□ 閏丙金

（復(fù)旦大學(xué)，上海 200433）

公共危機(jī)中政府公信力的內(nèi)部影響因素和提升策略

□ 閏丙金

（復(fù)旦大學(xué)，上海 200433）

我國社會正處在深刻轉(zhuǎn)型的特殊歷史時期，方方面面的危機(jī)事件時有發(fā)生，人民的生命、財產(chǎn)受到了威脅，社會的進(jìn)一步發(fā)展受到了制約。政府作為公共危機(jī)管理的主體，在危機(jī)管理過程中其公信力也會有所變化。公共危機(jī)中影響政府公信力的因素很多，本文主要從危機(jī)預(yù)控機(jī)制、信息公開機(jī)制、法制建設(shè)等方面探究政府公信力的影響因素，闡釋政府公信力的現(xiàn)代理論基礎(chǔ)。結(jié)合上述影響因素，從建立危機(jī)預(yù)控機(jī)制、建全相關(guān)法律法規(guī)和加強(qiáng)信息公開等方面入手，尋求提升政府公信力的相關(guān)對策。

公共危機(jī)；政府公信力；影響因素

近年來，我國超常規(guī)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與模式一方面使我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量在世界的排名穩(wěn)步提升，另一方面這種增長模式也給社會發(fā)展帶來了一定的隱患，集中體現(xiàn)在政府責(zé)任的缺失和公權(quán)力對私權(quán)利的不法侵害所導(dǎo)致的公共危機(jī)事件頻發(fā)方面。公共危機(jī)事件不僅影響社會穩(wěn)定，也對政府的公信力提出了挑戰(zhàn)。因此，將政府公信力置于公共危機(jī)的狀態(tài)下進(jìn)行研究，可以凸顯政府與民眾相互協(xié)作的有效性，可以多角度地探求和優(yōu)化政府責(zé)任的實現(xiàn)途徑。提升政府公信力，既可以有效解決公共危機(jī)，又可以增強(qiáng)政府的合法性；既有助于提高政府行政效率，也有助于增強(qiáng)政府領(lǐng)導(dǎo)力、國家凝聚力，進(jìn)而有助于保持社會穩(wěn)定與發(fā)展。

一、公共危機(jī)與政府公信力

（一）公共危機(jī)與政府公信力的內(nèi)涵

公共危機(jī)是指由于內(nèi)部或外部高度不確定的變化因素，對社會共同利益和安全產(chǎn)生嚴(yán)重威脅的一種危機(jī)境況和緊急狀態(tài)。公共危機(jī)涵蓋了很多方面，危機(jī)事件包含各類具有公共危害的突發(fā)性事件。黃順康認(rèn)為，公共危機(jī)至少有以下幾個要素：一是公共性。沒有影響到公共領(lǐng)域的危機(jī)不是公共危機(jī)。二是突發(fā)性和緊迫性。大部分公共危機(jī)都是突然發(fā)生的，雖然危機(jī)的因素有一個積累的過程，但它們往往被人們忽視，因此給人感覺是突然發(fā)生的 （至于自發(fā)性公共危機(jī)即指自然原因引起的突發(fā)危機(jī)，給人的感覺就更是突然和措手不及），而緊迫性是所有公共危機(jī)所共有的，因為不及時處理后果就不堪設(shè)想。三是公共危機(jī)具有的危害性和破壞性，處理不當(dāng)就會演變成巨大的災(zāi)難。［1］

政府公信力是指政府是否作為、能否全面履行公共責(zé)任的質(zhì)量和獲得公眾認(rèn)同的情況，它表明民眾對政府的信任程度和信心水平。政府公信力有兩層含義：一方面，是指政府行為的公正、公平、公開性和守諾、踐約、信譽(yù)度；另一方面，是指社會公眾對政府的認(rèn)同、信賴、擁戴感或政府對公眾的感召力、影響力和凝聚力。政府公信力決定了政治運(yùn)作者（政府）的威信，從而決定其在社會上的號召力、動員力和控制社會所需要支付的政治成本。

政府對公共危機(jī)的處置狀況會影響政府公信力的變化。在正常的社會發(fā)展秩序下，公眾很少會去關(guān)注政府公信力的變化，更不會去分析公信力變化的影響因素。而在公共危機(jī)事件中，政府公信力往往會受到較多關(guān)注，公信力的影響因素也會更加清晰地顯露出來。

（二）公共危機(jī)與政府公信力的關(guān)系

政府公信力的高低不僅會直接影響公共危機(jī)管理效能，公共危機(jī)管理實施得良好與否，也會直接影響政府公信力的高低甚至缺失。本文主要以危機(jī)管理不同階段和政府的言、行、果為主要依據(jù)，分析公共危機(jī)管理和公信力之間的相互關(guān)系。

⒈危機(jī)預(yù)警和準(zhǔn)備工作狀況與政府公信力。危機(jī)預(yù)防工作是危機(jī)管理的重要內(nèi)容。高效率的危機(jī)預(yù)防工作不僅對于預(yù)防危機(jī)爆發(fā)、減少危機(jī)發(fā)生頻率、降低危機(jī)強(qiáng)度和破壞性具有重要意義，同時也能實現(xiàn)維護(hù)社會穩(wěn)定，最大限度地保障民眾的利益，從而增強(qiáng)民眾對政府的信任感，提升政府公信力。相反，如果政府在實踐中忽視危機(jī)預(yù)防工作，就會導(dǎo)致各種危機(jī)不斷或者是同一類型危機(jī)接連發(fā)生，使政府疲于應(yīng)付危機(jī)，這樣，不僅會影響公共危機(jī)管理的效率，也可能使政府無暇顧及其他工作，從而降低民眾對政府的信任程度。

⒉危機(jī)應(yīng)對效能與政府公信力。危機(jī)應(yīng)對管理包括識別危機(jī)、隔離危機(jī)和管理危機(jī)。政府公共危機(jī)應(yīng)對效能就是政府在面對危機(jī)時采取一系列措施后所表現(xiàn)出的應(yīng)對能力和處置效果。政府作為公共服務(wù)的提供者、公共政策的制定者、公共事務(wù)的管理者以及公共權(quán)力的行使者，危機(jī)應(yīng)對效能是政府政治合法性及其良好形象的來源和存在基礎(chǔ)，從而也構(gòu)成政府公信力的來源和存在的基礎(chǔ)。相反，較低的危機(jī)管理效能則會損害政府的合法性和形象，使政府失去公信力。

⒊公共危機(jī)處理的善后工作與政府公信力。公共危機(jī)的消除并不意味著危機(jī)管理過程已經(jīng)完結(jié)，而是危機(jī)管理進(jìn)入了一個新的階段——危機(jī)善后處理。在危機(jī)善后處理階段，政府不僅需要圓滿處理善后，即以危機(jī)的解決為中心和契機(jī)，配套地解決和控制一系列與危機(jī)問題相關(guān)的、可能導(dǎo)致局勢再度發(fā)生的各種社會問題，鞏固危機(jī)管理成果，而且還要從危機(jī)中獲益，即通過對危機(jī)發(fā)生的原因、危機(jī)處理過程的細(xì)致分析，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，在技術(shù)、管理、組織機(jī)構(gòu)及運(yùn)作程序上提出改進(jìn)意見，進(jìn)行必要調(diào)整。良好的危機(jī)善后工作對于消除民眾的恐慌心理、恢復(fù)社會正常秩序、改善政府在民眾心目中的形象、提升政府公信力具有重要意義。當(dāng)然，在公共危機(jī)管理過程中，新聞媒體的信息傳播、民眾心理和行為方式以及非政府組織的介入也會影響政府公信力。

二、公共危機(jī)中影響政府公信力的內(nèi)部因素

在危機(jī)事件中影響政府公信力的因素很多，總體而言包括內(nèi)部因素和外部因素。首先，政府作為公共危機(jī)管理的主體，其公信力在很大程度上取決于政府危機(jī)管理的理念、行為、制度與效率狀況。內(nèi)部因素外在表現(xiàn)為政府體制、管理機(jī)制、政府職能、行政文化以及政府官員自身素質(zhì)等方面，這些都會對政府理念、行為、制度和最終的效率產(chǎn)生較大影響，進(jìn)而影響政府公信力。其次，政府公信力還受到作為客體的民眾、文化制度環(huán)境等外部因素的影響。本文重點分析在公共危機(jī)事件中影響政府公信力的內(nèi)部因素。

（一）危機(jī)預(yù)控機(jī)制和理念影響政府公信力

在危機(jī)爆發(fā)之前，政府部門如果沒有做好危機(jī)的預(yù)防和預(yù)警工作，危機(jī)意識薄弱，沒有完善的危機(jī)預(yù)警機(jī)制，缺少專門的危機(jī)處理機(jī)構(gòu)，則會大大降低政府處理公共危機(jī)的效率，進(jìn)而影響政府公信力。

在全球化背景下，危機(jī)的來源發(fā)生了變化，不只是戰(zhàn)爭會引發(fā)危機(jī)，環(huán)境、金融、病毒等也已成為誘發(fā)危機(jī)的重要因素。而且，隨著國家與國家之間、城市與城市之間、部門與部門之間聯(lián)系的日益緊密，在一定的時間、地點和小概率事件的觸發(fā)下都有可能誘發(fā)大規(guī)模的危機(jī)。因此，公共危機(jī)預(yù)控要做到預(yù)案求實，不僅要有危機(jī)一旦發(fā)生應(yīng)對各種可能情況的多套行動 （遏制危機(jī)，處理、消除危機(jī)，重建或恢復(fù)正常狀態(tài)）方案，而且要通過教育、培訓(xùn)、演練或計算機(jī)模擬，提高領(lǐng)導(dǎo)者的指揮能力和群眾的應(yīng)變能力。要檢驗預(yù)案的可行性和科學(xué)性，在危機(jī)發(fā)生時，預(yù)案要切實發(fā)揮作用，為提高政府危機(jī)管理效率提供前提和保證。

（二）政府信息公開程度影響公眾對政府的信任

信息化能力是現(xiàn)代政府進(jìn)行管理和決策時必須具備的一種能力，是對政府現(xiàn)代性、規(guī)范性、科學(xué)性等指標(biāo)進(jìn)行考察的一個重要方面。目前，我國約有80%的有用信息由政府所掌握，但這些信息大多處于不公開狀態(tài)。這是因為地方政府往往把公眾視為政府管理的被動承受者，公眾參與公共事務(wù)的機(jī)會較少，也沒有選擇政府所提供的公共產(chǎn)品的余地，只能被動地接受政府提供的服務(wù)。在2008年5·12汶川大地震發(fā)生初期，中央政府迅速啟動各種應(yīng)急預(yù)案，中央領(lǐng)導(dǎo)迅速趕赴災(zāi)區(qū)。相比之下，地方政府卻顯得行動遲緩，不僅各種救援工作無法到位，就連地震中人員傷亡情況等相關(guān)信息都不甚清楚，使得流言漫天飛舞，弄得人心惶惶。而個別地方政府部門暫時不公開信息或公開的信息不準(zhǔn)確，導(dǎo)致了公眾對政府信息權(quán)威長期不信任的后果。因此，這種做法只會增加民眾對政府的不信任感，降低政府的公信力，使政府的合法性受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

“在現(xiàn)代社會，公眾知情權(quán)已經(jīng)成為一個民主社會的標(biāo)志之一。許多國家都制定了《信息公開法》，將傳統(tǒng)公權(quán)力運(yùn)作中的‘保密為原則、公開為例外’變更為‘公開為原則、保密為例外’。除國家安全、商業(yè)秘密、個人隱私等，一律不得免除公開”。［2］我國《政府信息公開條例》也規(guī)定，凡涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的；以及其他依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動公開的政府信息應(yīng)當(dāng)向社會公眾公開。但在實踐中，社會公眾的知情權(quán)常常得不到重視。例如在2007年的 “華南虎事件”中，陜西省林業(yè)廳急于為華南虎照片的真實性蓋棺定論，政府和有關(guān)部門對網(wǎng)絡(luò)上的各種質(zhì)疑持不歡迎的態(tài)度，不愿意透露來自政府方面的調(diào)查進(jìn)展，這是其失信于民的重要原因。一個失信于民的政府不僅不能動員公眾應(yīng)對各種危機(jī)，反而會引發(fā)其它社會危機(jī)。

（三）危機(jī)應(yīng)對相關(guān)法制建設(shè)影響政府公信力

我國危機(jī)應(yīng)對的相關(guān)法律法規(guī)還不健全，政府在危機(jī)管理中往往沒有專門、統(tǒng)一的法律作為依據(jù)，在處理危機(jī)事件時常以行政命令或臨時條令作為政府行動指南，缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，致使地方政府在處理公共危機(jī)事件中要么侵犯公民的合法權(quán)益，要么因為缺乏法律依據(jù)而不能有效處理危機(jī)。這兩種狀況都可能弱化政府公信力或?qū)е抡帕Φ娜笔?。?jīng)歷了幾次危機(jī)事件后，我國出臺了一些有針對性的規(guī)章和條例，但是公共危機(jī)管理的基本法律尚待制定。由此帶來了一系列弊端：一是有關(guān)危機(jī)管理的法律尚不健全，使得法律框架無法系統(tǒng)化。二是僅針對不同類型的危機(jī)事件分別制定單項法律法規(guī)，難免造成立法沖突。三是各部門都針對自己所負(fù)責(zé)的事項立法，各為其政，缺乏溝通與協(xié)作，降低了政府危機(jī)管理的效率。這些都影響著政府部門對危機(jī)的管理和控制，進(jìn)而影響政府公信力。

（四）官員個人行為對政府公信力的影響

國家機(jī)構(gòu)是一種非人格化的存在，國家工作人員和某些官員的行為會直接地影響到人們對國家機(jī)構(gòu)的看法和態(tài)度。政府公信力可能因官員的個人魅力 “增值”，也可能因官員個人的惡行而被“掏空”或“污染”。任何時代、任何社會的民眾都極為痛恨腐敗政權(quán)及其貪官，如果執(zhí)政者不能遏制和消除由其內(nèi)部產(chǎn)生并不斷滋長的腐敗行為和現(xiàn)象，即使經(jīng)濟(jì)不斷增長，人們的生活水平不斷提高，但由于社會財富分配不公正，民眾的滿足感仍然會降低，對政府的信任度也會因此下降，繼而政府的公信力也會下滑。我們看到，官員腐敗現(xiàn)象的道德危害性和社會危害性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)方面的危害性，會極大地?fù)p害執(zhí)政者與民眾之間的關(guān)系，影響執(zhí)政者在民眾中的信譽(yù)、形象和地位，以至于民眾會對執(zhí)政黨的合法性產(chǎn)生質(zhì)疑。而在公共危機(jī)中政府官員的行為更是會直接影響到公眾對政府的看法，影響公共危機(jī)的有效管理，從而影響政府公信力的變化。

根據(jù)《小康》雜志2007年8月發(fā)布的《2006－2007中國信用小康指數(shù)》報告，2006－2007年我國政府公信力指數(shù)為60．6分，中央政府相對于地方政府的公信力較高。超過70%的受訪者認(rèn)為，一些地方政府存在著“隱瞞真實情況，報喜不報憂”的現(xiàn)象。同時，調(diào)查顯示，我國個人信用整體指數(shù)為66分，最講誠信的五個職業(yè)群體分別是：農(nóng)民、軍人、科學(xué)家、工人和農(nóng)民工；而信用最差的五個職業(yè)群體是：政府官員、房地產(chǎn)商、房地產(chǎn)中介、保險人員、國企領(lǐng)導(dǎo)。在對“信用最差”群體進(jìn)行調(diào)查時，政府官員以80．3%的得票率“高居榜首”。由此可見，某些政府官員在公眾心目中的形象急需改變，不能因為個別官員的行為影響整個政府的形象，進(jìn)而影響政府公信力。

在南方雪災(zāi)和汶川地震等重大危機(jī)事件中，溫家寶總理親臨現(xiàn)場安撫人民群眾，尤其是在汶川地震發(fā)生后，溫總理不顧個人安危在第一時間趕赴現(xiàn)場，這極大地增強(qiáng)了全國人民抗震救災(zāi)的決心。溫總理在幾次危機(jī)事件中的作為極大地提高了政府在公眾心目中的地位，也使政府公信力得到了提高。當(dāng)然，在危機(jī)治理和管理過程中也存在個別官員因為個人或是小集體的利益而忽視了人民群眾利益的現(xiàn)象，這些現(xiàn)象一旦曝光都將引起公眾的不滿情緒，并且產(chǎn)生放大效應(yīng)，最終影響政府公信力。

三、公共危機(jī)中提高政府公信力的策略選擇

（一）健全危機(jī)預(yù)控機(jī)制，提升公共危機(jī)處理績效

⒈建立危機(jī)預(yù)警機(jī)制。危機(jī)預(yù)警是公共危機(jī)管理的第一道防線，建立政府危機(jī)管理預(yù)警機(jī)制，就是要使危機(jī)預(yù)警成為政府日常管理中的一項重要職能，對可能發(fā)生的各種危機(jī)事先有充分的估計，提前做好應(yīng)對準(zhǔn)備，選擇一個最佳應(yīng)對方案，最大限度地減少社會和民眾的損失。

建立運(yùn)行有效、完善的危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)，應(yīng)堅持以人為本、長抓不懈的原則。面對公共危機(jī)，“以人為本”是政府處理危機(jī)事件、保護(hù)民眾生命安全的基本原則；長抓不懈是將危機(jī)預(yù)警納入到政府日常管理體系當(dāng)中，避免“危機(jī)預(yù)警”成為“危機(jī)應(yīng)付”之需。危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)應(yīng)采用分級預(yù)警的方法，依據(jù)可能出現(xiàn)危機(jī)事件的范圍、影響程度進(jìn)行科學(xué)分級和處理，從而保證信息來源的多元化。同時，提高信息收集的可靠性、全面性以及準(zhǔn)確度，為實現(xiàn)危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)高效作保障。

政府危機(jī)預(yù)警管理主要是控制危機(jī)事件爆發(fā)的因素，努力把一切苗頭消滅在萌芽之中、化解于爆發(fā)之前。建立完善的危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)，需要政府做好以下工作：一方面，建立靈敏、準(zhǔn)確的信息監(jiān)控系統(tǒng)，及時收集相關(guān)信息并加以分析處理，這是政府實現(xiàn)有效危機(jī)管理的前提；另一方面，制定科學(xué)的應(yīng)對措施。在探究危機(jī)形成、爆發(fā)的一般規(guī)律及其解決的一般規(guī)律和控制策略的基礎(chǔ)上，分類制定應(yīng)對各種危機(jī)事件的科學(xué)方法，做到“有備無患”。此外，在政府組織層面開展危機(jī)培訓(xùn)工作，重點開展政府工作人員危機(jī)管理培訓(xùn)和全民危機(jī)意識教育工作，增強(qiáng)全社會特別是政府工作人員危機(jī)管理的意識。

⒉設(shè)立常規(guī)性危機(jī)管理機(jī)構(gòu)。在中央政府層面，應(yīng)盡快建立起具有會商決策和綜合協(xié)調(diào)的常設(shè)性危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，明確各部門的職能和任務(wù)，組織有危機(jī)處理經(jīng)驗的專家和政府官員對各類危機(jī)開展分析總結(jié)工作，從國家安全的高度制定長期的反危機(jī)戰(zhàn)略和應(yīng)急計劃，并協(xié)調(diào)各地區(qū)、各部門以及各級政府之間的工作，增強(qiáng)他們的協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)能力；在地方政府層面，各級地方政府應(yīng)在上級政府的指導(dǎo)下，設(shè)立相應(yīng)的對口管理部門，并根據(jù)本地區(qū)的實際情況，因地制宜地設(shè)置具體的職能部門及組織形式，提高各部門間協(xié)調(diào)運(yùn)作和快速反應(yīng)的能力。

⒊強(qiáng)化危機(jī)意識。公共危機(jī)的突發(fā)性、非常態(tài)性對政府的應(yīng)變能力提出了較高的要求。若應(yīng)變能力不強(qiáng)，就會使危機(jī)迅速蔓延和失控，造成難以彌補(bǔ)的損失。應(yīng)變能力主要包括應(yīng)急決策、掌控局勢、協(xié)調(diào)各方和應(yīng)急處置等能力。應(yīng)變能力的強(qiáng)弱關(guān)鍵取決于主體危機(jī)意識的強(qiáng)弱以及應(yīng)對危機(jī)的各種準(zhǔn)備和條件是否充分。為此，要加強(qiáng)危機(jī)管理教育，強(qiáng)化政府和全社會的危機(jī)管理意識，居安思危，在危機(jī)到來之前，便制定出處理可能出現(xiàn)的各種危機(jī)預(yù)案。

（二）完善信息公開制度，增強(qiáng)民眾對政府的信任

在現(xiàn)代社會，信息公開是保證人民群眾在知情前提下實現(xiàn)民主權(quán)利的需要。尤其是在危機(jī)來臨時，由于危機(jī)的不確定性影響已大大超乎事件本身，一般公眾很難對危機(jī)做出全面正確的分析，大多都會傾向于將危機(jī)發(fā)生的主要責(zé)任歸結(jié)到管理部門。因此，在整個公共危機(jī)管理過程當(dāng)中，政府要及時發(fā)布信息，做出的一系列重要決策和措施要讓公眾知情。如果政府信息不公開，就會造成小道消息盛行、謠言四起的局面。如在“非典”時期，面對一些不法商販炮制出的“米荒”、“鹽荒”等謠言，相關(guān)政府部門沒有進(jìn)行及時有效的信息宣傳，導(dǎo)致了大規(guī)模非理性搶購行為的發(fā)生。相比之下，在日本，核輻射的前期出現(xiàn)了民眾大量搶購食鹽的現(xiàn)象，但由于政府及時采取了有效的應(yīng)對措施，很快阻止了謠言引起的破壞效應(yīng)。

在建立制度化的信息公開和發(fā)布制度的基礎(chǔ)上，可以利用新聞媒體，通過召開新聞發(fā)布會、進(jìn)行電視講話等方式加強(qiáng)政府與民眾的溝通；進(jìn)行政策文件傳遞、信息資源交流、領(lǐng)導(dǎo)人實地察訪、官員和群眾的直接接觸；開辟政府領(lǐng)導(dǎo)人熱線電話，就一些民眾關(guān)注的問題做出解答；召開聽證會與民眾面對面交流。國外的經(jīng)驗表明，現(xiàn)代社會信息高度發(fā)達(dá)，政府與其被動地去“辟謠”，不如大膽公開危機(jī)真相，以顯示政府開明、開放的治理理念。敢于公開危機(jī)信息，是政府的能力和信心的具體體現(xiàn)。政府與群眾進(jìn)行開誠布公的對話與合作，可以增強(qiáng)政府的凝聚力和信譽(yù)度，有利于塑造誠信形象。

（三）完善相應(yīng)的法律法規(guī)，在公共危機(jī)處理中保護(hù)民眾的合法權(quán)益

政府講不講誠信，有沒有公信力，一條重要的標(biāo)準(zhǔn)就是看政府能不能依法行政，其行政法制化程度如何。政府依法行政的程度表現(xiàn)在：第一，法律法規(guī)的完備程度。只有法律體系完善、嚴(yán)格依法管理的政府，才能在行政管理過程中做到有法可依，才能在公眾中樹立起威信，得到公眾的認(rèn)同，并推動整個社會信用體系的完善與發(fā)展。第二，執(zhí)法過程中的規(guī)范程度，即執(zhí)法程序是否規(guī)范、執(zhí)法過程是否合乎法律法規(guī)。有完善的法律法規(guī)而不去遵守，其危害比沒有法律法規(guī)還大，會弱化政府公信力。

危機(jī)管理要制定相關(guān)的法律法規(guī)，統(tǒng)一規(guī)定政府在處理緊急狀態(tài)中的職權(quán)和職責(zé)，確定依法應(yīng)對緊急狀態(tài)的法制原則，而目前我國這方面的法制建設(shè)還很不完備。為此，必須加強(qiáng)法制研究和建設(shè)，盡快制定和完善有關(guān)公共危機(jī)治理的法律法規(guī)和規(guī)章體系，實現(xiàn)危機(jī)管理法制化。具體包括以下三個方面：一是要在憲法中增加有關(guān)緊急狀態(tài)方面的規(guī)定，使政府緊急管理權(quán)有明確的憲法授權(quán)，具有合憲性。二是制定一部統(tǒng)一的、綜合性的《緊急狀態(tài)管理法》，對緊急狀態(tài)管理做出明確而全面的規(guī)定。三是制定和完善各種專門的有關(guān)危機(jī)治理的法律法規(guī)。［3］只有這樣，才能有效保障政府依法治理危機(jī)和維護(hù)公民的合法權(quán)益，避免危機(jī)治理的隨意性、盲目性和違法違規(guī)行為。

（四）提高官員自身素質(zhì)，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制

⒈強(qiáng)化政府官員應(yīng)對公共危機(jī)的能力和素質(zhì)建設(shè)。首先，強(qiáng)化政府官員的公共責(zé)任意識。執(zhí)政為民是政府合法性的基礎(chǔ)，也是建立政府公信力的前提。在公共危機(jī)處置過程中，最大限度地減少社會和民眾的損失、使社會恢復(fù)常態(tài)，是危機(jī)狀態(tài)中政府官員的首要責(zé)任和意識，而不是想方設(shè)法逃避責(zé)任。其次，加強(qiáng)政府官員應(yīng)對公共危機(jī)的技能培訓(xùn)。公共危機(jī)的應(yīng)對與處置是一種非常態(tài)政府管理技能，是一種專業(yè)性很強(qiáng)的公共管理策略與方法。只有進(jìn)行經(jīng)常性的模擬與演練，才能真正提高政府官員有效應(yīng)對公共危機(jī)的能力。

⒉強(qiáng)化法律監(jiān)督，完善責(zé)任追究制度。在公共危機(jī)狀態(tài)下，國家權(quán)力擴(kuò)大，政府具備行政緊急權(quán)。一般監(jiān)督很難約束政府和政府行政人員的行為，容易產(chǎn)生腐敗。在危機(jī)時期，民眾對腐敗感觸尤其深刻。解決公共危機(jī)狀態(tài)下的腐敗問題，除了提高政府官員自身素質(zhì)外，關(guān)鍵是要完善法律監(jiān)督制度，最終實現(xiàn)制度反腐。同時，實行嚴(yán)格的行政過錯責(zé)任追究制度，讓行政問責(zé)制成為政府工作的制度基礎(chǔ)。明確行政過錯追究的責(zé)任層次，準(zhǔn)確界定批準(zhǔn)、審核、承辦等行政管理各個環(huán)節(jié)中相關(guān)人員所應(yīng)承擔(dān)的具體過錯責(zé)任，確保責(zé)任落實到每一層次、每一職級、每一崗位。

近幾年來，我國政府通過及時處置禽流感、汶川地震等特大公共危機(jī)事件，使政府公信力得到了大幅度提升，以實例論證了政府危機(jī)管理與公信力之間存在的相輔相成的關(guān)系。但是，在危機(jī)管理過程中，政府行政權(quán)力的濫用、信息發(fā)布不及時、政策扭曲以及權(quán)力腐敗等，也不同程度地造成了政府公信力的缺失。因此，研究公共危機(jī)中政府公信力的影響因素，尋找公信力缺失的原因，需要從政府危機(jī)管理理念、制度、行為和效率入手并考慮客觀因素，進(jìn)而制定綜合措施。其中有兩個關(guān)鍵點：一是明確政府面對公共危機(jī)時的職責(zé)，合理、有效地發(fā)揮政府職能。二是完善法律制度，依法行政。此外，提高政府工作人員的道德素養(yǎng)和綜合素質(zhì)，加強(qiáng)對民眾的危機(jī)意識教育，培育先進(jìn)的科學(xué)創(chuàng)新精神，也是提升政府公信力的有效措施。

［1］黃順康．公共危機(jī)管理與危機(jī)法制研究［M］．中國檢察出版社，2006．

［2］劉仁文．治安通報與公眾知情權(quán)［J］．學(xué)習(xí)時報，2008，（02）．

［3］肖金明．反思SARS危機(jī)：政府再造、法制建設(shè)和道德重建［J］．中國行政管理，2003，（07）．

（責(zé)任編輯：高 靜）

Internal Factors and Enhancement of Government′s Public Trust in Public Crisis

Run Bingjin

Our society is in a special historical period of profound transformation；All aspects of the crises revealed such as people＇s lives and property is threatened and the further development is restricted．The public trust of government will be shaped in the process of public crisis management though government plays the main role of management in the proceeding．Too many factors influence the public trust of government．The present research explore the impact factor of pre－control mechanisms；information disclosure mechanism and legal system building；and bureaucratic workforces and discuss the theory of modern government｀s public trust．Combination the factors discussed above；we argue that public trust of government can be enhanced in public crisis by establishing the mechanism of alert；sound basement of laws system；as well as improving the transparence of official information and the capacities of civil servants．

public crisis；public trust of government；influencing factors

D630．8

A

1007－8207（2012）10－0009－05

2012－02－11

閏丙金 （1970—），男，安徽固鎮(zhèn)人，復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院博士研究生，安徽財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院講師，研究方向為社會管理與社會政策。

本文系教育部人文社會科學(xué)研究一般項目 “新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效提升約束因素實證研究”的階段性成果，項目編號：09YJC630001；安徽省高等學(xué)校省級自然科學(xué)研究項目 “新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效提升阻礙因素實證研究”的階段性成果，項目編號：KJ2009B101Z。