柴斯羽，李增田

（天津商業(yè)大學 公共管理學院，天津 300134）

地方政府管理創(chuàng)新探究

柴斯羽，李增田

（天津商業(yè)大學 公共管理學院，天津 300134）

新公共管理運動之后，英國地方政府引入了“最佳價值”管理模式，實現(xiàn)了公共服務(wù)供給的多元化，在減輕政府負擔的同時提高了公共服務(wù)的質(zhì)量；我國富陽地區(qū)地方政府的大部制改革實現(xiàn)了管理模式由垂直型或者扁平型向縱橫交錯的管理模式的轉(zhuǎn)變，上述兩種改革模式為我國的地方政府管理創(chuàng)新提供較好的藍本，可作為我國地方政府管理創(chuàng)新的借鑒。

地方政府；管理創(chuàng)新；“最佳價值”模式；大部制改革

一、政府管理創(chuàng)新的內(nèi)涵

1. 政府管理創(chuàng)新的含義

自20世紀80年代以來，以英美為代表的市場經(jīng)濟發(fā)達國家，在政府管理領(lǐng)域進行了“新公共管理革命”，通過政府職能的市場化開始了對政府管理刨新的探索，并取得了一定成就。

政府創(chuàng)新的許多概念都來自于“新公共管理”運動。總的來說，“新公共管理”運動要求政府向私營部門學習，要求政府改變傳統(tǒng)的管理模式。學習、引入和改造私營部門的管理工具和手段，從而促進政府績效的提升。

政府管理創(chuàng)新主要體現(xiàn)在三個方面：由重視內(nèi)部改革轉(zhuǎn)向重視政府與社會交界面的改革；始終從現(xiàn)實存在的問題入手，解決的都是企業(yè)、基層和社會公眾最為關(guān)心的問題；緊緊圍繞著如何密切政府與群眾的關(guān)系這一主題展開。這三面正是政府管理創(chuàng)新的核心價值所在。

2. 政府管理創(chuàng)新的意義

金海濱在碩士論文中指出，地方政府管理創(chuàng)新是適應(yīng)經(jīng)濟全球化的必然選擇，是時代發(fā)展的迫切要求，是轉(zhuǎn)變政府職能的重要途徑，是社會和諧的必然要求[1]。

宋奇、王繼武指出，地方政府管理創(chuàng)新使地方政府能夠直接感受到個人和社會的不同要求，具有較強的解決和化解利益沖突的能力；各種社會中介組織發(fā)育遲緩使得地方政府在協(xié)調(diào)各種利益中的作用更加突出；地方政府管理在權(quán)利資源的平等分配中起著重要作用[2]。

二、我國政府管理創(chuàng)新過程中存在的問題

郝亞娟和王志振指出，我國目前地方政府管理存在的主要問題有管理理念不夠科學、管理方式單一、落后、管理職能上的“三位”現(xiàn)象（缺位、越位、補位）管理對象上的錯誤傾斜[3]。

李津燕指出“兩型社會”難題：地方政府職能錯位：政府主導的經(jīng)濟增長模式導致地方政府職能越位；干部政績考核和區(qū)域競爭壓力迫使地方政府職能缺位[4]。

阮興文指出政府特別是西部地方政府對行政立法權(quán)的行使不足，缺乏地方政府立法協(xié)調(diào)溝通機制是地方政府行政執(zhí)法方面存在的主要問題[5]。

熊玉梅指出我國地方管理中存在的主要問題有地方政府角色錯位，地方政府存在信用危機以及地方政府依法行政的意識不強[6]。

宋曙光指出，在管理理念上，地方政府殘存的計劃經(jīng)濟觀念和封閉觀念與市場經(jīng)濟觀念格格不入；地方政府的職能定位尚未厘清，以至于政府職能和行為的越位、錯位、缺位現(xiàn)象同時并存，難以適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展要求；在管理體制上，地方政府的行政體制和機構(gòu)設(shè)置與市場要求不相適應(yīng)；地方保護主義嚴重，違背了市場經(jīng)濟統(tǒng)一、開放的市場環(huán)境要求[7]。

地方政府在管理創(chuàng)新中存在的問題主要有：

1. 地方政府的政府角色錯位、缺位、越位

新公共管理運動之后，諸多西方發(fā)達國家政府進行改革，以實現(xiàn)地方政府角色由“掌舵向劃槳”轉(zhuǎn)變。但是我國在地方政府改革創(chuàng)新的具體實行過程中仍然存在錯位、缺位、越位現(xiàn)象，地方政府在管理社會公共事務(wù)的過程中管得過死，沒有實現(xiàn)政府、企業(yè)以及第三部門管理社會機構(gòu)的有機結(jié)合，并沒有充分發(fā)揮企業(yè)以及非政府機構(gòu)的重大作用。

2. 地方政府的信用危機

目前，在地方政府的管理過程中逐漸暴露出地方政府的信用危機問題。無疑，信用危機是地方政府管理的一大難題，如何取得公民的信任，是地方政府能否有效進行社會管理的重要前提。

3. 地方政府管理理念有待創(chuàng)新

我國地方政府在管理過程中存在“官本位”思想，缺乏與社會受眾的有效溝通。在管理體制上，存在方政府的行政體制、機構(gòu)設(shè)置與市場要求不相適應(yīng)；地方保護主義嚴重，違背了市場經(jīng)濟統(tǒng)一、開放的市場環(huán)境要求等現(xiàn)象。

三、地方政府創(chuàng)新試點成功案例

1. 英國的“最佳價值模式”[8]

（1）“最佳模式”概述

英國地方政府從注重經(jīng)濟、效率轉(zhuǎn)向注重質(zhì)量、效益。布萊爾共黨政府突破了“強制性競爭投標”并提出實踐以績效評估為核心的“最佳價值”管理模式，在結(jié)果導向和公眾滿意導向的基礎(chǔ)上，運用先點信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和現(xiàn)代化管理方式在結(jié)果導向和公眾滿意導向的基礎(chǔ)上，運用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和現(xiàn)代管理方式對各項服務(wù)的過程與結(jié)果的績效進行評價和等級劃分，在尋找提高質(zhì)量和降低成本結(jié)合點上又向前邁進一步。

“最佳價值”的核心就是4CS：挑戰(zhàn)、協(xié)商、比較、競爭，也有學者把它分類為績效指標、持續(xù)改進以及咨詢?！白罴褍r值”以績效評估為運作基礎(chǔ)；最佳價值模式支持公共服務(wù)供給模式多樣化以提高績效；貫徹最佳模式過程中強調(diào)地方政府的主題責任；管理模式程序運作程序化

（2）南牛津區(qū)案例

南牛津區(qū)位于英格蘭東南部的南牛津郡內(nèi)，大部分是自然鄉(xiāng)村，土地主要用于農(nóng)業(yè)。南牛津區(qū)許多公共服務(wù)都采用“最佳價值”模式，包括空地、建筑物控制、停車場、地方土地收費服務(wù)、休閑、食品、平衡房屋市場等。

南牛津區(qū)議會為更好地了解本地區(qū)公共服務(wù)狀況，由本區(qū)議會議員、政府官員和郡議會的代表組成“最佳價值”評估小組負責對其休閑服務(wù)的總結(jié)和評估。

南牛津區(qū)運用到的“最佳價值”工具主要有：

過程圖：即一種描述全體員工如何參加服務(wù)過程的活動方法，這是一種說明活動在哪些方面是必要的或是不必要的有用方法。

為用戶提供服務(wù)的協(xié)議：通常是通過調(diào)查，與重點小組一起工作或調(diào)查相結(jié)合的方式進行。在考慮如何提供服務(wù)時服務(wù)客戶的觀點是重要的，但關(guān)于具體服務(wù)的恰當和重要性上將不超越全體居民的要求。

商務(wù)優(yōu)秀示范模型：該模型提供了一種現(xiàn)實的可以對照比較的服務(wù)競賽的評價方法。評價的項目是戰(zhàn)略、人事管理、資源和過程達到用戶、雇員滿意及社會上的效果影響。平衡計分卡：平衡計分卡最初應(yīng)用于企業(yè)，從財務(wù)狀況、顧客服務(wù)、內(nèi)部經(jīng)營過程、學習和成長四個角度關(guān)注企業(yè)績效。

通過對員工技能進行培養(yǎng)，提高組織工作效率，以提升顧客滿意度，提高產(chǎn)品市場占有率，最終達到提升服務(wù)價值。

表1 南牛津區(qū)的服務(wù)供給狀況

通過以上工具以及外包方式的綜合運用，南牛津區(qū)實現(xiàn)了地方公共服務(wù)有先前的議會供給到有議會、公共部門、私營企業(yè)的共同供給，并通過定期召開議會和有效的評估方法實現(xiàn)了運營管理的改進、清潔度外觀的改進以及停車場安全性改善等公共服務(wù)水平的提升。

（3）對我國的啟示

要創(chuàng)新地方政府績效管理理念，要把績效政府績效管理納入到行政管理改革中，并制定相關(guān)法律，法規(guī)和政策保障績效評估的實施。完善地方政府的信息溝通與交流機制，增加績效管理的公開性和擴大公民參與渠道。主義建立和健全合理有效地地方政府績效管理體制。轉(zhuǎn)變地方政府職能，加強地方政府責任

2. 大部制語境下的地方政府管理創(chuàng)新

董蓉英、徐衛(wèi)東學者在研究中指出：大部門體制[9]，或稱大部制，實質(zhì)是一種權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，政府運行體系和運行機制的一種重新確立。大部制改革屬于政府條塊結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新，他要解決的是不同工作部門間分工與協(xié)調(diào)關(guān)系的問題。與成熟的市場經(jīng)濟國家相比，我國依然是“小部門體制”模式。

富陽地區(qū)構(gòu)建起了“4+13”的運作機制。“4”是指從四套班子層面，建立起“工業(yè)化戰(zhàn)略推進領(lǐng)導小組、城市化戰(zhàn)略推進領(lǐng)導小組、作風建設(shè)領(lǐng)導小組和決策咨詢委員會”等四個機構(gòu)?！?3”是指從政府層面，建立“計劃統(tǒng)籌委員會、規(guī)劃統(tǒng)籌委員會”等13個“專委會”。

優(yōu)勢：政府職能上的整合與轉(zhuǎn)型。機構(gòu)關(guān)系上的合縱與連橫。運行中的決策、執(zhí)行監(jiān)督相互協(xié)調(diào)。

圖1 “4+13”運行機制

借鑒：只有不斷解放思想，才能開創(chuàng)政府管理創(chuàng)新的新局面；只有不斷推薦政府管理創(chuàng)新，才能解決政府自身存在的問題，才能促進經(jīng)濟社會良性發(fā)展；推進政府管理創(chuàng)新，要將開放性貫穿于全過程；推進政府管理創(chuàng)新，地方政府要加強創(chuàng)新政府管理的理論研究。

四、針對我國地方政府管理創(chuàng)新建議

對于我國地方政府管理創(chuàng)新的建議，已有宋琪[2]等多位學者提出寶貴意見，著重強調(diào)要對管理方式和手段創(chuàng)新，即要采用電子政務(wù)電子政務(wù)[10]。建設(shè)就是要用“電子”手段打造一個更有效的“政務(wù)”環(huán)境，這個建設(shè)過程不僅僅只是先進技術(shù)的應(yīng)用和管理手段的提升，更重要的是要配合政府體制改革，重新構(gòu)建一個以“社會管理和公共服務(wù)”為中心的政府業(yè)務(wù)流程，以提高政府的回應(yīng)力，增進政府的合法性。張寶鳳、蘭芳在太原市政府“三位一體”政務(wù)督察機制探討中強調(diào)[11]機制創(chuàng)新是地方政府管理創(chuàng)新的著力點；運用媒體是政府及官員的必修課；責權(quán)一體是機制發(fā)揮效力的保障。

1. 嘗試機構(gòu)關(guān)系上的合縱與連橫，運行中的決策、執(zhí)行監(jiān)督相互協(xié)調(diào)

目前，我國地方政府部門的組織形式主要還是采取垂直型或者扁平型的結(jié)構(gòu)。但兩者都存在一定的弊端，諸如，垂直型容易造成信息傳遞的偏差；而扁平型的組織結(jié)構(gòu)則容易造成權(quán)責的不明確和責任在不同部門的推諉。所以，富陽市的大部制改革，為我國地方政府改革提供了一個良好的范本，各級地方政府可以針對自己地區(qū)的不同情況以富陽市為藍本，推進機構(gòu)大部制改革。

2. 堅持開展電子政務(wù)，運用電子手段為地方管理提供一個良好的環(huán)境

在地方政府改革創(chuàng)新的進程中，必須要充分利用科技革命的研究成果，實現(xiàn)政務(wù)的公開化，通過網(wǎng)絡(luò)充分和民眾進行政務(wù)交流。

3. 堅持考核標準的量化，以實現(xiàn)權(quán)責的進一步明確

通過改革，實現(xiàn)權(quán)責的進一步清晰化，避免在行政過程中出現(xiàn)責任推諉。推進行政工作人員以及公務(wù)員的績效考核標準的量化，實現(xiàn)行政工作中的權(quán)責明確，責任到人。

[1] 金海濱.地方政府管理創(chuàng)新指向——政府改革,基層民主,公共服務(wù)[D].濟南：山東師范大學.

[2] 宋琪,王繼武.淺析構(gòu)建和諧社會與地方政府管理創(chuàng)新[J].西安郵電學院學報,2009(5).

[3] 郝亞娟,王志振.經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中的地方政府管理創(chuàng)新[J].產(chǎn)業(yè)與科技論壇,2010(8).

[4] 李津燕."兩型社會"建設(shè)與地方政府管理創(chuàng)新[J].湖北行政學院學報,2008(1).

[5] 阮興文.西部地方政府管理創(chuàng)新中的依法行政問題研究[J].經(jīng)濟研究導刊,2009(12).

[6] 熊玉梅.區(qū)域經(jīng)濟一體化背景下的地方政府管理創(chuàng)新[J].新西部,2008(10).

[7] 宋曙光.試論完善市場經(jīng)濟體制進程中的地方政府管理創(chuàng)新[J].科技創(chuàng)業(yè),2006(9).

[8] 陳燕翎.“最佳價值”模式——英國地方政府績效管理的新突破[D].廈門：廈門大學,2007.

[9] 董蓉英,徐衛(wèi)東.大部制語境下的地方政府管理創(chuàng)新[J].甘肅行政學院學報,2008(4).

[10] 程信和,劉少榮.電子政務(wù)與地方政府管理創(chuàng)新[J].廣東社會科學,2008(4).

[11] 張寶鳳,蘭芳.地方政府管理創(chuàng)新的有益嘗試[J].中共太原市委黨校學報,2010(4).

（責任編輯、校對：韓立娟）

On Managerial Innovation in Local Government

CHAI Si-yu, LI Zeng-tian

(Institute of Public Administration, Tianjin University of Commerce, Tianjin 300134, China)

British local government introduced a management model of "best value" and realized diversified supply of public services after new public management movement. Government burden was reduced, while quality of public services was enhanced. “Bigger department” reform in Fuyang local government achieved a change of management model from the vertical or flat type to crisscross. These two reform models provide a better blueprint and a model for managerial innovation by local governments in China.

local government; managerial innovation; best-value model; “Bigger department” reform

2011-06-14

柴斯羽（1987-），女，河北唐山人，碩士研究生，研究方向為當代中國政府管理理論與實踐。

李增田（1969-），男，山西左權(quán)人，博士，副教授，研究方向為當代中國政府管理理論與實踐。

D625

A

1009-9115(2012)03-0093-03