施雪華 曹麗媛

中國特色社會(huì)主義行政管理體制的特征、問題與改革

施雪華 曹麗媛

中國特色社會(huì)主義行政管理體制的基本特征是：中國共產(chǎn)黨對當(dāng)代中國行政管理體制的形成、改革與發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo);中國共產(chǎn)黨組織與各級政府行政組織鑲嵌式結(jié)構(gòu)形態(tài)與功能分工;以條條控制為主，以塊塊協(xié)調(diào)為輔的網(wǎng)絡(luò)狀行政管理體制;各級政府權(quán)能的簡單劃一;越級行政授權(quán)與控制的機(jī)制;黨管干部的國家公務(wù)員制度。當(dāng)前中國特色社會(huì)主義行政管理體制存在的主要問題有：黨政不分、條塊不協(xié)調(diào)、地方政府治理失去特色、中央與地方關(guān)系的非現(xiàn)代性、越級行政授權(quán)與控制機(jī)制中的職能沖突與效能下降、公務(wù)員隊(duì)伍中的“官本位”意識和“尋租”現(xiàn)象。改革中國特色社會(huì)主義行政管理體制的思路與方法在于：黨政分開、轉(zhuǎn)變政府職能、政府機(jī)構(gòu)改革、政府管理方式方法創(chuàng)新。行政管理體制的改革是一個(gè)漸進(jìn)的、長期的探索過程。因此，我們必須在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，堅(jiān)定不移地深化行政管理體制改革，努力實(shí)現(xiàn)2020年建立比較完善的中國特色社會(huì)主義行政管理體制的宏偉目標(biāo)。

中國特色社會(huì)主義;行政管理體制;黨政關(guān)系;政府職能;中央與地方

新中國成立60多年來，我國已經(jīng)從照搬蘇聯(lián)模式到形成具有中國特色的社會(huì)主義行政管理體制的轉(zhuǎn)變。黨的十七屆二中全會(huì)通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》明確提出： “到2020年建立起比較完善的中國特色社會(huì)主義行政管理體制的總目標(biāo)。”這是在黨中央的重要文獻(xiàn)中，首次就實(shí)現(xiàn)行政管理體制改革的總目標(biāo)提出了時(shí)間安排和標(biāo)準(zhǔn)要求，也是在黨中央的重要文獻(xiàn)中，首次出現(xiàn)“中國特色社會(huì)主義行政管理體制”這樣的提法和概括。因此，了解什么是中國特色社會(huì)主義行政管理體制，也就是了解中國特色社會(huì)主義行政管理體制具有哪些特征并研究其建立完善過程中存在的問題，對于在未來的10年不斷深化行政管理體制改革、以順利完成建立比較完善的中國特色社會(huì)主義行政管理體制的任務(wù)具有重要的意義。

一、中國特色社會(huì)主義行政管理體制的特征

行政管理體制是指管理國家行政事務(wù)的國家行政機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)形式及其權(quán)責(zé)關(guān)系和活動(dòng)原則等一整套制度，是政治體制的一個(gè)重要組成部分。新中國成立之初，中國行政管理體制脫胎于戰(zhàn)爭年代根據(jù)地的政權(quán)體制，并受原蘇聯(lián)集權(quán)模式的影響。從建國到十一屆三中全會(huì)前的29年里，中國受原蘇聯(lián)的影響和受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的制約，基本上實(shí)行高度集中的行政體制。1982年9月，鄧小平在黨的十二大上第一次提出“建設(shè)有中國特色的社會(huì)主義”。同年，在此理論指導(dǎo)下的行政管理體制的改革號角正式吹響，從1982年政府機(jī)構(gòu)改革至今，圍繞建設(shè)中國特色社會(huì)主義這個(gè)主題，我國已經(jīng)進(jìn)行了六次大的行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革，并逐漸形成了自身的規(guī)律和特征。

(一)中國共產(chǎn)黨對當(dāng)代中國行政管理體制的形成、改革與發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)

列寧早就指出，要防止行政管理脫離政治，防止濫用行政手段。他說： “要善于正確地安排工作，使工作不落后，能及時(shí)解決發(fā)生的摩擦，不要使行政管理脫離政治——這就是我們的任務(wù)?！薄?〕而中國特色社會(huì)主義行政管理體制的建設(shè)也是一直以堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作為其最高準(zhǔn)則的。

中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)地位是歷史選擇的結(jié)果，人民選擇的結(jié)果，也是國家管理的需要。從政黨領(lǐng)導(dǎo)政府來看，中國共產(chǎn)黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”有利于克服國家機(jī)關(guān)之間的掣肘現(xiàn)象，減少西方“三權(quán)分立”體制帶來的效率損失，有利于政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)安定。從決策機(jī)制上看，中國共產(chǎn)黨各級黨委研究并統(tǒng)籌解決各國家機(jī)關(guān)工作中涉及的重大問題，實(shí)際上是在政府決策之上再增加政黨決策，這有利于兼顧各種利益，使國家的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等工作更好地體現(xiàn)人民的意志，維護(hù)人民的利益，真正做到“情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀”。

中國共產(chǎn)黨是建設(shè)中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，具有總攬全局、協(xié)調(diào)各方的功能。與西方資產(chǎn)階級政黨政治基礎(chǔ)上的政治中立的行政體系不同，當(dāng)代中國行政管理體制的形成、發(fā)展與改革始終把堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作為建立與完善中國特色社會(huì)主義行政管理體制的最高原則。因此，中國行政管理體制的形成、發(fā)展與改革必須堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，高舉建設(shè)有中國特色社會(huì)主義的偉大旗幟，建立完善的中國特色社會(huì)主義行政管理體制。

(二)中國共產(chǎn)黨組織與各級政府行政組織鑲嵌式結(jié)構(gòu)形態(tài)與功能分工

中國共產(chǎn)黨組織健全，結(jié)構(gòu)嚴(yán)密，有相當(dāng)強(qiáng)的影響力，是當(dāng)代中國政治和政府體系的中樞機(jī)構(gòu)。中國共產(chǎn)黨組織實(shí)際上已經(jīng)把國家機(jī)關(guān)的權(quán)力統(tǒng)一于自身，而且掌握著軍事力量，決定著利益表達(dá)、綜合、決策和執(zhí)行的政府過程。按照結(jié)構(gòu)功能主義進(jìn)行分析，它已經(jīng)不同于世界政治理論中的一般政黨的含義，實(shí)際上已經(jīng)形成了一種社會(huì)公共權(quán)力，相當(dāng)于國家組織而又超越了國家組織。只是，中國共產(chǎn)黨并未完全取代國家組織，而是使國家組織的存在更有助于自身功能的發(fā)揮。

在中國，共產(chǎn)黨處于執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)地位，通過自己的組織體系、黨員和干部實(shí)現(xiàn)對各類國家政權(quán)機(jī)關(guān)的掌控，而不是簡單的取代。在中國現(xiàn)行政治體系中，黨處于權(quán)力中心位置，起領(lǐng)導(dǎo)核心作用，其他組織都處于黨委的領(lǐng)導(dǎo)之下。由于歷史的因素，黨不僅作為體制外合法的權(quán)力系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了對國家各項(xiàng)事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)，也通過黨組作用于體制內(nèi)的活動(dòng)實(shí)現(xiàn)了對各級政府的全面領(lǐng)導(dǎo)。

“黨在一切工作中制定政策，政府機(jī)構(gòu)則加以執(zhí)行。黨不僅從上面發(fā)出指示，而且使黨員在各級政府內(nèi)部擔(dān)任大多數(shù)主要行政職務(wù)，它的地區(qū)、省和地方黨委會(huì)在各級執(zhí)行協(xié)調(diào)工作時(shí)，又能進(jìn)行監(jiān)督。在各級政府內(nèi)部，黨員組成他們自己的黨委會(huì)和支部，為首的黨員形成黨組?！薄?〕黨組在各級政府中起領(lǐng)導(dǎo)核心作用，即領(lǐng)導(dǎo)本單位工作，同時(shí)又接受批準(zhǔn)它成立的黨組織的領(lǐng)導(dǎo)并對其負(fù)責(zé)。在政府中設(shè)立各種專門委員會(huì)和辦事機(jī)構(gòu)，以與黨委的工作部門協(xié)調(diào)一致?？梢?，在中國的行政管理體制中，黨的機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)兩個(gè)權(quán)力系統(tǒng)是并行不悖的，這樣一來，中國共產(chǎn)黨的黨組織與各級政府行政組織就形成了一種互相交叉、互相滲透，你中有我、我中有你的鑲嵌式結(jié)構(gòu)形態(tài)。費(fèi)正清教授對中國的黨政行政組織鑲嵌式結(jié)構(gòu)有過詳細(xì)的描述： “黨政機(jī)構(gòu)是平行的，其人員也互相穿插?！薄?〕在結(jié)構(gòu)—功能的關(guān)系上，特定的結(jié)構(gòu)必然具有特定的功能，而特定的功能也必然需要特定的結(jié)構(gòu)。黨組織與政府行政組織的鑲嵌式結(jié)構(gòu)決定了黨既要加強(qiáng)其體制外的宏觀調(diào)控能力，又要發(fā)揮其體制內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)能力，促進(jìn)政府在黨的領(lǐng)導(dǎo)下提高其社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能。正如鄧小平同志所講：“黨委的領(lǐng)導(dǎo)，主要是政治上的領(lǐng)導(dǎo)，保證正確的政治方向，保證黨的路線、方針、政策的貫徹，調(diào)動(dòng)各個(gè)方面的積極性?！薄?〕

(三)以條條控制為主，以塊塊協(xié)調(diào)為輔的網(wǎng)絡(luò)狀行政管理體制

“條塊”是中國行政管理實(shí)踐中的一種形象說法。它表示了一種特殊的政府組織結(jié)構(gòu)，反映了特定政府組織之間的關(guān)系?！皸l條”指的是從中央到地方各級政府業(yè)務(wù)內(nèi)容的性質(zhì)相同的職能部門;“塊塊”指的是由不同職能部門組合而成的各個(gè)層級政府。受單一制中央集權(quán)的影響，中國行政管理體制已經(jīng)形成了以條條控制為主、以塊塊協(xié)調(diào)為輔的網(wǎng)絡(luò)狀行政管理體制。

基克特在《管理復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)》一書中聲稱：“網(wǎng)絡(luò)是現(xiàn)代社會(huì)的最基本特征，它應(yīng)該成為政策科學(xué)家用來探索網(wǎng)絡(luò)中的公共政策制定與治理之可能性的工具?！薄?〕西方學(xué)者從20世紀(jì)七八十年代起開始利用網(wǎng)絡(luò)這一工具來研究各級政府之間的關(guān)系。在中國特色的行政管理體制中，政府間關(guān)系就形成了這樣一種以條條控制為主、以塊塊協(xié)調(diào)為輔的網(wǎng)絡(luò)狀行政管理體制。其中“條條控制”體現(xiàn)為縱向結(jié)構(gòu)中上下層級之間構(gòu)成的領(lǐng)導(dǎo)與服從關(guān)系?！皦K塊協(xié)調(diào)”體現(xiàn)為橫向結(jié)構(gòu)中各部門之間的一種分工協(xié)作的平行關(guān)系。塊塊協(xié)調(diào)中的部門是縱向結(jié)構(gòu)不同層級中的部門，條條控制中的層級也是橫向結(jié)構(gòu)中各部門的層級，沒有脫離層級的部門，也不存在脫離部門的層級，二者相互依存、相互促進(jìn)，形成了以條條控制為主、塊塊協(xié)調(diào)為輔的網(wǎng)絡(luò)狀層級結(jié)構(gòu)。由于中國幅員遼闊、人口眾多，這種網(wǎng)絡(luò)狀行政管理體制便于國家對社會(huì)進(jìn)行控制，特別是有利于公共行政向社會(huì)全方位的滲透，大大提高了政府執(zhí)行的廣度和深度?？梢?，在中國，以條條控制為主、塊塊協(xié)調(diào)為輔的網(wǎng)絡(luò)狀行政管理體制已經(jīng)成為了一種獨(dú)特的權(quán)力配置和運(yùn)行方式，是中國特色社會(huì)主義行政管理體制的基本特征之一。

(四)各級政府權(quán)能的簡單劃一

與世界發(fā)達(dá)國家那種每一級政府只管理特定的一部分事情，不同層次的政府之間在職責(zé)上交叉不多的治理思路不同，由于歷史文化傳統(tǒng)、國家的單一制結(jié)構(gòu)形式以及長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，中國地方政府是中央政府的下屬機(jī)構(gòu)或代理機(jī)構(gòu)，是中央政府在地方上的延伸，所以它的職責(zé)權(quán)限是中央政府職責(zé)權(quán)限的縮小或翻版。也就是說，在政府間關(guān)系中，不同層級的政府在縱向間權(quán)力、職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上是高度統(tǒng)一、一致的，即各級政府權(quán)能是簡單劃一的。通俗地講，就是在這種政府管理模式下，中國每一級政府都管理大體相同的事情，相應(yīng)地表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上為“上下對口，左右對齊”。

既不同于西方國家的地方分權(quán)，也不同于前蘇聯(lián)高度的中央集權(quán)，這種各級政府權(quán)能簡單劃一的地方政府管理模式既為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下地方對抗部門集權(quán)提供了合法性，同時(shí)也是改革后國家能夠平穩(wěn)地走向市場經(jīng)濟(jì)的重要體制原因。與前蘇聯(lián)相比，這種政府權(quán)能簡單劃一的地方管理模式有助于在一定程度上調(diào)動(dòng)地方積極性，減少了計(jì)劃體制的效率損失，同時(shí)也有利于地方政府較快地適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的要求，避免了轉(zhuǎn)軌過程中地方和部門的過度分散。

(五)越級行政授權(quán)與控制的機(jī)制

我國目前的政府組織體制的層次結(jié)構(gòu)，從宏觀上自上而下分為國務(wù)院、省、市 (地)、縣、鄉(xiāng)五個(gè)層次，每一級又分為若干層次，呈現(xiàn)一個(gè)上小下大的金字塔似的圖形。即所謂梯形金字塔式的結(jié)構(gòu)?！?〕而西方發(fā)達(dá)國家的行政層級一般來講只有三個(gè)層級，例如美國政府分為三個(gè)層級，分為聯(lián)邦政府、州政府和縣或市 (鎮(zhèn)、村)。按照信息學(xué)原理，信息流程的環(huán)節(jié)越多，信息流動(dòng)速度越慢，原始信息在流動(dòng)中越會(huì)大量地漏損和消失，或者信息內(nèi)容會(huì)被放大或縮小或過濾?？梢?，行政層級過多阻礙了政府間信息的上傳下達(dá)，增加了政府的行政成本，不利于政府行政效率的提高。而中國政府通過中央直屬機(jī)構(gòu)的管理和越級行政授權(quán)與控制的機(jī)制一定程度上彌補(bǔ)了這種層級過多帶來的問題。

中央主管部門對地方相應(yīng)部門的直屬管理是當(dāng)今各國政府解決行政層級過多、推動(dòng)政府組織結(jié)構(gòu)扁平化的通行舉措，不是中國獨(dú)有的特征。而中國行政管理體制的特色在于：實(shí)行中央部委對地方相關(guān)職能部門的直屬領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，各級政府的行政部門還實(shí)行雙重隸屬制度：地方行政部門既受地方同級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，又受國務(wù)院主管部門的領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo);在此基礎(chǔ)上，上一級政府可以跨越層級對下一級政府進(jìn)行授權(quán)與控制，主要是國務(wù)院對市 (地)或者省對縣的越級行政授權(quán)和控制，有利于在確保上一級政府集中控制領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，通過行政授權(quán)發(fā)揮下一級政府的積極性和主動(dòng)性，降低政府行政成本，提高政府行政效率。尤其是現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)危機(jī)頻發(fā)的社會(huì)，政府的越級行政授權(quán)與控制機(jī)制既發(fā)揮了上級政府集中控制、快速調(diào)動(dòng)各地資源應(yīng)對危機(jī)事件的優(yōu)勢，又保證了事發(fā)地政府在上級政府的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮其解決危機(jī)事件的積極性和主動(dòng)性?？梢?，雙重隸屬制度基礎(chǔ)上的越級行政授權(quán)與控制機(jī)制是中國特色社會(huì)主義行政管理體制的主要特征之一。

(六)黨管干部的國家公務(wù)員制度

中國的公務(wù)員制度是根據(jù)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的需要，按照社會(huì)主義民主政治和市場經(jīng)濟(jì)體制的要求建立的。它既吸取了各國人事管理的科學(xué)方法，體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)和民主政治對公務(wù)員管理的基本要求，又反映了我國社會(huì)主義制度政治體制及中華民族文化的特點(diǎn)。

中國特色社會(huì)主義行政管理體制下的公務(wù)員制度最大的特征就是黨管干部的原則。中國公務(wù)員制度不實(shí)行西方的“政治中立”原則。我國的公務(wù)員是在黨的組織路線和干部政策的指導(dǎo)下確立的，是黨的干部人事制度的組成部分。在公務(wù)員的管理中，必須堅(jiān)持和貫徹黨管干部的原則，不能脫離或削弱黨對政府人事工作的領(lǐng)導(dǎo)作用。2005年4月，《公務(wù)員法》經(jīng)第十屆全國人民代表大會(huì)第十五次常務(wù)會(huì)議審議通過，并于2006年1月1日開始正式實(shí)施。這標(biāo)志著我國公務(wù)員管理在規(guī)范化、科學(xué)化、法治化的道路上邁出了歷史性的步伐。

二、當(dāng)前中國特色社會(huì)主義行政管理體制存在的問題

中國已經(jīng)總體上形成了基本適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的有中國特色的行政管理體制。這一行政管理體制有力地保障了改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。但是，隨著我國現(xiàn)代化建設(shè)的不斷深入，各種新情況新矛盾不斷出現(xiàn)，現(xiàn)行行政管理體制在政府職能、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、管理方式、制度等方面不適應(yīng)新形勢新任務(wù)要求的狀況也越來越突出。因此，分析當(dāng)前中國行政管理體制中存在的問題對于深化行政管理體制改革、建立與完善中國特色社會(huì)主義行政管理體制有著重要的意義。

(一)黨政不分

中國的歷史和具體的現(xiàn)實(shí)環(huán)境決定了只有中國共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)的政府才有資格也有能力擔(dān)當(dāng)起中國經(jīng)濟(jì)的變革。但是，黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)不能代替政府的公共權(quán)力的行使。正如鄧小平同志所批評的“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨去包辦一切、干預(yù)一切;實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨政不分、以黨代政。”〔7〕

古德諾在闡述政治與行政二分原則時(shí)認(rèn)為：“一方面，為了保證國家意志的執(zhí)行，政治必須對行政進(jìn)行控制;另一方面，為了保證政府的民治性和行政的高效率，又不能允許這種控制超出其所要實(shí)現(xiàn)的合理目的?！薄?〕因此，黨對政府工作的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一，其核心應(yīng)該是政治領(lǐng)導(dǎo)。政府行政權(quán)只能由政府相對獨(dú)立行使。但是，中國共產(chǎn)黨與政府這種鑲嵌式的結(jié)構(gòu)形態(tài)與功能分工產(chǎn)生的一個(gè)主要問題就是行政上的機(jī)構(gòu)重疊和職能交錯(cuò)，有些黨委部門甚至直接控制著社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化事務(wù)，不僅使政府的職能得不到正常發(fā)揮，損害政府行政能量，而且還將導(dǎo)致黨缺乏時(shí)間和精力去關(guān)注黨自身的建設(shè)問題，降低了黨的執(zhí)政能力。

“盡管強(qiáng)調(diào)善治，中國的改革很難達(dá)到善治的最終目標(biāo)，因?yàn)樾姓块T由于政治因素的干擾而缺乏效率?！薄?〕尤其是從機(jī)構(gòu)改革的角度來講，如果政府的職能轉(zhuǎn)換了，機(jī)構(gòu)精簡了，而黨政依然不分，黨委依然行使本該政府行使的一些職能，同時(shí)黨委相應(yīng)的職能部門保持不變，結(jié)果又會(huì)刺激和強(qiáng)化政府職能和機(jī)構(gòu)的反彈，這種反彈同時(shí)又會(huì)成為黨委部門相應(yīng)的職能和機(jī)構(gòu)、人員擴(kuò)張的動(dòng)力，二者相互促進(jìn)，使政府機(jī)構(gòu)改革始終不能跳出精簡膨脹的“怪圈”?？梢哉f，黨政不分是中國行政管理體制改革的一塊“痼疾”。因此，黨政分開不僅是深化行政管理體制改革的關(guān)鍵，也是推動(dòng)政治體制改革的切入點(diǎn)。

(二)條塊不協(xié)調(diào)

中國的行政管理體制已經(jīng)形成了以條條控制為主、塊塊協(xié)調(diào)為輔的網(wǎng)絡(luò)狀條塊結(jié)構(gòu)。這種條塊結(jié)構(gòu)的一個(gè)基本特點(diǎn)是“雙重從屬制”，即地方各級政府的職能部門在縱的方面從屬于上級職能部門，從而可以保證管理同一系統(tǒng)的“條條”的行動(dòng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一;在橫的方面從屬于本級政府，從而可以保證全面管理本地區(qū)的“塊塊”能形成一個(gè)整體。這種雙重從屬制一方面保證了條塊結(jié)構(gòu)的正常運(yùn)行，另一方面，卻又留下了產(chǎn)生條塊不協(xié)調(diào)的隱患。在雙重從屬制的條件下，必然會(huì)出現(xiàn)條塊之間或者上下級之間的權(quán)限問題。中央政府及其職能部門與地方各級政府的權(quán)限應(yīng)該如何劃分?一個(gè)地方政府的職能部門，究竟應(yīng)該以服從本級政府為主，還是以服從上級職能部門為主?在實(shí)際的行政管理過程中，這些問題是大量存在的。正是在權(quán)限這個(gè)實(shí)質(zhì)問題上，條塊之間產(chǎn)生了不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。因此，解決條塊不協(xié)調(diào)的問題是當(dāng)前行政管理體制改革面臨的主要問題。

(三)地方政府治理失去特色

中國有著長期中央集權(quán)的歷史，地方自治傳統(tǒng)薄弱，從而造就出中央集權(quán)文化與地方宗族政治文化、禮治政治文化的結(jié)合體。在單一制的中央集權(quán)體制下，地方政府直接隸屬于中央政府，服從中央的指揮，接受中央的監(jiān)督和干預(yù)。地方政府權(quán)力雖然來自于地方人民代表大會(huì)的授權(quán)，但實(shí)際上是來源于中央。這種“強(qiáng)中央、弱地方”的傳統(tǒng)，造成了地方政府自主治理權(quán)的嚴(yán)重缺失。〔10〕同時(shí)，由于受各級政府權(quán)能過度簡單劃一的影響，在缺失自主治理權(quán)的情況下，造成了地方政府治理失去特色。

“治理”一詞是舶來品，帶有十分明顯的西方社會(huì)話語特征。美國有著長期的地方政府治理傳統(tǒng)，與中國單一的、全能的公共權(quán)力層級制不同，美國的公共權(quán)力是多中心的、分散化的多樣性模式。在美國地方政府不僅數(shù)量龐大，而且呈現(xiàn)出豐富的多樣性和廣泛的差異性。美國地方政府可以定義為：為滿足不同利益群體的共同需求而產(chǎn)生、履行各種不同類型的服務(wù)、為數(shù)眾多的地方單位?！?1〕“他們堅(jiān)信：當(dāng)政府行使權(quán)力時(shí)，在縣的范圍內(nèi)行使比在州的范圍內(nèi)要好，在州的范圍內(nèi)要比在全國范圍要好?！薄?2〕正是在這種傳統(tǒng)理念和聯(lián)邦制的國家結(jié)構(gòu)下，新公共管理運(yùn)動(dòng)得以在美國各級地方政府蓬勃開展，促進(jìn)了地方政府治理的創(chuàng)新，提高了地方政府治理能力。而在中國，地方政府作為中央政府的分支機(jī)構(gòu)，地方政府的政務(wù)工作雖具有一定的由中央政府賦予的靈活性，但沒有實(shí)質(zhì)性的自主權(quán)。在單一制中央集權(quán)的影響下，中央政府對各個(gè)方面的制度與活動(dòng)都作出了同一的規(guī)定，并且要求各個(gè)地方無差別地完全按照這些規(guī)定辦，而各地面對的實(shí)際情況是如此不同，不可能不對有關(guān)的規(guī)定作出調(diào)整。雙方在多樣性的發(fā)展和統(tǒng)一性的束縛的張力下相互摩擦損耗，浪費(fèi)了資源，降低了效率。最主要的是，在中央規(guī)則統(tǒng)一性的情況下，地方政府在管理地方事務(wù)的過程中逐漸產(chǎn)生了對中央規(guī)則的依賴性，喪失了自主性，造成地方政府管理方式單一，不能因地制宜，缺乏創(chuàng)新，從而失去了自己的特色。在科學(xué)發(fā)展觀的理論指導(dǎo)下建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，中國的各級地方政府承擔(dān)了提供絕大部分基層公共服務(wù)的職能，而我國地方政府管理方式單一、治理能力低的現(xiàn)狀阻礙了地方政府履行提供公共服務(wù)的職能。因此，促進(jìn)地方政府由“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)變，提高地方政府治理能力是加快行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的主要路徑之一。

(四)中央與地方關(guān)系的非現(xiàn)代性

托克維爾說過“決不能設(shè)想一個(gè)國家沒有強(qiáng)大的政府集權(quán)會(huì)生存下去，尤其是會(huì)繁榮富強(qiáng)?！薄?3〕可見，中央集權(quán)是現(xiàn)代國家的通行做法，是現(xiàn)代國家有別于傳統(tǒng)國家的重要特征。但是，中央集權(quán)并不等于中央高度集權(quán)，中央高度集權(quán)是中央與地方關(guān)系非現(xiàn)代性的體現(xiàn)。

中國是一個(gè)歷史悠久的文明古國，中央與地方的關(guān)系在中國的歷史長河中占據(jù)了重要的位置，以至于有學(xué)者認(rèn)為： “中國五千年的歷史，就是一部中央與地方分權(quán)的歷史。”〔14〕自公元前221年秦始皇掃滅六國統(tǒng)一天下、實(shí)行中央集權(quán)體制以來，中央集權(quán)制歷經(jīng)千年而不衰，對維系中華帝國、促進(jìn)發(fā)展繁榮，起到了關(guān)鍵性的作用。其間，隨時(shí)有藩鎮(zhèn)割據(jù)、諸侯并起，但是每經(jīng)歷一次割據(jù)，權(quán)力都會(huì)向中央更進(jìn)一步集中，中央與地方關(guān)系就在這種歷史的分分合合中走向高度集權(quán)。建國之初，受高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，中國在中央與地方關(guān)系上也實(shí)行了高度的集權(quán)。

中央集權(quán)過重導(dǎo)致地方政府附庸化，會(huì)招致地方政府的不滿，造成中央與地方命令—服從關(guān)系背后的隱性對立，“這種對立產(chǎn)生了徹底的封鎖作用，兩組人各自掌握著改革不合時(shí)宜的局面所必不可少的一半手段，但他們不能合作。上級由于缺乏正確的信息，制定的計(jì)劃太抽象;下級掌握著動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，他競爭不過上級，便利用動(dòng)態(tài)系統(tǒng)使上級陷于癱瘓。”〔15〕可見，中央與地方關(guān)系的非現(xiàn)代性即中央的高度集權(quán)是造成中央與地方關(guān)系博弈中“雙輸”局面的主要原因。

因此，自十一屆三中全會(huì)以后，中國的經(jīng)濟(jì)體制改革開始沿著政府向企業(yè)放權(quán)、中央政府向地方政府放權(quán)、省級政府向市級政府放權(quán)并依次逐級下放權(quán)力，其總體思路就是“簡政放權(quán)”或“放權(quán)讓利”。尤其是在1994年的分稅制改革以后，地方發(fā)展的總體方向是更具有獨(dú)立性和自主性。

(五)越級行政授權(quán)與控制機(jī)制中的職能沖突與效能下降

我們在特征中提到過，雙重隸屬制度下的越級行政授權(quán)與控制機(jī)制是中國特色社會(huì)主義行政管理體制的主要特征之一，它一定程度上彌補(bǔ)了中國政府組織結(jié)構(gòu)行政層級過多的弊端，提高了政府的危機(jī)管理能力。但是，管理學(xué)家法約爾認(rèn)為，無論對哪一件工作來說，一個(gè)下屬人員只應(yīng)接受一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者的命令，這就是“統(tǒng)一指揮”原則，他特別強(qiáng)調(diào)，這是一條永久必要的普適性原則，如果這條原則受到破壞，權(quán)力將受到損害，秩序?qū)⑹艿綌_亂，穩(wěn)定將受到威脅。為此，他指出要避免雙重領(lǐng)導(dǎo)，他認(rèn)為，如果兩個(gè)領(lǐng)導(dǎo)同時(shí)對一個(gè)人或一件事行使權(quán)力，就會(huì)出現(xiàn)混亂?！?6〕因此，雙重隸屬制度下的越級行政授權(quán)與控制機(jī)制在運(yùn)行過程中，會(huì)導(dǎo)致被越級管理的政府與上一級地方政府之間以及上一級地方政府與實(shí)行越級管理的政府之間的職能沖突與摩擦，導(dǎo)致實(shí)行越級管理的政府與本該控制的地方政府之間溝通失敗、信息失誤;與此同時(shí)，也導(dǎo)致了被越級管理的政府，在處理問題時(shí)面對雙重領(lǐng)導(dǎo)而無所適從，影響了政府職能的有效發(fā)揮。

(六)公務(wù)員隊(duì)伍中的“官本位”意識和“尋租”現(xiàn)象

由于公務(wù)員制度在中國尚屬新生事物，所以，公務(wù)員隊(duì)伍中仍存在著一些不足之處。一是官本位觀念在一定范圍內(nèi)普遍存在。官主民仆的倒置關(guān)系亟需改變。二是“官”、“利”一體化現(xiàn)象應(yīng)該破除。公務(wù)員應(yīng)成為各級廉潔高效政府的管理者，不應(yīng)成為爭奪權(quán)力、追求私利的工具。三是公務(wù)員制度的民主化、穩(wěn)定化尚待加強(qiáng)。四是任何制度都不可能是完美的，《國家公務(wù)員法》也還存在著一些不完善地方。這要求我們在實(shí)踐中吸取教訓(xùn)，不斷完善不足之處，在改革和發(fā)展中逐步將國家公務(wù)員制度深入推行下去。

三、改革中國特色社會(huì)主義行政管理體制的思路與方法

新中國成立60多年來，中國已經(jīng)初步建立了中國特色社會(huì)主義行政管理體制，但是也出現(xiàn)了不少問題。黨中央、國務(wù)院歷來高度重視行政管理體制改革，將行政管理體制改革作為政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的結(jié)合部，多次在黨的文件中提到要加快我國的行政管理體制改革步伐，并在十七屆二中全會(huì)上首次提出了中國特色社會(huì)主義行政管理體制的概念、明確了行政管理體制改革的總目標(biāo)。因此，深化行政管理體制改革是實(shí)現(xiàn)建立比較完善的中國特色社會(huì)主義行政管理體制、推進(jìn)政治體制改革的必然要求。

(一)實(shí)現(xiàn)黨政分開是深化行政管理體制改革的前提

前面我們分析過，黨政不分不僅影響了政府的行政效率，而且損害了黨自身的建設(shè)。中國特色社會(huì)主義行政管理體制的最主要的特征就是堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對中國行政管理體制改革的領(lǐng)導(dǎo)，因此，必須實(shí)行黨政分開、促進(jìn)黨執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)型，在提高黨的執(zhí)政能力的同時(shí)，進(jìn)一步發(fā)揮中國共產(chǎn)黨對中國行政管理體制建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)作用，深化行政管理體制改革。

1.黨政分開的主要途徑是明確執(zhí)政黨職能，轉(zhuǎn)變黨的執(zhí)政方式

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)職能主要是通過對整個(gè)國家和社會(huì)實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)和向國家政權(quán)機(jī)關(guān)推薦重要領(lǐng)導(dǎo)干部。執(zhí)政黨實(shí)現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)職能的運(yùn)行機(jī)制應(yīng)該是在人民代表機(jī)關(guān)內(nèi)實(shí)現(xiàn)。也就是說，當(dāng)執(zhí)政黨的路線、方針、政策及重大決策制定出來，并在自己的代表大會(huì)獲得通過，成為全黨的意志之后，必須經(jīng)過一定程序在人民代表機(jī)關(guān)中討論、審議、表決。經(jīng)表決通過的路線、方針、政策和重大決策才能成為國家的意志，并具體化、條文化為國家的法律、法令，成為國家行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)行政的依據(jù)和司法的依據(jù)。而政府必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格依法行政與嚴(yán)格執(zhí)行黨的路線、方針、政策的統(tǒng)一。這就要求各級政府和各級黨委明確各自的職能、權(quán)限和責(zé)任。各自對履行其職能并對其負(fù)責(zé)。當(dāng)然，政府與執(zhí)政黨關(guān)系關(guān)涉中國特色政治文明如何架構(gòu)，是比較宏大的問題，需要不斷探索。但是，通過一定的法律文件 (硬法或軟法)明確黨委和政府二者各自的職責(zé)、權(quán)限劃分以及它們各自違法、不當(dāng)行使公權(quán)力的責(zé)任和對之進(jìn)行責(zé)任追究的方式對于改革、理順現(xiàn)行行政管理體制來說，有著重要的意義。

2.黨政分開的根本目的是提高黨的執(zhí)政能力

提高黨的執(zhí)政能力，是在新的形勢下鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)的根本性舉措。而黨的執(zhí)政能力的核心就是黨要科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政與依法執(zhí)政，并且在相當(dāng)程度上體現(xiàn)為黨所組建和領(lǐng)導(dǎo)的政府機(jī)關(guān)的管理能力。因此，只有提高黨的科學(xué)執(zhí)政能力，尊重政府運(yùn)作的規(guī)律，按照落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求深化行政管理體制改革，才能建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的科學(xué)的行政管理體制;只有提高黨的民主執(zhí)政能力，按照全心全意為人民服務(wù)的宗旨深化行政管理體制改革，才能建設(shè)真正的執(zhí)政為民，人民滿意的公共服務(wù)型政府;只有提高黨的依法執(zhí)政能力，按照依法治國與依法行政的要求深化行政管理體制改革，才能建立以公民權(quán)利為本位的法治政府。

實(shí)行黨政分開、提高黨的執(zhí)政能力是深化行政管理體制改革的前提，而行政管理體制作為黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的重要載體與主要組織形式，其科學(xué)與否也決定了黨的執(zhí)政成敗與否。因此，深化行政管理體制改革、建立并完善中國特色社會(huì)主義行政管理體制必須以實(shí)行黨政分開、提高黨的執(zhí)政能力為前提。

(二)轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政管理體制改革的核心

政府職能轉(zhuǎn)變一直是我國行政管理體制改革的重點(diǎn)，十六大報(bào)告就明確提出要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。對當(dāng)前我國政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四大職能，十七大報(bào)告則特別指出要強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，這對我們進(jìn)一步深化政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)踐和理論研究無疑具有十分重大的指導(dǎo)意義。

1.要全面正確履行政府職能的前提就是要明確政府應(yīng)該做什么的問題

在我國的現(xiàn)代化建設(shè)過程中，政府職能的轉(zhuǎn)變經(jīng)由了從政治統(tǒng)治向社會(huì)管理職能并向社會(huì)服務(wù)職能的雙重轉(zhuǎn)變。而黨的十七大報(bào)告則特別指出我國政府職能的轉(zhuǎn)變要特別強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。加強(qiáng)社會(huì)管理職能，就是要強(qiáng)化政府促進(jìn)就業(yè)和調(diào)節(jié)收入分配職能，通過完善社會(huì)保障體系，健全基層社會(huì)管理體制，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定;更加注重公共服務(wù)職能，就是著力促進(jìn)教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

2.圍繞政府職能轉(zhuǎn)變要以突出管理和服務(wù)為重點(diǎn)的要求，建構(gòu)合理的中央與地方關(guān)系

改革開放以來，為了強(qiáng)化政府的宏觀調(diào)控能力，我國對部分社會(huì)公共事務(wù)實(shí)施了條條垂直管理的體制。垂直管理體制為條條宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮提供了組織和制度上的保證。但是，也引發(fā)了垂直部門和地方政府之間的種種矛盾。十六大報(bào)告就曾提出要正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關(guān)系，十七大報(bào)告則進(jìn)一步擴(kuò)大了這個(gè)問題的范圍，從一般意義上提出要規(guī)范垂直部門和地方政府的關(guān)系，因?yàn)椴粌H中央垂直管理部門，而且省以下垂直管理部門與地方政府之間同樣存在著許多矛盾。解決這些矛盾和問題的重點(diǎn)就是要圍繞政府職能要強(qiáng)化社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)的要求，建構(gòu)合理的中央與地方關(guān)系。

鄧小平認(rèn)為，要通過權(quán)力下放建立起中央必要集權(quán)和地方適度分權(quán)相結(jié)合的體制。他指出：“現(xiàn)在我國的經(jīng)濟(jì)管理體制權(quán)力過于集中，應(yīng)該有計(jì)劃地大膽下放，否則不利于充分發(fā)揮國家、地方、企業(yè)和勞動(dòng)者個(gè)人四個(gè)方面的積極性，也不利于實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)管理和提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。應(yīng)該讓地方和企業(yè)、生產(chǎn)隊(duì)有更多的經(jīng)營管理的自主權(quán)。我國有這么多省、市、自治區(qū)，一個(gè)中等的省相當(dāng)于歐洲的一個(gè)大國，有必要在統(tǒng)一認(rèn)識、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一計(jì)劃、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動(dòng)之下，在經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和財(cái)政、外貿(mào)等方面給予更多的自主權(quán)。”〔17〕

中央必要集權(quán)就是要加強(qiáng)中央政府對經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的宏觀管理，進(jìn)一步減少和下放具體管理事項(xiàng)，把更多的精力轉(zhuǎn)到制定戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范上，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場統(tǒng)一。地方適度分權(quán)就是中央按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，科學(xué)配置各級政府的財(cái)力，增強(qiáng)地方特別是基層政府提供公共服務(wù)的能力。地方各級政府則要結(jié)合實(shí)際、加快職能轉(zhuǎn)變，在確保中央方針政策和國家法律法規(guī)有效實(shí)施的前提下，加強(qiáng)對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強(qiáng)化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)，做好面向基層和群眾的服務(wù)與管理，維護(hù)市場秩序和社會(huì)安定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展。

(三)政府機(jī)構(gòu)改革是深化行政管理體制改革的主要途徑

“政府是一個(gè)問題，應(yīng)和其他事務(wù)問題一樣加以處理。第一步是明確政府所需促進(jìn)的目的，第二步是研究什么樣的政府形式是最適于實(shí)現(xiàn)這些目的?！薄?8〕目前及今后相當(dāng)長的時(shí)間里，深化行政管理體制改革應(yīng)該按照強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的基本要求科學(xué)設(shè)置政府機(jī)構(gòu)。

1.進(jìn)一步推進(jìn)大部制改革

黨的十七大在部署行政管理體制改革時(shí)，明確指出要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制?！薄?〕隨后黨的十七屆二中全會(huì)對我國新時(shí)期加快行政管理體制改革做出了新的部署，在加大機(jī)構(gòu)整合力度、探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制方面邁出了重要步伐。大部門體制是建立服務(wù)型政府目標(biāo)的必然要求，也是我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然趨勢，是深入中國行政管理體制改革的正確選擇。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，某項(xiàng)改革在解決原有弊端的同時(shí)，可能會(huì)帶來新的弊端，甚至導(dǎo)致原有的弊端以新的形式出現(xiàn)。因此，我們必須處理好“興一利與生一弊”的關(guān)系。要弄清楚大部門體制改革可能出現(xiàn)的弊端?！?9〕例如，大部制增加了部門內(nèi)部協(xié)調(diào)的負(fù)荷和難度等。這些都是下一階段推進(jìn)大部門體制改革、深化行政管理體制改革時(shí)應(yīng)該注意的問題。

2.啟動(dòng)地方政府機(jī)構(gòu)改革

中共十七大提出的“大部制”改革構(gòu)想在中央部門改革順利進(jìn)行之后，全國范圍新一輪地方政府機(jī)構(gòu)改革方案目前普遍進(jìn)入審批階段。地方政府“大部制”改革將成為此輪改革中的主要內(nèi)容，這不僅有利于縱向國家機(jī)構(gòu)銜接，保證政令暢通，也有利于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與和諧社會(huì)的建設(shè)。

地方政府是地方的國家行政機(jī)關(guān)，它同中央政府的區(qū)別是基于國家行政系統(tǒng)中的地位、職責(zé)、權(quán)限的不同而管轄范圍不同?！?0〕因此，在進(jìn)一步推進(jìn)大部制改革的同時(shí)，啟動(dòng)地方政府機(jī)構(gòu)改革必須根據(jù)各層級政府的職責(zé)重點(diǎn)，合理調(diào)整地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置。在地方政府機(jī)構(gòu)改革中，進(jìn)一步深化縣級機(jī)構(gòu)改革?？h級行政單位既要執(zhí)行省級行政單位交待的組織任務(wù)，又要領(lǐng)導(dǎo)本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的工作，其工作負(fù)擔(dān)過重已經(jīng)是當(dāng)前縣級行政單位面臨的突出問題，尤其是在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地方更是如此。從縣級行政單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，由于歸口管理的需要，基本上是上級單位有什么機(jī)構(gòu)，縣里也設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。然而在現(xiàn)實(shí)中許多機(jī)構(gòu)的設(shè)置不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展需要，該充實(shí)加強(qiáng)的機(jī)構(gòu)沒有加強(qiáng)，該削弱裁撤的機(jī)構(gòu)沒有裁撤。如有些縣經(jīng)濟(jì)非常發(fā)達(dá)，流動(dòng)人口相當(dāng)多，由于警力不足，治安管理工作跟不上，維護(hù)社會(huì)秩序方面有相當(dāng)多的困難。因此，深化縣級機(jī)構(gòu)改革是促進(jìn)地方政府由“管理”向“治理”方式轉(zhuǎn)變、減少行政層級、推進(jìn)省直管縣改革的前提條件。

(四)政府管理方式方法創(chuàng)新是深化行政管理體制改革的重要內(nèi)容

“政府的改革和創(chuàng)新是關(guān)鍵，政府需要體制創(chuàng)新的實(shí)踐來繼續(xù)政府的重組。”〔21〕政府管理方式的創(chuàng)新是繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革的前提條件，是加快政府職能轉(zhuǎn)變的重要手段和有力的助推器。因此，推進(jìn)政府管理方式的創(chuàng)新是深化行政管理體制改革的具體內(nèi)容。政府管理方式創(chuàng)新是政府在不斷積累的基礎(chǔ)上，探索適應(yīng)新環(huán)境變化和新現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)的政府體制的新模式與政府運(yùn)行的新方式。它興起于20世紀(jì)80年代的新公共管理運(yùn)動(dòng)，既內(nèi)涵著全球化、信息化和民主化背景下行政改革自身發(fā)展的要求，又是中國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。當(dāng)具有中國特色的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立之時(shí)，亟需通過推進(jìn)政府管理方式方法的創(chuàng)新深化行政管理體制改革，建立中國特色社會(huì)主義行政管理體制。

1.行政問責(zé)制度

前面我們分析過，黨政不分是中國行政管理改革面臨的主要問題，黨政不分、以黨代政也是造成行政問責(zé)對象不明確、黨政責(zé)任模糊的根本原因。在各級黨組織對各級政府進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的過程中，“度”的把握一直是個(gè)難題。在政府決策的過程中，黨委把握“拍板”的權(quán)力，很難清楚地界定決策究竟是行政首長的決策還是黨委的決策，黨的領(lǐng)導(dǎo)很可能逾越制度的規(guī)定，干預(yù)行政的過程。在決策中，行政首長所擁有的決策權(quán)在某些情況下會(huì)因黨委的強(qiáng)勢而被削弱，實(shí)際決策者往往是黨而非政。但是一旦決策失誤出現(xiàn)嚴(yán)重危機(jī)，承擔(dān)責(zé)任的卻是行政首腦，擁有最終決策權(quán)的黨委一把手卻逃避了責(zé)任或只是在黨組織的系統(tǒng)內(nèi)承擔(dān)一些形式化的責(zé)任。因此，行政問責(zé)制對于在政府管理中激濁揚(yáng)清、整肅吏治至關(guān)重要，是政府管理在新時(shí)期為實(shí)現(xiàn)建設(shè)“責(zé)任政府”而進(jìn)行的方式創(chuàng)新，是加快政府職能轉(zhuǎn)變，從而深化行政管理體制改革的重要內(nèi)容。

2.政府績效管理

在新一輪的政府改革與政府績效評估改革過程中，政府績效評估的標(biāo)準(zhǔn)突破了政府效率單純強(qiáng)調(diào)數(shù)量性及經(jīng)濟(jì)效益的價(jià)值取向，將更多的社會(huì)價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)納入了評價(jià)指標(biāo)，形成了一系列綜合評價(jià)體系，即政府效能?！?2〕而實(shí)行政府績效管理制度是政府效能建設(shè)的重要手段。政府績效管理是以實(shí)現(xiàn)政府管理的三E——經(jīng)濟(jì) (Economy)、效率 (Efficiency)、效益 (Effectiveness)為目標(biāo)的全新的政府管理方式。這是一種將過程管理和結(jié)果管理相結(jié)合的新型的政府管理。推行政府績效管理制度是建設(shè)效能型政府的必然要求，是我國深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平、建設(shè)服務(wù)型政府的重要工具。

3.機(jī)構(gòu)編制管理

2007年，黨中央、國務(wù)院連續(xù)出臺三個(gè)重要文件，為做好機(jī)構(gòu)編制工作提供了有力的政策依據(jù)、法律依據(jù)和制度保障。2008年，十七大報(bào)告明確強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理的法制化進(jìn)程。加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理法制化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)和編制法定化是政府管理方式創(chuàng)新的具體措施，是深化行政管理體制改革的具體內(nèi)容。

4.干部人事制度

黨的十七屆四中全會(huì)就“深化干部人事制度改革，建設(shè)善于推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧的高素質(zhì)干部隊(duì)伍”作出了全面部署，其后胡錦濤總書記作出重要指示強(qiáng)調(diào)毫不動(dòng)搖地推進(jìn)干部人事制度改革，習(xí)近平副主席也作出指示，要求認(rèn)真貫徹《2010—2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》，在建立健全科學(xué)的選人用人機(jī)制上邁出更大步伐、取得更大成效。干部人事制度改革作為政治體制改革的重要一環(huán)，是新時(shí)期為了奪取到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)而提出的重大舉措，同時(shí)也為健全中國特色公務(wù)員制度體系奠定了重要的理論基礎(chǔ)，為到2020年建立比較完善的中國特色社會(huì)主義行政管理體制的目標(biāo)提供了新的理論視角。

5.政府危機(jī)管理

政府危機(jī)管理是政府針對突發(fā)危機(jī)事件的管理，目的是通過提高政府對危機(jī)發(fā)生預(yù)見能力和危機(jī)發(fā)生后的救治能力，及時(shí)、有效地處理危機(jī)，恢復(fù)社會(huì)的穩(wěn)定，恢復(fù)公眾對政府的信任?！?3〕危機(jī)的出現(xiàn)具有發(fā)現(xiàn)公共問題、推動(dòng)公共問題進(jìn)入政府議程、促使政府制定有效的公共政策，解決公共問題的功能;危機(jī)的出現(xiàn)會(huì)促使政府重新評估其制度、政策和行為，改進(jìn)政府管理之缺失的作用。而提高政府危機(jī)管理能力對于加強(qiáng)政府管理、增強(qiáng)政府的政治合法性、提升政府的國內(nèi)國際形象都有著重要的意義。

綜上所述，黨政分開是政治體制改革的重要內(nèi)容，作為深化行政管理體制改革的前提，黨政分開是行政管理體制改革推動(dòng)政治體制改革的切入點(diǎn)，是建立完善中國特色社會(huì)主義行政管理體制的宏觀視角;政府職能轉(zhuǎn)變是深化行政管理體制的核心，圍繞這個(gè)核心進(jìn)行的政府機(jī)構(gòu)改革是深化行政管理體制改革的主要途徑;而政府管理方式的創(chuàng)新是落實(shí)黨政分開、政府職能轉(zhuǎn)變、政府機(jī)構(gòu)改革的具體實(shí)踐，是在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，黨和政府對建立并完善中國特色社會(huì)主義行政管理體制的探索?！白钪匾氖?，有必要認(rèn)識到政府改革是一場馬拉松，而不是一次短跑沖刺?！薄?4〕行政管理體制的改革是一個(gè)漸進(jìn)的、長期的探索過程。因此，我們必須在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，堅(jiān)定不移地深化行政管理體制改革，努力實(shí)現(xiàn)2020年建立比較完善的中國特色社會(huì)主義行政管理體制的宏偉目標(biāo)。

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1008-9187-(2012)06-0005-09

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“深化行政問責(zé)制度改革研究”(09JZD0033)

施雪華，北京師范大學(xué)政治學(xué)與國際關(guān)系學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師;

曹麗媛，北京師范大學(xué)政治學(xué)與國際關(guān)系學(xué)院博士研究生，華北電力大學(xué)講師，北京100875。

劉 明】