茶洪旺

（北京郵電大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京100876）

發(fā)展中的貧困問題研究
——基于云南少數(shù)民族地區(qū)案例分析

茶洪旺

（北京郵電大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京100876）

西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來，雖然西部少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了顯著成效，但是發(fā)展中貧困問題依舊十分突出，與東部發(fā)達(dá)地區(qū)的差距仍在擴(kuò)大。發(fā)展并不意味著就能消除貧困，如何消除發(fā)展中貧困問題，這是當(dāng)前西部少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展中面臨的最大挑戰(zhàn)。云南是我國少數(shù)民族自治地方最多的省份，又是我國民族自治地方陸路邊境線最長的區(qū)域，少數(shù)民族問題與邊境國際問題交織在一起，這在全國既有代表性，又有典型性。由于歷史和現(xiàn)實(shí)原因，云南少數(shù)民族地區(qū)不僅是我國地緣政治上的重要戰(zhàn)略門戶，而且還是我國貧困人口比例最高、貧困程度最深的欠發(fā)達(dá)地區(qū)?！懊褡鍐栴}、邊境問題、貧困問題”相互交融，構(gòu)成了云南少數(shù)民族地區(qū)的主要問題。從生存貧困和發(fā)展貧困兩方面深入分析云南少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展中的貧困問題，可為消除發(fā)展中貧困問題獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

發(fā)展中貧困；生存貧困；發(fā)展貧困；差異化扶持政策

一、引言

云南是我國民族自治地方最多的省份，目前有8個(gè)民族自治州、29個(gè)民族自治縣，少數(shù)民族居住地方的國土面積占全省總面積的72.2％，人口占全省總?cè)丝诘?9.5％（2009年末統(tǒng)計(jì)數(shù)），少數(shù)民族人口占民族自治地方總?cè)丝诘?5.3％（2009年末統(tǒng)計(jì)數(shù)）。云南少數(shù)民族地區(qū)①本文所論及的少數(shù)民族地區(qū)主要指云南省轄的少數(shù)民族自治州和自治縣、民族鄉(xiāng)以及散居民族。由于統(tǒng)計(jì)上的困難，本研究所用的數(shù)據(jù)具體包括8個(gè)自治州即：楚雄彝族自治州、紅河哈尼族彝族自治州、文山壯族苗族自治州、西雙版納傣族自治州、大理白族自治州、德宏傣族景頗族自治州、怒江傈僳族自治州、迪慶藏族自治州和29個(gè)民族自治縣。又是我國民族自治地方陸路邊境線最長的區(qū)域，與緬甸、越南、老撾3個(gè)國家接壤，國境線長達(dá)4061公里，有5個(gè)邊境自治州和25個(gè)邊境自治縣，16個(gè)少數(shù)民族跨境而居，與境外民族同族同宗、宗教同源，交往密切。少數(shù)民族問題與邊境國際問題交織在一起，這在全國既有代表性，又有典型性。由于歷史和現(xiàn)實(shí)原因，云南少數(shù)民族地區(qū)不僅是我國地緣政治上的重要戰(zhàn)略門戶，而且還是我國貧困人口比例最高、貧困程度最深的欠發(fā)達(dá)地區(qū)。“民族問題、邊境問題、貧困問題”相互交融，構(gòu)成了云南少數(shù)民族地區(qū)的主要問題。

二、數(shù)據(jù)與事實(shí)：發(fā)展中的貧困狀況分析

實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，云南少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)保持了快速、持續(xù)、穩(wěn)定的增長。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年至2008年云南少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了加速發(fā)展階段，年均增長速度都在8％以上，2008年少數(shù)民族地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到2139.11億元，是1987年少數(shù)民族地區(qū)生產(chǎn)總值的近20倍。云南少數(shù)民族地區(qū)生產(chǎn)總值占云南省生產(chǎn)總值的比重從1999年的33.4％提高到了2008年的37.5％；財(cái)政收入由1999年44.56億元增加到2008年的159.32億元，年均增長速度為15.2％；人均財(cái)政收入從1999年的217元增加到2008年的710元，年均增長14.3％。隨著國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，云南扶貧開發(fā)工作取得了令人矚目的成效，至2010年末，圓滿完成了《云南省農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001－2010年）》確定的任務(wù)，創(chuàng)造了具有云南特點(diǎn)的扶貧開發(fā)模式。貧困人口從2000年底的1022萬人下降到2010年末的525萬人，貧困發(fā)生率由29.6％下降到14％；73個(gè)國家扶貧重點(diǎn)縣農(nóng)民人均純收入由1100元提高到2880元。然而，由于受自然、地理、歷史和政策等多重因素影響，云南少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的貧困狀況還十分突出，貧困人口數(shù)量依然龐大，深度貧困人口比重依然很高，集中連片特殊困難區(qū)域貧困問題依然凸顯，貧富差距繼續(xù)呈擴(kuò)大趨勢(shì)。

本文擬從生存貧困和發(fā)展貧困兩方面來分析云南少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展中的貧困狀況。

1.生存貧困

生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是最基本的人權(quán)。生存貧困是指貧困人口沒有達(dá)到維持基本生存水平所需要的物質(zhì)條件。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，全省78個(gè)民族自治地方縣（市）有56個(gè)是扶貧工作重點(diǎn)貧困縣，占71.79％，全省貧困人口越來越集中分布在民族自治地方、邊遠(yuǎn)山區(qū)和邊境一線，其中85％以上是少數(shù)民族。2009年，民族自治地方貧困人口304.5萬人，貧困發(fā)生率16.2％，高于全省平均水平1.5個(gè)百分點(diǎn)；25個(gè)邊境縣（市）貧困人口100.1萬人，貧困發(fā)生率21.3％，高于全省平均水平6.6個(gè)百分點(diǎn)。2009年，全省少數(shù)民族人口比例占30％以上的建制村農(nóng)民人均純收入2174元，比全省平均水平少1195元，有160.2萬貧困人口，占總?cè)丝诘?6.01％；在邊遠(yuǎn)少數(shù)民族貧困地區(qū)，農(nóng)民人均純收入785元以下的深度貧困人口有153.4萬人，占全省540萬貧困人口的28.4％，占160.2萬深度貧困人口的95.8％。尤其是云南特有的景頗族、佤族、拉祜族、傈僳族四個(gè)特困民族，貧困人口均占本民族人口的50％以上。值得警惕的是，這種持續(xù)性貧困繼續(xù)存在的同時(shí)，有時(shí)還會(huì)產(chǎn)生新的不平等。

飲水不安全、交通、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重匱乏，是云南少數(shù)民族生存貧困的直接表現(xiàn)。

飲水不安全問題突出。據(jù)典型調(diào)查資料顯示，截止2007年，怒江傈僳族自治州有11.28萬人、迪慶藏族自治州有8.55萬人飲水問題仍未得到有效解決，分別占到兩州人口總數(shù)的21％和21.6％；文山壯族苗族自治州還有3009個(gè)村寨不通自來水；紅河哈尼族彝族自治州的元陽縣、紅河縣、綠春縣、河口縣沒有解決人畜安全飲水的自然村分別為270個(gè)、132個(gè)、132個(gè)和31個(gè)；德宏傣族景頗族自治州的潞西市仍有448個(gè)自然村、13.7萬人、1.16萬頭牲畜飲水不安全，40個(gè)村的飲水工程需要改造。特別是處在石灰?guī)r地區(qū)的少數(shù)民族群眾生活飲水尤其艱難，如丘北縣少數(shù)民族貧困地區(qū)還有211個(gè)村寨不通自來水，只能靠天下雨或者到較遠(yuǎn)地方人背馬馱解決飲水。據(jù)2010年統(tǒng)計(jì)，云南少數(shù)民族地區(qū)所轄68490個(gè)自然村中，有22123個(gè)自然村無安全飲水，占32.3％，2789個(gè)自然村基本喪失生存條件需要易地搬遷。越是貧困地區(qū)，飲水不安全問題越突出，如師宗縣五龍壯族鄉(xiāng)曲租村委會(huì)老寨村、舊屋基彝族鄉(xiāng)法灣村委會(huì)等地傳染性疾病流行，就與飲水不安全密切相關(guān)。

用電困難、信息不暢問題依然突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年占全省少數(shù)民族地區(qū)人口比例30％以上的6533個(gè)建制村中，有75個(gè)不通電，417個(gè)不通電話；所轄的63808個(gè)自然村中，有3073個(gè)不通電，8427個(gè)不通電話，12783個(gè)不能有效接收廣播電視。如迪慶藏族自治州有10個(gè)行政村未通電，文山州有1686個(gè)村寨不通電，昭通市的1780個(gè)民族聚居點(diǎn)仍有222個(gè)未通電；迪慶州還有1211個(gè)自然村未通廣播電視，23個(gè)行政村未通電話；西雙版納州還有410個(gè)自然村未通廣播電視，21個(gè)村未通電話，群眾看電視、聽廣播難問題突出。用電難，信息不暢，使那些居住在邊遠(yuǎn)山區(qū)的貧困人群長期生活在與現(xiàn)代文明隔絕的“孤島”上，享受信息社會(huì)發(fā)展的文明成果對(duì)他們來說仍比較遙遠(yuǎn)。

“路難行”又是生存貧困的一個(gè)重要方面。據(jù)2010年統(tǒng)計(jì)，云南少數(shù)民族地區(qū)所轄8963個(gè)自然村仍不通公路，占13.1％。尤其在邊境沿線和內(nèi)地少數(shù)民族地區(qū)，許多公路還是四級(jí)以下沙石路面，其中等外公路占總里程的60％，高等級(jí)公路僅占公路總里程的2.74％。鄉(xiāng)村道路通達(dá)率低，邊民出行艱難。據(jù)對(duì)內(nèi)地昭通市1780個(gè)少數(shù)民族聚居點(diǎn)的情況調(diào)查顯示，有724個(gè)未通公路，占總數(shù)的40.7％；怒江州55％的農(nóng)村運(yùn)輸以人背馬馱和過江溜索為主，60％的地區(qū)運(yùn)輸困難，24個(gè)村委會(huì)未通公路。即便是已實(shí)現(xiàn)通達(dá)的地方，由于公路等級(jí)低，缺乏改造和維護(hù)資金，大多也是晴通雨阻。由此可見，對(duì)上述這些地區(qū)而言，“若要富，先修路”仍然是他們謀求生存的基本訴求!

2.發(fā)展貧困

發(fā)展貧困，既是生存貧困的結(jié)果，又是生存貧困的原因。發(fā)展貧困最突出表現(xiàn)在貧困人群享受的教育和醫(yī)療衛(wèi)生保障條件低下。

（1）教育發(fā)展十分落后

調(diào)查資料顯示，云南特有15個(gè)民族和8個(gè)人口較少民族平均受教育年限分別為5.54年和5.52年，低于全省6.32年的平均水平；文盲率分別為20.78％和23.61％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全省文盲率11.43％的水平。［1］尤其是云南邊境縣人均受教育年限僅為4.5年，跨境民族中的拉祜族、佤族、布朗族、獨(dú)龍族、怒族人均受教育年限僅為3年左右，涉及全省8個(gè)州（市）、25個(gè)縣（市）125.7萬人的民族“直過區(qū)”人均受教育年限僅為3.95年，文盲率比全省高20.71個(gè)百分點(diǎn)。據(jù)農(nóng)村勞動(dòng)力受教育程度的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：小學(xué)以下文化程度的占53.8％；勞動(dòng)力未接受專業(yè)培訓(xùn)的高達(dá)85.7％，僅有14.3％的勞動(dòng)力接受過培訓(xùn)。［2］如此低下的教育發(fā)展水平，將成為導(dǎo)致貧困代際傳承這一嚴(yán)重后果的重要原因，是一個(gè)值得警惕和關(guān)注的事實(shí)。

（2）醫(yī)療衛(wèi)生保障條件嚴(yán)重不足

云南少數(shù)民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生保障條件嚴(yán)重不足，成為制約人們健康的一個(gè)瓶頸。據(jù)2006年統(tǒng)計(jì)，云南省民族自治地方共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院814個(gè)，衛(wèi)生技術(shù)人員9520人，執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師4544人，注冊(cè)護(hù)士2652人；村衛(wèi)生室4713人，衛(wèi)生技術(shù)人員8751人，執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師759人，注冊(cè)護(hù)士25人。按全省民族自治地方7359個(gè)村委會(huì)每村一個(gè)衛(wèi)生室、一名注冊(cè)護(hù)士計(jì)算，差2646個(gè)村衛(wèi)生室、7334名注冊(cè)護(hù)士。由于廣大民族地區(qū)山高路遠(yuǎn)，村寨分散，服務(wù)難度比一般地區(qū)大，醫(yī)務(wù)人員嚴(yán)重不足，且醫(yī)療設(shè)備、技術(shù)不配套，少數(shù)民族群眾“看病難”、“看病貴”的問題仍未得到根本解決。如楚雄彝族自治州有474個(gè)村衛(wèi)生所無業(yè)務(wù)用房，德宏州傣族景頗族自治州的潞西市154個(gè)自然村無村醫(yī)，近4萬人因居住分散未能及時(shí)就醫(yī)；怒江傈僳族自治州、迪慶藏族自治州的家庭成員患病人口中，有病不能及時(shí)就醫(yī)人口比例達(dá)28％。目前少數(shù)民族地區(qū)縣、鄉(xiāng)兩級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)不足，專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍出現(xiàn)人才斷層，醫(yī)務(wù)人員缺口嚴(yán)重的情況比較突出，甚至有些地方每位醫(yī)務(wù)人員服務(wù)近千人，服務(wù)面積達(dá)15平方公里。如瀾滄拉祜族自治縣按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，全縣醫(yī)療衛(wèi)生人員編制應(yīng)達(dá)1080人，缺編300人，缺口28.8％。

由于對(duì)地方病、傳染病、流行病防控的醫(yī)療保障條件差，一些少數(shù)民族村寨仍未擺脫肺結(jié)核等流行性疾病的困擾，大多數(shù)貧困山區(qū)因病致貧或因病返貧普遍存在。疾病成為加深貧困人群貧困的一個(gè)重要因素。

從生存貧困和發(fā)展貧困兩個(gè)層面顯現(xiàn)出的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和事實(shí)都在有力證明：發(fā)展并不意味著就能消除貧困，發(fā)展中的貧困始終是云南少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最大的挑戰(zhàn)。如何采取切實(shí)可行措施，消除少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的貧困，讓廣大人民群眾公平的享受發(fā)展成果，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)急需解決的問題。

三、消除發(fā)展中貧困的對(duì)策建議

云南少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展中貧困問題存在的根本原因，是長期多重因素疊加導(dǎo)致的。它不僅在于客觀方面的自然、地理、歷史因素的影響，更重要的是主觀方面的觀念落后、長期以GDP增長為核心的發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向，以及一些不合理的政策因素。有鑒于此，我們必須從根本上轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的發(fā)展理念，把消除貧困作為發(fā)展的重要目標(biāo)，來深入探討新時(shí)期加快少數(shù)民族地區(qū)消除發(fā)展中貧困的措施。

（一）要進(jìn)一步解放思想，與時(shí)俱進(jìn)創(chuàng)新觀念

觀念決定思路，思路決定出路，從這一意義上說，云南少數(shù)民族地區(qū)貧困落后首先在于人們思想觀念貧困落后。因此，一定要把進(jìn)一步解放思想，創(chuàng)新觀念作為加快消除少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展中貧困的第一要?jiǎng)?wù)來抓。

1、在深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀實(shí)踐中進(jìn)一步解放思想

實(shí)踐發(fā)展永無止境，解放思想永無窮期。云南少數(shù)民族地區(qū)要深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，必須以進(jìn)一步解放思想為先導(dǎo)，具體來說，就是要在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐中樹立“敢為天下先”的勇于創(chuàng)新精神。像云南這樣貧困面大、貧困程度深的少數(shù)民族地區(qū)，只要有利于保障改善民生，消除貧困，就要敢于因地制宜、因族制宜來采取創(chuàng)新舉措，先行先試。在實(shí)踐中不斷總結(jié)提高，探索出特色鮮明、成效顯著的扶貧開發(fā)模式。唯有這樣，才能在發(fā)展中消除貧困，在消除貧困中提高發(fā)展質(zhì)量，走共同富裕道路。

2、在弘揚(yáng)優(yōu)秀文化傳統(tǒng)中與時(shí)俱進(jìn)創(chuàng)新觀念

在經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化的時(shí)代，如何從綿連不斷千年的中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中汲取營養(yǎng)，培育具有時(shí)代精神的自尊、自信、自強(qiáng)的現(xiàn)代文明觀念，這是我們?cè)诮夥潘枷搿⑴c時(shí)俱進(jìn)創(chuàng)新觀念過程中值得高度重視的問題。一方面，要大力發(fā)揚(yáng)歷史上少數(shù)民族群眾性格豪爽、堅(jiān)韌不拔、誠實(shí)守信等古樸文明的優(yōu)秀文化傳統(tǒng)觀念；另一方面，要徹底清除歷史上積淀較深的安土重遷、小富則安、畏懼風(fēng)險(xiǎn)、不敢為人之先、不患寡而患不均等落后的文化傳統(tǒng)觀念，在繼承中揚(yáng)棄落后的文化傳統(tǒng)觀念，積極借鑒吸收現(xiàn)代文明的觀念意識(shí)。只有與時(shí)俱進(jìn)創(chuàng)新觀念，才能不斷迸發(fā)出促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。

（二）加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，優(yōu)先發(fā)展教育、衛(wèi)生事業(yè)

貧困的實(shí)質(zhì)是能力貧困，良好的教育和健康的身體不僅能直接地提高生活質(zhì)量，而且還能提高個(gè)人獲得更多收入及擺脫貧困的能力?？偨Y(jié)國際扶貧的成功經(jīng)驗(yàn)，只有那些堅(jiān)持優(yōu)先發(fā)展教育、衛(wèi)生事業(yè)的國家，才能通過增強(qiáng)貧困者自身能力來消除貧困。因此，率先摒棄GDP增長第一主義的傳統(tǒng)發(fā)展理念，加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，把教育、衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展放在優(yōu)先優(yōu)越地位，這對(duì)云南少數(shù)民族地區(qū)來說，比任何時(shí)候都更加緊迫、更加重要!

1.堅(jiān)持教育優(yōu)先發(fā)展

優(yōu)先教育發(fā)展，全面提高少數(shù)民族人口的素質(zhì)，把消除貧困建立在提高人力資本的基礎(chǔ)上?！笆濉睍r(shí)期，要加大教育投入，繼續(xù)強(qiáng)化基礎(chǔ)教育，實(shí)實(shí)在在辦好九年制義務(wù)教育和學(xué)前教育，在提高教學(xué)質(zhì)量上狠下工夫，積極推廣高中階段義務(wù)教育，切實(shí)解決好少數(shù)民族地區(qū)貧困學(xué)生的生活、學(xué)習(xí)和升學(xué)問題。優(yōu)化資源，集中辦學(xué)，在民族地區(qū)增辦一批寄宿制民族中小學(xué)校；繼續(xù)辦好省定41所民族中小學(xué)校和33所貧困縣民族中學(xué)，在沒有民族中小學(xué)的縣級(jí)中小學(xué)開辦民族班。對(duì)省定41所民族中小學(xué)校的教師和管理人員編制、生均公用經(jīng)費(fèi)和學(xué)生生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)給予增加和提高；進(jìn)一步加強(qiáng)少數(shù)民族地區(qū)“雙語”教育，把“雙語”教育納入農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，開辦一批“雙語”幼兒園，對(duì)“雙語”教師，在師資認(rèn)定、職稱評(píng)定、績效工資等方面給予傾斜。①在這里，本文吸收了2010年8月6日與云南省民族工作隊(duì)座談交流時(shí)的相關(guān)材料。

要切實(shí)加強(qiáng)職業(yè)教育發(fā)展，改善辦學(xué)條件，強(qiáng)化實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)。對(duì)在校就讀的中等專業(yè)學(xué)校、職業(yè)高中就讀的少數(shù)民族農(nóng)村貧困家庭的學(xué)生，以及城市低保戶子女實(shí)施免費(fèi)教育并保證給予生活補(bǔ)助，為加快少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展培養(yǎng)輸送留得住、用得上的各類實(shí)用型高水平人才隊(duì)伍。

積極發(fā)展民族高等教育。要適當(dāng)提高少數(shù)民族大學(xué)生錄取比例，省內(nèi)各高等院校要根據(jù)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的人才需求，劃出一定比例，按特殊錄取標(biāo)準(zhǔn)招收云南特有民族和人口較少民族的大學(xué)生；加快制定出臺(tái)特有民族碩士研究生及博士研究生培養(yǎng)計(jì)劃，實(shí)行“特招、特補(bǔ)”的培養(yǎng)方案；加快云南民族大學(xué)的建設(shè)與發(fā)展，增加辦學(xué)層次，成立云南民族干部學(xué)院，使之成為少數(shù)民族地區(qū)各級(jí)各類干部的人才培養(yǎng)示范基地。提高少數(shù)民族貧困大學(xué)生的生活補(bǔ)助，避免出現(xiàn)“求學(xué)導(dǎo)致貧困和返貧”現(xiàn)象。力爭(zhēng)“十二五”期間，實(shí)現(xiàn)高等院校少數(shù)民族在校生比例與其人口比例相當(dāng)。

2.加快改善少數(shù)民族地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生保障條件

加快改善少數(shù)民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生保障條件，當(dāng)前最迫切最重要的是要采取多元化的投入措施，加大中央和地方政府的財(cái)力、人力、物力投入，加快建立和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，從整體上提高群眾的健康水平，從根本上消除因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象。通過政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的多元化途徑，加快建立和完善貧困人群醫(yī)療救助、邊境民族醫(yī)療費(fèi)補(bǔ)助、烈性傳染病免費(fèi)救治、社會(huì)醫(yī)療救助等為補(bǔ)充的農(nóng)村醫(yī)療保障體系，重點(diǎn)解決少數(shù)民族群眾“看病難，看病貴”的問題。“十二五”期間，要切實(shí)加強(qiáng)少數(shù)民族地區(qū)各級(jí)、各類醫(yī)院的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人才隊(duì)伍建設(shè)，健全縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系和網(wǎng)絡(luò)，不斷提高對(duì)重大疾病的預(yù)防和控制能力，尤其要加強(qiáng)縣婦幼保健機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)村兩級(jí)保健網(wǎng)點(diǎn)的建設(shè)，推動(dòng)?jì)D幼保健工作順利發(fā)展。

（三）爭(zhēng)取國家特殊政策，加大對(duì)特困民族和人口較少民族發(fā)展的扶持力度

云南少數(shù)民族地區(qū)的特困問題，是由特殊的社會(huì)歷史發(fā)展背景、特殊的地理環(huán)境和現(xiàn)實(shí)種種因素相互交織演進(jìn)的結(jié)果。只有依靠政府主導(dǎo)予以“特殊政策”扶持，才能消除發(fā)展中的“特困問題”。如果單純靠市場(chǎng)配置資源，只會(huì)加深發(fā)展中貧困程度。

1.實(shí)施扶持特困民族發(fā)展工程

特困少數(shù)民族，不僅在云南，乃至全國也是一個(gè)特殊的貧困群體，我們千萬不能用一般扶貧辦法來解決云南少數(shù)民族的特困問題。務(wù)必要在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，立足于特困少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，由政府編制不同時(shí)期扶持特困少數(shù)民族區(qū)域發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃，明確制定消除貧困的具體措施和實(shí)現(xiàn)脫貧的階段目標(biāo)。尤其是對(duì)那些事關(guān)保障改善特困少數(shù)民族民生的重點(diǎn)發(fā)展工程，要列入專項(xiàng)資金規(guī)劃，一定要采取中央財(cái)政投入為主，省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金安排為輔的特殊政策扶持方式。對(duì)實(shí)施的項(xiàng)目要納入行政問責(zé)制度，由紀(jì)委與審計(jì)部門協(xié)同監(jiān)督落實(shí)效果，在制度上健全特殊政策扶持特困少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障機(jī)制。只要不折騰、不懈怠，持之以恒持續(xù)一個(gè)歷史發(fā)展過程，特困少數(shù)民族一定能與其他民族一道走上共同繁榮的道路。

2.實(shí)施扶持人口較少民族發(fā)展工程

在“十二五”期間，要繼續(xù)編制好扶持8個(gè)人口較少民族發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃，著力于發(fā)展民生工程。繼續(xù)加大中央和省財(cái)政扶持力度，進(jìn)一步加強(qiáng)人口較少民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，努力改善人口較少民族聚居村寨生產(chǎn)、生活條件。將通水、通電、通路和農(nóng)田水利基本建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理、農(nóng)村新能源、通訊等群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為民生重點(diǎn)工程；繼續(xù)加大對(duì)人口較少民族地區(qū)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的力度，著力提高人口較少民族人口綜合素質(zhì)，增強(qiáng)自我發(fā)展能力；按照因地制宜、突出特色、面向市場(chǎng)的原則，鞏固提升傳統(tǒng)種養(yǎng)業(yè)，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的提質(zhì)增效。①參見：《云南省加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》。各級(jí)地方政府要安排專項(xiàng)資金，著力抓好人口較少民族地區(qū)勞動(dòng)力培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移。

（四）加大對(duì)特色優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的扶持力度，把資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)

少數(shù)民族地區(qū)要在“特色”資源上大做文章。根據(jù)獨(dú)特的自然資源、民族文化資源、沿邊區(qū)位資源，因地制宜地大力發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，使其成為支撐少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)群。

1.生物資源開發(fā)和礦產(chǎn)業(yè)

以培育特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)為龍頭，盡快把資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。如紅河州是云南經(jīng)濟(jì)作物的最適宜種植區(qū)和主產(chǎn)區(qū)之一，生物資源開發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較好，應(yīng)著力于煙草產(chǎn)業(yè)、生物資源開發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、礦業(yè)和特色旅游業(yè)四大產(chǎn)業(yè)建設(shè)；文山州是名貴藥材三七的原產(chǎn)地和國內(nèi)唯一的主產(chǎn)地，要以三七產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)生物資源產(chǎn)業(yè)；怒江州以峽谷和礦產(chǎn)著名，應(yīng)大力發(fā)展以峽谷文化為主的旅游產(chǎn)業(yè)和以鉛鋅為主的礦產(chǎn)業(yè)。［3］

2.特色旅游業(yè)

“世界之最”的許多旅游人文景觀和自然景觀資源都分布在楚雄、大理、麗江、迪慶、怒江、德宏、西雙版納等少數(shù)民族自治州。諸如：世界自然遺產(chǎn)（三江并流）、世界文化遺產(chǎn)、熱帶雨林等，人文與自然資源有機(jī)和諧統(tǒng)一是云南少數(shù)民族地區(qū)旅游資源的一大突出比較優(yōu)勢(shì)。我們一定要加大投入，科學(xué)規(guī)劃，精心打造特色旅游品牌產(chǎn)業(yè)，扎扎實(shí)實(shí)地促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)的特色旅游產(chǎn)業(yè)。

3.民族文化產(chǎn)業(yè)

楚雄的“恐龍文化”、“元謀人遺址”、“彝族十月太陽歷”，麗江納西族的“東巴文化”等都是世界文化之最，還有其他少數(shù)民族豐富多彩的原生態(tài)民族文化又是“中國之最”，少數(shù)民族地區(qū)一定要充分挖掘博大精深的文化資源，加大投入力度，大力發(fā)展特色文化產(chǎn)業(yè)。少數(shù)民族地區(qū)特色文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不僅有利提升旅游產(chǎn)業(yè)的文化內(nèi)涵，而且有利于增強(qiáng)民族的自豪感和凝聚力。

（五）進(jìn)一步加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資力度，尤其要重視農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件改善

由于歷史欠賬太多，少數(shù)民族地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資增幅一定要高于全省平均水平，并且應(yīng)優(yōu)先安排與少數(shù)民族群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，免除縣及縣以下和財(cái)力不能自給的民族自治州配套資金。［4］重點(diǎn)幫助少數(shù)民族地區(qū)建設(shè)一批對(duì)帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起重大作用的交通、水利、能源、信息、市政公用等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，尤其要優(yōu)先安排與少數(shù)民族群眾民生問題密切相關(guān)的中小型公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

結(jié)合云南少數(shù)民族地區(qū)實(shí)際，首先，要加快少數(shù)民族地區(qū)交通體系建設(shè)。抓好主要公路干線的改造升級(jí)，尤其是省際、國際公路通道，修好通村公路。其次，要高度重視農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件的改善。下大決心、花大氣力大搞農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是要把水資源開發(fā)和綜合利用放在突出位置，認(rèn)真解決少數(shù)民族地區(qū)的人畜飲水和基本口糧田旱澇保收問題。第三，要繼續(xù)加強(qiáng)能源特別是電力建設(shè)，搞好鄉(xiāng)村電網(wǎng)建設(shè)和改造。［5］第四，加大農(nóng)村信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，用信息化推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革。第五，要編制科學(xué)的村莊規(guī)劃，凸顯民俗風(fēng)貌。推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不管是水、電、路項(xiàng)目，還是教育、文化、衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，都要注意配套性、可行性、可持續(xù)發(fā)展性，切忌華而不實(shí)的“政績工程”和“形象工程”。

（六）建立和完善政績考評(píng)體系，創(chuàng)新扶貧機(jī)制

1.建立和完善少數(shù)民族地區(qū)科學(xué)的政績考評(píng)體系

消除發(fā)展中貧困，首當(dāng)應(yīng)破除GDP崇拜，摒棄以GDP為核心的政績考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，代之以民生標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)。一定要把消除貧困列入“十二五”發(fā)展的重要目標(biāo)，把消除貧困納入政績考核體系。從制度安排上讓少數(shù)民族地區(qū)各級(jí)干部切身體會(huì)到，作為地方一級(jí)政府，消除經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的貧困，讓廣大人民群眾公平的享受發(fā)展成果，這是最大責(zé)任、最好的政績。

2.創(chuàng)新扶貧開發(fā)機(jī)制

因地制宜、因族舉措創(chuàng)新扶貧開發(fā)機(jī)制。首先，要進(jìn)一步解放思想，在繼續(xù)推進(jìn)國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位在滇定點(diǎn)掛靠幫扶工作的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大扶貧開發(fā)國際合作，吸引更多的國際扶貧項(xiàng)目和資金等生產(chǎn)要素向深度貧困地區(qū)流動(dòng)，要勇于和善于利用國際非政府組織的力量。尤其對(duì)扶貧項(xiàng)目的實(shí)施、財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目評(píng)估方面可采用和借鑒非政府組織的成功經(jīng)驗(yàn)。

其次，要建立健全貧困監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)機(jī)制。建立健全對(duì)貧困現(xiàn)狀的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，及時(shí)準(zhǔn)確把握深度貧困群體貧困狀況和扶貧開發(fā)工作情況。做到明確對(duì)象、明確責(zé)任、明確成效，以利于不斷完善少數(shù)民族地區(qū)扶貧開發(fā)工作機(jī)制。

（七）實(shí)施差異化的扶持政策，加大國家政策支持力度

實(shí)踐證明，大一統(tǒng)、“一刀切”的宏觀政策，對(duì)云南少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的推進(jìn)作用有限，新時(shí)期要加快云南少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的跨越式發(fā)展，必須因地制宜、因族舉措，實(shí)行差異化的扶持政策。

1.進(jìn)一步完善與民族區(qū)域自治制度相適應(yīng)的政策性轉(zhuǎn)移支付制度

少數(shù)民族地區(qū)除享受一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付外，還享受專門針對(duì)民族省區(qū)和非民族省區(qū)的民族自治州的“政策性轉(zhuǎn)移支付”?！罢咝赞D(zhuǎn)移支付制度”是保證民族自治地方依法行使自治權(quán)的重要條件，是扶持少數(shù)民族自治地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)和財(cái)源建設(shè)的重要投入來源，能有效地緩解少數(shù)民族地區(qū)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的困難。

從云南少數(shù)民族地區(qū)實(shí)際情況來說，建議中央財(cái)政繼續(xù)增加專項(xiàng)資金投入支持云南民族地區(qū)發(fā)展，如“少數(shù)民族發(fā)展資金”、“邊境建設(shè)事業(yè)補(bǔ)助費(fèi)”、“少數(shù)民族發(fā)展教育補(bǔ)助費(fèi)”等等。當(dāng)前要著力于加大對(duì)特困少數(shù)民族扶貧開發(fā)、少數(shù)民族貧困地區(qū)寄宿制學(xué)生生活補(bǔ)助、少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村最低生活保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)等領(lǐng)域的財(cái)政支持力度。

加快財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的立法進(jìn)程，建立有效透明的管理機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，把國家對(duì)民族地區(qū)的優(yōu)惠政策加以規(guī)范化、制度化，不斷加大對(duì)民族地區(qū)的財(cái)政支持，符合民族區(qū)域自治法的規(guī)定和要求。

2.要繼續(xù)加大對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的財(cái)稅、金融政策支持

強(qiáng)化中央政府政策的支持力度，是加快少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展的重要保證。尤其在財(cái)稅、金融等方面，要繼續(xù)加大對(duì)促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)改善民生、消除貧困的優(yōu)惠政策支持。

——調(diào)整中央和地方稅收分成比例

建議中央對(duì)西部縣域內(nèi)所有企業(yè)的增值稅和營業(yè)稅分成比例作適當(dāng)調(diào)整，減少中央和省級(jí)分成的比例，縣級(jí)財(cái)政由此增加的收入專項(xiàng)用于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的事項(xiàng)上。即：調(diào)整國家在少數(shù)民族地區(qū)的稅收政策，免征國稅以減輕稅務(wù)負(fù)擔(dān)；省里不參與少數(shù)民族地區(qū)增值稅、一般營業(yè)稅、個(gè)人所得稅等稅種分享，并對(duì)少數(shù)民族地區(qū)因農(nóng)牧業(yè)及其附加免征后造成的財(cái)政減收部分，由省財(cái)政全額轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助；對(duì)符合西部大開發(fā)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的企業(yè)，一定要認(rèn)真落實(shí)其享受相關(guān)優(yōu)惠政策。

——加大金融政策支持力度

逐步增加對(duì)農(nóng)業(yè)、義務(wù)教育、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生和科技事業(yè)金融支持力度。建立健全多元化的農(nóng)村金融服務(wù)體系，積極發(fā)展小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行等新型金融機(jī)構(gòu)，把農(nóng)村信用社建設(shè)成主要為“三農(nóng)”服務(wù)的社區(qū)性金融機(jī)構(gòu)，提高金融服務(wù)能力和使用效率。

（八）積極構(gòu)建新型開放格局，充分利用兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)

中國－東盟自由貿(mào)易區(qū)的建成和胡錦濤總書記視察云南時(shí)做出的“使云南成為我國面向西南開放的重要橋頭堡”的重大戰(zhàn)略部署，為新時(shí)期云南少數(shù)民族地區(qū)進(jìn)一步拓展對(duì)外開放的廣度和深度提供了難得的歷史機(jī)遇。我們一定要乘勢(shì)而謀，加快提升對(duì)內(nèi)開放和對(duì)外開放水平，充分利用兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)。

1.創(chuàng)新開放思維，進(jìn)一步提升與國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作水平

云南少數(shù)民族地區(qū)構(gòu)建新型開放格局，首先要高度重視優(yōu)先開放國內(nèi)市場(chǎng)，充分利用國內(nèi)資源。進(jìn)一步提高與國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)的合作水平，加快完善內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、互利共贏、安全高效的開放型經(jīng)濟(jì)體系，提升少數(shù)民族地區(qū)參與國際經(jīng)濟(jì)合作水平。當(dāng)前要著力于依托資源優(yōu)勢(shì)、特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、邊境開放前沿優(yōu)勢(shì)，積極吸引國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)到少數(shù)民族地區(qū)投資，支持少數(shù)民族地區(qū)擴(kuò)大與周邊國家經(jīng)貿(mào)往來和區(qū)域合作，引領(lǐng)少數(shù)民族地區(qū)企業(yè)“走出去”。

2.利用“橋頭堡”建設(shè)的新機(jī)遇，提升對(duì)外開放水平

充分利用東盟貿(mào)易區(qū)和“橋頭堡”建設(shè)契機(jī)，實(shí)現(xiàn)與周邊國家互惠互利發(fā)展。利用沿邊地緣優(yōu)勢(shì)，把“引進(jìn)來”與“走出去”更好地結(jié)合起來，著力于在沿邊少數(shù)民族地區(qū)建立一批邊境自由貿(mào)易區(qū)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)，積極構(gòu)建全方位、多層次、寬領(lǐng)域的新型開放格局。根據(jù)有關(guān)法規(guī)，勇于先行先試，在具備條件的民族地區(qū)邊境口岸，推動(dòng)建設(shè)出口加工區(qū)、保稅區(qū)和邊境貿(mào)易區(qū)，促進(jìn)邊境地區(qū)積極參與大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，加快跨境旅游合作和拓展農(nóng)業(yè)領(lǐng)域新的合作?？煽紤]選擇一些條件好的地區(qū)，借鑒國際上設(shè)立內(nèi)陸開放區(qū)域或邊境自由貿(mào)易區(qū)的做法，探索合作發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)和經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)。重視在經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)充分利用地理?xiàng)l件參與建設(shè)貿(mào)易加工出口基地和邊境國際商城；調(diào)動(dòng)各方積極性，參與跨國經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展邊境貿(mào)易。

［1］光輝歷程 云南民族地區(qū)發(fā)展紀(jì)實(shí)［J］.今日民族增刊，2009，（9）.

［2］云南省統(tǒng)計(jì)局，國家統(tǒng)計(jì)局云南調(diào)查總隊(duì).云南省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展報(bào)告（2009）［R］.2009.

［3］茶洪旺.西部邊疆民族地區(qū)加快發(fā)展非公經(jīng)濟(jì)的新思路［J］.開發(fā)研究，2005，（2）.

［4］云南省民族事務(wù)委員會(huì).云南民族工作調(diào)研報(bào)告集［Z］.打印稿，2010.

［5］云南省民族事務(wù)委員會(huì)調(diào)研組.關(guān)于云南少數(shù)民族和民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出困難和問題研究報(bào)告［R］.2009.

（責(zé)任編輯 王東昕）

Poverty in Development：A Case Study of the M inority Areas in Yunnan

CHA Hong－wang
（School of Economics and Management，Beijing University of Posts and Telecommunications Beijing100876，China）

Although the economy of the minority areas in west China has made remarkable achievements since the implementation of the development strategy for west China，the poverty in development is still conspicuous，with the widening gap between west China and eat China.Development can not guarantee the eradication of poverty，which is the greatest challenge to the development of the minority areas in west China.Yunnan ranks first in China in terms of minority groups and has the longest land boundary among the ethnic autonomous regions.The intertwinement of minority problems and international borderland problems is quite typical in China.Due to various factors，the minority areas in Yunnan are not only the poorest area in China but also important strategic gateways in the borderland of China.The major problems in the minority areas in Yunnan include ethnic problems，borderland problems and poverty problems.The paper focuses on the study of：the poverty in survival and the poverty in development and offers some possible solutions.

poverty in development；poverty in survival；different support policies

F061.3

A

1672－867X（2012）01－0104－07

2011－08－18

茶洪旺（1956－），男（彝族），北京郵電大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授。

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“科學(xué)發(fā)展觀與加快少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策研究——以云南少數(shù)民族地區(qū)為例”（項(xiàng)目編號(hào)：06BMZ013）階段成果。