□ 紀(jì)榮榮

近年來(lái)，隨著社會(huì)主義民主政治建設(shè)的發(fā)展，地方組織法的修改完善列入了立法機(jī)關(guān)的立法計(jì)劃。從實(shí)際情況看，各方面對(duì)于修改完善地方組織法都有比較高的期待。適應(yīng)民主政治發(fā)展的規(guī)律修改好地方組織法，對(duì)于進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)主義民主，擴(kuò)大人民群眾的政治參與度，積極有序地推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治進(jìn)程，具有十分重要的意義。黨的十七大報(bào)告明確提出“發(fā)展社會(huì)主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)”，并強(qiáng)調(diào)要“擴(kuò)大人民民主，保證人民當(dāng)家作主”。在新的歷史起點(diǎn)上，各方面應(yīng)重視研究解決地方組織法實(shí)施中的重大問(wèn)題，從立法上回應(yīng)人民群眾政治參與的新期待。

一、地方政權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)按照憲法地位分別制定地方組織法

地方組織法是關(guān)于我國(guó)地方政權(quán)的組織、產(chǎn)生、職權(quán)和工作程序的基本法律，是地方政權(quán)建設(shè)和人大工作的重要法律依據(jù)?，F(xiàn)行的地方組織法是1979年五屆全國(guó)人民代表大會(huì)二次會(huì)議通過(guò)的，1982年12月、1986年12月、1995年2月、2004年10月，全國(guó)人大及其常委會(huì)又分別對(duì)該法作了修改完善。地方組織法主要規(guī)定地方各級(jí)人民代表大會(huì)、縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)、地方各級(jí)人民政府的組織、職權(quán)和工作程序。從憲法規(guī)定上看，地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，縣級(jí)以上人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)是人大常委會(huì)；地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)，兩者的權(quán)力來(lái)源、組織、職能和工作程序有本質(zhì)上的區(qū)別，在一部地方地方組織法中對(duì)兩者的組織、職能和工作程序作規(guī)定是比較困難的，也是不適宜的。

從地方國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)演變發(fā)展的歷史看，現(xiàn)行地方組織法之所以如此規(guī)定也是有原因的。一是當(dāng)時(shí)立法依據(jù)的憲法在地方組織法通過(guò)的同一次會(huì)議上作了修改，規(guī)定縣和縣級(jí)以上的地方人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)[1]。此前，縣和縣級(jí)以上的地方人民代表大會(huì)沒(méi)有設(shè)立常設(shè)機(jī)關(guān)，“地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，同時(shí)也行使人民代表大會(huì)的常務(wù)機(jī)關(guān)的職權(quán)”[2]。早在制定1954年憲法時(shí)，就曾有人提出地方各級(jí)人民代表大會(huì)也應(yīng)當(dāng)和全國(guó)人民代表大會(huì)一樣設(shè)立常務(wù)委員會(huì)。當(dāng)時(shí)考慮到地方各級(jí)人民代表大會(huì)沒(méi)有立法權(quán)，且由于區(qū)域較小，容易召集會(huì)議，另外設(shè)立人民代表大會(huì)的常務(wù)機(jī)構(gòu)，反而會(huì)使機(jī)構(gòu)重疊，造成不便，所以沒(méi)有設(shè)一個(gè)機(jī)關(guān)進(jìn)行經(jīng)常性的工作。因此，從1954年憲法到現(xiàn)行憲法，都是將地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府作為憲法國(guó)家機(jī)構(gòu)一章中的一節(jié)作規(guī)定的[3]。1979年制定地方組織法時(shí)將地方各級(jí)人大、縣和縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)和地方各級(jí)人民政府一并放在一部法律中作出規(guī)定也是有依據(jù)的，在當(dāng)時(shí)情況下也是可行的。二是改革開(kāi)放伊始，加強(qiáng)立法和健全法制的任務(wù)很重，立法工作的指導(dǎo)思想就是按照鄧小平所說(shuō)的，“現(xiàn)在立法的工作量很大，人力很不夠，因此法律條文開(kāi)始可以粗一點(diǎn)，逐步完善。有的法規(guī)地方可以先試搞，然后經(jīng)過(guò)總結(jié)提高，制定全國(guó)通行的法律。修改補(bǔ)充法律，成熟一條就修改補(bǔ)充一條，不要等待‘成套設(shè)備’?？傊?，有比沒(méi)有好，快搞比慢搞好?！边@也就出現(xiàn)了前所未有的全國(guó)人大在一次會(huì)議上通過(guò)七部法律的情況。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，當(dāng)時(shí)的立法主要是解決無(wú)法可依的問(wèn)題，立法總體比較粗，就地方組織法而言，至今已作了四次修改，可以說(shuō)仍然把地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)放在一起立法是欠考慮的。

改革開(kāi)放30多年以來(lái)，人民代表大會(huì)制度取得重要進(jìn)展，不論是從憲法法律上、還是從理論學(xué)術(shù)上，執(zhí)政者和各方面對(duì)人大制度定位都很高。一是人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。二是人民代表大會(huì)制度是我國(guó)根本政治制度。三是胡錦濤明確指出：“人民代表大會(huì)制度是中國(guó)人民當(dāng)家作主的重要途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式，是中國(guó)社會(huì)主義政治文明的重要制度載體?！盵4]四是人民代表大會(huì)制度是我國(guó)民主政治建設(shè)最大的制度平臺(tái)。黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的實(shí)質(zhì)，是支持和領(lǐng)導(dǎo)人民當(dāng)家作主，而人民當(dāng)家作主的基本實(shí)現(xiàn)形式是人民代表大會(huì)。五是人民代表大會(huì)制度是我國(guó)各種政治制度中法治含量最高的制度，是擔(dān)負(fù)法制建設(shè)任務(wù)最重的制度。實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的必經(jīng)通道，就是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度。因此，對(duì)地方各級(jí)人民代表大會(huì)、縣和縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)組織、職能和工作程序進(jìn)行專門立法很有必要，這也是新形勢(shì)下民主政治發(fā)展的客觀要求。

另一個(gè)方面，地方組織法第六十九條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)本法和實(shí)際情況，對(duì)執(zhí)行中的問(wèn)題作具體規(guī)定?！睆膶?shí)踐來(lái)看，地方基本都制定了執(zhí)行地方組織法的地方性法規(guī)，但法規(guī)所涉及的內(nèi)容大多是人大及其常委會(huì)職權(quán)范疇的事項(xiàng)，對(duì)政府組織和職權(quán)少有涉及，從立法上來(lái)說(shuō)，這是不全面的，但對(duì)于本質(zhì)性質(zhì)上職能和運(yùn)作都不相同的兩個(gè)主體合并進(jìn)行立法，這也是有很大困難的。因此，從這個(gè)方面來(lái)說(shuō)，分拆地方組織法，對(duì)地方政權(quán)機(jī)關(guān)分別進(jìn)行立法是必要的。

二、進(jìn)一步改革和完善人大選舉國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員制度

選舉制度是一個(gè)國(guó)家民主程度的重要標(biāo)尺，選舉已成為現(xiàn)代民主、文明國(guó)家的基礎(chǔ)。改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展取得了很大進(jìn)步，要建立現(xiàn)代文明，政治體制的改革和政治制度的文明是應(yīng)有之義，選舉制度的進(jìn)步是政治體制改革的關(guān)鍵和核心問(wèn)題。

地方國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的選舉制度主要是由地方組織法規(guī)定的。就選舉制度來(lái)說(shuō)，地方組織法既是實(shí)體法，又是程序法，但毋庸諱言，現(xiàn)行的地方組織法在這方面不少規(guī)定過(guò)于原則，還是有許多值得完善之處，實(shí)踐中許多地方提出的不少問(wèn)題都是依據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)的詢問(wèn)答復(fù)辦理的，操作上也不盡一致。因此，修改地方組織法應(yīng)當(dāng)在這方面有一個(gè)比較大的動(dòng)作，只對(duì)個(gè)別條款修改完善是很難適應(yīng)民主政治發(fā)展要求的。在當(dāng)前人民代表大會(huì)選舉權(quán)行使日益形式化、走過(guò)場(chǎng)，廣大人民群眾以及人大代表深感困惑的形勢(shì)下，改革和完善地方組織法相關(guān)制度具有特別重要的意義。

一是要全面實(shí)行差額選舉制度。1979年地方組織法將地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，由實(shí)行等額選舉改為基本實(shí)行差額選舉，這是民主建設(shè)的重大進(jìn)步。1979年地方組織法對(duì)選舉地方國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員規(guī)定：“候選人名額一般應(yīng)多于應(yīng)選人名額。如果所提候選人名額過(guò)多，可以進(jìn)行預(yù)選，根據(jù)較多數(shù)人意見(jiàn)，確定正式候選人名單?！?982年修改地方組織法時(shí)又將上述規(guī)定修改為：“選舉可以采用候選人數(shù)多于應(yīng)選人數(shù)的辦法；也可以經(jīng)過(guò)預(yù)選產(chǎn)生候選人名單，然后進(jìn)行選舉。”這一修改比過(guò)去的規(guī)定有所退步，即由過(guò)去的實(shí)行差額選舉原則改為可差額選舉，也可通過(guò)預(yù)選實(shí)行等額選舉，這也導(dǎo)致了這以后的實(shí)踐中以等額選舉取代了差額選舉。1986年修改地方組織法時(shí)對(duì)差額選舉制度作了較為剛性規(guī)范，以改變過(guò)去放任等額選舉的做法，即選舉國(guó)家機(jī)關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)人員時(shí)，“候選人數(shù)一般應(yīng)多一人，進(jìn)行差額選舉；如果提名的候選人只有一人，也可以等額選舉”。選舉國(guó)家機(jī)關(guān)副職領(lǐng)導(dǎo)人員時(shí)，“候選人數(shù)應(yīng)比應(yīng)選人數(shù)多一至三人”?！叭绻崦暮蜻x人數(shù)超過(guò)上述差額，由主席團(tuán)將全部候選人名單提交全體代表醞釀、討論，根據(jù)較多數(shù)代表的意見(jiàn)，確定正式候選人名單”。時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)秘書長(zhǎng)、法工委主任王漢斌在修改地方組織法的說(shuō)明中指出：“對(duì)地方國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員實(shí)行差額選舉，實(shí)踐證明，有利于代表行使民主的選舉權(quán)利，對(duì)干部也有監(jiān)督作用?！盵5]至此，從法律規(guī)定上來(lái)說(shuō)，選舉國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員實(shí)行差額選舉原則基本定型。盡管實(shí)踐中，多數(shù)地方為了保證黨組織推薦的人選能夠選上，為了省事、減少麻煩，選舉國(guó)家機(jī)關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)人員時(shí)基本實(shí)行等額選舉，但這與地方組織法的立法原意是有一定差距的，更有部分同志想修改地方組織法，意圖選舉國(guó)家機(jī)關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)人員時(shí)，想等額選舉就等額選舉，想差額選舉就差額選舉。因此，1995年修改地方組織法時(shí)，法律草案修改稿將選舉國(guó)家機(jī)關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)人員差額選舉的規(guī)定修改為：“候選人數(shù)可以多提名一人，進(jìn)行差額選舉。”[6]這樣修改與當(dāng)時(shí)的選舉實(shí)際是相符的，即愿意等額選舉就可以等額選舉，愿意差額選舉就差額選舉。但這樣的修改與差額選舉制度確立的立法原意是相違背的，也與民主政治發(fā)展方向是相悖的，最后根據(jù)一些委員的意見(jiàn)，維持了地方組織法原來(lái)的規(guī)定，對(duì)該條未作修改。

黨的十七大報(bào)告指出：“人民民主是社會(huì)主義的生命?！薄皥?jiān)持社會(huì)主義政治制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，為黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安提供政治和法律制度保障。”因此，人民代表大會(huì)選舉制度應(yīng)隨著時(shí)代的發(fā)展而發(fā)展，隨著時(shí)代的進(jìn)步而進(jìn)步。就地方組織法而言，國(guó)家機(jī)關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)人選舉是一個(gè)重要的關(guān)節(jié)點(diǎn)，現(xiàn)階段能夠把差額選舉的立法原意貫徹到底，國(guó)家機(jī)關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)行真正差額選舉，這對(duì)社會(huì)主義民主進(jìn)程將是一個(gè)有力的推進(jìn)，這個(gè)問(wèn)題解決好了，其他的選舉問(wèn)題就迎刃而解了。當(dāng)前，民主選舉的發(fā)展存在較大的困惑，一方面要求依法律程序和民主程序辦事，保證選舉實(shí)現(xiàn)民意，要求民主選舉和依法辦事的法律意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)；另一方面要求按組織的意圖進(jìn)行選舉，保證領(lǐng)導(dǎo)和組織意圖的實(shí)現(xiàn)，有組織控制選舉結(jié)果的做法也越來(lái)越強(qiáng)，使選舉工作越來(lái)越流于形式，選舉的實(shí)踐發(fā)展不能滿足人民群眾對(duì)民主選舉的期望，各方面對(duì)此都有不少意見(jiàn)。因此，修改地方組織法時(shí)，在選舉國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員時(shí)應(yīng)實(shí)行徹底的差額選舉，不僅是選舉國(guó)家機(jī)關(guān)副職領(lǐng)導(dǎo)人員實(shí)行差額選舉，選舉國(guó)家機(jī)關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)人員也應(yīng)當(dāng)實(shí)行差額選舉。

二是要進(jìn)一步堅(jiān)持和完善預(yù)選制度。地方組織法雖然規(guī)定了預(yù)選，但選舉實(shí)踐中基本都排除了預(yù)選，有的對(duì)代表聯(lián)名提候選人設(shè)置障礙；有的做工作要求提名人撤回提名或者要求被提名人拒絕提名，使得提名的候選人不超過(guò)選舉辦法規(guī)定的正式選舉的最高差額數(shù)；更有的事先指定代表提名競(jìng)爭(zhēng)力較弱的作為候選人，即使代表聯(lián)名提出候選人，又保證該候選人選不上，這都是違反民主原則和法律規(guī)定精神的。在修改地方組織法時(shí)也應(yīng)關(guān)注這個(gè)問(wèn)題，在相關(guān)條款中進(jìn)一步增加規(guī)定，從法律上、程序上保證代表能夠充分行使民主選舉權(quán)利，推進(jìn)人民代表大會(huì)選舉制度不斷走向進(jìn)步。

由于預(yù)選關(guān)系到確定正式候選人，搞好預(yù)選意義重大。因此，地方組織法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定：預(yù)選的程序和方式與正式選舉一樣。實(shí)踐中一些地方采用簡(jiǎn)化的方式進(jìn)行預(yù)選，這是不合適的。民主是要有嚴(yán)格的程序來(lái)保證的，如果簡(jiǎn)化預(yù)選的程序，預(yù)選必然是一個(gè)形式化的過(guò)程，民主也必然不在其中。

三是要進(jìn)一步完善補(bǔ)選制度。補(bǔ)選是指在選舉產(chǎn)生的人員出現(xiàn)出缺而進(jìn)行的補(bǔ)充選舉。地方組織法第二十五條對(duì)于補(bǔ)選國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員作了規(guī)定，既可以差額選舉也可以等額選舉，實(shí)踐中基本都是采用等額選舉。這主要是考慮補(bǔ)選只是個(gè)別情況，為了提高工作效率，經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)決定，補(bǔ)選既可以等額選舉，也可以差額選舉。在現(xiàn)實(shí)中，不少地方都出現(xiàn)因特殊情況增補(bǔ)國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的問(wèn)題，增補(bǔ)是否適用補(bǔ)選？地方組織法沒(méi)有規(guī)定，有關(guān)詢問(wèn)答復(fù)可按補(bǔ)選程序辦理，地方也是按補(bǔ)選進(jìn)行操作的。從法理上說(shuō)，將增選視為補(bǔ)選是值得研究的。補(bǔ)選是在國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員全部應(yīng)選名額實(shí)行差額選舉后出現(xiàn)出缺時(shí)的補(bǔ)充選舉，而增選后，相應(yīng)的國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的應(yīng)選名額增加了。如果增選實(shí)行等額選舉，相應(yīng)的增加后國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的應(yīng)選名額就不能認(rèn)為是差額選舉產(chǎn)生的，這與地方組織法的立法精神是不一致的。因此，對(duì)于增選，按照另行選舉對(duì)待應(yīng)當(dāng)更符合地方組織法相關(guān)規(guī)定精神，修改地方組織法時(shí)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步研究這個(gè)問(wèn)題。

四是要進(jìn)一步規(guī)范人大常委會(huì)決定任免國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員制度。地方組織法第四十四條規(guī)定：在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，人大常委會(huì)決定政府領(lǐng)導(dǎo)人員的個(gè)別任免。地方組織法的立法原意是為了解決人大會(huì)議閉會(huì)期間政府領(lǐng)導(dǎo)需要任免問(wèn)題，同時(shí)，為了規(guī)范閉會(huì)期間人大常委會(huì)個(gè)別任免，地方組織法釋義與解答[7]對(duì)此作了明確規(guī)定。但選舉實(shí)踐中一些地方把人大常委會(huì)決定政府領(lǐng)導(dǎo)人員的個(gè)別任免作為常態(tài)，有的一次人大常委會(huì)會(huì)議決定兩三名政府領(lǐng)導(dǎo)人員的任免，在兩次大會(huì)中間也甚至多次通過(guò)人大常委會(huì)進(jìn)行政府領(lǐng)導(dǎo)人員的任免。這也是不符合地方組織法規(guī)定精神的。為此，一些地方為了規(guī)范這個(gè)問(wèn)題，在相關(guān)地方性法規(guī)中明確規(guī)定：縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)決定本級(jí)政府副職的個(gè)別任免，在本級(jí)人民代表大會(huì)任期內(nèi)決定任職的總數(shù)不得超過(guò)本級(jí)人民政府副職的半數(shù)。但在操作中，這些規(guī)定執(zhí)行得很不到位，各方面也是意見(jiàn)很大。有的地方甚至正職、副職頻繁變動(dòng)，出現(xiàn)“年年選縣長(zhǎng)，年年無(wú)縣長(zhǎng)過(guò)年”的不正常情況。這個(gè)問(wèn)題在修改地方組織法時(shí)也應(yīng)研究考慮，法律應(yīng)有明確規(guī)定，要有剛性約束，否則很難解決選舉實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題。

五是要規(guī)范人大常委會(huì)組成人員的選舉制度。地方組織法第四十一條規(guī)定：每屆人大常委會(huì)組成人員的名額經(jīng)確定后，在本屆人大的任期內(nèi)不再變動(dòng)。縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)作為本級(jí)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，每屆人大常委會(huì)組成人員名額依法確定后，應(yīng)當(dāng)保持相對(duì)穩(wěn)定，這也是一件十分嚴(yán)肅的事情。實(shí)踐中一些地方出現(xiàn)每屆人大常委會(huì)組成人員的名額確定后，在第一次選舉人大常委會(huì)組成人員時(shí)不足額選舉，留有幾個(gè)名額待以后干部安排時(shí)使用，有的甚至一屆中人大常委會(huì)組成人員的名額一次也沒(méi)有安排足額選舉出來(lái)，這是很不慎重的，也是不符合地方組織法規(guī)定精神的。因此，建議修改地方組織法時(shí)應(yīng)進(jìn)一步規(guī)定：每屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員的名額經(jīng)確定后，應(yīng)當(dāng)在本屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上足額選舉產(chǎn)生，獲得過(guò)半數(shù)選票的當(dāng)選人數(shù)少于應(yīng)選名額時(shí)，不足的名額另行選舉。每屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員選舉產(chǎn)生后的名額，在本屆人民代表大會(huì)的任期內(nèi)不再變動(dòng)。

三、進(jìn)一步規(guī)范人大及其常委會(huì)的重大事項(xiàng)決定權(quán)

長(zhǎng)期以來(lái)，如何行使好重大事項(xiàng)決定權(quán)的問(wèn)題，是地方各級(jí)人大及其常委會(huì)十分關(guān)注的問(wèn)題。憲法對(duì)地方人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)有原則規(guī)定，地方組織法第八條、第四十四條分別規(guī)定了縣級(jí)以上地方各級(jí)人大及其常委會(huì)行使討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)權(quán)。如何進(jìn)一步明確界定重大事項(xiàng)，是修改地方組織法應(yīng)當(dāng)解決的一個(gè)重要問(wèn)題。

從法律層級(jí)以及法律適用上，地方組織法是地方人大及其常委會(huì)組織、職權(quán)及運(yùn)作的基本法，是地方人大及其常委會(huì)行使討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作重大事項(xiàng)的法律依據(jù)。因此，地方組織法應(yīng)當(dāng)在這方面有進(jìn)一步明確的規(guī)定，現(xiàn)在關(guān)于地方人大及其常委會(huì)討論、決定的重大事項(xiàng)在憲法和一些法律中有具體規(guī)定，而在地方組織法中卻沒(méi)有作全面的規(guī)定，這實(shí)在是立法中值得檢討的問(wèn)題。如憲法第九十九條規(guī)定：地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，依照法律規(guī)定的權(quán)限，通過(guò)和發(fā)布決議，審查和決定地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)的計(jì)劃。縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們的執(zhí)行情況的報(bào)告。人民檢察院組織法第三條規(guī)定：檢察委員會(huì)實(shí)行民主集中制，在檢察長(zhǎng)的主持下，討論決定重大案件和其他重大問(wèn)題。如果檢察長(zhǎng)在重大問(wèn)題上不同意多數(shù)人的決定，可以報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定。城鄉(xiāng)規(guī)劃法第十六條規(guī)定：城市、縣人民政府組織編制的總體規(guī)劃，在報(bào)上一級(jí)人民政府審批前，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議，常務(wù)委員會(huì)組成人員的審議意見(jiàn)交由本級(jí)人民政府研究處理。規(guī)劃的組織編制機(jī)關(guān)報(bào)送審批省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃或者鎮(zhèn)總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)將本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員或者鎮(zhèn)人民代表大會(huì)代表的審議意見(jiàn)和根據(jù)審議意見(jiàn)修改規(guī)劃的情況一并報(bào)送。教育法第十六條規(guī)定：縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)報(bào)告教育工作和教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算、決算情況，接受監(jiān)督。預(yù)算法第十三條規(guī)定：縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)審查本級(jí)總預(yù)算草案及本級(jí)總預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算和本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督本級(jí)預(yù)算的調(diào)整方案；審查和批準(zhǔn)本級(jí)政府決算。審計(jì)法第四條規(guī)定：縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告。必要時(shí)，人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以對(duì)審計(jì)工作報(bào)告作出決議。村民委員會(huì)組織法第三十九條規(guī)定：地方各級(jí)人民代表大會(huì)和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)保證本法的實(shí)施，保障村民依法行使自治權(quán)利。社會(huì)保險(xiǎn)法第七十六條規(guī)定：各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)聽(tīng)取和審議本級(jí)人民政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支、管理、投資運(yùn)營(yíng)以及監(jiān)督檢查情況的專項(xiàng)工作報(bào)告，組織對(duì)本法實(shí)施情況的執(zhí)法檢查等。

也正是由于地方組織法對(duì)地方人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)沒(méi)有全面系統(tǒng)的規(guī)定，一些地方人大常委會(huì)根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，制定了討論決定重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)，以規(guī)范、推動(dòng)地方人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，但囿于法律對(duì)重大事項(xiàng)的界定和規(guī)范總的來(lái)說(shuō)還是過(guò)于原則。因此，地方性法規(guī)也難以作出更具體的、可操作性的規(guī)定，即使有一些看似具有可操作性的規(guī)定，但實(shí)施起來(lái)也是難以掌握的。例如省級(jí)人大常委會(huì)立法比較周全的為廣東省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論決定重大事項(xiàng)的規(guī)定，該法規(guī)規(guī)定由人大常委會(huì)審議決定的重大事項(xiàng)有十一項(xiàng)，其中有五項(xiàng)比較明確、具體的事項(xiàng)都是相關(guān)法律明確規(guī)定的，其他有六項(xiàng)都是比較原則的規(guī)定。例如貫徹執(zhí)行憲法、法律、法規(guī)和本級(jí)人民代表大會(huì)的決議、決定的重大措施；推進(jìn)依法治省，加強(qiáng)社會(huì)主義民主與法制建設(shè)的重要決策和部署；教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃；涉及人口、環(huán)境、資源等方面的重大措施；本級(jí)人民政府提請(qǐng)或者人民法院、人民檢察院建議人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議并作出決定的其他重大事項(xiàng)等等。由人大常委會(huì)討論的重大事項(xiàng)有十七項(xiàng)，其中有五項(xiàng)比較明確，也是相關(guān)法律明確規(guī)定的，其他有十二項(xiàng)是比較原則的規(guī)定。例如國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整；土地利用總體規(guī)劃和年度利用計(jì)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市規(guī)劃的執(zhí)行情況；有財(cái)政性資金投資的，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境和自然資源保護(hù)有較大影響的建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)；水、電、煤氣、醫(yī)療、公共交通等公用事業(yè)服務(wù)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，對(duì)學(xué)生、農(nóng)民及企業(yè)等收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及收費(fèi)項(xiàng)目的調(diào)整；華僑、歸僑和僑眷權(quán)益保護(hù)情況；主要江河流域、沿海灘涂的開(kāi)發(fā)利用和資源環(huán)境保護(hù)情況；省級(jí)以上風(fēng)景名勝區(qū)、歷史文物古跡和自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)情況；重大自然災(zāi)害、給國(guó)家集體和公民生命財(cái)產(chǎn)造成嚴(yán)重?fù)p失的重大事件及其處理情況；本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院認(rèn)為需要報(bào)告的其他重大事項(xiàng)等等。其他一些地方性法規(guī)的內(nèi)容設(shè)計(jì)基本也是這個(gè)套路，抄上位法的相關(guān)規(guī)定，上位法沒(méi)有規(guī)定的作比較原則的規(guī)定，總體上起到了一個(gè)宣示性的作用，對(duì)地方人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)所起的作用比較有限。從法理上來(lái)說(shuō)，有的規(guī)定也還是值得研究的。

筆者認(rèn)為，行使重大事項(xiàng)決定權(quán)應(yīng)遵循職權(quán)法定原則，這是認(rèn)識(shí)和解決重大事項(xiàng)決定權(quán)的核心問(wèn)題，人大常委會(huì)討論決定的重大事項(xiàng)必須是憲法、法律規(guī)定屬于本級(jí)人大及其常委會(huì)職權(quán)范圍的事項(xiàng)，不能決定法律明確規(guī)定屬于本級(jí)政府、法院、檢察院職權(quán)內(nèi)的事項(xiàng)，除非法律有特別規(guī)定。同時(shí)，對(duì)于法律沒(méi)有明確規(guī)定的事項(xiàng)，自己給自己設(shè)定職權(quán)也是不適當(dāng)?shù)?。因此，修改地方組織法，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)研究考慮這個(gè)問(wèn)題，對(duì)地方人大及其常委會(huì)討論決定的重大事項(xiàng)作出進(jìn)一步明確的規(guī)定，可以在相關(guān)法律作出的一些規(guī)定基礎(chǔ)上，根據(jù)經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)發(fā)展的要求，作出更加全面、更具有可操作性、指導(dǎo)性的規(guī)定，為地方人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)提供有力的法律依據(jù)。

注釋：

[1]1979年7月1日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)關(guān)于修正《中華人民共和國(guó)憲法》若干問(wèn)題的決議，將第二章第三節(jié)的標(biāo)題由“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)革命委員會(huì)”修改為“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府”；同時(shí)增加規(guī)定：“縣和縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)，它是本級(jí)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，它的組織和職權(quán)由法律規(guī)定?！?/p>

[2]全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室編著：《人民代表大會(huì)制度建設(shè)四十年》，中國(guó)民主法制出版社1991年3月版，第204頁(yè)。

[3]1954年憲法第二章第四節(jié)是“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)”，1975年憲法第二章第三節(jié)“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)革命委員會(huì)”，1978年憲法與1975年憲法保持一致，1982年憲法第三章第五節(jié)“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府”。

[4]《人民日?qǐng)?bào)》2004年9月16日。

[5]全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳編：《中華人民共和國(guó)現(xiàn)行法律文獻(xiàn)分類匯編（上冊(cè)）》，中國(guó)民主法制出版社2004年7月版，第244頁(yè)。

[6][7]喬曉陽(yáng)、張春生主編：《〈中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法〉釋義及問(wèn)題解答》（修訂版），中國(guó)民主法制出版社2006年1月版，第355、149頁(yè)。