● 李 偉

處級干部重點領域和關鍵崗位風險預警防范對策的探索

● 李 偉

本文著重探討研究處級干部權(quán)力科學配置及規(guī)范運行問題。處級干部在單位中處于承上啟下的位置，他們地位特殊作用大、職級不高權(quán)力大、掌控全局責任重、身處基層影響廣、期望值高壓力大，大量違紀違法問題也多發(fā)生在這一層次的干部之中。腐敗問題的高發(fā)往往與重點領域、關鍵崗位有極大的關聯(lián)。因此，源頭上治理腐敗必須緊緊圍繞重點領域、關鍵崗位來進行。要重點加強對處級干部權(quán)力運行的監(jiān)督，建立風險預警防范機制，進一步優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)，防止因少數(shù)人權(quán)力濫用產(chǎn)生腐敗問題。要關注處級干部這一關鍵崗位所處的風險，必須從個人素質(zhì)、體制缺陷、監(jiān)督乏力、制度虛設等問題中進行研究、尋找對策。

處級干部；崗位風險；預警防范；對策

處級干部處于單位重點領域和關鍵崗位，建立崗位風險預警防范機制，是黨風廉政建設中一個具有現(xiàn)實意義的研究課題。據(jù)2012年1月上海市兩會期間市人民檢察院所作的報告披露：2011年上海市全年共立案偵查貪污賄賂案件336件393人，同比案件持平，人數(shù)上升2.6%，其中大案315件，涉嫌犯罪的局級干部3人、處級干部39人。又據(jù)2012年3月全國兩會期間最高人民檢察院所作的報告披露：2011年全年共立案偵查各類職務犯罪案件32567件44506人，人數(shù)同比增加1%，其中貪污賄賂大案18464件，涉嫌犯罪的縣處級以上國家工作人員2524人（含廳局級198人、省部級7人）。

中央紀委十七屆七次會議強調(diào)，全黨要不斷增強黨的意識、政治意識、危機意識、責任意識，堅持黨要管黨、從嚴治黨。堅持強化思想理論武裝和嚴格隊伍管理相結(jié)合，發(fā)揚黨的優(yōu)良作風和加強黨性修養(yǎng)、黨性鍛煉相結(jié)合，堅決懲治腐敗和有效預防腐敗相結(jié)合，發(fā)揮監(jiān)督作用和嚴肅黨的紀律相結(jié)合，不斷增強自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力，始終堅持黨的性質(zhì)和宗旨，永葆共產(chǎn)黨人的政治本色。加強處級干部隊伍的黨風廉政建設，對促進社會長足發(fā)展意義十分重大。

一、處級干部在關鍵崗位中的突顯地位

處級干部在單位的部門或機構(gòu)中是主要負責人，也是晉升更高一級職務的重要來源。由于有一定的決策權(quán)，因此崗位風險尤為突出。

（一）地位特殊作用大。處級干部在單位組織結(jié)構(gòu)中，處于承上啟下的重要位置。風險處于其決策的整個過程，特別體現(xiàn)在獨立行使權(quán)力并產(chǎn)生結(jié)果的項目之中。處級干部貼近下屬、貼近現(xiàn)實、貼近基層、貼近矛盾沖突的前沿，其承擔的責任涉及制度、機制、管理、協(xié)調(diào)等方方面面。因此，處級干部的能力、作風、素質(zhì)、水平，直接關系到所在單位的形象。

（二）職級不高權(quán)力大。處級干部在單位中分管一個部門或一個機構(gòu)，特別是位于重點領域和關鍵崗位的處級干部，更會存在監(jiān)督缺失的風險。一是行使權(quán)力時擁有較大的資源整合空間，處級干部掌控一般干部的使用權(quán)、選擇權(quán)、提名權(quán)，因工作的相互聯(lián)系性有時還可直接或間接地調(diào)控多個部門。二是在領導層決策特別是與本部門業(yè)務相關的“三重一大”問題決策時舉足輕重。三是權(quán)力運行有較大的空間和自由度，極易造成權(quán)力游離于制度，為心懷叵測的人提供以權(quán)謀私的條件。

（三）掌控全局責任重。處級干部承擔著帶領全處人員“確保一方穩(wěn)定，發(fā)揮一方優(yōu)勢，促進一方發(fā)展”的重大責任，其既負有行政事務責任，又負有隊伍建設責任。隨著改革的日漸深入，新問題、新矛盾大量涌現(xiàn)，處級干部所承擔的責任呈現(xiàn)出不斷延伸和深化的趨勢。

（四）身處基層影響廣。處級干部是抓業(yè)務帶隊伍的領頭人，其思想意識和認識問題、分析問題、解決問題的能力強弱，直接關系全處黨員干部的職業(yè)道德修養(yǎng)，甚至間接影響行業(yè)、單位的風氣。

（五）期望值高壓力大。處級干部在單位中所承受的壓力是多方面的。一是學習壓力大。在決策時，認識的局限性使他們很難判斷是與非、對與錯，特別是當今社會環(huán)境復雜，行政事務處理要求快速，這就讓處級干部整天忙于事務，缺少學習時間。二是工作壓力大。主要源于處級干部承擔的工作越來越多，責任也就越來越重。其所面臨的工作難點和不可預測因素始終困擾著他們，工作現(xiàn)狀與理想目標的距離逐步拉大，還要面對各方面的指責和追究。三是精神壓力大。緊張的工作狀態(tài)、形形色色的社會誘惑以及職務升遷心態(tài)的不平衡，都會導致人際關系危機和思想上的頹廢。

二、處級干部的崗位風險及原因分析

崗位風險指在決策過程中要求對各種不確定因素進行識別、分析、判斷、評價，以最低的成本實現(xiàn)最大的效益，這就需要時時抵制可能引發(fā)的不正之風和腐敗問題。

（一）處級干部崗位風險的主要類別

1.行政決策失誤的風險。處級干部不僅要執(zhí)行上級下達的工作計劃和要求，更多的還要對行政事務進行決策。在決策中極容易受各種因素的干擾，如果思想意識不堅定，就會產(chǎn)生錯誤的決策。一是大權(quán)獨攬，搞“一言堂”。二是缺乏監(jiān)督，以權(quán)謀私。而其必然導致的決策失誤，不僅使管理目標無法實現(xiàn)，而且損害自身形象、權(quán)威及公信力，給個人帶來政治風險。

2.選拔干部失誤的風險。處級干部在人事工作中除了有推薦權(quán)、參與權(quán)外，還有不少特定的權(quán)力，如新進干部上崗決定權(quán)、干部競聘高一級別職務的組織醞釀權(quán)、提名推薦權(quán)、方案制定權(quán)、主持決策權(quán)等。由于目前干部選拔任用機制還不科學、不健全、不透明，加之考核、識別的難度加大，選人用人的干擾因素較多，因而在選人用人過程中容易產(chǎn)生失察以及不正之風、腐敗現(xiàn)象。一旦出現(xiàn)問題，難逃追責風險。

3.規(guī)章制度缺失的風險。處級干部在決策實施中既是執(zhí)行人，也是責任人。主要風險來自于往往憑個人的素質(zhì)、能力、閱歷、視野、經(jīng)驗進行決策，而制約的制度有的因過時而形同虛設，甚至有時就根本沒有制度。

4.職業(yè)道德丟失的風險。一是思想上放松學習，不遵守民主集中制的原則，喜好玩弄權(quán)術。二是經(jīng)濟上搞權(quán)錢交易，靠權(quán)力干預和插手經(jīng)濟活動，達到權(quán)力尋租、借機斂財?shù)哪康摹Ｈ枪ぷ髯黠L不扎實，敷衍了事，失職瀆職。四是個人情趣不檢點，追求奢華生活。

5.權(quán)力失控的風險。處級干部憑借自身掌控權(quán)力的優(yōu)勢，影響著行政事務的走向，如果不遵循公開、公平、公正的原則辦事，就有可能以權(quán)謀私，而且權(quán)力越大腐敗越嚴重。

作為重點領域、關鍵崗位的處級干部崗位是腐敗多發(fā)區(qū)，還有著一些潛在的風險：精神懈怠的風險、能力不足的風險、脫離群眾的風險、消極腐敗的風險。

同樣，破解這些風險也有對應方法：落實反腐倡廉的教育，堅持以關鍵崗位黨員干部為重點，深入開展理想信念、黨紀黨風的主題教育；加強正反典型教育，結(jié)合違紀違法案件開展警示教育，做到警鐘長鳴；強化黨員干部隊伍的作風建設，要求做公道廉潔的正派人，為政不移公正之心，用權(quán)不謀一己之私；建立廉政勤政監(jiān)督機制，認真落實規(guī)章制度，做到按制度辦事，按程序操作，出現(xiàn)以權(quán)謀私問題要嚴肅追究主要人員的責任。

（二）處級干部崗位風險的原因分析

重點領域、關鍵崗位風險的生成與崗位職能、權(quán)力大小有關，也與一些主觀和客觀因素有聯(lián)系。

1.主觀因素所產(chǎn)生的風險。處級干部是單位的中層領導干部，個人素質(zhì)是主觀原因，起著決定性作用。應該說，素質(zhì)高風險相對低一些，素質(zhì)差風險就會高一些。當然，腐敗的發(fā)生有很多偶然因素，常常會有一念之差。特別是在決策時，權(quán)力觀、道德觀、利益觀反映最為明顯。只有做到民主決策、依法決策再到科學決策，才能規(guī)避風險。

2.權(quán)力集中所產(chǎn)生的風險。現(xiàn)有的管理體制過于龐大，權(quán)力的執(zhí)行者往往可能濫用權(quán)力，而很少主動提出愿意被監(jiān)督。權(quán)力越是向上集中，越是獨攬在手，腐敗風險的可能性大大提高。由于權(quán)力分解很難做到規(guī)范化、科學化，為權(quán)力失控運行提供了操作空間，為權(quán)錢交易大開方便之門。

3.監(jiān)督缺失所產(chǎn)生的風險。重點領域、關鍵崗位無非就是有著管人、管財、管項目的權(quán)，有著調(diào)配權(quán)、審批權(quán)、干部升遷提名權(quán)等。目前監(jiān)督部門雖很健全，但執(zhí)行力不盡如人意。理想的局面是按照結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、監(jiān)管高效的原則，科學分解和配置權(quán)力，從權(quán)力運行的各個環(huán)節(jié)入手實施動態(tài)監(jiān)督，而現(xiàn)實狀況差距較大。

4.制度虛設所產(chǎn)生的風險。單位里制定的制度，往往有的年久失效，有的針對性不強，有的形同虛設，有的效果不佳。對于這一薄弱環(huán)節(jié)，應早發(fā)現(xiàn)、早控制、早修訂，以規(guī)范和約束權(quán)力為主線，進一步完善關鍵崗位的廉潔制度，建立融合“教育、監(jiān)督、預警、問責”為一體的有效防范風險制度體系，確保各項制度行得通、做得到、管得住，而這又不是短期能解決的問題。

5.管理落后所產(chǎn)生的風險。有的單位管理處于落后狀態(tài)，從弄虛作假、急功近利再到營私舞弊，腐敗現(xiàn)象屢禁不止。引進科技手段，落實“制度+科技+管理”，實現(xiàn)“人控+機控”的管理模式，讓權(quán)力在陽光下運行，固化權(quán)力運行程序和工作流程，最大限度降低人為干預，這需要單位干部群眾尤其是領導干部的共識，不可能一蹴而就。

三、加強處級干部崗位風險預警防范的對策

崗位風險預警防范，針對的是權(quán)力的配置、運行的制約和監(jiān)督。實踐證明，不受制約和監(jiān)督的權(quán)力必將導致腐敗。處級干部掌控著單位工作、員工前途的走向，要把握好權(quán)力，必須更加注重透明性，陽光是最好的防腐劑，公開透明的權(quán)力是最好的監(jiān)督。必須更加注重制度的執(zhí)行力，逐步形成配套完整、科學嚴密的制度架構(gòu)。

（一）積極創(chuàng)建學習型組織。目前市場競爭日趨激烈，如何推進自身內(nèi)涵的發(fā)展，這是每個處級干部都要面對的問題。這就要求必須在以人為本的理念下，借鑒學習型組織理論，加快學習觀念的轉(zhuǎn)變，改革學習的組織管理，健全合理的學習制度，努力提高學習的質(zhì)量，以學習成果能動地推進工作的提升。

在挑戰(zhàn)和機遇并存的時期，在經(jīng)濟體制變革、利益格局調(diào)整的大背景下，腐敗現(xiàn)象仍易多發(fā)，我們既要看到反腐敗斗爭的巨大成效，也要明確認識到反腐敗的長期性、復雜性、艱巨性，切實增強憂患意識、責任意識。對于出現(xiàn)的新問題、新情況，只有不斷加強學習，并在學習過程中加大深入研究的比重，才能辨別是與非、對與錯。一方面針對暴露出來的弱點和不足提出更有針對性的學習要求；另一方面以工作能力水平是否提高來客觀檢驗學習效果。

（二）排查崗位風險，建立預警防范機制。這是一項以廉政勤政為目的，融教育、制度和監(jiān)督于一體，將廉政建設、作風建設和能力建設有機結(jié)合的工作運行機制。“制度+科技+管理”是近年來推行廉政創(chuàng)新的具體實踐，通過廉政制度與現(xiàn)代科技之間的有機互動和相互融合，價值內(nèi)涵在于以預防性的方式強化廉政建設的效果。通過對處級干部工作崗位查找廉政風險點，制訂相應防范措施，規(guī)范和制約權(quán)力運行，建立健全有效的防范廉政風險機制，將預防關口前移，可以最大限度地降低廉政風險，提高反腐倡廉制度的科學性、嚴密性和針對性。

開展廉政風險排查工作，要積極與穩(wěn)妥并重，既不能急于求成，也不能原地踏步。要將長遠性目標和階段性目標相結(jié)合，把重點突破和整體推進相結(jié)合，循序漸進，不斷完善。要建立長效監(jiān)督機制，規(guī)范工作流程，做好每一項工作，抓好每一個環(huán)節(jié)，全面覆蓋，不留死角。

（三）科學配置和運行權(quán)力。權(quán)力運行必須要進行科學配置，既不能過于集中，也不能濫用閑置。要實現(xiàn)權(quán)力之間的互相制約，兼顧權(quán)力行使的公平和效率，就必須尋求規(guī)律。黨的十六大已經(jīng)闡明了這一規(guī)律：“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權(quán)力運行機制?！敝攸c領域、關鍵崗位更要運用這一規(guī)律。

就處級干部崗位來說，所謂結(jié)構(gòu)合理，就是處級干部所領導的部門或機構(gòu)應有黨政班子，凡是“三重一大”問題都需集體決定，防止“一言堂”；所謂配置科學，就是優(yōu)化權(quán)力運行，做到公開、公平、公正，提高科學化管理水平；所謂程序嚴密，就是使用權(quán)力要有一整套制度作保障，權(quán)力的運行不能為所欲為，而要立規(guī)章、走程序、有監(jiān)督，讓大家看得見領導對熱點難點問題的處理；所謂制約有效，就是要使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、建議權(quán)與利益脫鉤，從源頭上清除產(chǎn)生腐敗的條件和空間。權(quán)力制約還可運用科學手段，利用電子留痕技術突破現(xiàn)行監(jiān)督機制上的某些局限性。通過電子監(jiān)督系統(tǒng)和被監(jiān)督的業(yè)務系統(tǒng)共同建立一個信息平臺，能夠較好地克服監(jiān)督形同虛設這一老問題。目前建立的廉政預警防范機制系統(tǒng)平臺，已經(jīng)顯現(xiàn)出很大優(yōu)勢。

（四）落實黨風廉政責任制。加強黨風廉政責任制是最有效的保障，對有效地克服消極腐敗現(xiàn)象，保持黨的先進性、戰(zhàn)斗力有著重要的作用。但是從實際情況來看，一些處級干部認識不到位，總感到這是頂層設計，下面很難落實，難以取得扎實的效果。因此要在四個方面加大力度。

一是教育內(nèi)容要切實有效。要使處級干部意識到，作為部門的主要負責人，下屬出現(xiàn)了問題，其責任必須由自己承擔。因此，要通過各種形式強化廉政教育，但教育不是空洞的、枯燥的，而應該是豐富的、生動的。如：組織觀看廉政宣傳演出、參觀警示教育基地等，目的是要強化處級干部責任意識，率先垂范，既當好組織者，又當好宣傳員。

二是設立責任目標分解到人。黨風廉政責任制要在總體目標確立后，分解到支部，落實到人頭。把目標、責任明晰內(nèi)容、細化措施、規(guī)定范圍、量化指標。

三是與廉政文化建設相結(jié)合。要著力提升處級干部的文化素質(zhì)，必須具備更高的文化追求、更高的精神需求。這就要提高群眾參與的積極性，從群眾的口碑中體現(xiàn)出處級干部的工作作風和感召力。

四是建立責任追究制。責任追究制要有執(zhí)行力，只能硬不能軟。黨風廉政責任制講求的是“誰主管誰負責”。對執(zhí)行責任制成效顯著的要予以宣傳，反之則要進行警示教育。

四、分析破解崗位風險難題的思考

當前，有一個值得警惕的“權(quán)力期權(quán)化”現(xiàn)象?！捌跈?quán)”原指股票期權(quán)，是指一個公司授予其員工在一定的期限內(nèi)按照固定的期權(quán)價格購買一定份額的公司股票的權(quán)利?！皺?quán)力期權(quán)化”則是指將“期權(quán)”引進權(quán)錢交易之中，具體是黨員干部在謀取不正當利益時，不在交易當時攫取利益，而是等到多年后甚至退出權(quán)力系統(tǒng)以后再巧立名目收取。

出現(xiàn)這樣的問題只能說明，重點領域、關鍵崗位往往存在著誘惑和隱患的風險。對于個人來說，一個透明、清廉的社會意味著更多、更安全的機會和市場，對于社會來說，建立平等、公正、有競爭力的環(huán)境，腐敗現(xiàn)象才難以有生存的溫床。

（一）“權(quán)力期權(quán)化”特點：隱匿性強、時空跨度大；回避了赤裸裸的短平快型交易，不留痕跡，不落下把柄；安全系數(shù)高，現(xiàn)有法律缺乏嚴格界定；這一現(xiàn)象已從“苗頭階段”逐步蔓延到“擴散階段”。

（二）“權(quán)力期權(quán)化”表現(xiàn)：在一定時間后，索取高額回報；離職后，充當顧問收取高薪打工費；通過入干股回收紅利；通過其影響力謀利后換取回報；通過關系網(wǎng)為親屬、子女謀取利益。

（三）查辦遇到的難點：權(quán)錢交易后獲利時間長使調(diào)查取證困難重重；法律沒有進行有效規(guī)范，構(gòu)成犯罪界定無法可依；制定的規(guī)章制度都是粗線條缺乏嚴格處罰規(guī)定；在司法實踐中基本沒有“權(quán)力期權(quán)化”腐敗案件的判例。

（四）破解“權(quán)力期權(quán)化”的方法：加強對重點領域、關鍵崗位防腐治腐的研究；加大預警防范教育力度；筑牢當權(quán)者拒腐防變的思想基礎；創(chuàng)新構(gòu)建電子網(wǎng)絡系統(tǒng)監(jiān)督格局。

（五）幾點啟示：在刑法中增加懲治“權(quán)力期權(quán)化”的法律依據(jù)；特別是對離職經(jīng)商的干部要從嚴甄別其去職的動機與目的，要有簽訂遵守職業(yè)道德的承諾書的儀式，對于共產(chǎn)黨員必須告知其應以黨章的規(guī)定約束自己的行為；以典型案例為教育形式加大對“權(quán)力期權(quán)化”的警示力度。

應該看到，這種進行長期鋪墊“放長線，釣大魚”的“權(quán)力期權(quán)化”現(xiàn)象，滲透危害性極大，許多黨員干部都因此而判刑入獄。可喜的是，中央紀委已經(jīng)察覺到了該問題的嚴重性。中央紀委副書記、新聞發(fā)言人吳玉良近來明確表示，將加強對領導干部的日常管理和監(jiān)督，防止“權(quán)力期權(quán)化”問題的發(fā)生。將進一步做好三個方面的工作：一是完善相關制度規(guī)定，出臺了《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》。二是加強對領導干部的日常管理和監(jiān)督。三是嚴肅查處違紀問題，防止“權(quán)力期權(quán)化”問題的發(fā)生。

綜上所述，研究和分析重點領域、關鍵崗位風險的實踐，是為了揭示權(quán)力配置、運行的政治性、科學性。其意義在于，要為處級干部開拓進取創(chuàng)造良好的氛圍。其實，從本質(zhì)上來說，權(quán)力只有兩方面的作用：一是指揮下屬；二是提升自己。指揮下屬分為兩種狀態(tài)：一是指揮有方；二是胡亂指揮。提升自己也分為兩種局面：一是如魚得水；二是以權(quán)謀私。這就告訴我們，作為工作在第一線的處級干部，承擔著重大的責任，面臨著特殊的考驗。加強關鍵崗位風險防范的最終目的，是規(guī)范權(quán)力的運行，激勵干部工作的積極性，營造一個學習型的政治環(huán)境，為選拔德才兼?zhèn)?、群眾公認的黨員干部打好基礎。努力做到：讓想干事業(yè)的人有機會；能干實事的人有舞臺；干成業(yè)績的人有榮譽，使重點領域、關鍵崗位風險預警防范措施真正取得實效。

[1]孟新生.基層落實黨風廉政責任制要健全五項機制[J].黨風廉政建設，2011（8）.

[2]蔣文蘭.關于權(quán)力制約和監(jiān)督的理論思考[J].黨風廉政建設，2011（8）.

[3]王懷臣.紀檢監(jiān)察干部要進一步強化“五個觀念”[J].黨風廉政建設，2011（11）.

[4]中共湖北省紀委，黃岡市委聯(lián)合課題組.縣委書記崗位風險預警防控對策研究[J].預防職務犯罪研究，2011（1）.

D262

A

1009-928X(2012)12-0033-04

本文系2012年國家社科重大項目課題的階段性成果。重大項目批準號：12＆ZD076作者系華東師范大學紀委、監(jiān)察部干部

■ 責任編輯：古悅