粵海關(guān)改革成敗談

雍正四年，在全國(guó)曾展開(kāi)了一場(chǎng)轟轟烈烈的改革，即推行養(yǎng)廉銀制度。清朝官員實(shí)行低俸制，一個(gè)知縣的年俸不過(guò)45兩，還包括辦公費(fèi)用在內(nèi)，而知縣要請(qǐng)一個(gè)師爺，也得上百兩銀子。所以，官員的俸祿根本不夠。不過(guò)，有權(quán)就有錢(qián)，長(zhǎng)期以來(lái)，明清有一個(gè)不成文的規(guī)矩，稅收可以加征火耗，耗羨（火耗的結(jié)余）就變成了縣太爺?shù)男〗饚?kù)。那些不征稅的上級(jí)官員眼饞縣太爺?shù)念~外進(jìn)項(xiàng)，這些手邊有耗羨的官員去辦事，又得給上級(jí)衙門(mén)送紅包，稱(chēng)為規(guī)禮，以擺平關(guān)系。雍正決心大加整頓，名曰耗羨歸公。具體做法是：把各地衙門(mén)在賦稅征收中的火耗附加，統(tǒng)一上交國(guó)庫(kù)，同時(shí)取消用這筆錢(qián)來(lái)送禮的“陋規(guī)”，再由朝廷制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，把這筆上交的銀子以養(yǎng)廉銀的形式發(fā)放給官員，專(zhuān)款專(zhuān)用。按道理，這是化私為公、做到官員收入規(guī)范化的好事，甚至可以從中總結(jié)出雍正改革實(shí)現(xiàn)清朝政府由傳統(tǒng)組織向韋伯式科層組織轉(zhuǎn)型的偉大意義。但是，事情遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是那么簡(jiǎn)單。

在耗羨歸公的大背景下，廣東巡撫楊文乾順勢(shì)整頓粵海關(guān)的“規(guī)禮”，大刀闊斧推行改革。具體做法是：把洋商、行商、通譯、買(mǎi)辦與粵海關(guān)打交道的各種紅包查明歸類(lèi)，核定每艘外洋船進(jìn)出粵海關(guān)先后要送出紅包68種，花費(fèi)銀子1950兩。楊文乾下令，這筆錢(qián)在洋船入關(guān)時(shí)一筆交清，其后具體辦事過(guò)程中嚴(yán)禁請(qǐng)客送禮，原來(lái)由衙門(mén)官員收受的各種紅包一概廢除，海關(guān)把收到的這每船1950兩銀子的入關(guān)附加費(fèi)拿來(lái)，專(zhuān)款專(zhuān)用，分撥給下屬官員作為辦公經(jīng)費(fèi)和崗位津貼。

楊文乾的整頓，顯然具有積極意義，而且完全符合雍正的新政方針。問(wèn)題在于，這種規(guī)禮涉及到諸多利益。沒(méi)有了紅包，衙門(mén)辦起事來(lái)就不那么順溜。在清朝，紅包向來(lái)是官場(chǎng)運(yùn)行的潤(rùn)滑劑，現(xiàn)在，海關(guān)機(jī)器突然沒(méi)有了紅包，運(yùn)行起來(lái)就磕磕碰碰。例如，外船申報(bào)入關(guān)，海關(guān)就要給派一個(gè)引水員，引導(dǎo)該船進(jìn)入內(nèi)河。原來(lái)的做法是：引水一上船，馬上就有一個(gè)紅包遞過(guò)來(lái)，引水干起活也就能處處為該船著想?，F(xiàn)在，引水上船，紅包沒(méi)了。作為船主，原來(lái)送紅包的銀子已經(jīng)打包全部交付粵海關(guān)了，就理應(yīng)得到同過(guò)去送出紅包一樣的對(duì)待。作為海關(guān)，原來(lái)紅包收受的各種灰色收入雖然取消，但這筆錢(qián)實(shí)際上已經(jīng)以辦公經(jīng)費(fèi)和崗位津貼的方式下發(fā)了。作為引水員，原來(lái)上船就有的紅包，現(xiàn)在沒(méi)有了。盡管他的崗位津貼比前有所上調(diào)，但同過(guò)去每次引水都能收到紅包相比差遠(yuǎn)了。于是，這股氣就要撒在船主身上。你急于到碼頭做生意，對(duì)不起，我先下令讓你的船拋錨等一陣子再說(shuō)，你發(fā)脾氣也沒(méi)用，還不給你明講是因?yàn)闆](méi)給紅包。船主當(dāng)然可以到海關(guān)告狀，說(shuō)這位引水員故意刁難。但這樣的投訴能不能解決問(wèn)題只有天知道。對(duì)于海關(guān)來(lái)說(shuō)，這種驟然增加的投訴、船主對(duì)海關(guān)管理造成的評(píng)價(jià)下降，會(huì)使主管上司覺(jué)得改革后的新體制還不如舊辦法順當(dāng)。外船時(shí)間一長(zhǎng)，會(huì)覺(jué)得這種摩擦延誤造成的損失，還不如再偷偷給個(gè)紅包劃算。一個(gè)引水員的問(wèn)題因?yàn)楦母锒兂蛇@樣，其他部門(mén)崗位又能好多少？總體來(lái)看，粵海關(guān)這一改革的效應(yīng)是：外商叫苦，官員埋怨，吏胥怠工，處處不落好。

難道說(shuō)，這一改革就沒(méi)有積極作用？有。官方對(duì)這一改革的評(píng)價(jià)十分高。雍正自己就認(rèn)為，這種改革“上不誤公，下不累民，無(wú)偏多偏少之弊，無(wú)苛索橫征之?dāng)_，實(shí)通權(quán)達(dá)變之善策”（《清朝文獻(xiàn)通考》卷90）。如果說(shuō)雍正頭腦發(fā)熱欠考慮，那也有點(diǎn)冤枉。因?yàn)檫@一改革在提出時(shí)，十分仔細(xì)并認(rèn)真考慮了各種情況。為了防止下面的官員借改革之機(jī)增加民間負(fù)擔(dān)，雍正曾經(jīng)多次發(fā)出指示，并嚴(yán)格設(shè)計(jì)了各種改革細(xì)節(jié)。推行這一改革的官員，由此得到皇帝的賞識(shí)或者重用，他們也是這種改革的受益者。就社會(huì)秩序和改革效果來(lái)看，一時(shí)也是好評(píng)如潮，章學(xué)誠(chéng)曾說(shuō)：“我憲皇帝澄清吏治，裁革陋規(guī)，整飭官方，懲治貪墨，實(shí)為千載一時(shí)。彼時(shí)居官，大法小廉，殆成風(fēng)俗，貪冒之徒，莫不望風(fēng)革面，時(shí)勢(shì)然也?！保ā段氖吠x · 古文十弊》）應(yīng)該說(shuō)，這種評(píng)價(jià)是有根據(jù)的，不算過(guò)分。

那么，這一改革的毛病出在哪兒？出在制度改革與組織文化的不配套上。從雍正的制度設(shè)計(jì)看，相當(dāng)嚴(yán)密，本文的篇幅無(wú)法展開(kāi)這種改革在具體制度上的各種細(xì)節(jié)，但有一點(diǎn)是肯定的，單純從制度規(guī)定看，養(yǎng)廉銀制度考慮之周全是前所未見(jiàn)的。然而，雍正把什么到考慮到了，唯獨(dú)沒(méi)有考慮到官場(chǎng)文化，尤其是沒(méi)有考慮到無(wú)意識(shí)層次的行為習(xí)慣。紅包問(wèn)題，是長(zhǎng)期以來(lái)官場(chǎng)運(yùn)作習(xí)慣形成的，以硬性規(guī)定取締它，必須輔之以“移風(fēng)易俗”的文化變動(dòng)才能奏效。沒(méi)有行為習(xí)慣的改變，靠政權(quán)強(qiáng)力給演化形成的習(xí)慣打進(jìn)一個(gè)變革楔子，會(huì)帶來(lái)行為上的高度不和諧，有如以莊嚴(yán)的進(jìn)行曲腔調(diào)領(lǐng)唱民間的酸曲情歌，上上下下都聽(tīng)著不是味。

難道不能把那些唱慣了酸曲小調(diào)的民歌手改變過(guò)來(lái)，讓他們改唱進(jìn)行曲？可以，但這必須伴之以潛移默化的日常訓(xùn)練。許多人只是看到制度變化快刀斬亂麻的爽利，而看不到斬?cái)嗟穆樾鯐?huì)逐漸纏繞而變成一團(tuán)新的亂麻。雍正當(dāng)年取消紅包的改革，不久便出現(xiàn)了新的紅包。而且這種新的紅包可能因?yàn)闆](méi)有章法的隱秘性質(zhì)，比起過(guò)去那種盡管上不得臺(tái)面卻人人心知肚明的規(guī)禮更糟糕。后來(lái)碰上個(gè)以節(jié)儉出名的道光皇帝，看到官員在拿了養(yǎng)廉銀后又故態(tài)復(fù)萌收紅包，便要求官員把養(yǎng)廉銀給國(guó)家捐獻(xiàn)一點(diǎn)，攤派一點(diǎn)，財(cái)政一緊張?jiān)俅蛞稽c(diǎn)折發(fā)放，使官場(chǎng)又回到老路上，而且比以前問(wèn)題更多。

近代以來(lái)，中國(guó)人一直在謀求快速變革。先學(xué)西方“船堅(jiān)炮利”，發(fā)現(xiàn)制度不配套；再學(xué)西方維新變法，發(fā)現(xiàn)文化不配套；然后又號(hào)召改造國(guó)民性建設(shè)新文化，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和制度體系又不配套。這種變革之路走下來(lái)，始終未能形成經(jīng)濟(jì)、制度、文化之間的有機(jī)嵌合。我們不妨換一個(gè)角度來(lái)考慮這一問(wèn)題：一個(gè)制度，哪怕看起來(lái)再好，如果不能促成良風(fēng)美俗，這個(gè)制度從根子上就有偏差；經(jīng)濟(jì)的發(fā)展如果與風(fēng)俗的改善相脫節(jié)。很有可能是制度使其然。從制度與文化之間的良性包容和互動(dòng)關(guān)系入手來(lái)考慮改革，或許能對(duì)社會(huì)的和諧發(fā)展有所裨益。</