□ 李會勛

（西南政法大學(xué)，重慶 401120）

我國民主實(shí)現(xiàn)的路徑：從有限參與到漸進(jìn)民主

□ 李會勛

（西南政法大學(xué)，重慶 401120）

公眾參與即公民參與是不同民主制度下的一個共同話題，并沒有一成不變的恒定模式。公眾參與程度能夠反映一個國家或民族民主的實(shí)現(xiàn)程度。中國漸進(jìn)式發(fā)展的模式?jīng)Q定了民主參與的中西方差異，本文認(rèn)為，目前，漸進(jìn)民主將成為當(dāng)下中國實(shí)現(xiàn)民主的客觀需要和模式選擇。

公眾參與；有限參與；漸進(jìn)民主；民主實(shí)現(xiàn)

到目前為止，還沒有哪一種現(xiàn)成的民主理論或制度可以作為理想的方案通行世界。真正的民主不應(yīng)該崇拜任何絕對的真理，它是一項(xiàng)正在進(jìn)行的工程而不是一項(xiàng)已經(jīng)完成的工程。如何找到合理的民主制度安排，恐怕是一個需要人類永遠(yuǎn)不斷繼承、創(chuàng)建和超越的過程。就像達(dá)爾所言，“探尋恰當(dāng)?shù)拿裰骼碚搶⑹且粋€永遠(yuǎn)進(jìn)行的長征”。［1］當(dāng)代西方民主理論和實(shí)踐的最新發(fā)展表明，公民參與民主政治、經(jīng)濟(jì)、社會生活，既是公民的一項(xiàng)權(quán)利，也是實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的重要途徑?，F(xiàn)代政治與人類文明的進(jìn)步賦予了公民參與的合法性與正當(dāng)性，即公民與公民、公民與政府之間的對話、協(xié)商、討論對于民主之實(shí)現(xiàn)具有實(shí)質(zhì)性意義。

一、有限參與

日本學(xué)者蒲島郁夫指出：“可以毫不過分地說，政治的歷史是企圖抑制政治參與的政府同謀求政治參與的公民之間糾纏不休的歷史”。［2］（p6）公民參與向來與政治制度聯(lián)系甚密，政黨或政治綱領(lǐng)意義上的宣示是公眾參與政治、經(jīng)濟(jì)、文化等社會生活的根據(jù)，即便某些法律賦予了公民參與權(quán)，但權(quán)利實(shí)現(xiàn)仍因缺乏參與機(jī)制和相關(guān)路徑使權(quán)利的實(shí)現(xiàn)付諸闕如。①黨的十七大報告中提出“從各個層次、各個領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)”，“推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見”。這是對黨在十六大報告中提出的實(shí)現(xiàn)“決策科學(xué)民主化”的進(jìn)一步闡釋。學(xué)者們正在探索從各個層次、各個領(lǐng)域擴(kuò)大公民的有序政治參與，增強(qiáng)決策的透明度和公眾參與度，體現(xiàn)了轉(zhuǎn)型期我國公民參與的時代特征。即公民參與是一個漸進(jìn)的過程，是一個不斷發(fā)展和完善的過程。

哈貝馬斯認(rèn)為，民主的形成過程是商談和交往，彌補(bǔ)了西方資本主義社會選舉民主的不足。雖然商議民主理論的提出背景與我國存在較大差異，但對我國的民主建設(shè)仍有重要的借鑒意義。不可否認(rèn)，在民主化浪潮席卷全球的時代，某些領(lǐng)域命令式、強(qiáng)制式的管理方式仍侵染著社會生活的各個方面，表現(xiàn)在“政府與公民之關(guān)系在秩序行政向社會行政的轉(zhuǎn)變下掙脫經(jīng)濟(jì)性管制下管理與被管理、支配與被支配而更多表現(xiàn)為互動、溝通、合作之狀態(tài)，公民權(quán)與行政權(quán)對立之視角勢必不能有效解釋、規(guī)范社會性控制?！保?］有限參與不是限制一部分參與，不是限制民主，而是一部分人的“能而不愿”。此種情況分為，一是具有民主參與意識和參與能力的人想?yún)⑴c民主并能達(dá)到預(yù)期效果，但因缺乏政治熱情而出現(xiàn)不合作的情況；二是有一部分人能夠達(dá)到預(yù)期效果卻因?yàn)橹贫热狈顧C(jī)制而導(dǎo)致其不愿參與。與此相對應(yīng)的是民主參與的“愿而不能”，此種情況屬根本不能，即雖能參與但與參與效果相背離。在工業(yè)社會，政治領(lǐng)域的核心原則是在代議制民主（政黨、議會等）中的公民參與，政治權(quán)力的運(yùn)用遵循著合法性原則和權(quán)力與統(tǒng)治只有被統(tǒng)治者的同意才能實(shí)施的原則。政府對公民參與的回應(yīng)性較弱以及公民參與政府決策的途徑狹隘與渠道堵塞。政治體制及其運(yùn)行機(jī)制的不完善，政治體制改革的滯后性，制約了公民政治參與的深度和廣度。安德魯·內(nèi)森在對《中國的民主》的研究中認(rèn)為，中國的民主不能使公民影響政府，因?yàn)椤罢麄€參與組織的網(wǎng)絡(luò)是按特定目的設(shè)計和運(yùn)行的?！庇脙?nèi)森的話說，中國的民主是“沒有影響的參與”。［4］（p222）我們的傳統(tǒng)認(rèn)識是社會主義民主最廣泛的實(shí)踐在于擴(kuò)大基層民主，保障人民行使直接民主權(quán)，依法管理他們自己的事務(wù)及追求幸福的權(quán)利。因此，必須改變目前政府信息公開保守，公民參與技巧缺乏，公民參與信息得不到反饋的情形。

二、漸進(jìn)民主

行政官員對民主的理解與普通公民存在差異。前者對公眾參與抱有戒備之心，而公眾對團(tuán)體生活或者組織生活不習(xí)慣，不遵守既定的組織規(guī)則或者民主路徑。許多選民在地方干部的強(qiáng)迫之下參與選舉常見諸報端，導(dǎo)致選民將基礎(chǔ)選舉看成是 “一種拿報酬的休息”。選民普遍的冷漠和委托投票的泛濫表明部分選民缺乏熱情，①當(dāng)前，選民的積極性不高，并沒認(rèn)識到選舉權(quán)是作為公民的一項(xiàng)莊嚴(yán)的政治權(quán)利，在選舉過程中往往表現(xiàn)出極大的隨意性。有些地方的選民認(rèn)為投票只是個形式，老百姓選了也不算。但沒有法律能夠改變選民對政治參與和投票重要性的認(rèn)識。

從薩謬爾·亨庭頓和拉里·戴蒙德的觀點(diǎn)來看，中國剛剛進(jìn)入“轉(zhuǎn)型期”，離一種“選舉民主國家”還有數(shù)年，而距離“自由民主國家”可能還有幾十年。”［5］約瑟夫·熊彼特所確定的“完全民主所必備的一些要素在中國并不存在。”他認(rèn)為民主的首要標(biāo)準(zhǔn)是自由而公正的選舉，無論是表面上還是實(shí)質(zhì)上。［6］（p136）就民主的本質(zhì)而言，民主所解決的是利益分配問題。在廣東“烏坎事件”中，某些基層政府對事件的戒備和絕對控制，很好地說明了某些直接選舉尚處于某些團(tuán)體的控制之中。其帶來的一個危害是，即便基層民主選舉也難以萌生出民主的嫩芽。在有關(guān)人事任免的民主程序中，某些提名程序尚缺乏民主化的程式，缺乏競爭，致使選民普遍冷漠。甚至某些地方政府對民主還存有較強(qiáng)的戒備和抵制心理。

三、漸進(jìn)民主下有限參與的合理性

薩維尼說：“一切法律本來就是從風(fēng)俗與輿論而不是從法理學(xué)形成的，這表明了一個民族的風(fēng)俗習(xí)慣是深層次文化觀念的外化形式，是文化秩序重要的組成部分?！保?］漸進(jìn)式改革的基本特點(diǎn)是采取先易后難、循序漸進(jìn)、通過試點(diǎn)和微調(diào)進(jìn)行體制改進(jìn)和過渡。這種改革方式的優(yōu)點(diǎn)是，政府比較容易控制改革進(jìn)程，把改革自上而下的戰(zhàn)略部署與基層自下而上的創(chuàng)造性、積極性結(jié)合起來，通過試錯及總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，校正改革的步驟，使改革在不斷深入的同時保證社會的穩(wěn)定。從教育體制改革、醫(yī)療體制改革和住房體制調(diào)整甚或農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中都積累了很多的經(jīng)驗(yàn)。中國漸進(jìn)式改革的另一個特點(diǎn)是從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向政治、社會和文化領(lǐng)域的擴(kuò)展和推進(jìn)，就業(yè)體制、社會保障體制、收入分配體制、戶籍體制、單位體制、立法體制、基層民主建設(shè)、黨內(nèi)民主建設(shè)、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面，改革都在不斷地進(jìn)行。［8］對于社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得的較大成就，一些人容易產(chǎn)生這樣的認(rèn)識，即沒有民主也可以發(fā)展經(jīng)濟(jì)，沒有民主也可以過得更好。他們認(rèn)為，民主不是生活的全部，民主的推行需要憑借超強(qiáng)的集權(quán)和匯聚資源的能力，此種認(rèn)識已成為漸進(jìn)式民主得以推行的依據(jù)。

然而，在實(shí)踐中，一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，人們就會產(chǎn)生基于管理社會生活需要的民主化訴求。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的進(jìn)程中，我們也在探索一種漸進(jìn)發(fā)展的民主，盡管這種民主發(fā)展的程度距離西方式的民主標(biāo)準(zhǔn)還很遠(yuǎn)。但是，開放的實(shí)踐和融入式學(xué)習(xí)使中國已經(jīng)具備產(chǎn)生一種獨(dú)特的民主形式的肥沃土壤。這種中國特色的民主雖有缺陷但卻具有有效的法律保障。越來越多的跡象表明，全面的政治控制不僅是徒勞無益的，也是不可能成功的。鑒于村委會選舉被廣泛接受，村級直選機(jī)制中的一些成功之處已經(jīng)引入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉中。更重要的是，選民正經(jīng)歷著每隔三年一次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉和每隔五年一次的縣級選舉。選舉的程式已逐漸被一些公眾所接受，就像有學(xué)者認(rèn)為的那樣，民主需要鍛煉，至少民主的意識需要培養(yǎng)。經(jīng)過一種固定程式的鍛煉和基于共同規(guī)制的遵守，數(shù)百萬的合法選民經(jīng)過這一過程的學(xué)習(xí)，對政治權(quán)力和民主參與的意識正逐漸敏銳起來。觀念的更新必將對民主有著更多的訴求。比如隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，生活條件的逐步改善，越來越多的人要求對他們獲得的經(jīng)濟(jì)自由和私人財產(chǎn)提供政治保護(hù)。越來越多的人或直接參政議政，或成為某些行業(yè)的精英代言人。意識形態(tài)的轉(zhuǎn)變加之民主程序的不斷實(shí)踐，將形成一種強(qiáng)大的社會和政治力量。

四、公眾參與之套路

公眾參與因民主憲政發(fā)展的程度不同而出現(xiàn)質(zhì)和量的差別，廣泛的政治、經(jīng)濟(jì)和社會權(quán)利的行使本身就是參與國家治理的過程。只有通過多樣和全面有力的參與和監(jiān)督，公民才能感受到參與的有效性和成就感。國家通過法律、政策和制度框架為公民參與提供保障，使公民參與沿著制度化的軌道發(fā)展；公民通過團(tuán)體的參與，提高個人參與的能力，影響政府決策，從而維護(hù)自己的群體利益。

但民主不應(yīng)當(dāng)只有一種模式，民主制度是普遍性與特殊性的統(tǒng)一。所以，不能只看到民主具有普遍性價值和某些共同要素與形式，就認(rèn)為世界上只有一種民主模式，即以民主的普遍性否定民主的特殊性；反之，不能因?yàn)椴煌膰矣胁煌恼谓?jīng)濟(jì)條件和民主制度的性質(zhì)與形式，就完全否定民主的普遍性。［9］否則，就會從根本上否定在這一領(lǐng)域相互學(xué)習(xí)借鑒的可能性。社會主義民主政治制度是在批判資本主義民主制度的基礎(chǔ)上建立和發(fā)展起來的更加高級的民主政治制度，所以它必然包含著合理的因素。在我國現(xiàn)有的語境下談民主建設(shè)，關(guān)鍵是看我們?nèi)绾尾僮?，如何讓公眾參與政治，從多大向度上參與，參與的深度如何把握，這是目前我們應(yīng)思考的問題。在防范世界種種威脅、克服因經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡帶來的風(fēng)險面前，在繁重而艱巨的發(fā)展和安全壓力面前，我們在推進(jìn)民主的路徑或選擇上必須進(jìn)行審慎的思考。中國的歷史和現(xiàn)實(shí)一再昭示，貧富差距、階層嚴(yán)重分化或者群體的無意識，不僅不利于社會的進(jìn)一步發(fā)展，還會導(dǎo)致國家的不穩(wěn)定。正如研究民主議事規(guī)則的專家羅伯特所指出的：“民主最大的教訓(xùn)，是要讓強(qiáng)勢一方懂得他們應(yīng)該讓弱勢一方有機(jī)會充分、自由地表達(dá)自己的意見，而讓弱勢一方明白既然他們的意見不占多數(shù)，就應(yīng)該體面地讓步，把對方的觀點(diǎn)作為全體的決定來承認(rèn)，積極地參與實(shí)施，同時他們?nèi)杂袡?quán)利通過規(guī)則來改變局勢?！保?0］（p321）

五、中國的民主之路：從有限參與到漸進(jìn)民主

民主不僅僅是一套在理論上任何國家都可以通過最低限度的憲政建構(gòu)來加以模仿的制度安排，作為一套生活方式，民主常常體現(xiàn)在文化、社會和經(jīng)濟(jì)之中。正因?yàn)檫@樣，在歷史、文化、社會和經(jīng)濟(jì)關(guān)系都與我們處在非常不同的社會中， 民主很難被模仿或者復(fù)制。［11］（p6）歷史和現(xiàn)實(shí)表明，政治發(fā)展的樣式不可能復(fù)制別國，民主生長的時空條件制約并決定了各國民主政治發(fā)展的自主性和內(nèi)生性，任何國家、任何民族的民主政治發(fā)展的道路和模式選擇都不可能是隨心所欲的，更不可能依靠模式外植來獲得民主政治發(fā)展的成功。即便是德國占領(lǐng)式的民主也是滲透著國家強(qiáng)權(quán)政治的色彩。世界是豐富多彩的，沒有也不可能有一種放之四海而皆準(zhǔn)的政治制度模式。

對民主定義和理解的不同決定了民主都是相對的，沒有絕對的模式。各國現(xiàn)狀的差異決定了實(shí)現(xiàn)民主的路徑必有不同，不可能有一個適用于一切國家、一切時代的固定不變的模式。世界經(jīng)驗(yàn)表明，由于政治發(fā)展道路選擇錯誤而導(dǎo)致人亡政息的例子，古今中外比比皆是。這些現(xiàn)實(shí)告訴我們，民主實(shí)現(xiàn)的方式和路徑離不開社會特定的歷史文化。從參與經(jīng)濟(jì)、社會、文化生活到參與政治生活，從有限參與到全面參與，從少數(shù)參與到多數(shù)參與，從精英參與到普通民眾參與，從城市化參與到農(nóng)村參與，模仿西方難以修成正果。中國今天成績的取得，是在立足本土實(shí)踐的基礎(chǔ)上推進(jìn)的，經(jīng)濟(jì)改革的路徑和市場化的推進(jìn)也是靠中國人自己摸索出來的。

不可否認(rèn)，現(xiàn)行諸多法律給公眾參與提供了諸多的時機(jī)和空間，從根本法到一般法均有公眾參與和監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定。比如我國《憲法》規(guī)定，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會事務(wù)。中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由。［12］在法律層面上，《立法法》、《行政處罰法》、《價格法》、《行政許可法》分別確立了行政聽證制度在各自領(lǐng)域的適用范圍，將公眾參與作為法定程序固定下來?！哆x舉法》通過賦予公眾選舉并監(jiān)督人民代表權(quán)利的方式承認(rèn)了公眾的參與權(quán)?！缎姓O(jiān)察法》規(guī)定公眾可以控告和檢舉的形式參與對國家機(jī)關(guān)及其工作人員違法行為的監(jiān)督?！缎姓?fù)議法》、《行政訴訟法》對公眾啟動救濟(jì)程序作了規(guī)定，從另一角度肯定了公眾的參與地位。

個體的力量是有限的，公眾要想充分參與公共事務(wù)，在很多情況下，分散的個體需要組織起來，通過團(tuán)體的參與，通過社會組織發(fā)出自己的聲音。通過社會組織行使參與權(quán)，通過組織內(nèi)部的自治程序、民主程序整合不同意見，也有利于理性參與、有序參與。從鼓勵社團(tuán)發(fā)展和組織發(fā)展的語境分析，以法律的形式規(guī)范并保障結(jié)社自由的行使，尊重公民的言論自由權(quán)，讓公民最大限度地參與公共事務(wù)管理并保留批評和監(jiān)督的權(quán)利方面，我們做得還不夠。應(yīng)適度放寬社會組織的成立條件，使公民能夠更方便地組織社會團(tuán)體，通過社會團(tuán)體更加積極、有效地行使參與權(quán)。

緊要的還在于，擴(kuò)大公民參與和公眾監(jiān)督范圍。努力消除公眾參與的“冷漠化”現(xiàn)象，提供公眾參與的程式和路徑，擴(kuò)大參與內(nèi)容，多渠道培育民主精神，用民主理念孕育公民社會所需要的制度精神，用制度文化確保公民參與的積極性。

總之，公眾參與離不開參與的語境和制度文化，西方公眾參與的模式和進(jìn)路不適合中國，但并不是說西方民主發(fā)展的良好經(jīng)驗(yàn)不能提供給我們一種鏡鑒和反思。易言之，堅(jiān)持中國民主政治建設(shè)的獨(dú)特性與承認(rèn)人類政治文明的普適性之間并無矛盾。努力尋求能夠與世界接軌的政治要素，就要考慮中國現(xiàn)有的狀況和資源，同時也要有放眼海外的政治謀略和勇氣。中國民主的實(shí)現(xiàn)有賴于中國政治發(fā)展水平的提高，在全球民主化的背景下，政治文明的溝通融合、借鑒會像經(jīng)濟(jì)體制改革一樣，需要外部的壓力因素。在全球化的背景下，中國需要與各國進(jìn)行對話。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的縱深發(fā)展，政治體制改革的滯后使個別領(lǐng)域的體制、機(jī)制已經(jīng)難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要。眼下民主化進(jìn)程仍然缺乏一種較為明朗的路徑。但是，“要生存在現(xiàn)代世界里，中國就必須民主化、現(xiàn)代化?！保?3］（p35）

［1］Robert A．Dahl．A berief intellectual autobiography ［J］．in H．Daalder（ed．）．Comparative European Politics：The Story of a Profession．London and Washington：Pinter．1997，77．

［2］（日）蒲島郁夫．政治參與［M］．解莉莉譯．經(jīng)濟(jì)日報出版社，1987．

［3］王學(xué)輝．反思中國行政法學(xué)存在的政治背景——通往中國行政法學(xué)自我意識之路［J］．行政法學(xué)研究，2010，（03）．

［4］（美）安德魯·內(nèi)森．中國的民主［M］．1995．

［5］（美）薩謬爾·亨庭頓．二十年之后：第三波的未來［J］．民主雜志，1997，（01）：12．

［6］（奧地利）約瑟夫·熊彼特．資本主義，社會主義和民主［M］．1976．

［7］王學(xué)輝．雙向建構(gòu)——國家法與民間法的對話與思考［J］．現(xiàn)代法學(xué)，1999，（01）：56．

［8］李培林．“漸進(jìn)式”仍是中國改革的重要特征［N］．北京日報，2010－04－13（6）．

［9］奚潔人．看待西方民主制度要把握兩個理論要點(diǎn)［J］．上海人大，2009，（06）：39．

［10］（美）亨利·羅伯特．議事規(guī)則［M］．上海人民出版社，2008．

［11］（美）霍華德·威亞爾達(dá)．民主與民主化比較研究［M］．北京大學(xué)出版社，2004．

［12］中華人民共和國憲法［Z］第2條及第35條之規(guī)定．

［13］ 馮友蘭．中國哲學(xué)簡史［M］．北京大學(xué)出版社，1985．

（責(zé)任編輯：高 靜）

The Path of Democracy in China：From Limited Participation to the Progressive Ddemocratic

Li Huixun

Public participation that citizen participation is a common topic in the democratic system；and no hard and fast constant mode．Public involvement reflects the degree of realization of democracy of a country or nation．The incremental development model determines the Western Differences in the reform of the political system difficult to seek a breakthrough in the plight of democratic participation；limited participation has become a democratic moment for China to achieve the objective needs and mode selection．

public participation；limited participation；gradual democratic；democracy to achieve

D921

A

1007－8207（2012）10－0091－04

2012－07－20

李會勛 （1980—），男，山東單縣人，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)博士研究生，山東科技大學(xué)講師，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)。