公共利益表達(dá)機(jī)制：問題與對策

摘要：社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，黨的執(zhí)政方式的變化，決定了支撐社會和諧，保持社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)已經(jīng)不是純粹體制內(nèi)的力量和紙媒時(shí)代的影響。尤其在網(wǎng)絡(luò)倒逼政府及社會更加注重關(guān)注社會公眾的各種利益訴求的現(xiàn)實(shí)情況下，研究和分析并進(jìn)一步完善公共利益表達(dá)機(jī)制就格外迫切。

關(guān)鍵詞：公共利益；機(jī)制；問題；思路

中圖分類號：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）34-0260-03

當(dāng)今的中國正處于社會轉(zhuǎn)型期，原有社會階層正在分化與重組，形成了不同的利益群體，利益群體的多元化必然帶來利益需求的多樣化。這些需求要得以實(shí)現(xiàn)，必須通過利益表達(dá)，將利益訴求傳遞給政府。公共政策作為政府對社會利益的權(quán)威性分配，從而決定了公共政策必須反映大多數(shù)人的利益才能使其具有合法性。公共政策作為圍繞公共問題進(jìn)行的價(jià)值分配，應(yīng)該跨越對效率的一味追求，更應(yīng)多關(guān)注社會公眾的各種利益訴求，使公共利益成為公共政策的出發(fā)點(diǎn)和最終目的。因此，政府制定公共政策必須提倡公共精神，致力于追求公共利益。

一、公共利益表達(dá)機(jī)制：時(shí)代呼喚

（一）只有完善公共利益表達(dá)機(jī)制才能構(gòu)建和諧社會

社會主義社會應(yīng)該是一個穩(wěn)定有序的和諧社會。但是，目前的現(xiàn)實(shí)是社會各階層的分化日益明顯，利益矛盾和沖突越來越突出，由此引發(fā)出的一些群體性事件已經(jīng)成為社會的不穩(wěn)定因素。構(gòu)建和諧社會的基本任務(wù)就是運(yùn)用完善的利益表達(dá)機(jī)制，協(xié)調(diào)好社會各群體的利益關(guān)系。政府的公共政策迅速、準(zhǔn)確、公正地回應(yīng)社會各群體平等表達(dá)的利益要求，是協(xié)調(diào)好社會利益關(guān)系的重要前提。改革開放以來，中國的社會利益表達(dá)機(jī)制得到完善，但強(qiáng)勢群體、弱勢群體和中勢群體表達(dá)各自利益的客觀差距仍然存在，公共政策做出的不對稱回應(yīng)及由此造成的社會財(cái)富的分配失衡，成為影響社會和諧的重要原因。因此，只有完善利益表達(dá)機(jī)制，協(xié)調(diào)好社會各群體的利益關(guān)系，才能構(gòu)建和諧社會。

（二）只有完善公共利益表達(dá)機(jī)制才能夯實(shí)執(zhí)政基礎(chǔ)

中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，是代表中國最廣大人民群眾的根本利益的政黨，應(yīng)當(dāng)為公共利益表達(dá)機(jī)制做出相應(yīng)的制度安排。在公共利益表達(dá)機(jī)制不完善的情況下，要積極探討公共利益表達(dá)機(jī)制的創(chuàng)新形式，為社會各個群體提供利益訴求的渠道和平臺，使得社會各個群體的利益訴求可以通過順暢、正式的渠道反饋到政府的公共決策層，從而制定出能獲得社會大多數(shù)人民群眾普遍認(rèn)可的公共決策。因此，完善公共利益表達(dá)機(jī)制是立黨為公、執(zhí)政為民的具體表現(xiàn)，是夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的前提。

（三）只有完善公共利益表達(dá)機(jī)制才能維護(hù)公平公正

隨著中國改革開放的不斷深入，中國的社會分化現(xiàn)象日趨明顯，貧富懸殊，分配不公，強(qiáng)勢群體霸占社會話語權(quán)，弱勢群力利益被侵犯等已習(xí)以為常。這些改革過程中所出現(xiàn)的問題需要政府在制定公共政策的時(shí)候，通過“一只有形的手”去進(jìn)行相應(yīng)的干預(yù)與調(diào)節(jié)。而實(shí)現(xiàn)社會公平的首要問題就是要使各個群體有公平的利益表達(dá)機(jī)制，尤其是弱勢群體的利益表達(dá)。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，由于不同利益群體所占用的社會資源不同，主體的發(fā)育程度不同，受教育的程度不同，他們爭取和表達(dá)自己利益的能力就存在著顯著的差別，從而決定了各個利益群體的權(quán)益獲取也不相同。因此，只有通過為社會的各個群體爭取平等地表達(dá)自身利益的權(quán)利，通過公共利益表達(dá)權(quán)利的均衡才能切實(shí)維護(hù)好社會公平公正。

二、公共利益表達(dá)機(jī)制：問題顯現(xiàn)

近年來，應(yīng)當(dāng)說中國公共政策制定中的公民利益表達(dá)取得了很大的進(jìn)步，公民利益表達(dá)的基礎(chǔ)得到了擴(kuò)大，渠道也逐漸多樣化和制度化，而且公民利益表達(dá)行為日趨活躍。但由于中國正處于社會主義市場經(jīng)濟(jì)完善時(shí)期，民主政治的發(fā)展期，現(xiàn)行的公共政策制定中公民利益表達(dá)尚存在許多不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和社會民主要求，大量問題日益顯現(xiàn)。

（一）政策要求直接下達(dá)

政府作為公共政策制定的主體，還存在著官本位的思想，政府重視直接下達(dá)，這種下達(dá)是命令式的，往往不被民眾真正理解和接受，民眾的個性主義受到排擠。長期以來，有的政府官員將公共政策作為政府控制社會的手段，認(rèn)為制定公共政策是地方政府的事情，公民與公共政策過程無關(guān)，公民只應(yīng)接受公共政策的結(jié)果?；蛘哒f，政府可能意識到制定公共政策過程中公民具有進(jìn)行利益表達(dá)的權(quán)利，但卻對公民的素質(zhì)、能力等持一種懷疑的態(tài)度。例如：地方政府征用農(nóng)用土地時(shí)，政府官員認(rèn)為農(nóng)民素質(zhì)低、自私自利、沒有大局意識，在制定征地政策時(shí)根本不去了解農(nóng)民的利益訴求。使現(xiàn)階段公共政策制定中公民利益表達(dá)僅停留于形式和表面，從而加深了公民與政府之間的隔閡，導(dǎo)致了公民對政府公共政策的誤解，導(dǎo)致了在實(shí)踐中公民利益表達(dá)的熱情不高。

（二）官員習(xí)慣自作主張

政府的職責(zé)本應(yīng)以公共利益為己任，但實(shí)際上，有些地方政府無視甚至違背公共利益，導(dǎo)致效率低下、官僚作風(fēng)、本位主義、暗箱操作。譬如，有些大中城市的政府在出讓土地的收入約占整個房地產(chǎn)價(jià)格的50%～60%，因而，對房地產(chǎn)市場上價(jià)格的持續(xù)“高溫”或推波助瀾，或聽之任之，或?qū)χ醒爰訌?qiáng)房地產(chǎn)市場的政策陽奉陰違、敷衍應(yīng)付，這是典型的與民爭利。在“征地”時(shí)，農(nóng)民無權(quán)選擇“不被征用”；在“入股”時(shí)，工人無權(quán)選擇“不入股”。這種“自作主張”的做法反映了公共利益訴求渠道的缺失。究其根源在于，政府中的“條條”、“塊塊”實(shí)際上是一種特殊的利益群體，都在追求利益最大化，損害社會公共利益。在這種情況下，地方政府就有可能不代表公共利益，只代表既得利益和小團(tuán)體利益。從各地發(fā)生的重大群體性事件來看，大多數(shù)事件中人們的共同認(rèn)知都有“仇富、仇官”、“仇不公”的情節(jié)。而且，絕大部分事件針對的目標(biāo)都與地方政府和地方官員有關(guān)。比如最近發(fā)生“上訪媽媽”唐慧因上訪被勞教一事引發(fā)全民關(guān)注就是一個典型。

（三）決策偏向強(qiáng)勢群體

不同社會階層由于社會地位及擁有的社會資源的重大差異，其利益表達(dá)聲音的強(qiáng)弱是大不相同的。相對于弱勢群體來說，強(qiáng)勢群體對公共決策的影響力是較大的，在公共利益的表達(dá)和形成過程中更具優(yōu)勢。強(qiáng)勢群體可以利用所掌握的豐富的資源和其社會地位進(jìn)行游說，或通過尋租活動，形成與政府或其重要成員的聯(lián)系和默契，從而影響政策的制定，使之有利于自己的利益訴求。而弱勢群體在公共利益表達(dá)和形成的過程中無疑處于劣勢競爭地位，由于“遠(yuǎn)離社會權(quán)力中心”，缺乏必要的利益表達(dá)渠道，他們難以及時(shí)、有效地表達(dá)自己的利益要求，很難去影響公共政策的制定。甚至在一些公共政策制定中，政府為了維護(hù)強(qiáng)勢群體，不惜以犧牲弱勢群體利益為代價(jià)。這種狀況如果長久持續(xù)下去而又得不到改善，勢必使利益受損而又缺乏正常利益表達(dá)渠道的一方在心理上產(chǎn)生極大的落差，形成較強(qiáng)的“被剝奪感”，從而使他們對政府及社會喪失信心，甚至以極端行為報(bào)復(fù)社會。長此以往，必將使各群體間關(guān)系緊張，惡化黨群、干群關(guān)系，損壞政府形象，破壞社會穩(wěn)定。

三、公共利益表達(dá)機(jī)制：悖理分析

（一）政府對目標(biāo)群體利益表達(dá)的消極應(yīng)付

公眾的利益表達(dá)需要動力，但從目前中國的實(shí)際情況，政府對利益表達(dá)的回應(yīng)并不如人意，甚至消極對待公眾的利益表達(dá)，主要表現(xiàn)在：有些政府工作人員民主意識差、高高在上、脫離群眾，甚至對群眾施加壓力，打擊報(bào)復(fù)目標(biāo)群體，堵塞了利益表達(dá)渠道。另外，公眾的利益表達(dá)在基層往往因各權(quán)力部門之間相互推諉，不予理睬。導(dǎo)致的結(jié)果是表達(dá)多、回應(yīng)少，許多正當(dāng)?shù)睦姹磉_(dá)得不到有效反饋。同時(shí)，中國對政府的相關(guān)責(zé)任約束和行政倫理制度法規(guī)尚未到位，這也是政府回應(yīng)低效率的影響因素。民眾的利益表達(dá)在公共政策中得不到回應(yīng)，公眾感受不到自己的利益訴求對公共政策的影響。

（二）利益表達(dá)主體力量懸殊太大

在公共政策制定中，公民利益表達(dá)的能力必然受到公民文化素質(zhì)的制約。在中國，文盲占世界文盲總數(shù)的比例近10%，這使得公民進(jìn)行利益表達(dá)缺必要的知識和技能，造成一部分公民在政策制定中有表達(dá)自身利益的意愿，卻不知道作為一個公民在政治生活中有哪些權(quán)利和義務(wù)，也不知道如何去表達(dá)自身利益。另外，由于時(shí)間、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、精力及專業(yè)知識的缺乏，公民對政策問題往往缺乏獨(dú)自的見解，制約了其進(jìn)行利益表達(dá)的能力。公民之間由于受教育程度、經(jīng)濟(jì)狀況、社會文化等的差異造成的不平衡性。一般來說，受教育程度高、經(jīng)濟(jì)條件好、社會地位高的這部分公民屬于強(qiáng)勢群體，他們在利益表達(dá)方面有較強(qiáng)的意識、組織能力和機(jī)會，而與之相對應(yīng)的弱勢群體，特別是作為中國最大利益群體的農(nóng)民，他們的組織化程度低，缺乏利益表達(dá)及利益綜合的組織，難以找到有效的利益表達(dá)途徑，從而影響和阻礙了其通過正式渠道表達(dá)自身利益。

（三）公民利益表達(dá)的路徑不通暢

雖然中國憲法、法律、法規(guī)賦予了公民利益表達(dá)的權(quán)利，并規(guī)定了公民在公共政策制定中進(jìn)行利益表達(dá)的多種途徑，如選舉活動、信訪途徑、參與政黨活動、參加政治團(tuán)體的活動等，但在實(shí)際運(yùn)行過程中，還存在不少問題，突出表現(xiàn)在以下這些方面：首先，選舉制度不完善。公民通過選舉活動選出人大代表參與政治，影響公共政策的制定，但中國的人大代表直接選舉的層次比較低，使得公民所表達(dá)的利益需求信息在自下而上的傳遞過程中不可避免地產(chǎn)生遺漏、失真等現(xiàn)象。而且較高層次的人大代表不直接由公眾選出，與公眾聯(lián)系較少，不能有效地代表公眾的利益需求，從而使這種途徑的公民利益表達(dá)的效果大打折扣。其次，信訪、領(lǐng)導(dǎo)接待日制度的不完善，雖然說開設(shè)這些制度在規(guī)范公民利益表達(dá)秩序、暢通公民利益表達(dá)渠道上起了一定的作用，但仍未徹底建立起政府與公民的有機(jī)聯(lián)系機(jī)制，政府官員的升遷與公民無關(guān)，勢必會使他們漠視公眾的呼聲，在一定程度上壓制和挫傷公民的主動性。

（四）民間自治組織不發(fā)達(dá)

民間自治組織應(yīng)當(dāng)說是民眾表達(dá)話語的有效途徑。但是，在中國，由于民間自治組織不發(fā)達(dá)，民眾對公共事務(wù)的參與缺乏有效的自治組織途徑，話語表達(dá)空間狹小。它們在政治生活過程中本應(yīng)起到表達(dá)、協(xié)調(diào)、綜合公民意愿的作用，但實(shí)際上，這些部門更多的是充當(dāng)“傳話者”的角色，使得公民利益表達(dá)缺少了一條合法有效的途徑。比如，沒有真正代表農(nóng)民利益的全國性組織，沒有真正代表失業(yè)者利益的全國性組織，致使弱勢群體的話語權(quán)呈現(xiàn)弱勢。

四、公共利益表達(dá)機(jī)制：矯正思路

（一）制定更加科學(xué)的政績考評體系

政府作為公共政策制定的主體，政府要以“社會服務(wù)者”和“社會參與者”的身份發(fā)揮公共服務(wù)的作用，只有建立公共服務(wù)理念，才能真正形成面向公眾的公共政策。官員也是一個經(jīng)濟(jì)人，官員的行為受政府政績考評體系的制約，因?yàn)檎兛荚u體系決定了政府官員的前途。這就要求改革和完善政府的政績考評體系，通過建立合理科學(xué)的政績考評體系引導(dǎo)官員行為以追求公共利益最大化為目標(biāo)，引導(dǎo)官員堅(jiān)持群眾路線，深入基層，體察群眾的疾苦，傾聽群眾的利益訴求，切實(shí)解決他們的困難，引導(dǎo)官員在政策制定過程中以一種積極的方式參與，對上級行政組織和官員的命令是“合理服從”，而不是去“盲目服從”，更不是拋棄自己的良知和信仰，侵犯公共利益。

（二）讓公民擁有平等的利益表達(dá)權(quán)利

平等的利益表達(dá)權(quán)利是完善利益表達(dá)機(jī)制的關(guān)鍵。實(shí)現(xiàn)利益真正平等，需要把法定的權(quán)利和事實(shí)的權(quán)利統(tǒng)一起來。利益表達(dá)是公民的法定權(quán)利，但法定權(quán)利只有經(jīng)過具體實(shí)施才能變成事實(shí)權(quán)利。公平正義的核心是強(qiáng)調(diào)國家運(yùn)用強(qiáng)制性力量，保證弱勢群體實(shí)現(xiàn)政治權(quán)利的平等和利益表達(dá)機(jī)會的平等。在制度安排上，實(shí)現(xiàn)弱勢群體的利益表達(dá)權(quán)利，是完善利益表達(dá)機(jī)制的主流取向。

不同的社會群體要平等地享有利益表達(dá)權(quán)利，就必須消除強(qiáng)勢群體、弱勢群體和中勢群體在話語權(quán)上的不平等。特別是對于弱勢群體，這個群體雖然規(guī)模龐大、分布廣泛，但他們的聲音卻很小，不能傳遞到?jīng)Q策者的耳邊。國家及政府應(yīng)為他們提供一個廣泛參與的政治空間，使他們的利益需求能夠充分地得以表達(dá)并實(shí)現(xiàn)。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，構(gòu)建健全的利益表達(dá)機(jī)制，廣泛而充分的利益表達(dá)渠道是當(dāng)前制度建設(shè)的重點(diǎn)。人大、 政協(xié)目前是各階層進(jìn)行利益表達(dá)的主渠道，而公眾傳媒應(yīng)努力維護(hù)百姓的話語權(quán)，使之成為公民和不同利益群體表達(dá)要求的窗口。

（三）加強(qiáng)公眾利益表達(dá)的法治化建設(shè)

公眾利益表達(dá)的關(guān)鍵是需要相應(yīng)的法律保障，為增強(qiáng)公共政策制定中公民利益表達(dá)的合法性基礎(chǔ)，應(yīng)在充分遵循憲法和法律賦予公眾的政治權(quán)力和自由的前提下，將公民利益表達(dá)以制度化、法律化的形式確立下來。加強(qiáng)公民利益表達(dá)體系的構(gòu)建，明確公民的各項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)，特別是知情權(quán)、集會權(quán)、聽證權(quán)等涉及公民利益表達(dá)的權(quán)利，這些權(quán)利是公民在公共政策制定中表達(dá)自身利益的前提和基礎(chǔ)。在明確公民權(quán)利的基礎(chǔ)上，還必須將公民的利益表達(dá)作為公共政策制定的必經(jīng)程序。同時(shí)，也要健全對政府中公共政策制定者的激勵和約束機(jī)制，明確規(guī)定其義務(wù)和責(zé)任，避免政策制定主體為追求個人目標(biāo)而對公共權(quán)力委托人意愿的偏離。

（四）擴(kuò)大公共利益表達(dá)的路徑

公民是社會的主體，他們的各項(xiàng)權(quán)利必須得到政府充分的尊重。政府在制定公共政策時(shí)，要將不同利益群體納入現(xiàn)有決策體制內(nèi)，提高不同利益群體參與公共政策討論和制定的積極性。這種參與方式有利于大大增進(jìn)民眾對執(zhí)政黨的認(rèn)同感。當(dāng)前，中國民眾的利益表達(dá)渠道主要有人民代表大會、民主黨派及社會團(tuán)體、聽證會、大眾傳播媒介、群眾自治組織、信訪與對話的渠道等等。一是要改革和完善人民代表大會制度，擴(kuò)大人大代表的直選層次，使代表真正來自于人民；將競爭機(jī)制引入人大代表，允許代表候選人以演講、問答、辯論等方式向選民宣傳自己的觀點(diǎn)，使選民對代表候選人有一個廣泛和深入的了解。二是加強(qiáng)人大代表與選民的制度化聯(lián)系，以增強(qiáng)人大代表與選民之間的信息交流，使人大代表更能代表民意，實(shí)現(xiàn)公民有效的利益表達(dá)。三是加強(qiáng)決策聽證制度的立法，擴(kuò)大舉行公民聽證會的政策問題的范圍，完善聽證會公民代表的遴選制度、聽證程序制度和會后反饋制度，借助網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)舉行網(wǎng)上聽證會，更廣泛的爭取民意，節(jié)約公民進(jìn)行利益表達(dá)的成本。四是擴(kuò)大信訪機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督權(quán)利，完善信訪制度，把信訪制度納入法律程序。

（五）規(guī)范和培育民間自治組織

民間自治組織主要是指民政部門注冊的社會團(tuán)體、基金會、民辦非企業(yè)單位及未注冊的草根組織。民間自治組織有非盈利性、非官方性特點(diǎn)。因此，由于民間自治組織在社會公私領(lǐng)域的獨(dú)特地位，其能夠達(dá)到組織機(jī)構(gòu)和個人之間以及社會公民之間利益的整合，在政府和公民之間搭起一座溝通的橋梁：它一方面向廣大公眾傳導(dǎo)政府政策，另一方面又能夠集合公眾的意志，向政府反映民眾的訴求。

為此，必須規(guī)范和培育民間自治組織。一是健全民間自治組織的立法，逐步制定和完善相互配套、不同層次的民間自治組織的法律法規(guī)，將民間自治組織的發(fā)展納入制度化、規(guī)范化和法治化的軌道；二是政府應(yīng)加大對民間自治組織的扶持力度，在資金方面給予一定的支持，同時(shí)加強(qiáng)對民間自治組織的引導(dǎo)，改進(jìn)管理體制，促進(jìn)其能力的提高。例如：要加強(qiáng)工會、 婦聯(lián)、行業(yè)協(xié)會等社會組織和社會團(tuán)體的作用，促使政府和公民之間的良性互動和合作。而在民主基礎(chǔ)上建立的工會、婦聯(lián)、行業(yè)協(xié)會、學(xué)會等社會組織和人民團(tuán)體，往往代表特定人群的利益訴求，它們在實(shí)現(xiàn)政府與人民群眾之間的有效溝通與合作方面起著橋梁和中介作用。