(一)FSB關(guān)于SIFIs的政策建議

1.2009年4月，G20倫敦峰會(huì)首次提出應(yīng)加強(qiáng)對SIFIs的監(jiān)管。2009年10月，IMF、FSB和BIS聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于評估金融機(jī)構(gòu)、市場和工具的系統(tǒng)重要性的指引》，提出了衡量SIFIs的3個(gè)主要標(biāo)準(zhǔn):規(guī)模(size)、關(guān)聯(lián)度(interconnectedness)和可替代性(substitubility)。

2.2010年10月20日，F(xiàn)SB發(fā)布《降低系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)道德風(fēng)險(xiǎn)的政策建議及時(shí)間表》的報(bào)告，研究確定識(shí)別和評估SIFIs的方法。2010年11月1日，F(xiàn)SB發(fā)布《系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管強(qiáng)度與有效性的建議》，圍繞如何提高監(jiān)管強(qiáng)度，確保監(jiān)管有效性提出了32條建議。

3.2010年11月，F(xiàn)SB在G20首爾會(huì)議后發(fā)布的新聞公報(bào)中，對SIFIs和G-SIFIs(全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，global systemically important financial institutions)政策框架做了一定程度的區(qū)分。

4.2011年7月19日，F(xiàn)SB和BIS正式對外發(fā)布《全球系統(tǒng)性重要銀行評定標(biāo)準(zhǔn)的征求意見稿》，在此文件中，巴塞爾委員會(huì)(The Basel Committee on Banking Supervision，BCBS)公布全球系統(tǒng)重要性銀行的衡量標(biāo)準(zhǔn)為:規(guī)模(size)、關(guān)聯(lián)性(interconnectedness)、跨國業(yè)務(wù)(cross-jurisdictional activity)、可替代性(substitutability)和業(yè)務(wù)復(fù)雜程度(complexity)[4]。這5方面的計(jì)分權(quán)重均為20%，各項(xiàng)下均有2～3個(gè)子項(xiàng)，子項(xiàng)的計(jì)分權(quán)重也相應(yīng)等分(見表1)。巴塞爾委員會(huì)建議對這些銀行設(shè)定1%～2.5%的附加資本金要求，在特定條件下再追加1%的附加資本金要求。這意味著系統(tǒng)重要性銀行可能面臨最高3.5%的附加資本，而且這些附加資本必須完全由普通股權(quán)益構(gòu)成。

表1 巴塞爾委員會(huì)公布的全球系統(tǒng)重要性銀行衡量標(biāo)準(zhǔn)

5.2011年11月4日，F(xiàn)SB發(fā)布備受市場關(guān)注的全球“系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)”(G-SIFIs)名單(見表2)。G-SIFIs將受到更嚴(yán)格的監(jiān)管，從2016年開始，這些銀行必須持有比其他銀行更多的資本，在2019年以前將其核心一級資本率提高至比其他銀行高出最多3.5個(gè)百分點(diǎn)的水平。巴塞爾委員會(huì)和金融穩(wěn)定理事會(huì)將SIFIs的額外核心一級資本率要求劃分為5個(gè)級別，分別為1%、1.5%、2%、2.5%和3.5%。SIFIs的重要性越高，其面臨的額外核心一級資本率要求就越高[5]。

(二)巴塞爾委員會(huì)(BCBS)關(guān)于SIFIs的政策建議

1.2010年9月，巴塞爾委員會(huì)提出《加強(qiáng)全球資本監(jiān)管和流動(dòng)性監(jiān)管的政策建議》(巴塞爾協(xié)議Ⅲ)，2010年10月，G20首爾峰會(huì)正式批準(zhǔn)實(shí)施巴塞爾協(xié)議Ⅲ，計(jì)劃在2013～2019年期間分階段實(shí)施[6]，見表3。

表2 全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)(G-SIFIs)名單

表3 巴塞爾協(xié)議Ⅲ資本監(jiān)管框架 (單位:%)

為降低巴塞爾協(xié)議Ⅲ對商業(yè)銀行業(yè)務(wù)及宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行發(fā)展所帶來的影響，巴塞爾委員會(huì)給出了從2013～2019年較長的過渡期。要求商業(yè)銀行在5年內(nèi)將一級資本充足率的下限從現(xiàn)行的4%上調(diào)至6%。具體時(shí)間安排為:2013年4.5%，2014年5.5%，2015年6%。同時(shí)，巴塞爾協(xié)議Ⅲ將商業(yè)銀行核心資本中普通股占比最低要求從2%提高至4.5%，過渡期限安排為:2013年3.5%，2014年4%，2015年4.5%。至2019年1月1日，商業(yè)銀行須將資本留存緩沖比率提高到2.5%。

2.巴塞爾委員會(huì)專門成立宏觀審慎監(jiān)管工作組(MPG)，推進(jìn)SIFIs的識(shí)別、評估方法及資本附加(capital surcharge)等監(jiān)管政策的研究。2011年11月4日，巴塞爾委員會(huì)和金融穩(wěn)定理事會(huì)發(fā)布全球“系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)”(G-SIFIs)名單，G-SIFIs中的金融機(jī)構(gòu)將受到更嚴(yán)格的監(jiān)管。

3.除資本工具外，巴塞爾委員會(huì)還提出可以使用包括流動(dòng)性附加(liquidity surcharge)、金融機(jī)構(gòu)稅、風(fēng)險(xiǎn)暴露限額和結(jié)構(gòu)性措施等工具，以控制系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，降低其業(yè)務(wù)復(fù)雜性和相互關(guān)聯(lián)度，提高其風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。

(三)IMF關(guān)于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)測量方法

危機(jī)后IMF在宏觀審慎監(jiān)管方面重點(diǎn)關(guān)注SIFIs風(fēng)險(xiǎn)測量方法的研究，其內(nèi)容主要圍繞以下方面展開:

1.系統(tǒng)重要性(systemic importance)評估的總原則。為使各國在評估系統(tǒng)重要性方面建立一致的框架，IMF、BIS和FSB提出了各國在加強(qiáng)系統(tǒng)重要性評估方面的總體組織原則，主要包括:第一，建立對機(jī)構(gòu)、市場和工具的系統(tǒng)重要性評估操作框架；第二，建立覆蓋全系統(tǒng)的評估體系；第三，對數(shù)據(jù)的收集以及評估指標(biāo)和工具作出相應(yīng)的說明；第四，提出建立信息溝通框架；第五，規(guī)定有關(guān)跨境合作問題，包括信息分享協(xié)議、聯(lián)合系統(tǒng)重要性評估以及地區(qū)或全球性評估的合作方式。

2.關(guān)于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)測量方法的研究。IMF在2009年9月發(fā)布的《全球金融穩(wěn)定報(bào)告》(Global Financial Stability Report)中，回顧并擴(kuò)展了系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)測試的各種工具，運(yùn)用本次危機(jī)的金融數(shù)據(jù)模擬各種模型，并對評估結(jié)果給予相關(guān)評價(jià)。

3.系統(tǒng)關(guān)聯(lián)度的測量工具及評價(jià)。國際貨幣基金組織(IMF)和世界銀行于1999年5月聯(lián)合啟動(dòng)金融部門評估規(guī)劃(financial sector assessment programme，F(xiàn)SAP)，F(xiàn)SAP已成為被廣泛接受的金融穩(wěn)定評估框架。使用這一評價(jià)體系對本國金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)控的國家越來越多，如澳大利亞、比利時(shí)、巴西、加拿大、丹麥、法國、挪威、瑞典和英國等的中央銀行都以此進(jìn)行金融穩(wěn)健性評估，并定期向IMF報(bào)告，接受相關(guān)的監(jiān)督和指導(dǎo)。中國FSAP評估工作于2009年8月啟動(dòng)。2011年11月15日，國際貨幣基金組織(IMF)發(fā)布了該組織對中國金融部門的首次正式評估報(bào)告“金融部門評估計(jì)劃”(FSAP)的《中國金融體系穩(wěn)定性評估》[7]。

三、歐美防范系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的制度選擇

(一)美國:高度重視系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管

美國在危機(jī)后進(jìn)行了大力的金融監(jiān)管改革，先后頒布4部重要的金融監(jiān)管改革文件和法案:2008年3月31日，小布什政府財(cái)政部公布《現(xiàn)代金融監(jiān)管構(gòu)架改革藍(lán)圖》(Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure)，2009年3月26日奧巴馬政府財(cái)政部公布《金融監(jiān)管改革框架》(Treasury Outlines Framework for Regulatory Reform)，2009年6月17日，奧巴馬政府公布《金融監(jiān)管改革:新基礎(chǔ)》(Financial Regulatory Reform:A New Foundation)，2010年7月21日，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署《多德—弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》(Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act)。這4部法案集中體現(xiàn)了美國在危機(jī)后為改善原有監(jiān)管制度的缺陷和填補(bǔ)監(jiān)管漏洞所做的變革[8](P45-52)，其中在防范SIFIs風(fēng)險(xiǎn)方面的內(nèi)容包括:

1.高度重視系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，成立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)(Financial Stability Oversight Council，F(xiàn)SOC)。根據(jù)《多德—弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》，成立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)，其主要職責(zé)是識(shí)別和防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。該委員會(huì)由美國財(cái)政部牽頭，成員包括10個(gè)聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管者和5個(gè)獨(dú)立的非選舉權(quán)成員，財(cái)政部長擔(dān)任委員會(huì)主席。金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)的主要職責(zé)是關(guān)注、識(shí)別、監(jiān)控大型金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，研究經(jīng)濟(jì)形勢并協(xié)助聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行對銀行控股公司進(jìn)行綜合監(jiān)管。

2.改革對問題機(jī)構(gòu)的救助和處置機(jī)制。為防止雷曼和美國國際集團(tuán)(AIG)危機(jī)的重演，《金融監(jiān)管改革:新基礎(chǔ)》提出，建立銀行控股公司的破產(chǎn)清算體制，以避免無序清算。《多德—弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》提出，將銀行、儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)和信用合作社的聯(lián)邦存款保險(xiǎn)水平永久性提高至25萬美元；另外，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的存款保險(xiǎn)基金(DIF)也不再以保險(xiǎn)存款的1.5%為上限收取資金，并不必歸還存款保險(xiǎn)基金中超過1.5%比例的資金，以便在處理銀行破產(chǎn)倒閉時(shí)有更充足的資金。

3.擴(kuò)大美聯(lián)儲(chǔ)權(quán)力，同時(shí)加強(qiáng)對美聯(lián)儲(chǔ)的審計(jì)，將美聯(lián)儲(chǔ)納入國會(huì)的監(jiān)督之下。根據(jù)《多德—弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》，美聯(lián)儲(chǔ)被國會(huì)賦予對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的“廣泛權(quán)力”，銀行、證券、保險(xiǎn)、基金各業(yè)界的大型金融機(jī)構(gòu)均被納入美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管范圍。美聯(lián)儲(chǔ)有權(quán)對上述大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)制定更為嚴(yán)格的資本、風(fēng)險(xiǎn)管理、流動(dòng)性、信息披露等監(jiān)管要求，此外還可以直接從金融控股公司(Financial Holding Cooperation，F(xiàn)HC)獲取信息。該法案賦予美聯(lián)儲(chǔ)對所有銀行監(jiān)管的權(quán)力，包括對州銀行和社區(qū)銀行，這樣美聯(lián)儲(chǔ)將有權(quán)對844家社區(qū)銀行和5 000家銀行控股公司進(jìn)行全面監(jiān)管。

(二)歐盟:從泛歐層面上加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管

在此次金融危機(jī)中，歐盟的金融部門和實(shí)體經(jīng)濟(jì)均遭受重創(chuàng)，危機(jī)充分暴露了歐盟金融監(jiān)管體系中存在的缺陷和不足，至今歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)仍陰霾籠罩。歐盟在危機(jī)后發(fā)布的重要監(jiān)管改革文件和法案主要包括:2009年6月19日，歐盟理事會(huì)通過《歐盟金融監(jiān)管體系改革》(Reform of EU’s Supervisory Framework for Financial Service)；2009年9月23日，歐盟委員會(huì)通過歐盟金融監(jiān)管改革立法草案；2010年9月22日，歐盟議會(huì)通過《泛歐金融監(jiān)管法案》(Pan-European Financial Regulatory Reform Bill)；2010年10月27日，歐洲議會(huì)初步批準(zhǔn)《對沖基金監(jiān)管草案》。歐盟在防范SIFIs風(fēng)險(xiǎn)方面監(jiān)管改革的主要內(nèi)容包括:

1.根據(jù)歐盟《泛歐金融監(jiān)管法案》，歐盟將設(shè)立歐洲銀行管理局、歐洲證券和市場管理局、歐洲保險(xiǎn)和職業(yè)年金管理局(合稱歐盟監(jiān)管局，European Supervisory Authorities，ESA)，從微觀層面分別負(fù)責(zé)對銀行業(yè)、證券市場和保險(xiǎn)業(yè)實(shí)施監(jiān)管。在宏觀層面上，歐盟將設(shè)立歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)(European Systemic Risk Board，ESRB)，該委員會(huì)主要由成員國中央銀行行長組成，負(fù)責(zé)識(shí)別、評估和監(jiān)控歐盟體系內(nèi)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行中有可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)，在出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)之前及時(shí)發(fā)出預(yù)警，必要情況下向歐盟提出政策建議，與IMF、FSB、巴塞爾委員會(huì)(BCBS)及其他國家進(jìn)行有關(guān)合作。

2.明確歐洲中央銀行(ECB)在宏觀審慎監(jiān)管中的特殊作用。2009年9月歐盟委員會(huì)正式提出《關(guān)于賦予歐洲中央銀行在歐洲系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)中的特定任務(wù)》的提案，提案明確了歐洲中央銀行(ECB)在宏觀審慎監(jiān)管方面的特殊作用，具體包括收集并處理包括統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)在內(nèi)的有關(guān)信息，為歐洲系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)提供分析、統(tǒng)計(jì)以及管理等方面的支持，從管理層面上支持加強(qiáng)國際間宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作等。

3.加強(qiáng)對銀行、對沖基金、私募股權(quán)基金的風(fēng)險(xiǎn)管理。2008年10月和2009年7月，歐盟委員會(huì)先后兩次向歐盟理事會(huì)和歐洲議會(huì)提交關(guān)于修改《資本金要求指令》的提案，加強(qiáng)對銀行的風(fēng)險(xiǎn)約束。為增強(qiáng)對對沖基金和私募基金的監(jiān)管力度，2010年11月11日，歐盟議會(huì)通過了《另類投資基金經(jīng)理人監(jiān)管指令》(Directive on Alternative Investment Fund Managers，AIFMD)，從2013年開始對私募股權(quán)投資集團(tuán)和對沖基金的經(jīng)理人進(jìn)行監(jiān)管。

(三)英國:強(qiáng)化金融穩(wěn)定目標(biāo)，加強(qiáng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管

相比美國和歐盟，英國由于在危機(jī)前已經(jīng)建立了相對完備的統(tǒng)一監(jiān)管體系，在危機(jī)中所受沖擊也多是外源性的，因此改革力度相對較弱，在2010年4月英國議會(huì)批準(zhǔn)《2010年金融服務(wù)法》(Financial Service Act 2010)之前，總體來看是一種修補(bǔ)性改革，可視為是對原有監(jiān)管制度的補(bǔ)充和完善。在防范SIFIs風(fēng)險(xiǎn)方面監(jiān)管改革的主要內(nèi)容包括:

1.賦予英格蘭銀行更多的監(jiān)管權(quán)力，高度重視系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管。2009年2月12日，英國議會(huì)通過《2009年銀行法》(The Banking Act 2009)，該法進(jìn)一步明確了英格蘭銀行在金融市場穩(wěn)定中所處的核心地位和所承擔(dān)的重要職責(zé)，并賦予英格蘭銀行以更大的責(zé)任和權(quán)限以預(yù)防和應(yīng)對金融風(fēng)險(xiǎn)。

2.增加金融服務(wù)局(Financial Services Authority，F(xiàn)SA)制定監(jiān)管規(guī)則的權(quán)力。《2010年金融服務(wù)法》規(guī)定系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)復(fù)蘇及解決方案，要求金融服務(wù)局(FSA)有義務(wù)制定規(guī)則，要求系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)在陷入財(cái)務(wù)困境時(shí)必須提出并始終執(zhí)行復(fù)蘇及解決方案?！?010年金融服務(wù)法》擴(kuò)大了金融服務(wù)局在監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)方面的權(quán)力。

四、完善我國系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管框架的建議

較為嚴(yán)格的國際資本流動(dòng)管制和國內(nèi)銀行業(yè)偏低的國際化程度在一定程度上保護(hù)了中國國內(nèi)銀行業(yè)。相對于歐美各國，2007年開始的金融危機(jī)對中國金融層面所造成的沖擊不甚嚴(yán)重，但這并不意味著中國已具備了較高的銀行監(jiān)管水平。隨著中國國內(nèi)金融體系對外開放程度的日益提高，其金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)特征會(huì)與國外進(jìn)一步趨同。所以，歐美金融監(jiān)管改革對中國有重要啟示意義。

(一)確認(rèn)國內(nèi)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的劃分標(biāo)準(zhǔn)

如何全面合理地分析、評估國內(nèi)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，其理論意義和實(shí)踐意義均非常重要?！督鹑跇I(yè)改革和發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出，“十二五”期間要建立健全適合中國國情的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測評估方法和操作框架，明確對交叉性金融業(yè)務(wù)和金融控股公司的監(jiān)管職責(zé)和規(guī)則，加強(qiáng)對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管[9]。

具體而言，在確認(rèn)國內(nèi)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)(SIFIs)時(shí)，可參考2009年10月由IMF、FSB和BIS聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于評估金融機(jī)構(gòu)、市場和工具的系統(tǒng)重要性的指引》中所提出的衡量SIFIs的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn):規(guī)模、可替代性和關(guān)聯(lián)性，同時(shí)結(jié)合國內(nèi)金融體系、金融市場的具體構(gòu)成情況，對國內(nèi)具有系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)(SIFIs)特點(diǎn)的金融機(jī)構(gòu)(如四大國有商業(yè)銀行、大型金融控股集團(tuán)和大型保險(xiǎn)公司等)予以嚴(yán)格管理。

(二)建立系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，提高監(jiān)管有效性

隨著國內(nèi)金融市場的發(fā)展，銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、信托業(yè)之間的業(yè)務(wù)劃分日益模糊，在金融創(chuàng)新快速發(fā)展的情況下，目前法律框架下的分業(yè)經(jīng)營已演化成實(shí)際操作中的混業(yè)經(jīng)營。借鑒此次金融危機(jī)的教訓(xùn)，應(yīng)加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)金融創(chuàng)新的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。在中國現(xiàn)行監(jiān)管框架內(nèi)，普遍存在諸如監(jiān)管信息資源分散、協(xié)調(diào)成本較高、對金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)量化識(shí)別不力等問題，此類問題的存在，嚴(yán)重制約了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管效能的提升。

《金融業(yè)改革和發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出“十二五”期間要健全金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間以及與宏觀調(diào)控部門之間在重大政策與法規(guī)問題上的協(xié)調(diào)機(jī)制。完善金融穩(wěn)定信息共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息共享的規(guī)范化和常態(tài)化。細(xì)化金融機(jī)構(gòu)分類標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一監(jiān)管政策，減少監(jiān)管套利，彌補(bǔ)監(jiān)管真空[9]。

2011年我國3家專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)簽署了“金融監(jiān)管分工合作備忘錄”[10]，但此合作備忘錄卻將人民銀行排除在外。因此建議借鑒美英等發(fā)達(dá)國家在此次金融危機(jī)后改革金融監(jiān)管的做法，賦予人民銀行對國內(nèi)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)(SIFIs)監(jiān)管的核心權(quán)力，由人民銀行統(tǒng)一負(fù)責(zé)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的日常事務(wù)，其他金融監(jiān)管部門各司其職，各有側(cè)重，同時(shí)互為補(bǔ)充，最終實(shí)現(xiàn)宏觀審慎管理和微觀監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合，有效避免和防范金融體系系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

(三)借鑒國際金融監(jiān)管改革成果，制定適合國內(nèi)銀行業(yè)的監(jiān)管新標(biāo)準(zhǔn)

如上所述，金融危機(jī)之后歐美國家相繼對金融監(jiān)管體系進(jìn)行大力改革，制定強(qiáng)化系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的相關(guān)舉措。國內(nèi)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)在借鑒國際監(jiān)管改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國國情制定適合國內(nèi)銀行業(yè)的監(jiān)管新標(biāo)準(zhǔn)。

要建立健全適合中國國情的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測評估方法和操作框架，應(yīng)盡快實(shí)施和落實(shí)包括資本充足率、杠桿率、流動(dòng)性比率和貸款損失準(zhǔn)備等一整套審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和制度安排，明確中國銀行業(yè)新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的路線圖和時(shí)間表。

應(yīng)積極推動(dòng)實(shí)施新資本協(xié)議。在實(shí)施新資本協(xié)議評估的基礎(chǔ)上，適當(dāng)運(yùn)用信用風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部評級初級法、市場風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部模型法和操作風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)法進(jìn)行資本計(jì)量試點(diǎn)。通過繪制評估關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和流程圖，全面核查銀行信用風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)管理的治理架構(gòu)、政策流程、計(jì)量模型、數(shù)據(jù)和信息系統(tǒng)、成果應(yīng)用等情況，評估銀行是否具備實(shí)施新資本協(xié)議中資本計(jì)量方法的條件，積極推動(dòng)新資本協(xié)議在中國的實(shí)施。

《金融業(yè)改革和發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出“十二五”期間要建立健全金融宏觀審慎監(jiān)管政策框架，有效防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，保持經(jīng)濟(jì)金融平穩(wěn)較快發(fā)展。要建立健全適合中國國情的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測評估方法和操作框架，完善跨行業(yè)、跨市場、跨境金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測評估機(jī)制，加強(qiáng)重大風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別預(yù)警。明確對交叉性金融業(yè)務(wù)和金融控股公司的監(jiān)管職責(zé)和規(guī)則，加強(qiáng)對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管[9]。

2011年，銀監(jiān)會(huì)根據(jù)“十二五”規(guī)劃綱要，借鑒國際金融監(jiān)管改革成果，并充分考慮國內(nèi)銀行業(yè)改革發(fā)展和監(jiān)管實(shí)際，制定印發(fā)《中國銀行業(yè)實(shí)施新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》，提出了包括資本充足率、杠桿率、流動(dòng)性比率和貸款損失準(zhǔn)備等一整套審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和制度安排，明確中國銀行業(yè)新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的路線圖，并根據(jù)指導(dǎo)意見發(fā)布《商業(yè)銀行資本管理辦法(征求意見稿)》[11]。

(四)鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，提高金融機(jī)構(gòu)市場競爭力

此次金融危機(jī)所暴露出的一個(gè)重要問題是監(jiān)管機(jī)構(gòu)對金融創(chuàng)新，尤其是金融衍生品的監(jiān)管過于寬松，從而導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)的滋生和最終爆發(fā)。從中國目前的情況來看，與歐美等發(fā)達(dá)國家正好相反，由于目前監(jiān)管機(jī)構(gòu)對金融創(chuàng)新的管制過嚴(yán)，致使國內(nèi)金融衍生品市場發(fā)展滯后。此外，國內(nèi)銀行業(yè)務(wù)從發(fā)展戰(zhàn)略到客戶定位等存在較嚴(yán)重的趨同性，這在一定程度上加劇了金融體系中的順周期性風(fēng)險(xiǎn)。國內(nèi)銀行業(yè)的趨同化經(jīng)營模式在很大程度上是導(dǎo)致當(dāng)前金融體系產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的重要原因。

要改變當(dāng)前國內(nèi)銀行主要依靠存貸差賺取利潤的局面，監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，要加快推進(jìn)利率市場化進(jìn)程，鼓勵(lì)商業(yè)銀行通過產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新來增強(qiáng)其競爭力。在鼓勵(lì)金融創(chuàng)新發(fā)展的同時(shí)，監(jiān)管部門應(yīng)考慮不同金融機(jī)構(gòu)之間規(guī)模和性質(zhì)的差別及其相互作用，對系統(tǒng)重要性程度不同的金融機(jī)構(gòu)采取差別化監(jiān)管措施，提高監(jiān)管的針對性和有效性，降低監(jiān)管帶來的摩擦和成本，促進(jìn)金融與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展[12]。

(五)推動(dòng)實(shí)施新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對國內(nèi)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)(SIFIs)的審慎監(jiān)管

以推動(dòng)新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施為契機(jī)，督促國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管理體系，構(gòu)建有效的公司治理架構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制，從政策流程、風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、信息科技系統(tǒng)等方面不斷強(qiáng)化內(nèi)控管理，提高經(jīng)營管理水平。目前應(yīng)著力監(jiān)管銀行以下幾方面的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn):(1)信用風(fēng)險(xiǎn)。對于信用風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管應(yīng)主要集中于平臺(tái)貸款清理規(guī)范、房地產(chǎn)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、貸款集中度風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、表外業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管以及防范民間融資風(fēng)險(xiǎn)。(2)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。2011年銀監(jiān)會(huì)借鑒巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)關(guān)于流動(dòng)性監(jiān)管的最新標(biāo)準(zhǔn)，將流動(dòng)性覆蓋率(liquidity coverage ratio，LCR)和凈穩(wěn)定資金比例(net stable funding ratio，NSFR)兩個(gè)新流動(dòng)性監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)納入非現(xiàn)場監(jiān)測，進(jìn)一步完善了流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控指標(biāo)體系。可考慮組織開展系統(tǒng)重要性銀行流動(dòng)性壓力測試，加強(qiáng)現(xiàn)金流預(yù)測分析，以提高流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管理水平。(3)操作風(fēng)險(xiǎn)。重點(diǎn)完善操作風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管制度，著力加強(qiáng)操作風(fēng)險(xiǎn)的資本監(jiān)管和內(nèi)控管理等長效機(jī)制建設(shè)。(4)市場風(fēng)險(xiǎn)。目前應(yīng)推動(dòng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)完善市場風(fēng)險(xiǎn)政策制度和限額管理機(jī)制，推進(jìn)市場風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量技術(shù)工具和方法的開發(fā)和應(yīng)用，加強(qiáng)市場風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的應(yīng)用分析，提高市場風(fēng)險(xiǎn)管理的專業(yè)化水平。(5)聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。在監(jiān)督大型商業(yè)銀行執(zhí)行《聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)施細(xì)則》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動(dòng)聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)建設(shè)。界定聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制、流程、方法、工具、責(zé)任追究等，加強(qiáng)聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)管理模型、評價(jià)指標(biāo)、量化標(biāo)準(zhǔn)等的研究，將其嵌入到公司治理和全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系之中。

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