郭勝利

（河南大學民族研究所 河南 開封 475001）

楊增新新疆“改土歸流”評析

郭勝利

（河南大學民族研究所 河南 開封 475001）

楊增新時期，新疆改土歸流再度興起。然囿于國內(nèi)政局變換和西北國際局勢動蕩，以及受制于其所帶來的民族矛盾變化與西北邊防危機，使得楊增新不得不采取在羈縻籠絡基礎上較為緩和與隱蔽的“改土歸流”措施，雖則如此，但其還是為之后新疆的“改土歸流”奠定了基礎。

楊增新；新疆；改土歸流

新疆“改土歸流”始于1884年設省之后，同治民變從根本上動搖了原有的統(tǒng)治秩序，因此取消伯克制度，加快邊疆地區(qū)行政一體化步伐，改由流官治理已是大勢所趨。哈密由于在勘定新疆中功莫大焉，舊有的王公制度得以殘存。光緒三十三年，陳天祿在哈密進行“改土歸流”，雖則最終以失敗告終，但新疆“改土歸流”歷史趨勢卻并沒有因之停頓。1912年清朝滅亡后，以鐵木耳為首的農(nóng)民“改土歸流”再度興起，但囿于新疆內(nèi)、外部環(huán)境變化，楊增新對于新疆“改土歸流”一直持慎重態(tài)度，再加上民初國內(nèi)局勢的變化，亦使得其在這一問題處理上更加謹慎。

一、民初新疆土司制度概況

土司制度是“中國歷代王朝作為統(tǒng)治少數(shù)民族的政策而實施的一種地方行政制度，是對少數(shù)民族地區(qū)實施間接統(tǒng)治的政治制度，是歷代王朝對其他民族實施的羈縻政策的一環(huán)，應該看作是秦漢以后實施的地方行政制度的一部分”，［1］民國成立，對遠處西陲的邊疆民族地區(qū)，中央政府一仍清朝羈靡籠絡政策，對于那些承認共和，服從民國的王公貴族一律承認其原有特權，“無論已否賜有名號，應一律再加封號，以示優(yōu)榮”。［2］在政治上給予一定優(yōu)待，并在一定程度上保留其原有封地與屬民。

1912年8月，民國政府公布《蒙古待遇條例》，規(guī)定各蒙古王公原有之管轄治理權，一律照舊。內(nèi)外蒙古汗、王公、臺吉、世爵各位號，應予照舊承襲，其在本旗所享之特權，亦照舊無異。蒙古王公、世爵俸餉從優(yōu)支給。但同時規(guī)定，中央認為關系地方重要事件者，得隨時交給地方行政機關參議。［3］

民國政府成立后，雖則袁世凱政府和民國政府沒有根本改變西北地區(qū)原有統(tǒng)治制度，但隨著清政府滅亡，原有統(tǒng)治秩序已經(jīng)失去了其賴以存在的政治基礎，無論是舊有的土司還是千百戶，以及札薩克制和盟旗制，都在逐步模糊著舊有界限，越來越進一步走向趨同。［4］民國時期的札薩克、盟旗相對于清朝時期而言，已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。雖則名義上還保有世襲罔替、世領其土、世有其民的成分，但此時的札薩克業(yè)已成為民國各地方政府治下的封建地方勢力，喪失了清朝時期的政治地位與特權，隨著民國政治體制的建立，其實際上與土司并無二異。所以就有學者認為“按其性質(zhì)，實為土官”，［5］“在一定意義上，哈密的札薩克旗制就是土司制度的一種表現(xiàn)形式，是具有土司性質(zhì)的盟旗制”。［6］這時的札薩克親王雖則名以上擁有著對屬民的司法行政大權，但卻越來越面臨著內(nèi)部屬民的反抗和政府外在力量的干涉，屬地權、屬民權都面臨著日益喪失的歷史趨勢。隨著民國政府的建立和各地政權機構的完善，在很大程度上與土司的趨同性日漸擴大。因此在新疆“改土歸流”研究中，應該包括札薩克王公制度、盟旗制度、千百戶制度。

民國初年西北王公頭人分布狀況：［7］

根據(jù)1917年《政府公報》所載，民國初年新疆舊有王公分布如下：

蒙古族：和碩特部多羅阿木爾靈貴郡王、輔國公達木鼐策德恩、輔國公喇達納博堆、輔國公貢噶那木扎勒；新土爾扈特部：和碩弼里克圖親王密什克棟固嚕布、多羅烏察喇勒圖貝勒瑪克蘇爾扎布、貝子銜輔國公納木加旺登、輔國公愛里宰德勒格爾；舊土爾扈特：輔國公西勒達爾瑪、輔國公棍布扎普、輔國公永昌、鎮(zhèn)國公阿拉什班吉爾、輔國公多爾濟拉什、卓里克圖汗?jié)M楚扎布、多羅伊特格勒貝勒德恩沁阿喇什、和碩布延圖親王鄂羅勒默扎布、輔國公喇瑪扎普；烏梁海部：鎮(zhèn)國公噶拉森扎布、鎮(zhèn)國公圖魯巴圖、哈弼察克新、鎮(zhèn)國公桑散扎布、固山貝子嘉木樣扎布、鎮(zhèn)國公瓦齊爾扎布、輔國公姜岱、鎮(zhèn)國公棍布扎布、厄魯特營右翼輔國公車登。

回部：庫車親王買賣的明、烏什貝子銜輔國公伊布拉引、吐魯番鎮(zhèn)國公郎木、哈密札薩克親王沙木胡索特、貝子聶茲爾、吐魯番札薩克親王葉明和卓、阿克蘇郡王哈迪爾、拜城貝子司迪克、和田鎮(zhèn)國公木沙、黑宰部落輔國公阿拉巴特。［9］

哈薩克族：民國初期，哈薩克族中的王公制度還保留有王、貝子、公、昂布、臺吉、烏庫爾臺等稱號。［10］楊增新執(zhí)政后曾先后多次向北洋政府推薦阿勒泰地區(qū)哈薩克頭目為其封爵嘉獎。此批哈薩克王公雖不享受國家年俸，但是封爵后在哈薩克中享有政治、經(jīng)濟等管理特權。楊增新除了保障貴族、部落頭目既得權益外，還給他們授予軍銜。授予阿爾泰哈薩克族艾琳郡王和卡納皮亞貝子為管帶，各擁有一營部隊，同時授予新源縣的馬赫蘇特阿卡拉克什為管帶，授予烏魯木齊的拜穆拉為營長，授予塔爾巴哈臺的薩里木江為“kor?ldaj”,同時任命阿爾泰烏梁海左翼貝子為蒙古騎兵營的管帶。艾林郡王一系屬于“白骨頭”（貴族），卡納皮亞一系屬于“黑骨頭”中的頭目。1922年創(chuàng)立新疆省立蒙哈學堂，沙里福汗（艾林郡王同父異母弟）畢業(yè)于該學堂，雖則出身貴族，但思想?yún)s相當進步，后為楊增新任命為阿爾泰地區(qū)福?？h縣長。［11］

二、“改土歸流”所面臨問題

（一）民國初期新疆的外部環(huán)境

1897年11月，俄國就提出“我們不能讓任何外國政治勢力侵入新疆地區(qū)”。［12］1911年10月10日，辛亥革命爆發(fā)，俄國《新時報》發(fā)表文章稱“如果不利用我們鄰國中國的衰弱以實現(xiàn)我們帝國的理想，實在是愚蠢到犯罪的程度”。［13］11月初，尼拉托夫在給沙皇的奏折中提出“中華帝國的解體在各方面都是合意的，我們可以利用情況以便完成我國移民事業(yè)及鞏固我國的邊疆”。［14］在此政策之下，1912年5月8日，沙俄派遣200余哥薩克馬隊強行進入寧遠。［15］同時利用領事裁判權加強了對中國西北邊疆地區(qū)的政治控制，強迫政府撤換對其不屈從的地方官吏，代之以親俄勢力。大批俄國游民進入伊犁、阿爾泰邊疆地區(qū)，放牧墾荒，搶占中國居民的土地牧場，意欲造成既成事實。此種隱患，時人一針見地“若長此不止，恐人民去而土地隨之，天山南路，不難立淪異域”。［16］

1917年11月7日，俄國十月革命爆發(fā),引起新疆民族問題一系列演變。

首先是新疆民族構成的變動。1864年10月7日，中俄簽訂《中俄勘定西北界約記》，其中第五條規(guī)定所謂“人隨地歸”之原則。［17］《新疆圖志·藩部志》載，光緒二十七年（1901年）時，新疆哈薩克人口4萬余。［18］之后隨著俄屬哈薩克境況的不斷惡化，民國前后大批哈薩克牧民由于政治、經(jīng)濟等原因不斷地遷入新疆地區(qū)。1914年1月，“俄人侵入（伊犁地區(qū)）游牧與經(jīng)營農(nóng)業(yè)，均多至五、六萬人”，［19］1916年，俄屬哈拉湖之哈薩克逃入中境留牧各縣者為數(shù)甚多。沙俄政府頒布《征集法》后，大批哈薩克人逃入我國境內(nèi)“計塔城方面逃入俄哈可六七萬人，伊犁一帶則十余萬人，喀什一帶亦數(shù)萬人，總計不下二十萬人，牲畜倍之”，［20］全疆合計俄民之逃者其數(shù)不下三十萬。［21］這些進入中國境內(nèi)的俄屬哈薩克難民，多為生計所迫，與中國境內(nèi)牧民時有沖突、斗毆搶劫事件發(fā)生，嚴重地影響著中國西北邊疆的安全。據(jù)楊增新查獲“現(xiàn)在俄國地方大亂，中國地方亦大亂，若新疆回纏與俄國回纏聯(lián)為一氣，當可以得志于西北，脫離中國束縛”。［22］

俄羅斯民族在新疆的出現(xiàn)，是新疆近代民族變遷中的重要事件?！皳?jù)宣統(tǒng)元年間調(diào)查，全疆計有俄籍商民，戶數(shù)約二千一百余家，人口男女約一萬人以上。同時期之新疆人口約二百萬。是俄商人口占新疆人口二百分之一”，［23］到了民國初期，俄國人在疆2503戶，10022人。雖則上述資料所載各異，但從總體而言，1918年之前，俄國商民在新疆人數(shù)不下一萬人。1921年5月，白俄軍隊2000余人逃至額敏。當時退入伊犁、塔城一帶之白俄殘軍為數(shù)約二萬余人，［24］“在本世紀20年代初，總共約有25000名俄羅斯人穿越或留在新疆以尋求庇護”。［25］

這些進入新疆境內(nèi)的俄屬難民，后來雖然取得了中國國籍，但是受歷史上的文化、宗教以及生活習慣等因素影響，其很難在短時間內(nèi)建立起國家觀念，再加上楊增新在新疆推行的愚民政策，使得新疆在文化教育上遠遠滯后于形勢的發(fā)展。雖然新疆省政府在一定程度上給予這些難民相當?shù)慕?jīng)濟援助，但是并沒有從根本上解決他們的生活困難。再加上后來新疆政治形勢的變化，這些進入中國境內(nèi)的哈薩克、俄羅斯人生活狀況進一步惡化，增加了其與周圍民族、地方政府關系的變數(shù)，這些都在一定程度上影響著新疆的民族關系以及新疆政治的走向。

其次為蘇、英對新政略的轉(zhuǎn)變。1919年7月25日，蘇俄政府發(fā)表《俄羅斯蘇維埃社會主義共和國對中國人民和中國南北政府的宣言》，但此時的北洋政府對于新疆卻認為“新疆以其地勢及人數(shù)論，必不致牽動大局”。而蘇俄方面卻在其《傳報普告中國國民書》中加大了對新疆各民族“革命”的鼓動。［22］p259-260

英國政府基于“盡我們最大的努力以避免俄國人在我們的側(cè)翼活動”，阻止“俄國人南下的步伐”［26］之考慮，亦制定了相應的新疆政策：盡力改善英屬印度商人在新疆的貿(mào)易環(huán)境，利用最惠國待遇，擴展英國在新疆的特權和影響，整頓并發(fā)展英籍僑民，建立英國在新疆社會的基礎。［27］這些英屬印度僑民，在塔里木流域，數(shù)量驚人，僅葉爾羌一隅，常規(guī)駐有印度商業(yè)代表150余人之多，英吉沙尓之印人，放債者居多，且甚為活動。［28］這些英僑在新疆的活動，嚴重影響了新疆的社會安定和中國主權，成了之后南疆地區(qū)動蕩不安的隱患。

1893年《中英藏續(xù)約》簽訂后，英國取得了在西藏問題上的主動權，此種情況之下，俄國轉(zhuǎn)而注重于貿(mào)易上的滲透。英國官員認為“俄國商品在那兒出現(xiàn)，表明一種新的和令人不愿意看到的貿(mào)易流向”。［29］之后，英國加強了在南疆地區(qū)的貿(mào)易，以圖與沙俄相抗衡。1920年9月1日，新疆省政府開始向境內(nèi)前沙俄屬民征收賦稅，沙俄時期在新疆省內(nèi)的貿(mào)易圈、治外法權、領事裁判權自然喪失，英俄之間在新疆境內(nèi)幾十年的相互競爭局面消失，事實上業(yè)已呈現(xiàn)英國一方獨霸的局面。英國趁機加緊了對新疆的滲透，積極在新疆穆斯林中尋找代言人。

（二）新疆內(nèi)部所面臨的危機

內(nèi)憂之中首為蒙古問題。外蒙宣布獨立以后，先陷科布多，進而進犯阿爾泰。雖則迭為新疆方面所敗，“但新蒙交界，沿邊二千里，防不勝防。新省的內(nèi)蒙古諸部不為庫倫所惑，一則是王公深明大義，二則亦懾于兵威。若我方戰(zhàn)敗，則新省之勢不可收拾”。［30］且外蒙宣布獨立后，大倡統(tǒng)一蒙古之聲浪，時派人深入新疆、甘肅等地，于蒙人部落所居之地，暗地實行勾結手段。當其宣布獨立之時，曾有蒙人萬余，由扎薩克率領，因反對外蒙獨立，逃至馬鬃山以南地區(qū)，未幾，扎薩克被（外蒙方面）派人暗殺。［31］

次則為民族、宗教問題。蘇俄難民的涌入，改變著新疆舊有的文化構成。而清末民初的文化政策，使得政府文化建設滯后于變化了的形勢。一方面，新的民族的進入沖擊著原有民族地區(qū)政治結構，新的政治文化變化使得傳統(tǒng)的文化、政治體制受到自上而下的沖擊；另一方面，而這些變化，都在或深或淺地加大了民族意識。特別是英屬阿富汗方面，利用經(jīng)濟貿(mào)易掩護之下，借用殖民地宗教力量加緊對南疆的滲透，造成了南疆地區(qū)民族內(nèi)部的分化，為之后南疆的動蕩埋下了根源。

至此，民國初年的新疆，歷史遺留與現(xiàn)實沖突，外部勢力與民族矛盾，中央政府與地方勢力，各種矛盾問題相互交織，在各個方面都對民國初年新疆地區(qū)的穩(wěn)定構成威脅，特別是歷史和現(xiàn)實上的民族宗教問題，更成為影響新疆地區(qū)穩(wěn)定的重大因素。因之，民國之初，楊增新便開始思考新疆“改土歸流”問題，并形成了相應的思想和政策，以圖穩(wěn)定民初的新疆局勢。

三、楊增新的“改土歸流”思想

新疆“改土歸流”究其怎樣進行，首先還要基于中央政策的變化。因之，民國政府對于西北土司制度的態(tài)度，決定著楊增新新疆“改土歸流”的力度與政策走向。

中央政府對于西北地區(qū)土司制度的態(tài)度。

1912年3月25日，袁世凱發(fā)布《勸諭蒙藏令》，宣稱“凡我蒙藏人民，率從舊俗，作西北屏藩，安心內(nèi)向……現(xiàn)政體改革，連共和五大民族，均歸平等。本大總統(tǒng)堅心毅力，誓將一切舊日專制弊政，悉心禁革，蒙藏地方尤應體察輿情，保守治安”，［32］4月，袁世凱發(fā)布大總統(tǒng)令，強調(diào)“現(xiàn)在五族共和，凡蒙藏回疆各民族，即同為我中華民國國民，自不能如帝制時代再有藩屬之名稱，此后，蒙藏回疆等處，自應統(tǒng)籌規(guī)劃，以謀內(nèi)政之統(tǒng)一，而冀民族之大同”，“在地方制度未經(jīng)劃一規(guī)定之前，蒙藏回疆應辦事宜，均各仍照向例辦理”，［33］1912年1月14日，伍廷芳代表南京臨時政府電告蒙古王公聯(lián)合會，滿蒙回藏原有之王公爵俸及旗丁口糧等，必謀相當之位置，絕不使稍有向隅。［34］4月20日，又發(fā)布《加進實贊共和之蒙古各札薩克王公封爵》，宣布：一、凡蒙古王公“效忠民國，實贊共和者”，各照原爵加進一位。汗親王等無爵可進者，封其子孫一人。二、凡“有異常功績，或翊贊共和，或力支邊局，以及勸諭各旗拒逆助順者”，均另加優(yōu)獎。［35］“所有蒙回王公充前清御前行走年久者應改授都翊衛(wèi)使，御前行走年份較淺者應改授翊衛(wèi)使，乾清門行走差使者應改授翊衛(wèi)副使，充乾清門侍衛(wèi)及大門侍衛(wèi)者應改授翊衛(wèi)官”。［36］其后，又將前清《理藩院則例》中所規(guī)定各事，“酌改名稱”后全部恢復。以使各王公活佛“永報祿位之尊榮”，［37］1912年8月19日，民國政府頒布《蒙古待遇條例》規(guī)定：各蒙古王公原有之管轄治理權，一律照舊。內(nèi)外蒙古汗、王公、臺吉、世爵各位號，應予照舊承襲，其在本旗所享之特權，亦照舊無異。

1913年12月23日，袁世凱又先后頒布大總統(tǒng)令，規(guī)定“自民國元年起所有進封蒙古各王公均準其照進封一位世襲罔替。其進爵二三次者仍按原有封爵準以進一位世襲罔替”。［36］p514

1912年12月至1913年6月間，民國政府相繼頒布《蒙藏回之王公及呼圖克圖等公謁禮節(jié)》、《蒙回王公年班事宜》、《喇嘛等洞里經(jīng)班事宜》、《年班來京蒙古王公宴會禮節(jié)》、《喇嘛印信定式》、《民國成立初次來京蒙回藏王公等特別川資條例》、《蒙藏王公等服制條例》等條例。從各個方面承認西北土司制度的存在，因之，民國初年，在新疆繼續(xù)存在著舊有封建王公貴族、扎薩克、土司、部落頭人等傳統(tǒng)力量。

楊增新對于新疆王公頭目之態(tài)度。

對于新疆保留下來的王公頭目，楊增新認為“欲實行共和，以求地方之太平，不敢視蒙、哈、回纏為異族、異教也”，“為維持今日之新疆，在收拾各種族之人心”，“新疆至于今日，其情形已極危險，須將各種族人民糅為一團，不使生心外向”，［21］三編卷一“以后對于蒙哈王公，須以聯(lián)絡感情為第一要義，否則一事不能辦，呼應不靈”。［21］三編卷三因此其上臺后，將土爾扈特六蘇木，察哈爾、厄魯特十蘇木，仿照舊土爾扈特、和碩特辦法，直接隸屬于都督。對于蒙古、哈薩克舊王公貴族“準許世襲其爵”，在其統(tǒng)治新疆的17年中，“札薩克制一直沒有改變”，［38］針對哈薩克王公“既無值年之班，又無給領之俸，只其土地人民，亦非如蒙回之世有封土有封爵者可比”。［39］

因此，楊增新對于新疆“改土歸流”，不同于以往之處，其“改土歸流”工作基于通過羈縻手段加強對舊有王公頭人的控制。

首先，沿襲前朝舊例，提請中央政府恩封、提升新疆各族王公頭人。

對于新疆的王公制度，楊增新力主“盡量維護王公制度以穩(wěn)定局勢”。［40］1912年，阿爾泰克烈公精斯罕（乾隆五十五年封）死，楊增新向北洋政府推薦其子艾林進封貝子爵。［41］1914年春，封邁敉長子哈那皮雅為三品頂戴三等臺吉、次子司牙五品頂戴佐領銜、三子西拉斯迪、四子史馬爾丹、五子史瑪西迪驍騎校尉；封邁敉長孫卜哈特五品頂戴佐領銜、次孫扎勒爾和三孫伊樂色驍騎校尉。同年封三等臺吉穆爾泰為輔國公，1920年邁敉和鎮(zhèn)國公姜納伯克死，楊增新封邁敉長子哈納皮雅貝子爵，姜納長子沙塔爾漢為輔國公，扎克爾雅為輔國公。1917年，又向北洋政府推薦艾林為郡王。［39］卷一楊增新執(zhí)政期間，還先后封伊犁地區(qū)克宰部落阿拉巴特為輔國公兼千戶長，封阿不勒堪為輔國公，在其死后又令其子、弟繼承。1913年，提升阿勒泰哈薩克臺吉邁敉為輔國公。對于民國初期離開外蒙到新疆的王公，楊增新更是特意施恩。特別是在達木鼐策德恩問題上，蒙藏院一再表示：輔國公達木鼐策德恩系何年、月、日晉封鎮(zhèn)國公，本院無案可稽。［41］p4雖則蒙藏院無案可稽，本旗案卷前受外蒙兵災，已經(jīng)遺失，無從查覆，但新疆省政府方面仍然要求蒙藏院“仍晉封達木鼐策德恩為鎮(zhèn)國公并頒發(fā)封軸爵章，俾得名實相符，以重名器”。［41］p6在新疆省政府方面的一再電請之下，蒙藏院于1920年6月25日奉大總統(tǒng)令，晉封達木鼐策德恩為鎮(zhèn)國公。［41］p7

其次，依據(jù)形勢地位，分別給予新疆各族王公頭人獎勵、優(yōu)撫。

科、阿戰(zhàn)事以后，對于在戰(zhàn)事中積極內(nèi)向的蒙哈王公，楊增新提請新疆省政府及中央政府分別給予相應的獎勵優(yōu)撫。1915年，楊增新獎勵阿爾泰哈薩克副千戶長托力米斯、莽蘇爾七等嘉禾章、百戶長哈什拉克等八等嘉禾章。伊犁地區(qū)哈薩克馬合蘇特、畢什邁特、愛卜瑪什拜克等八等嘉禾章。給塔城哈薩克曼畢特千戶長加勒海、吐爾圖千戶長吐爾蘇伯七等嘉禾章。［42］民國三年給予新土爾扈特右旗喇嘛扎普等十三人七等嘉禾章，給巴圖巴雅等三人九等嘉禾章。愛里宰德勒格爾因科阿之役投歸新疆，現(xiàn)仍駐新省，……由新疆省長置備祭品，就近派員前往。［43］阿屬新土爾扈特左旗章京策伯克敉特前后被喀匪搶劫損失甚巨，中央政府在楊增新呈請下，撥給撫恤銀一千兩。［44］該哈薩千戶長杜爾伯特罕自承襲臺吉之后尚能謹慎從公，其頭目克蘭辦事亦屬得力。此次俄新舊兩黨在中境烏蘭湖蘇勢將開戰(zhàn)，該臺吉等居中排解，并勒令俄兵退出中境，不無微勞，一并傳令嘉獎以資激勵。［21］奎集三

軍事上“各族皆備，使互相牽制”，［23］p667焉耆有“蒙古騎兵二十營。每營一百人，轄于統(tǒng)帶（蒙古汗王兼），又騎兵一營（營長蒙古郡王兼）”，烏蘇“有蒙古騎兵一營，精河有蒙古騎兵一營（營長蒙古親王濮爾拜），和什托諾蓋有蒙古騎兵一營（營長蒙古親王爾載泰），北塔山有蒙古騎兵一營（營長科布多親王拉木加旺登）”。

阿山有哈薩克騎兵三營（營長哈薩克郡王艾林），又騎兵三營（哈薩克鎮(zhèn)國公寒大庇雅）。［23］p6691916年4月6日正式任命布彥孟庫汗為蒙古騎兵團統(tǒng)率。民國八年，電令多活佛帥蒙古騎兵駐防哈密，升蒙古騎兵團為旅。1922年2月，劃迪化三甬碑一帶的農(nóng)田、草場給滿楚克扎布汗王為采邑，以獎賞多活佛駐兵哈密的功勞。

四、楊增新新疆“改土歸流”措施

清末哈密民眾因不堪重負，要求劃歸地方，進行改土歸流，雖則最后以失敗告終，但民眾要求改土歸流的呼聲并未因之沉寂。民初，以鐵木耳為首的哈密民眾改土歸流運動再次興起。哈薩克牧民為了擺脫王公、臺吉的壓榨，紛紛向鎮(zhèn)西等地遷移，“竄入各縣之哈民，愈益鸮張”。［23］p634對于此來自民間的壓力，楊增新亦不得不慎重對待。對于哈民，楊增新指令各縣接受，除了照章納稅外，概無其他差徭。對于維吾爾民眾的要求，楊增新一方面給予王府施加壓力，迫使其部分地接受政府的要求；同時對于來自民間的不穩(wěn)定力量給予壓制。雖則如此，楊增新并沒有停止新疆改土歸流的步伐，而是采取了較為緩和、隱蔽的方式推行他的改土歸流理念。

（一）限制王公頭人盤剝，減輕民眾負擔

楊增新曾經(jīng)指出：民國成立，凡從前一切苛政，民間一切疾苦皆要調(diào)查整頓。［21］奎集三逃來之哈薩頭目不拉克五庫大及札楞結木懇亞藏根八音八等面稱，長官帕拉塔……通計所派駝馬牛羊共值銀三十五萬五千兩。［21］甲集上對蒙哈王公上層要求減輕所屬游牧民眾的差役、攤派、宗教、祭祀所供支，勸令王公頭人將昔日支應額數(shù)核減一半。并規(guī)定“此后如有何項官員頭目，派差累民，催索舊欠者，準哈民指名控訴，如哈民不能出名，則匿名密稟亦可。惟關于邊防事件，必須向哈民派差備辦者，由道縣呈明省長。核準酌行”。［23］p658“所有哈薩差徭除租馬關系例案烏拉氈房兩項又以地廣人稀暫仍其舊，其余例派各差均由公家發(fā)給薪水”［21］甲集上今舊土爾扈特東部部落副盟長貝勒德恩沁阿拉什因案革去副盟長札薩克各職，歸案訊辦，未便將所轄土地人民一概撤銷使其祖宗數(shù)百年功勛化歸為烏有，致與優(yōu)待蒙古王公條件不符。［21］乙集一同治時新疆大亂，該回王祖父逃竄南疆，其地早已收歸地方官管理。此項租稅實于纏民不便，今若準該王自收草租，牧戶必不堪命，孰非愛民之道，故每百只抽羊一只礙難準行……外準再于奇臺縣羊稅內(nèi)津貼銀四百兩。［21］壬集上

（二）加強對王公頭人管理，逐步收回政府權力

對于新疆蒙古回部的管理，早在1887年12月16日鎮(zhèn)迪道給吐魯番廳的札中就提出：土爾扈特蒙眾改歸地方官管理。［41］p31907年5月，湖廣總督岑春暄在《統(tǒng)籌西北全局酌擬變通辦法折》中提出對西、北邊疆各部之傳統(tǒng)體制，必須進行“變通”，加強中央政府的直接管轄，建立行省，“以一事權”。［45］

科阿戰(zhàn)后，阿屬哈薩克王公借機向新疆省政府方面提出擴權請求，楊增新對此明確指出：

該（哈薩克）貝子扎克爾雅向無劃分之疆域，不過租阿爾泰蒙古之地以游牧，自應仍受節(jié)制于長官，不宜有自行任免頭目之權。自阿爾泰設官以來，凡千戶長及各頭目之任免皆由長官任免，今一旦改為扎爾克亞任免各千戶長未必悉就其范圍。一千戶長不得其人，而哈民之一部分受其害，各千戶長皆不得其人，而哈民之全體受其害。［21］甲集上

楊增新在此指出：若以任免頭目之權假之與該貝子扎克爾亞，則塔城所屬之柯勒依其頭目向歸參贊任免者自必援例以請，而此外之曼畢特圖爾圖賽布拉特以及伊犁黑宰各部落亦復相率效尤，是以一發(fā)而牽動全身，邊情騷擾，輯安殊難。如若答應地方勢力所請，則阿爾泰哈民將不歸阿爾泰長官節(jié)制，且將脫離長官之范圍而后俄人可以任意勾結。哈薩之頭目若歸該貝子扎克亞爾自行任免，各頭目知長官無可貴可賤之權，是必知有貝子而不知有長官，而長官亦同虛設。于國于民都將產(chǎn)生極大的危害。

因此其后來在《呈覆將阿爾泰歸并新疆改區(qū)為道情形文》中明確提出：蒙哈各頭目承襲遣撤升遷仍由道尹酌擬轉(zhuǎn)呈省長兼督軍呈政府定奪或就歸新疆核辦悉如舊例。［21］乙集一

在加強新疆省政府方面事權同時，楊增新亦注意對于觸及新疆地方，危害國家利益的王公頭人的懲處，1921年，舊土爾扈特東部落署盟長鄂羅拉瑪失察屬下種煙一案，經(jīng)迪化方面懲戒會會議決，應受罰停職俸半年之處分。［41］p8之后，舊土爾扈特東部部落副盟長貝勒德恩沁阿拉什因案革去副盟長札薩克各職，歸案訊辦。［21］辛集一

（三）依形勢緩步推進新疆“改土歸流”

新疆各回部設省后早經(jīng)改土歸流，回部王公雖支領廉俸而土地人民概歸地方官管理，故自設省以來從無叛亂之事。民國之初，迫于外部環(huán)境與內(nèi)部民族的變化，加強對邊疆地區(qū)的行政管理成為當務之急，因此楊增新亦認為：

現(xiàn)在共和成立，回王萬難獨行專制，惟有將不服回王之纏民改土歸流，實為正本清源之法。擬以哈密附近及山外纏民仍照舊歸回王管轄，其山內(nèi)纏民概歸地方官管轄，歲納賦稅，由地方官征收悉數(shù)轉(zhuǎn)給回王以作津貼。但此事尚須緩籌辦理以免窒礙。不宜操之過急，過急蓋哈密山纏多有與科烏蒙古接壤之處。自庫倫獨立后蒙民時有煽動纏民之思，若不恩威并用，專恃兵力，適足以驅(qū)之使叛。［21］乙集一

對于楊增新新疆“改土歸流”政策的轉(zhuǎn)向，劉志霄認為有兩點因素所致：“一是中央政府頻繁更替，無暇顧及楊增新關于哈密王室“改土歸流”的主張；二是全國政局若明若暗，難以判斷誰將最終主政全國”。而楊增新對于哈密王室的政治作用及地位的全新評價和認定，這些最終導致了楊增新在“改土歸流”問題上的變化。［46］但此皆為體制之因素，最根本的還要從西北整體環(huán)境分析，民國之初西北邊疆均處于英、俄侵略勢力的虎視之下，使得整個甘、新地區(qū)的改土歸流工作陷于兩難之中。因此，楊增新最終被迫放緩新疆“改土歸流”的步伐，直到金樹仁時期才又重新把新疆“改土歸流”推到一個新的階段。

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1671-6469（2012）04-0013-07

2012-07-10

郭勝利（1974-），男，河南洛陽人，河南大學民族研究所，副教授，研究方向：中國少數(shù)民族史。