楊振海

新公共服務(wù)理論視域中公務(wù)員行政倫理培育研究

楊振海

公務(wù)員作為現(xiàn)代公共行政的實踐主體，不僅是行政行為的具體實踐者和行政倫理關(guān)系的主要承載者，而且還是社會公共服務(wù)的提供者。公務(wù)員的行政倫理狀況直接影響到他們能否勝任行政角色和履行行政職能，以及社會公共服務(wù)的供給。新公共服務(wù)理論視域中公務(wù)員行政倫理應(yīng)該包含公正立場、責任意識、服務(wù)精神和行政良心等主要內(nèi)容。培育公務(wù)員行政倫理需要從加強行政倫理教育、加快行政倫理立法、完善行政倫理制度建設(shè)、強化對權(quán)力的監(jiān)督與制約以及重視行政組織文化建設(shè)等方面加以強化。

新公共服務(wù);公務(wù)員;行政倫理公正立場;責任意識

新公共服務(wù)理論提出了服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客;追求公共利益;承認責任;服務(wù)，而不是掌舵等新理念，提倡促進公共服務(wù)的尊嚴和價值，將民主、公民權(quán)和公共利益的價值觀重新肯定為公共行政的卓越價值觀，強調(diào)以服務(wù)和公平為核心的“責任中心主義”道德價值。公務(wù)員的行政倫理作為行政倫理學(xué)研究的重要內(nèi)容之一，其含義是指公務(wù)員在公共行政活動中能夠完美履行行政職能所具備的道德品質(zhì)。這種品質(zhì)對于從事公共行政實踐的公務(wù)員能否勝任行政角色、履行行政職能、提供公共服務(wù)、實現(xiàn)責任行政等具有重要意義。

一、公務(wù)員行政倫理的主要內(nèi)涵

隨著新公共服務(wù)理論的興起，從全球化背景下的新公共服務(wù)實踐來看，現(xiàn)代公共行政越來越追求以公平、正義為價值核心的“服務(wù)行政”、“責任行政”。筆者認為新公共服務(wù)理論視域中公務(wù)員行政倫理應(yīng)包含公正立場、責任意識、服務(wù)精神和行政良心等主要內(nèi)容。

(一)公正立場是實現(xiàn)公共行政的價值基礎(chǔ)

公正應(yīng)是行政倫理最主要的規(guī)范，也是公務(wù)員必備的行政倫理品德。它是指公務(wù)員以正當?shù)姆绞綖榱斯怖娑惺剐姓?quán)力，它包括目的正義即為了實現(xiàn)公共利益而行使行政權(quán)力;手段正義即以追求效率的方式來行使行政權(quán)力，兩者相互統(tǒng)一。

“公正”或“正義”一詞，最早來自希臘語“dikaiosure”，荷馬史詩中出現(xiàn)過這兩個字。在西方，古希臘哲學(xué)家柏拉圖第一次對“公正”作了哲學(xué)的定義:正義就是“善”。亞里士多德進一步發(fā)揮了柏拉圖的思想，他認為，在各種德性中公正是最重要的。他說: “公正自身是一種完全的德性……在多種德性中，人們認為公正是最主要的，它比星辰更加令人驚奇，正如諺語所說:公正是一切德性的總匯”，“公正是一種完全的德性……有了這種德性，人們就不但能以德性對待自己，并且以德性對待他人?！薄?〕當代的麥金太爾認為:“只有擁有正義美德的人，才能了解如何運用法則?！薄?〕因為正義秩序是由人制定并由人去執(zhí)行的，如果沒有人的內(nèi)在品質(zhì)，或者沒有人的正義德性就不可能去執(zhí)行規(guī)則或秩序。在麥金太爾的理解中，正義功能的發(fā)揮能夠很好地維護共同體及其共同善。杜威認為: “公正即是德行，并非德行之一種，公正的行為，即是應(yīng)該的行為，公正即是責任之履行?！薄?〕約翰·羅爾斯在他的《正義論》中寫到: “正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。”〔4〕在中國古代文獻典籍中，公正是不偏私、正直的意思，漢朝班固《白虎通義》曰: “公之為言，公正無私也?！笨v觀古今中外各種定義表述中我們不難發(fā)現(xiàn)一個共性，那就是公正是人不可或缺的一種重要品德。公正是人性的基本需要，是道德的起碼要求。只有真正具有公正德性的人，才能夠做到尊重他人權(quán)利，恪盡自己的義務(wù)，才能最終成為為真理與正義而奮斗的人。

作為現(xiàn)代公共行政行為的實踐主體，公務(wù)員不僅是行政行為的具體實踐者和行政倫理關(guān)系的主要承載者，而且還是社會公共服務(wù)的提供者。公務(wù)員在行政實踐中持有公正這一德性品質(zhì)，具體表現(xiàn)在以公正為公共行政的價值基礎(chǔ)，踐履公共行政倫理責任，避免公共利益遭受損害，提供社會公共服務(wù)等。

(二)責任意識是建設(shè)責任政府的內(nèi)在要求

“責任是建構(gòu)行政倫理學(xué)的關(guān)鍵概念。”〔5〕責任與倫理之間存在著天然的不可分割的規(guī)定與被規(guī)定的關(guān)系。在現(xiàn)代社會里，責任是指當事人應(yīng)該做好自己份內(nèi)的事，并為自己失職的行為承擔后果，接受譴責和懲罰，責任帶有職責、使命之意，它既包含了必然，也體現(xiàn)了應(yīng)然。責任意識是指人們對自身行為負責的一種主觀意識，是社會整體利益對個體的要求，也是促進社會整體利益實現(xiàn)的積極因素。

從基本人性方面來審視，責任的產(chǎn)生源于人的本性，作為社會人天生就被賦予了某種責任，人人都應(yīng)該為公眾盡到自己的一份責任。從道德與法律的關(guān)系來看，責任不僅是一個法律性和制度性的規(guī)定，而且是與信念聯(lián)系在一起的道德上的自覺，責任有法律責任和道德責任之分。一般說來，法律責任是作為基準而存在的，是一種最低限度的責任，是被動的責任，它只是出于抵制公務(wù)員惡的一面而做出的設(shè)置，但對于弘揚公務(wù)員善的一面來說，卻無法發(fā)揮作用，而道德責任和道德信念的結(jié)合，使道德責任得到了升華，使道德信念內(nèi)化成為道德責任。公務(wù)員因其具有特殊的身份和職權(quán)，使得其責任意識并不是一般意義上的責任感或責任心，而是更高理念層次上的，是他們負責任行為所應(yīng)具備的內(nèi)在要求，是公務(wù)員心理機制的一個重要組成部分，是實現(xiàn)責任政府的主體條件之一，是實現(xiàn)公民根本利益必不可少的積極因素。公務(wù)員的責任意識主要包括“以民為本”意識、法律至上意識和自覺接受公民監(jiān)督意識等內(nèi)容。公務(wù)員只有具備充分的道德責任意識，才能夠超越法律制度對他們崗位責任的一切規(guī)定，獲得自我價值實現(xiàn)的感受，促進責任政府與責任行為的實現(xiàn)。

(三)服務(wù)精神是體現(xiàn)服務(wù)行政的根本宗旨

西方契約論的觀點認為，政府是主權(quán)者的執(zhí)行人，而不是主權(quán)者本身。保障公民的安全和利益是政府的目的和義務(wù)。政府只不過是眾多社會組織中的一種，究其根本也是為了社會需要而存在，如同其他社會組織一樣，為了公民和社會的服務(wù)而存在，并沒有什么特別之處。西方的公共選擇理論則更加明顯地表達了政府的這一服務(wù)本質(zhì)，其基本理念就是:政府的行政管理過程就是提供公共服務(wù)的過程，而公民則是這些公共服務(wù)的消費者。公民作為消費者是在同等付費的情況下享受盡可能多的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，而政府的目的則是如何經(jīng)濟地、高效率地為公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

同樣我國政府的宗旨就是為公民服務(wù)。首先社會主義行政倫理的核心是為公民服務(wù)，這是由社會主義社會中人與人之間的各種關(guān)系所決定的;其次為公民服務(wù)體現(xiàn)了社會主義的人本主義原則，作為公民的公務(wù)員和公仆，應(yīng)當時刻把公民利益放在第一位，把公民是否滿意作為自己工作好壞的檢驗標準;再次集體主義原則和公共利益至上必然要求公務(wù)員要恪守和踐行為公民服務(wù)的宗旨，集體主義與公共利益至上是社會主義行政道德中最基本的內(nèi)容，是國家公務(wù)員在行政活動中調(diào)整個人利益和公共利益時必須遵循的根本法則。

作為公務(wù)員，為公民服務(wù)的精神是一把標尺，也是一條人格的分界線。服務(wù)行政需要服務(wù)的公務(wù)員人格，而服務(wù)的公務(wù)員人格來自于公務(wù)員自覺的“公仆”定位，只有當公務(wù)員把為公民服務(wù)當作至上的追求并自愿地獻身于為公民服務(wù)的事業(yè)，他才能在服務(wù)行政的體系中找到自己理想的位置，才能擁有理想的公務(wù)員人格，才是一個合格的公務(wù)員。與此同時他的行政行為就會促進公共政策的貫徹執(zhí)行，促進公共服務(wù)的供給和推動社會發(fā)展。

(四)行政良心是內(nèi)化行政倫理的自覺需要

行政良心是指公務(wù)員在管理公共事務(wù)過程中所形成的對自己所應(yīng)承擔的行政責任的自覺意識和自我評價能力，以及這種自覺意識和自我評價能力轉(zhuǎn)化為自覺履行行政責任的行為。在公務(wù)員對公共事務(wù)進行管理的過程中，行政良心發(fā)揮著自律作用。

西方倫理學(xué)家是從實體意義上界定良心的，他們都把良心作為倫理學(xué)的一個重要范疇，把良心看作一種統(tǒng)一的、實在的存在，進而探討良心的性質(zhì)、內(nèi)容和功能等等。而良心不僅僅屬于倫理學(xué)的范疇，同樣它也是一種德性，是社會道德在個體思想和行為中的體現(xiàn)，是客觀內(nèi)容和主觀形式相結(jié)合的產(chǎn)物，是社會道德文化的個體化的特性。當我們把良心的內(nèi)容與德性的內(nèi)容對照時，就會發(fā)現(xiàn)良心具備德性的構(gòu)成要素。在西方倫理學(xué)家這里，“良心的內(nèi)容是客觀的，是反映在人的道德心理之中的與一定的社會道德關(guān)系相應(yīng)的道德原則。良心的形式是主觀的，是人的理性、情感、意志甚至潛意識、直覺等等因素的有機結(jié)合而成的一個嚴密的內(nèi)在心理機制?！薄?〕良心實質(zhì)就是個體對道德義務(wù)的內(nèi)化，把良心賦于個體的客觀實際行為之中，即只有人們的行為是一個有良心的行為，并且是習(xí)慣化了的良心的行為時，良心才能真正在客觀現(xiàn)實世界中具有偉大意義。人們對道德義務(wù)的責任感和自我評價能力，只是良心內(nèi)容的一半，只有加上把這種責任感和自我評價能力轉(zhuǎn)化為負責任的良心的行為時才構(gòu)成良心的全部內(nèi)容。可見，良心是社會道德在個體思想和行為中的體現(xiàn)，是客觀內(nèi)容和主觀形式相結(jié)合的產(chǎn)物。

行政良心對于公務(wù)員來說應(yīng)包括以下內(nèi)容:首先，公務(wù)員在自己違反憲法、法律和組織章程中明確禁止的行為時就會感到一種犯罪感，及時矯正這種行為，自覺履行法定責任，自覺接受違反責任所應(yīng)受到的懲罰;其次，公務(wù)員不能有效準確地貫徹執(zhí)行憲法、法律和組織章程所賦予的職責時應(yīng)自覺對其后果負責。究其責任的原因不是因為公務(wù)員的違法行為，而是他們的非故意或疏忽、不適當行為、無能等導(dǎo)致失職行為;再次，公務(wù)員不僅僅應(yīng)自覺遵守法律，依法行政，而且也要遵從行政倫理最核心價值即為公共利益服務(wù)。

二、培育公務(wù)員行政倫理的路徑選擇

培育公務(wù)員行政倫理是一項系統(tǒng)工程，它需要我們從加強行政倫理教育、加快行政倫理立法、完善行政倫理制度建設(shè)、強化對權(quán)力的監(jiān)督與制約以及重視行政組織文化建設(shè)等措施共同作用，形成合力，才能有效提升公務(wù)員行政倫理。

(一)加強行政倫理教育

行政倫理教育的意義在于提高公務(wù)員的道德認知能力，使他們認識到行政倫理是為政之本，樹立正確的行政倫理觀。為此，我們要加大行政倫理教育的力度，提高公務(wù)員對行政倫理的認知水平，使其充分發(fā)揮倫理自主性，自覺履行職責。針對目前公務(wù)員行政倫理意識薄弱的狀況，要繼承和弘揚傳統(tǒng)行政職業(yè)道德中的精華以及借鑒國外做法，通過定期培訓(xùn)、日常強化、個案解剖等多種方式，提高他們對行政倫理的認知水平和道德信念。與此同時，公務(wù)員自身在法律和制度等外部控制具備的情況下，還要注重自身的自律約束，即內(nèi)部控制，只有這樣，才能在行政倫理困境中應(yīng)對組織和上級的不道德行為。公務(wù)員自律的實施是以行政良心為基礎(chǔ)的。行政良心在行政行為中起著指導(dǎo)、監(jiān)督和評價的作用。公務(wù)員要主動發(fā)揮行政良心的自律作用，需要不斷地“關(guān)注自我”和內(nèi)省。

(二)加快行政倫理立法

行政倫理立法就是把倫理行為上升為法律行為，使倫理具有與上層建筑的政治、法律同等地位的法律效力和作用。盡管人們對于倫理立法尚未完全達成共識，但加強倫理立法、通過法律的強制力來維護道德的純潔性，業(yè)已成為行政倫理建設(shè)制度化的基本工具和重要手段，它正在逐漸推廣并日益起著積極的作用。例如，美國的職業(yè)道德立法居于領(lǐng)先地位。1978年美國國會通過了《美國政府行為倫理法》。1992年，美國政府又頒布了由政府倫理辦公室制定的內(nèi)容更為詳細、操作性更強的《美國行政部門雇員倫理行為標準》。在亞洲，韓國于1981年通過了《韓國公職人員道德法》。日本則于1999年8月通過了《日本國家公務(wù)員倫理法》，并于2000年4月1日開始施行。雖然近年來我國相繼頒布了一系列關(guān)于公務(wù)員、特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的行為規(guī)范準則，例如《關(guān)于黨政機關(guān)縣 (處)級以上的領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》、《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準則》、《中華人民共和國公務(wù)員法》等。但與西方相比，中國的道德法制化相對欠缺，至今仍沒有一套完整的立法來約束公務(wù)員的行為。因此我們要借鑒國外的成功經(jīng)驗，對現(xiàn)有的行政倫理規(guī)范加以修改、補充、完善，使之形成體系;同時，將那些基本的相對成熟的行政倫理規(guī)范上升為法律規(guī)范，明確違反者應(yīng)當承擔的法律責任，只有這樣才能保證行政倫理規(guī)范不被大量破壞。

(三)完善行政倫理制度建設(shè)

鄧小平同志曾明確指出: “制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法做好事，甚至走向反面。”〔7〕也就是說，不健全的制度規(guī)范不僅會給壞人提供惡的機會，而且會使好人對行好失去信念，進而走向惡的邊緣，而良好的制度規(guī)范有助于弘揚正氣，有助于抑惡揚善。我國政府一直重視加強各級行政人員的道德建設(shè)，但道德規(guī)范化還處于起步階段，尚不健全。這就要求我們在制定道德規(guī)范時要加入切實可行的具體性規(guī)定，不斷健全賞罰機制和道德回報機制，可以在公務(wù)員的任免、升降等行為中引入道德賞罰機制，強化德性的導(dǎo)向、激勵功能，真正實現(xiàn)行政整體的德性提升。

(四)強化對權(quán)力的監(jiān)督與制約

在當前嚴峻的行政倫理失范的形勢下，加強行政倫理建設(shè)就必須從我國的國情出發(fā)，逐步加強對權(quán)力的監(jiān)督和制約，要從以下兩方面著手:其一，健全行政道德建設(shè)的監(jiān)督機制。必須建立健全行政道德建設(shè)的監(jiān)督機制，實現(xiàn)“三大轉(zhuǎn)向”。一是由被動防御為主轉(zhuǎn)向主動防治為主;二是由權(quán)力防治為主轉(zhuǎn)向制度防治為主;三是由事后監(jiān)督為主轉(zhuǎn)向事前監(jiān)督為主。其二，科學(xué)合理設(shè)置職權(quán)。對要害部門、實權(quán)部門和重要崗位等“事故多發(fā)地帶”的權(quán)力要適度分解，合理分配，實行職能交叉，使單個人不能形成對權(quán)力的壟斷，避免權(quán)力過于集中。關(guān)鍵要加強對“一把手”權(quán)力的監(jiān)督和制約，主要是健全民主集中制，增加工作透明度，使權(quán)力的運作“暴露在陽光下”。其三，強化公眾參政能力培養(yǎng)。在我國目前傳統(tǒng)實踐中，由于受專制主義、官本位等因素的影響，許多領(lǐng)導(dǎo)干部置廣大人民群眾的長遠利益于不顧，這實際上剝奪了人民當家作主的權(quán)力。要實現(xiàn)還權(quán)于民，就必須保證人民群眾參政議政的權(quán)利并為其提供合法、合理的渠道，增加行政的透明度使行政官員真正置于廣大人民群眾的監(jiān)督之下。同時還必須強化公眾的參政意識，強化他們的倫理行政意識，加強教育，提高他們的參政議政能力。

(五)重視行政組織文化建設(shè)

良好的組織文化可以鼓勵道德的行政行為。為此我們要通過多種渠道創(chuàng)建、發(fā)展組織文化，創(chuàng)造行政選擇的倫理氛圍。在組織文化的塑造中，領(lǐng)導(dǎo)起著非常重要的作用，領(lǐng)導(dǎo)的行為是對組織文化最有力的影響，他本身就應(yīng)該是最明顯的倫理角色模范。行政實踐表明，高層領(lǐng)導(dǎo)人只有言傳身教，才會被基層公務(wù)員信服，而且公務(wù)員是從他們的領(lǐng)導(dǎo)那里學(xué)得倫理準則的。他必須時刻告誡自己，言行一致。負責任的行政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該能夠根據(jù)自己所信奉的價值觀而采取行動，并讓行動與價值觀一致，在行動中樹立良好的文化形象，贏得下屬信任，并引導(dǎo)其下屬也采取同樣負責任的行動。同時對下屬中符合道德的行為給予公開的獎賞，尤其是對下屬中那些敢于公開反對腐敗等不道德行為的要給予倫理關(guān)懷。久而久之，相應(yīng)的組織文化也就形成了，這無形地會幫助公務(wù)員走出倫理困境。

總之，從全球化背景下的新公共服務(wù)實踐來看，現(xiàn)代公共行政越來越追求以公平、正義為價值核心的“服務(wù)行政”、“責任行政”。我們相信通過加強行政倫理教育、加快行政倫理立法、完善行政倫理制度建設(shè)、強化對權(quán)力的監(jiān)督與制約以及重視行政組織文化建設(shè)等措施共同作用，形成合力，能有效提升公務(wù)員的行政倫理水平。

〔1〕亞里士多德.尼各馬可倫理學(xué)〔M〕.苗力田譯，中國社會科學(xué)出版社，1999.95.

〔2〕A·麥金太爾.德性之后〔M〕.龔群，戴揚毅譯，中國社會科學(xué)出版社，1995.192.

〔3〕杜威.道德學(xué)〔M〕.丘瑾璋譯，中華書局，1935.408.

〔4〕約翰·羅爾斯.正義論〔M〕.何懷宏，等譯，中國社會科學(xué)出版社，1988.295.

〔5〕特里·L·庫珀.行政倫理學(xué):實現(xiàn)行政責任的途徑〔M〕.張秀琴譯，中國人民人學(xué)出版社，2001.62.

〔6〕鄯愛紅.品德論〔M〕.同心出版社，1999.189.

〔7〕鄧小平文選:第3卷〔M〕.人民出版社，1994.156.

【責任編輯:陳學(xué)明】

D630.3

A

1008-9187-(2012)05-0082-04

溫州市2010年文化工程研究項目“組織文化視域中公務(wù)員行政倫理培育研究”(WYK10035);溫州市2012年文化工程研究項目“公共服務(wù)型政府視域下黨政干部倫理領(lǐng)導(dǎo)力提升研究”(12WSK054)

楊振海，溫州大學(xué)法政學(xué)院副教授，浙江 溫州 325035。