我國區(qū)域經(jīng)濟政策演化與特殊經(jīng)濟區(qū)的設(shè)立

摘 要：國家綜合配套改革試驗區(qū)作為中國改革的最新形式，體現(xiàn)了中國區(qū)域經(jīng)濟政策的發(fā)展和演化。從國家區(qū)域經(jīng)濟政策與特殊經(jīng)濟區(qū)的關(guān)系入手，闡述了綜合配套改革試驗區(qū)設(shè)立的背景、目的、內(nèi)涵，分析了國家綜合配套改革試驗區(qū)和最初經(jīng)濟特區(qū)的異同點。

關(guān)鍵詞：綜合配套改革試驗區(qū)；區(qū)域經(jīng)濟政策

中圖分類號：F119.9 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）35-0034-03

區(qū)域政策是區(qū)域經(jīng)濟政策的簡稱，又稱地區(qū)政策、區(qū)域發(fā)展政策等，區(qū)域政策的提出依據(jù)的基本思路是政府干預主義，致力于解決區(qū)域問題與協(xié)調(diào)區(qū)域利益矛盾。中國的區(qū)域經(jīng)濟政策催生了一個個特殊經(jīng)濟區(qū)，特殊經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展又推動了區(qū)域經(jīng)濟政策的演變。國家綜合配套改革試驗區(qū)是我國特殊經(jīng)濟區(qū)的最新表現(xiàn)形式。

一、我國區(qū)域經(jīng)濟政策演化

區(qū)域政策是根據(jù)區(qū)域差異而制定的以協(xié)調(diào)區(qū)域間關(guān)系和區(qū)域宏觀運行機制的一系列政策之和，在宏觀層次上影響著區(qū)域的發(fā)展。由于區(qū)域政策是一門動態(tài)性很強的學科，在不同的體制背景、不同的發(fā)展階段下，會有不同的區(qū)域政策。改革開放以來，中國政府根據(jù)不同時期的社會經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢，制定了不同的區(qū)域政策。從均衡發(fā)展到非均衡發(fā)展轉(zhuǎn)型，從行政區(qū)經(jīng)濟向經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，從抑制城市化向快速發(fā)展城市化轉(zhuǎn)型，從城市經(jīng)濟向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌轉(zhuǎn)型，從區(qū)域優(yōu)先向區(qū)域創(chuàng)新轉(zhuǎn)型，這一系列區(qū)域政策的演進與發(fā)展推動著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展。

中國改革開發(fā)放后區(qū)域經(jīng)濟政策的發(fā)展可以劃分為向東傾斜、沿邊沿江重點開發(fā)、協(xié)調(diào)發(fā)展、全方位改革試點4個階段。其中，前三個階段主要以大量優(yōu)惠政策帶動區(qū)域發(fā)展，后一階段則需要“內(nèi)源式”制度創(chuàng)新推動城市的經(jīng)濟、政治、文化、生態(tài)等各方面齊頭并進。其具體的劃分可以通過表1體現(xiàn)。

二、我國特殊經(jīng)濟區(qū)建設(shè)

（一）特殊經(jīng)濟區(qū)的概念

特殊經(jīng)濟區(qū)，有廣義和狹義之分。廣義的特殊經(jīng)濟區(qū)一般指一定經(jīng)濟區(qū)域在某一方面或多方面有別于一般經(jīng)濟區(qū)；狹義的特殊經(jīng)濟區(qū)則指一個主權(quán)國家為達到促進本國或本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展等目的，在其管轄范圍內(nèi)專門劃定并實施特殊政策，形成有特殊功能的經(jīng)濟區(qū)域。在中國，狹義特殊經(jīng)濟區(qū)指深圳為代表的5個經(jīng)濟特區(qū)，廣義特殊經(jīng)濟區(qū)則包括：經(jīng)濟特區(qū)、沿海沿邊沿江開發(fā)城市、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、綜合配套改革試驗區(qū)等。

（二）我國區(qū)域政策與特殊經(jīng)濟區(qū)的關(guān)系

區(qū)域政策具有兩個不可分割的特征：第一，地區(qū)傾斜——即對選定地域單位予以利益補助，只有當各區(qū)域受到不同水平的政府支持的權(quán)利讓與時，區(qū)域政策才存在。第二，區(qū)域政策的集中化——區(qū)域政策始終是一個“來自上面”的政策，但并不意味著它是中央政府才持有的特權(quán)。這兩個特點是中國區(qū)域政策的靈魂。改革開放之后，由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)制，將經(jīng)濟發(fā)展的重點指向東部沿海地區(qū)，由中央政府對于沿海地區(qū)施以大量的優(yōu)惠政策。隨著重點發(fā)展區(qū)域的變化，中國區(qū)域經(jīng)濟政策也根據(jù)所選區(qū)域的特點和現(xiàn)狀而動態(tài)變化。

伴隨著中國區(qū)域經(jīng)濟政策的動態(tài)發(fā)展，特殊經(jīng)濟區(qū)與中國的改革開放政策交織在一起，相互促進，并且與改革開放政策體現(xiàn)出一種共時性特征。共時性的本意在于說明是非因果關(guān)系事件在時間上的神秘同步性，這里我們用來指特殊經(jīng)濟區(qū)發(fā)展與中國的改革開放決策的同步性。特殊經(jīng)濟區(qū)在中國的發(fā)展，表現(xiàn)為與改革開放的靜態(tài)共時性特征。從最早的經(jīng)濟特區(qū)，一直到現(xiàn)在的國家綜合配套改革試驗區(qū)建設(shè)，特殊經(jīng)濟區(qū)的設(shè)立和發(fā)展始終與中國的區(qū)域經(jīng)濟政策的發(fā)展交織在一起，相互促進。

中國的特殊經(jīng)濟區(qū)伴隨著中國區(qū)域經(jīng)濟政策的演變，一路發(fā)展至今，經(jīng)歷了東部優(yōu)先發(fā)展、沿邊沿江戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展幾個階段?，F(xiàn)如今，我國社會的主要矛盾已經(jīng)不再是經(jīng)濟發(fā)展問題，而是社會、經(jīng)濟、文化、環(huán)境等多方面問題日益突出，為了解決這個問題，我國特殊經(jīng)濟區(qū)也發(fā)展出了新的形式，即國家綜合配套改革試驗區(qū)。

三、特殊經(jīng)濟區(qū)新形式——國家綜合配套改革試驗區(qū)

改革開放30年，特殊經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展就是制度創(chuàng)新的過程，從最初經(jīng)濟特區(qū)自上而下“摸著石頭過河”，率先在計劃經(jīng)濟體制下進行市場經(jīng)濟改革，到浦東新區(qū)建設(shè)時由中央政府直接宣布和推動的重大舉措，再到如今的綜合配套改革試驗區(qū)，提出給予“先行先試”，渡讓部分中央權(quán)力到地方政府，將改革范圍延伸到經(jīng)濟領(lǐng)域以外，已經(jīng)觸及改革的“深水區(qū)”。可以說，改革已經(jīng)到了最重要的階段。

（一）國家綜合配套改革試驗區(qū)設(shè)立

1.設(shè)立原因。經(jīng)過近30多年的不懈努力，中國經(jīng)濟改革已經(jīng)取得了令世人震驚的成績，“特區(qū)”也一直是對外開放的排頭兵。在如今特區(qū)的特殊政策淡化之后，我國的經(jīng)濟、社會、文化的發(fā)展走到了一個新的階段。當前社會主義市場經(jīng)濟體制確立，各方面的運行機制和管理體制有了一個基本框架，制約經(jīng)濟社會發(fā)展的一些深層次矛盾和體制障礙逐漸體現(xiàn)出來，出現(xiàn)了新的利益主體多元化的格局，致使現(xiàn)在的改革不再具有明顯的“紅利性”，而且往往是出臺一項政策如果使一部分人受益，就會使另一部分人受損。繼續(xù)改革所面臨的復雜性、艱巨性、風險性大大增強，因而對于改革的配套性、綜合性提出了新的要求。為此，一種適應(yīng)科學發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會的戰(zhàn)略思想，及其與之對應(yīng)的改革發(fā)展模式——國家綜合配套改革試驗區(qū)應(yīng)運而生。

2.設(shè)立目的。中國經(jīng)濟開始尋求在質(zhì)上的轉(zhuǎn)變，國家綜合配套改革試驗區(qū)力求綜合地解決在經(jīng)濟和社會發(fā)展的關(guān)鍵時刻出現(xiàn)的復雜問題。每個試驗區(qū)由于其位置和設(shè)立初衷的不同，都有各自明確的發(fā)展目標和希望解決的問題。例如，上海浦東新區(qū)的發(fā)展目標是建立制度完善、運行高效的市場經(jīng)濟體制；天津濱海新區(qū)的目標是完善社會主義市場經(jīng)濟體制，帶動環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟增長；武漢都市圈和長株潭城市群是為了探索“資源節(jié)約型”和“環(huán)境友好型”社會的建設(shè)路徑；成渝試驗區(qū)的發(fā)展目標是打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的體制機制；廈門市是深化兩岸交流合作綜合配套改革試驗；義烏市是國際貿(mào)易綜合改革試點；溫州市是金融改革試驗區(qū)。而在各分區(qū)目標之上，國家綜合配套改革試驗區(qū)還有一個最終目標，通過在綜合配套改革試驗區(qū)內(nèi)形成一種制度自發(fā)創(chuàng)新的機制，制度空間內(nèi)的參與主體通過權(quán)衡制度變遷的成本和收益，決定有利的制度產(chǎn)生，取代原有的缺乏效率的制度，而克服改革過程中所存在的阻礙經(jīng)濟運行效率最大化的體制障礙，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會的和諧發(fā)展。

（二）國家綜合配套改革試驗區(qū)內(nèi)涵

“國家綜合配套改革試驗區(qū)”是一個全新的事物，還沒有統(tǒng)一的界定。學術(shù)界認為，“國家綜合配套改革試驗區(qū)的含義應(yīng)該是順應(yīng)經(jīng)濟全球化與區(qū)域經(jīng)濟一體化趨勢和完善社會主義市場經(jīng)濟體系內(nèi)在要求，在科學發(fā)展觀指導下，國家所建立的以制度創(chuàng)新為主要動力，以全方位或?qū)ｎ}性改革試點為主要特征，對全國社會經(jīng)濟發(fā)展帶來深遠影響的試驗區(qū)。”可以從三個層面理解：第一，“國家層面”。將試驗區(qū)上升到國家層面，基于試驗區(qū)“先行先試”的自主制度創(chuàng)新權(quán)，通過綜合配套改革試點對全國的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展起到“帶動和示范”作用。第二，“綜合配套改革層面”。指改革不再是若干分散的單項改革，而是綜合配套改革、專題性改革，是一項系統(tǒng)性的工程，需要處理好方方面面的交互關(guān)系，以期實現(xiàn)多層面、立體式協(xié)調(diào)發(fā)展。第三，“試驗區(qū)層面”。指綜合配套改革的“先試、先行”，選出特定的經(jīng)濟區(qū)在社會經(jīng)濟與生活的各方面進行改革試驗，通過“試驗”積累經(jīng)驗，在取得一定成效之后全面鋪開，著眼于“制度創(chuàng)新”，以“立”為主，以全面制度體制建設(shè)的方式推進改革，即能減少風險，又能保證社會的穩(wěn)定發(fā)展。

（三）國家綜合配套改革試驗區(qū)與以往經(jīng)濟特區(qū)的異同

1.二者相同點。綜合配套改革試驗區(qū)是對以往改革的深化和進一步發(fā)展。它和以往經(jīng)濟特區(qū)都是通過改革試驗來摸索進一步發(fā)展的經(jīng)驗，都是要解決一個在不清楚實現(xiàn)目標的過程中將要遇到風險的情況下，如何通過逐步探索和“試錯”來不斷前進的問題，即如何“過河”的問題。自改革開放以來我國的改革都是以具體國情為出發(fā)點的，這就決定了不管是以往的改革形式還是最新的國家綜合配套改革試驗區(qū)，在其設(shè)立之前都沒有完全可供借鑒的模板，都是采取選擇一些試點城市或者區(qū)域進行“試錯”，經(jīng)過試點成功后再推廣。

2.二者的差異。根據(jù)諾斯的制度變遷理論，隨著外界環(huán)境的變化或自身理性程度的提高，人們會不斷提出對新制度的需求，以實現(xiàn)預期增加的收益。當制度的供給和需求基本均衡時，制度是穩(wěn)定的；當現(xiàn)存制度不能使人們的需求滿足時，就會發(fā)生制度變遷。綜合配套改革試驗區(qū)是對以往改革模式的深化和反思，它們之間存在著六個方面的不同之處。

一是設(shè)置區(qū)域不同。試驗區(qū)域的選擇，既根據(jù)體制改革的需要，又根據(jù)我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡的客觀存在需要。試驗區(qū)與以往的改革在區(qū)域安排上都不具有隨機性，而是按照一定的條件和規(guī)則進行選取。改革初期資源和物質(zhì)條件的限制，也為把失敗的影響降至最低，初期經(jīng)濟特區(qū)位置沒有選擇在經(jīng)濟實力較強的區(qū)域，而是選擇在了經(jīng)濟水平較低的、偏居一隅的地區(qū)。另外，發(fā)展外向型經(jīng)濟，特區(qū)就需要放在沿海地區(qū)。作為國家或區(qū)域新的經(jīng)濟增長極，綜合配套改革試驗區(qū)的區(qū)域選擇應(yīng)具有較強的經(jīng)濟實力，可以承受得住體制變革所帶來的沖擊和改革的成本，并且在全國或區(qū)域性的影響力和示范效應(yīng)。具有明顯的區(qū)域綜合優(yōu)勢，具有極強的區(qū)域創(chuàng)新能力，這就又要求國家綜合配套改革試驗區(qū)的選址靠近或者直接位于科技實力雄厚的地區(qū)。

二是給予政策不同。經(jīng)濟特區(qū)之所以“特”，在于國家賦予了這些地區(qū)一系列優(yōu)惠政策，如特殊的關(guān)稅政策、所得稅政策、外貿(mào)政策、金融政策、投資政策、土地使用政策、人員出入境政策、比較大的經(jīng)濟活動自主權(quán)等等。試驗區(qū)與老經(jīng)濟特區(qū)相比較，其共同點都是在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上給予各種優(yōu)惠政策，推動局部優(yōu)先發(fā)展，而后帶動區(qū)域發(fā)展的創(chuàng)新發(fā)展模式，但是綜合配套改革試驗區(qū)并沒有獲得中央給予的實體優(yōu)惠政策。例如，中央對浦東綜合配套改革試驗區(qū)采取了“三不”政策，即一分錢不給，一個項目沒有，一條財稅優(yōu)惠政策沒有，而與此同時賦予了“先行先試權(quán)”。賦予制度創(chuàng)新方面先試先行的優(yōu)先權(quán)，使地方能在完善市場經(jīng)濟體制乃至行政體制的探索中擁有更大的自主權(quán)。

三是設(shè)立背景不同。改革開放初期，經(jīng)濟發(fā)展水平落后，國際化程度極低。高度集中的計劃經(jīng)濟體制，并沒有帶來預想中的“國民經(jīng)濟有序發(fā)展”，而與市場脫節(jié)的計劃，常成為國民經(jīng)濟正常發(fā)展的擾亂因素。經(jīng)過30多年的改革，我國國際化水平、市場化程度和人民生活都大大提高，單純注重經(jīng)濟增長的單項式改革所引發(fā)的新的矛盾已經(jīng)超出了經(jīng)濟領(lǐng)域，成為了阻礙繼續(xù)改革的社會矛盾。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整所帶來的區(qū)域差距、貧富差距、城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展中的資源約束、可持續(xù)發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型等問題制約著經(jīng)濟的繼續(xù)發(fā)展，綜合配套改革試驗區(qū)正是針對上述問題進行分門別類試驗及促進這些方面的改革，如探索“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的成渝試驗區(qū)，探索“資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)”的武漢城市圈和長株潭城市群試驗區(qū)。

四是最終目的不同。我國最初設(shè)立經(jīng)濟特區(qū)的目的是希望憑借優(yōu)惠的經(jīng)濟政策和鼓勵措施來吸引境外投資者進入特區(qū)，推動地方經(jīng)濟發(fā)展，進一步帶動中國經(jīng)濟，借此國家能夠觀察到資本主義與社會主義體系之間的相互影響作用，并評估經(jīng)濟特區(qū)實驗所帶來的得失。而新特區(qū)設(shè)立的核心在于“綜合配套改革”，其最重要的目的就是在于改變多年以來形成的單純強調(diào)經(jīng)濟增長的發(fā)展模式，從經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、城鄉(xiāng)關(guān)系、土地開發(fā)、環(huán)境保護等多個領(lǐng)域推進改革，形成相互配套的管理體制和運行機制，積累經(jīng)驗，為全國進一步深化改革開放提供示范性和帶動性作用。

五是發(fā)展初始條件不同。新中國成立后，實施了“優(yōu)先發(fā)展內(nèi)地”，向“三線”地區(qū)傾斜的區(qū)域政策。奠定了西部工業(yè)化的基礎(chǔ)，但是基于政治導向的區(qū)域政策給國民經(jīng)濟的發(fā)展帶來了極大的問題，導致東部沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展邊緣化和各大經(jīng)濟區(qū)封閉發(fā)展、重復投資及區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化問題。經(jīng)濟特區(qū)設(shè)立在當時較為落后的沿海地區(qū)，這就造成了特區(qū)設(shè)立之初面臨著大量的問題，資金嚴重不足，基礎(chǔ)設(shè)施幾乎沒有，國內(nèi)質(zhì)疑不斷，面臨著巨大的壓力。綜合配套改革試驗區(qū)需要試點城市對于改革成本有足夠的承受能力，又需要對所在區(qū)域甚至全國產(chǎn)生影響和示范作用。因此，綜合配套改革試驗區(qū)所選城市或區(qū)域都是具有極強經(jīng)濟實力，城市建設(shè)已經(jīng)發(fā)展到一定階段的地區(qū)，并且試驗區(qū)可以說獲得了自上而下的支持。

六是對周圍地區(qū)的影響不同。經(jīng)濟特區(qū)的發(fā)展主要依靠國家給予的優(yōu)惠政策，以吸引國家總體資源向特區(qū)內(nèi)部的聚集，由此帶來特區(qū)經(jīng)濟的迅速發(fā)展。因此，發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展在一定程度上是以犧牲了其他地區(qū)的發(fā)展為代價，相對剝奪了其他地區(qū)的發(fā)展資源和機會。而綜合配套改革試驗區(qū)在發(fā)展的同時特別側(cè)重區(qū)域協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)一體化的概念，以不侵犯其他地區(qū)利益為原則，通過較強的輻射作用帶動和影響周圍地區(qū)共同發(fā)展，從而實現(xiàn)區(qū)域一體化和城鄉(xiāng)一體化的宏偉目標。

結(jié)語

我國區(qū)域經(jīng)濟政策的發(fā)展演化可以劃分為“向東傾斜、沿邊沿江重點開發(fā)、協(xié)調(diào)發(fā)展、全方位改革試點”4個階段。每個階段都伴隨著特殊經(jīng)濟區(qū)的設(shè)立和建設(shè)，從經(jīng)濟特區(qū)、沿海沿邊沿江開發(fā)城市、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)到綜合配套改革試驗區(qū)等。國家綜合配套改革試驗區(qū)與以往的改革都不相同，但它們的發(fā)展都對我國區(qū)域經(jīng)濟政策的發(fā)展產(chǎn)生深刻的影響。盡管國家綜合配套改革試驗區(qū)的發(fā)展還存在著許多問題和障礙，例如試驗區(qū)的合法性問題，利益協(xié)調(diào)問題等等，但是國家綜合配套改革試驗區(qū)的結(jié)果明確：通過“先行先試”，為其他地區(qū)提供發(fā)展的思路和經(jīng)驗，進一步推動中國經(jīng)濟和社會的全面轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新發(fā)展。