張艷艷

《職業(yè)教育法》立法體系的局限及完善

張艷艷

1996年《職業(yè)教育法》的實施，使我國職業(yè)教育走上了以法治教的道路，但隨著經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)一步發(fā)展和職業(yè)教育的深入推進(jìn)，其實施過程中配套法律制度的不完善、法律本身設(shè)計的基本框架不盡科學(xué)、立法技術(shù)存在缺陷等問題逐漸暴露出來，尤其是立法體系的局限性亦更加凸顯。修改并完善之，將對我國《職業(yè)教育法》立法的科學(xué)性起到更大的推動作用。

職業(yè)教育法；立法體系；局限；完善

現(xiàn)行《中華人民共和國職業(yè)教育法》（以下稱《職業(yè)教育法》于1996年9月1日開始實施,該法以《中華人民共和國教育法》（以下稱《教育法》、《中華人民共和國勞動法》（以下稱《勞動法》為基本依據(jù),規(guī)定了我國職業(yè)教育的范疇體系、地位作用、辦學(xué)方針以及職業(yè)教育的保障條件等，是我國職業(yè)教育發(fā)展史上第一部專門法律。它的頒布與實施，標(biāo)志著我國職業(yè)教育走上了依法治教的道路，為推進(jìn)我國職業(yè)教育改革與發(fā)展起到了良好作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)一步發(fā)展和職業(yè)教育的深入推進(jìn)，其實施過程中配套法律制度的不完善、法律本身設(shè)計的基本框架不盡科學(xué)、立法技術(shù)存在缺陷等問題逐漸暴露出來,認(rèn)真研究并論證切實可行的完善路徑，將對該法立法的科學(xué)性起到巨大的推動作用。

一、我國職業(yè)教育法律的發(fā)展歷史

我國由于現(xiàn)代意義的職業(yè)教育發(fā)展較遲,建立專門的職業(yè)教育法的需求不足,解放后作為法律形式出現(xiàn)的相關(guān)規(guī)定多存在于相關(guān)上位法律和政府文件中。如現(xiàn)行《中華人民共和國憲法》第十九條:“國家發(fā)展社會主義的教育事業(yè),提高全國人民的科學(xué)文化水平。國家舉辦各種學(xué)校,普及初等義務(wù)教育,發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育,并且發(fā)展學(xué)前教育?！钡谒氖l:“國家對就業(yè)前的公民進(jìn)行必要的勞動就業(yè)訓(xùn)練?！痹偃绗F(xiàn)行《教育法》第十九條、第四十條、第四十六條,現(xiàn)行《勞動法》第五條、第六十六條至第六十九條。相關(guān)的中央政府的主要相關(guān)文件有:1985年5月27日發(fā)布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》,1991年10月17日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》,1993年2月13日由中共中央和國務(wù)院發(fā)布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》,1994年7月3日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實施意見》。直到20世紀(jì)末,由于職業(yè)教育發(fā)展的現(xiàn)實需要,我國才出臺了專門的職業(yè)教育法,1996年5月15日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十九次會議通過了《中華人民共和國職業(yè)教育法》（1996年9月1日起施行）。[1]隨后三年內(nèi),各省、直轄市基本上都出臺了相關(guān)的實施辦法,但作為國家法律層面上的實施細(xì)則與配套法卻一直沒有出現(xiàn)，所以其實際執(zhí)行效果也大打了折扣。

二、我國《職業(yè)教育法》與其他相關(guān)法律立法體系的比較

（一）我國職業(yè)教育的立法體制

解放前我國的法律分類采用了大陸法系的分類模式。解放后的很長一段時期,我國并沒有明確的部門法分類,一般是把教育法歸屬于行政法。職業(yè)教育法所屬法律部門問題與其上位法教育法的法律部門定位是緊密相聯(lián)的,也就是說教育法是屬于行政法的一個分支或是一種獨立的部門法還是混合法,影響著作為教育法重要組成部分的職業(yè)教育法的法律部門歸屬。

伴隨我國社會主義法律體系的發(fā)展、完善,部門法體系問題受到了重視。但至今職業(yè)教育法律法規(guī)仍是教育法的組成部分。我國職業(yè)教育法律關(guān)系中存在行政和民事兩種社會關(guān)系。就行政關(guān)系而言,它是國家行政機(jī)關(guān)在發(fā)揮其職業(yè)教育行政功能過程中發(fā)生的關(guān)系,這一關(guān)系反映的是國家與職業(yè)教育的縱向關(guān)系,其實質(zhì)是國家如何領(lǐng)導(dǎo)、組織和管理職業(yè)教育活動。這種行政關(guān)系與一般的行政關(guān)系又有所不同,這是因為職業(yè)學(xué)校與培訓(xùn)單位的活動除了領(lǐng)導(dǎo)與服從、命令與執(zhí)行的隸屬關(guān)系外,還必須在民主化、科學(xué)化的要求下進(jìn)行。因此,實現(xiàn)職業(yè)教育法律關(guān)系主要是通過國家宏觀的管理運作機(jī)制,國家通過制定大政方針、培養(yǎng)目標(biāo),規(guī)劃職業(yè)教育事業(yè)的發(fā)展規(guī)模,撥發(fā)職業(yè)教育經(jīng)費以及對職業(yè)教育辦學(xué)單位的評估、督導(dǎo),來調(diào)控和指導(dǎo)具體的職業(yè)教育工作。

（二）我國《職業(yè)教育法》與我國《教育法》、《中華人民共和國義務(wù)教育法》立法體系及框架的對比

《教育法》、《義務(wù)教育法》與《職業(yè)教育法》同屬于我國教育法律法規(guī)體系，與其立法體系進(jìn)行比較，可窺見現(xiàn)行《職業(yè)教育法》立法體系上的不足。

我國的《職業(yè)教育法》共五章四十條,基本框架如表1所示。

表1 《職業(yè)教育法》基本框架

我國的《教育法》共十章八十四條，基本框架 如表2所示。

表2 《教育法》基本框架

我國的《義務(wù)教育法》共八章六十三條，基本框架如表3所示。

（三）我國《職業(yè)教育法》與德國職業(yè)教育法立法體系的對比

德國，作為現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展最早的國家之一，在職業(yè)教育立法上較具有典型性，與其立法體例進(jìn)行比較，對我們國家《職業(yè)教育法》立法體例的完善具有較大的參考價值。

德國《聯(lián)邦職業(yè)教育法》共七個部分一百零五條，基本框架如表4所示。[2]

表3 《中華人民共和國義務(wù)教育法》基本框架

表4 德國《聯(lián)邦職業(yè)教育法》基本框架

從以上我國《職業(yè)教育法》與我國《教育法》、《義務(wù)教育法》與德國《聯(lián)邦職業(yè)教育法》立法體系及框架的對比，至少可以看出這樣明顯的局限：首先，我國《職業(yè)教育法》法律體系中“法律責(zé)任”規(guī)定的缺失。作為一部法律體例的基本組成部分，不管是我國的《教育法》、《義務(wù)教育法》還是德國的《聯(lián)邦職業(yè)教育法》，都無一例外地規(guī)定有具體的“法律責(zé)任”或者“處罰規(guī)則”，在我國《教育法》第九章、《義務(wù)教育法》第七章都規(guī)定了“法律責(zé)任”，在德國《聯(lián)邦職業(yè)教育法》第六部分亦明確規(guī)定有“處罰規(guī)則”，而我國現(xiàn)行《職業(yè)教育法》卻沒有這基本的立法組成部分。其次，我國《職業(yè)教育法》約束主體范圍過窄，一些必要或者應(yīng)當(dāng)約束的主體均未進(jìn)行規(guī)定。從我國《教育法》、《義務(wù)教育法》的立法框架來看，不僅對學(xué)校進(jìn)行了規(guī)定，而且對受教育的對象—學(xué)生、參與教育的主體—教師、教育與社會等其他方式的銜接等均進(jìn)行規(guī)定，而我國現(xiàn)行《職業(yè)教育法》僅對相關(guān)的辦學(xué)有一定的規(guī)定，其他應(yīng)納入職業(yè)教育法調(diào)整的主體均未涉及，此之為該法立法體系上的另一局限。

三、現(xiàn)行《職業(yè)教育法》立法體系的局限

（一）立法結(jié)構(gòu)上，過于原則，缺乏可操作性

我國《職業(yè)教育法》1996年頒布實施，1998年原國家教委、國家經(jīng)貿(mào)委和原勞動部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于實施〈職業(yè)教育法〉，加快發(fā)展職業(yè)教育的意見》，在此前后，全國27個省、自治區(qū)、直轄市相繼制定了實施《職業(yè)教育法》的條例和辦法。從正面說，這是《職業(yè)教育法》的貫徹實施問題；如果我們換一個角度來思考，這正好說明了我國《職業(yè)教育法》過于原則和缺乏可操作性。[3]我國《職業(yè)教育法》有五章（即：總則、職業(yè)教育體系、職業(yè)教育的實施、職業(yè)教育的保障條件、附則）四十條，大多數(shù)條款都是一些原則性的規(guī)定，而并非是可操作性的法律措施，其實施性的具體法律措施完全讓位于地方性法規(guī)、條例。[4]

（二）立法體例上，缺少“法律責(zé)任”的規(guī)定

從本文第二個部分“我國《職業(yè)教育法》與我國《教育法》、《義務(wù)教育法》、與德國《聯(lián)邦職業(yè)教育法》立法體系及框架的對比”可以明顯地發(fā)現(xiàn)，從現(xiàn)行《職業(yè)教育法》的立法體例看來，與其說是一部法律，不如說更像是一份政策文件。雖然以嚴(yán)格的法律體例來進(jìn)行審視，其缺失的并不限于“法律責(zé)任”部分。但僅就“法律責(zé)任”的缺失來看，是其他任何法律的立法都不應(yīng)出現(xiàn)的問題，不論是上述對比中我國教育法律法規(guī)體系中的《教育法》、《義務(wù)教育法》，還是現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展最早的國家之一德國的《聯(lián)邦職業(yè)教育法》，都無一例外地規(guī)定有“法律責(zé)任”部分。作為一部法律，從立法體例上缺失“法律責(zé)任”的規(guī)定，對于《職業(yè)教育法》而言，確實堪稱為“局限”之一。

（三）立法內(nèi)容上，規(guī)范與約束的主體較窄，對高等職業(yè)教育的規(guī)定不足

從立法內(nèi)容上，《職業(yè)教育法》規(guī)范和約束的主體具有局限性，沒有對職業(yè)教育的對象、職業(yè)教育的其他參與主體進(jìn)行明確的規(guī)范；另外，《職業(yè)教育法》頒布實施10年來，伴隨著我國職業(yè)教育的興旺發(fā)展之勢，高等職業(yè)教育的發(fā)展更加迅猛，已經(jīng)占高等教育的60%強(qiáng)。[5]隨著高等職業(yè)教育的發(fā)展，已經(jīng)實施了10年的《職業(yè)教育法》在高等職業(yè)教育的法律地位（人才培養(yǎng)模式）、經(jīng)費保障、教學(xué)管理、師資隊伍建設(shè)、職業(yè)資格鑒定、法律監(jiān)督等方面都顯示出不足。

（四）立法的其他方面，配套法律、立法技術(shù)等存在缺陷

我國《職教法》頒布實施后，國家法律層面的實施細(xì)則與配套法一直未出臺。從立法技術(shù)上看，我國《職教法》剛性規(guī)范和約束少，倡導(dǎo)性要求多；法律條文只有假定和處理而無法律后果。我國現(xiàn)行的《職教法》立法技術(shù)存在一定缺陷，存在一定的立法滯后，不能適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展對職業(yè)教育的要求。現(xiàn)行的《職教法》的結(jié)構(gòu)、立法體系、法律語言的表述等方面還需改進(jìn)?！堵毥谭ā反罅康脑瓌t性條款，缺乏法律規(guī)范的確定性和可操作性，還存在大量的倡導(dǎo)性語言，但是對違背這些條文的行為，卻沒有規(guī)定相應(yīng)的懲罰措施和法律后果，造成法律本身約束力、規(guī)范性不足，難以使用。作為一部職業(yè)教育方面的基本法，應(yīng)著力提高法律語言闡述嚴(yán)謹(jǐn)性和確定性，從而增強(qiáng)《職教法》的可操作性。同時，《職教法》立法體系也過于寬泛，大量本不是能由《職教法》能夠解決的問題，也在《職教法》中進(jìn)行倡導(dǎo)性規(guī)定。

四、《職業(yè)教育法》立法體系的完善

（一）吸收地方“關(guān)于實施《職業(yè)教育法》具體辦法”中的可操作性規(guī)定，將各地具有可操作性內(nèi)容的部分納入到職業(yè)教育法立法中

現(xiàn)行職業(yè)教育法共有5章40條，大多數(shù)條款都是原則性的規(guī)定，缺乏可操作性。職業(yè)教育法實施以來，有27個省、自治區(qū)、直轄市針對本地職業(yè)教育發(fā)展的問題，在辦學(xué)投入、辦學(xué)機(jī)制、中高職教育銜接等方面制定了許多具有可操作性的配套法規(guī)和規(guī)范性文件。可以說，我國現(xiàn)行的職業(yè)教育法是以地方性法規(guī)來彌補(bǔ)其自身不足的一部法律。因此，要對各地實施職業(yè)教育的法規(guī)或條例加以研究和總結(jié)，把其中適應(yīng)范圍廣、操作性強(qiáng)，而職業(yè)教育法中沒有明確的辦法和條款加以提煉，充實到現(xiàn)行的職業(yè)教育法之中，以增強(qiáng)職業(yè)教育法的規(guī)范性、普遍性和強(qiáng)制性。

（二）增加“法律責(zé)任”的規(guī)定內(nèi)容和相應(yīng)條款

職業(yè)教育法雖然對職業(yè)教育體系、實施和保障條件等進(jìn)行了規(guī)定，但是對違反相關(guān)法律的處罰僅在第三十九條簡單規(guī)定：“在職業(yè)教育活動中違反教育法規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)依照教育法的有關(guān)規(guī)定給予處罰?！庇捎诼殬I(yè)教育有自身的特點與規(guī)律，因此，很多職業(yè)教育方面的違法行為在教育法中并沒有具體的處罰規(guī)定，加之該條文缺乏可操作性，既會造成職業(yè)教育行政執(zhí)法的軟弱，又會給個人和組織以可乘之機(jī)，在一定程度影響了職業(yè)教育法的執(zhí)行效果。因此，建議修改職業(yè)教育法之時，充實法律責(zé)任和處罰條款，對職業(yè)教育方面的違法行為予以嚴(yán)厲打擊，為職業(yè)教育的持續(xù)和健康發(fā)展提供一個良好的環(huán)境。[6]

（三）擴(kuò)大《職業(yè)教育法》規(guī)范和約束的主體，對高等職業(yè)教育內(nèi)容予以補(bǔ)充

一方面，對職業(yè)教育的對象、職業(yè)教育的其他參與主體等進(jìn)行明確規(guī)定；另一方面，應(yīng)重點關(guān)注高等職業(yè)教育內(nèi)容的修訂，從內(nèi)容和體系上看，職業(yè)教育法主要是規(guī)范中等和初等職業(yè)教育，在高等教育法第六十八條中提到的高等職業(yè)學(xué)校，卻處于從屬地位。從我國職業(yè)教育發(fā)展的現(xiàn)狀看，高職教育已是我國職業(yè)技術(shù)學(xué)校教育體系的重要組成部分，而且其獨特的地位作用將日益顯現(xiàn)。故在修改職業(yè)教育法時，應(yīng)明確高等職業(yè)教育在我國職業(yè)教育體系中的地位，在招生途徑、培養(yǎng)模式、辦學(xué)體系、學(xué)科類別、舉辦者和管理者及高等與中等職業(yè)教育的銜接等方面做出明確規(guī)范，將高等職業(yè)教育發(fā)展的多形式、多途徑予以法律化，以推動高職教育的發(fā)展。

（四）配套制度改革方面，應(yīng)著力于完善職業(yè)教育法律體系

由于職業(yè)教育涉及多個部門、多個行業(yè)、多個主體，而且每個地區(qū)的實際千差萬別，因此，《職業(yè)教育法》要得到全面推廣、有效施行，絕不是《職業(yè)教育法》一部法律所能完成的，還必須形成由一個基本法、若干單行法以及地方性職業(yè)教育實施辦法或條例共同組成的內(nèi)容全面、層級清晰的職業(yè)教育法律體系。為此，要以《職業(yè)教育法》為基本法，圍繞職業(yè)教育投入、企業(yè)職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)與職業(yè)培訓(xùn)、實訓(xùn)教師資格、職業(yè)教育考試等職業(yè)教育的若干重要方面，加強(qiáng)調(diào)查研究和科學(xué)論證，依法出臺一系列配套行政法規(guī)，并著力提高表述語言的嚴(yán)謹(jǐn)、確定性和法規(guī)結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)性，做到整體結(jié)構(gòu)和內(nèi)在邏輯完整、總體一致、條文設(shè)置合理、語言簡潔規(guī)范、內(nèi)容明確具體，形成職業(yè)教育行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行業(yè)性法規(guī)有機(jī)結(jié)合、上下有序、內(nèi)容全面、形式完整、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、可操作性強(qiáng)的職業(yè)教育配套法律體系，為職業(yè)教育的全面、規(guī)范發(fā)展奠定堅實的法律基礎(chǔ)。[7]

綜上所述，在《職業(yè)教育法》面臨修改之際，應(yīng)不斷對《職業(yè)教育法》體例、結(jié)構(gòu)、語言表述的改進(jìn)，在體例上，要改變體例過于宏觀、體系較簡單、規(guī)范性不強(qiáng)、法律責(zé)任不明確等現(xiàn)象；在語言表述上，要提高嚴(yán)謹(jǐn)性和確定性，規(guī)避“應(yīng)當(dāng)、可以、鼓勵、酌情”等籠統(tǒng)含糊詞語的使用，避免造成法律本身可操作性、約束力、規(guī)范性不夠；在邏輯結(jié)構(gòu)上，要包括假定、處理、法律后果和獎懲等相對完整的框架，要加強(qiáng)法律后果的表述，增加法律責(zé)任條款，要進(jìn)一步明確《職業(yè)教育法》的行政執(zhí)法主體和法律責(zé)任，加強(qiáng)職業(yè)教育執(zhí)法檢查和督導(dǎo)工作的制度建設(shè)，促進(jìn)職業(yè)教育依法行政、依法管理、依法辦學(xué)。

[1] 戴容.我國職業(yè)教育法的歷史貢獻(xiàn)與完善[J].職教論壇，2006（10）:4-10.

[2] 謝傳兵.中德兩國職業(yè)教育法比較[J].江蘇教育研究（理論版），2008（5）:54-57.

[3] 雷世平，姜群英.完善我國職業(yè)教育法的幾點設(shè)想[J].職教通訊，2002（10）：10-11.

[4] 盧永軍.職業(yè)教育法的修訂與完善[J].決策管理，2009（3）：30-31.

[5] 王暉，陳明星.修訂和完善職業(yè)教育法的對策建議[J].決策管理，2011（4）:25-27.

[6] 鄭捷.職業(yè)教育法的修訂之道[J].人民政壇，2010（8）:32-33.

[7] 劉穎.淺析我國職業(yè)教育法的不足與完善[J].唯實，2008（5）:58-60.

Limitation and Perfection of Vocational Education Law System

Zhang Yan-yan

Chinese vocational education has been governed by law after vocational education law entered into effect in 1996.But,with the development of society and economy,the expending of vocational education has exposed many flaws of existing legal system,including the irrationality of basic legal framework,defects of lawmaking technique,especially the narrow limit of legislature system.The amendment and perfection of existing ordinance would be of great value to make Chinese vocational education law more scientific and effective.

vocational education;vocational education law;legislature system;legal responsibility

張艷艷，女，河南科技學(xué)院職業(yè)技術(shù)教育與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研究中心教師，主要研究方向為教育法。

G719

A

1674-7747（2012）04-0029-05

[責(zé)任編輯 金蓮順]