郭曉旺，成鳳明

（中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院，湖南 長沙 410004）

農(nóng)村垃圾污染防治的法律思考

郭曉旺，成鳳明

（中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院，湖南 長沙 410004）

改革開放以來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展，但也給農(nóng)村帶來了日益嚴(yán)重的垃圾污染。垃圾污染源多量大，主要是生活垃圾、工礦廢棄物、農(nóng)業(yè)殘留垃圾以及城市垃圾鄉(xiāng)村化。造成這一局面的主要原因在于法律監(jiān)管薄弱，工礦企業(yè)粗放發(fā)展，相關(guān)主體缺乏環(huán)保意識，資金投入機(jī)制缺位等。因此，應(yīng)從法律的角度來完善政策法規(guī)，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，加強(qiáng)創(chuàng)新管理等來解決農(nóng)村垃圾污染問題。

環(huán)境保護(hù)；農(nóng)村垃圾污染；防治；法律規(guī)范

黨的十八大報告指出：“加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度。堅持預(yù)防為主、綜合治理，以解決損害群眾健康突出環(huán)境問題為重點，強(qiáng)化水、‘大氣、土壤等污染防治?！边@表明，中央對生態(tài)環(huán)境的重視與推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)決心，并對治理日益惡化的生態(tài)環(huán)境提出了政策性的意見，勾畫了建設(shè)美麗中國的偉大藍(lán)圖。目前，影響生態(tài)環(huán)境的因素很多，其中農(nóng)村垃圾污染已經(jīng)成為生態(tài)環(huán)境惡化的一個重要方面。隨著農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的提高，村民的生活水平提高了，生活質(zhì)量、環(huán)境質(zhì)量卻在下降，豐富的物質(zhì)生活所附隨的嚴(yán)重垃圾污染為生活質(zhì)量披上了一層面紗。農(nóng)村垃圾污染的防治現(xiàn)狀滿足不了人們?nèi)罕娙找孀非蟮沫h(huán)境質(zhì)量要求。研究表明，我國農(nóng)村 2000 年的垃圾產(chǎn)量達(dá)到1.4 億噸，而且繼續(xù)以每年 10%速度增加，2010 年垃圾產(chǎn)量約達(dá) 2 億噸，生活垃圾產(chǎn)生率為 0.15～0.27 kg·人-1·d-1，產(chǎn)生密度為 0.17 t·km-2·d-1。[1-3]農(nóng)村垃圾的數(shù)量擴(kuò)大化和危害加劇化已經(jīng)嚴(yán)重危及到了生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程。因此，加強(qiáng)農(nóng)村垃圾污染防治，不僅對實現(xiàn)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義，而且也是建設(shè)美麗中國的重要組成部分。

一、農(nóng)村垃圾污染的現(xiàn)狀

1.農(nóng)村垃圾污染的主要來源

垃圾是指對擁有者無用而丟棄的物品或材料。垃圾是人類生活過程中不可避免的產(chǎn)物。隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村垃圾總量及其年人均排放水平卻在不斷上升，垃圾成分也隨之發(fā)生明顯的改變。目前農(nóng)村垃圾污染主要包括三個方面：

（1）農(nóng)村生活垃圾。生活垃圾，是指在日常生活中或者為日常生活提供服務(wù)的活動中產(chǎn)生的固體廢物。傳統(tǒng)的農(nóng)村生活垃圾主要是一些飲食廢物、畜禽糞便等可降解生物類有機(jī)物,以及煤渣、瓦片、瓷片等易處置之物。隨著農(nóng)村物質(zhì)生活水平的提高，垃圾的種類也日趨多元化，成分趨向復(fù)雜化，數(shù)量呈現(xiàn)擴(kuò)大化。按照傳統(tǒng)的隨意堆放、填埋、焚燒等垃圾處理方式不但不能解決垃圾的現(xiàn)實危害，而且容易產(chǎn)生次生污染，致使地下水中硝酸鹽、氨氮、細(xì)菌總數(shù)等各項指標(biāo)超標(biāo)，影響周圍的土壤和水源，致使農(nóng)村垃圾污染更加隱蔽化。

（2）農(nóng)村工礦廢棄物。村民生活的逐步改善促生了大量舊房屋的拆建和新房屋的建設(shè)，而這些建設(shè)過程產(chǎn)生的大量建筑垃圾，由于缺乏良好的后置處理程序，往往隨意堆放在路邊田頭，雜亂無章[4]。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整同時帶來了農(nóng)村企業(yè)的遍地開發(fā)，其中不乏是一些無環(huán)保規(guī)劃的紙廠、煙花廠和化工等高污染企業(yè)的城鄉(xiāng)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的薄弱決定了基層政府往往追逐暫時的經(jīng)濟(jì)利益而淡化企業(yè)的環(huán)保程序，工礦垃圾隨意堆積。除此之外，農(nóng)村還大量存在小型企業(yè)和手作坊，其不合理的管理布局、粗放的經(jīng)營模式、環(huán)保設(shè)施缺位等同樣導(dǎo)致了大量垃圾的隨意處置，特別是一些廢舊金屬以及電子垃圾、工業(yè)廢品等都是難以降解或難以處置的固體廢棄物，由于缺乏有效管理，反作用于當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。

（3）農(nóng)業(yè)殘留垃圾。隨著集約化農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，化學(xué)農(nóng)藥和肥料等化學(xué)農(nóng)用品得到大量應(yīng)用；農(nóng)村食品生產(chǎn)加工過程中普遍使用合成添加劑，由此而引發(fā)的農(nóng)業(yè)殘留垃圾成為新階段制約農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的重要方面，農(nóng)業(yè)生態(tài)失衡日趨明顯。大量使用農(nóng)藥化肥的瓶瓶袋袋隨處扔置田間路頭或水坑，任憑風(fēng)吹雨淋，殘留農(nóng)藥由于自然作用吹進(jìn)了村民呼吸的空氣中，流進(jìn)了村民引用的水源，給當(dāng)?shù)氐耐寥篮退|(zhì)帶來病毒性的傷害，進(jìn)一步影響到食品的安全，威脅群眾生命健康。而且隨著近年來農(nóng)業(yè)科技的推廣，農(nóng)業(yè)薄膜等一些不易分解的化學(xué)制品并沒有得到恰當(dāng)?shù)暮笃谔幚?，同樣給農(nóng)村帶來了嚴(yán)重的垃圾污染。

2.農(nóng)村垃圾污染的主要特點

（1） 污染源多，數(shù)量大。農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)帶來了農(nóng)村工業(yè)的發(fā)展和村民生活水平的提高，傳統(tǒng)的農(nóng)村生活結(jié)構(gòu)逐步被打破，農(nóng)村的垃圾污染也從成分簡單的生活污染轉(zhuǎn)向工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活污染相互交叉的多源污染。我國農(nóng)村面積廣、人口眾多，居住區(qū)域分布不均，垃圾污染防治的任務(wù)很嚴(yán)峻。有數(shù)據(jù)顯示，目前全國受污染的耕地約有1.5億畝；固體廢棄物堆存占地和毀田200萬畝；被重金屬污染的糧食就達(dá)到1200萬噸。[5]農(nóng)村垃圾和有害物質(zhì)日益凸顯出數(shù)量的規(guī)?；?/p>

（2） 成分復(fù)雜，次生污染嚴(yán)重，治理難。城市的生活方式日益滲透傳統(tǒng)的農(nóng)村生活習(xí)慣，也使農(nóng)村垃圾的成分逐漸復(fù)雜多樣化。傳統(tǒng)單一的剩菜、柴草、果皮、廢紙等垃圾逐步被廢舊電器、白色塑料、衛(wèi)生尿片、包裝外盒等難降解或難處置的廢棄物所代替，治理難度更大。村民日常的垃圾處理方式簡單且效率低下，對環(huán)境產(chǎn)生的次生污染更嚴(yán)重。如垃圾焚燒排放廢氣中的煙塵、氯化物、硫化物等被認(rèn)為是毒氣很大的物質(zhì)；垃圾填埋場產(chǎn)生滲漏液等容易腐蝕土壤和水質(zhì)，對農(nóng)村生產(chǎn)生活將帶來隱性的威脅，這無疑加劇了農(nóng)村垃圾污染防治的難度。

（3）城市垃圾鄉(xiāng)村化。快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程在給農(nóng)村發(fā)展帶來機(jī)遇的同時，也附隨了一些副產(chǎn)品。城市嚴(yán)格的垃圾處理制度縮小了城市的污染縫隙，卻也擴(kuò)大了農(nóng)村垃圾污染幅度，農(nóng)村遺憾的成為了城市垃圾轉(zhuǎn)移儲存地。一方面，有些城市環(huán)境難以容忍的企業(yè)趁借農(nóng)村大力招商引資的機(jī)會，冠冕堂皇地“上山下鄉(xiāng)”， 利用農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管相對薄弱的空隙，把嚴(yán)重的垃圾污染也帶到了鄉(xiāng)村。另一方面，基于城市土地的寸土寸金，特別是一些沒有專門垃圾處理系統(tǒng)的中小城市直接把垃圾運(yùn)往農(nóng)村，嚴(yán)重污染了農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境。城市垃圾“下鄉(xiāng)”加劇了農(nóng)村的生態(tài)貧困，而生態(tài)貧困卻又加劇了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)貧困程度，經(jīng)濟(jì)貧困負(fù)作用于生態(tài)貧困，如此形成農(nóng)村發(fā)展的惡性循環(huán)。

二、農(nóng)村垃圾污染成因分析

1.現(xiàn)有的法律法規(guī)和監(jiān)管體系難以應(yīng)對日益嚴(yán)重的農(nóng)村污染

環(huán)境保護(hù)是我國一項基本國策。憲法中并無農(nóng)村垃圾污染防治的具體規(guī)定，但不乏指導(dǎo)性規(guī)定。例如：第二十六條規(guī)定了國家應(yīng)當(dāng)負(fù)有防治污染的責(zé)任。《環(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)法，對農(nóng)村環(huán)境涉及較少，規(guī)定有限,大多是針對全國整個環(huán)境區(qū)域的概括全局性規(guī)定。我國范圍內(nèi)針對垃圾污染防治雖有《固體廢物污染環(huán)境防治法》，但其規(guī)定較籠統(tǒng)，規(guī)制對象大部分是城市廢棄物。目前農(nóng)村垃圾污染防治仍然處于無法可依的狀態(tài)，缺乏針對農(nóng)村特點的垃圾污染防治法律法規(guī)；對于城市垃圾污染轉(zhuǎn)移農(nóng)村的現(xiàn)象，至今也沒有一定的法律控制。

目前我國環(huán)境監(jiān)管建立了以立法、行政和司法為基礎(chǔ)，群眾監(jiān)督為輔助的監(jiān)管體系。但現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體系更多的關(guān)注了城市的污染，并未延升到農(nóng)村環(huán)境領(lǐng)域。例如：農(nóng)村垃圾管理制度不健全，既無系統(tǒng)化的機(jī)構(gòu)設(shè)置，又難以保障人員和經(jīng)費(fèi)的正常配置。農(nóng)村工礦企業(yè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不嚴(yán)格，地方保護(hù)主義盛行，監(jiān)管“表面化”。農(nóng)業(yè)殘留垃圾的污染防治在提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的呼聲前亦銷聲匿跡。農(nóng)村垃圾來勢洶洶，缺乏齊全的法制和監(jiān)管體系，污染將愈加嚴(yán)重。

2.農(nóng)村工礦布局分散及粗放型的增長模式造成農(nóng)村垃圾污染嚴(yán)重

根據(jù)國外學(xué)者的研究表明，在發(fā)達(dá)國家，如果人均收入增長10個百分點，人們對環(huán)境質(zhì)量的需求將上升4個百分點[5]。 據(jù)此，由于收入水平的限制，政府和民眾往往忽視環(huán)境效益，而選擇犧牲環(huán)境為代價的經(jīng)濟(jì)行為。同時，基層政府為了取得政績大力進(jìn)行招商引資，視粗放型增長的污染企業(yè)為重點企業(yè)或支柱產(chǎn)業(yè)。例如垃圾污染較為嚴(yán)重的煤炭采選業(yè)、造紙業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、機(jī)械制品業(yè)等契機(jī)利用農(nóng)村的招商優(yōu)惠政策而轉(zhuǎn)移鄉(xiāng)下，由于過分依賴自然資源，生產(chǎn)效率低下導(dǎo)致垃圾產(chǎn)量增加；環(huán)保規(guī)劃不到位，廠房周圍就是天然垃圾場，工業(yè)廢棄物未能進(jìn)行無害化和資源化處理。有資料顯示，全國平均生產(chǎn)10億噸原煤需消耗儲量40多億噸，資源的平均回收率為25%左右；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)小煤礦開采一頓煤要丟掉819噸礦渣，資源平均回收率僅為10%。[6]犧牲環(huán)境的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在農(nóng)村中又一次得到體現(xiàn)。其次，農(nóng)村居住狀況分布不均，生產(chǎn)效率較低的工礦企業(yè)由于各自的人員召集同樣呈現(xiàn)出布局分散的特點，廠礦垃圾難以規(guī)?；占芾怼?/p>

3.農(nóng)村相關(guān)主體環(huán)保意識淡薄

人是生活垃圾排放的主體，垃圾排放量的增加與整個社會的行為密切相關(guān)，特別是個人和家庭管理行為對之影響巨大。我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，首先，缺乏對農(nóng)民生態(tài)環(huán)境保護(hù)知識的普及教育，不少農(nóng)民在經(jīng)營決策時優(yōu)先考慮如何發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高收入，而忽略了對農(nóng)村環(huán)境的質(zhì)量需求。農(nóng)民自身的環(huán)保意識不強(qiáng)，缺乏綠色消費(fèi)觀念，不文明的行為隨處可見，諸如隨意亂扔亂堆放垃圾等。其次，不少地方基層干部在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，沒有正確處理好農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，農(nóng)村垃圾防治沒有被擺上議事日程，對環(huán)境保護(hù)規(guī)劃不重視。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部環(huán)保意識差，法制觀念淡薄，注重招商引資，忽視環(huán)境的負(fù)面效應(yīng)，許多新引進(jìn)項目帶來新的垃圾污染。再次，作為農(nóng)村主體之一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)通常把企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益放在第一位，視環(huán)境保護(hù)法為軟法，試認(rèn)為把垃圾排放到環(huán)保監(jiān)管較弱的農(nóng)村就可以規(guī)避法律的懲罰，加之被稱之為當(dāng)?shù)孛餍瞧髽I(yè)的頭銜，垃圾污染排放有恃無恐。在農(nóng)村垃圾堆放分散，收集困難的前提下，相關(guān)主體的環(huán)保意識尤顯關(guān)鍵，特別是村民自身環(huán)保意識的增強(qiáng)可大大減少垃圾防治硬件管理的障礙。村民和企業(yè)需要從源頭上減少垃圾排放，從過程中養(yǎng)成良好的環(huán)保習(xí)慣，從末端上自愿收集垃圾，支持政府科學(xué)管理。

4.農(nóng)村環(huán)保資金投入滯后于農(nóng)村垃圾防治的實際需要

農(nóng)村垃圾治理是一項科技含量很高的系統(tǒng)工程，既需要資金的支持，又需要環(huán)保技術(shù)的支撐。研究發(fā)現(xiàn)，資金投入是農(nóng)民認(rèn)為改善村容村貌的最重要因素，有46.8%的農(nóng)民認(rèn)為“資金投入”最重要。[7]農(nóng)村發(fā)展的不足和政府當(dāng)局的重視不足導(dǎo)致垃圾防治的資金投入有限，垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，垃圾循環(huán)利用技術(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于農(nóng)村垃圾污染防治的實際需要，有其心而力不足。由于農(nóng)村垃圾治理模式缺乏有力的資金保障，導(dǎo)致農(nóng)村垃圾防治效率不高，往往出現(xiàn)既治不好、也治不凈的情況。農(nóng)村仍然是中國的主戰(zhàn)場，未經(jīng)處理的零散垃圾日積月累必將成為農(nóng)村環(huán)境，乃至中國環(huán)境的巨大隱患。加之，農(nóng)村零星散居特點決定了垃圾規(guī)模化管理的難度，需要更多的物力和財力予以保障。

三、完善農(nóng)村垃圾污染防治的法律思考

1.建立健全農(nóng)村垃圾污染防治的法律法規(guī)體系

近年來，農(nóng)村垃圾污染呈現(xiàn)出范圍擴(kuò)大化、成分復(fù)雜化和程度嚴(yán)重化等新特點，較之《環(huán)境保護(hù)法》，《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》等相關(guān)法律制定之時已有明顯的變化，相關(guān)的法律法規(guī)在目前農(nóng)村垃圾污染日益嚴(yán)重的局勢下顯現(xiàn)出滯后性。目前法律法規(guī)體系中雖有農(nóng)村垃圾污染相關(guān)的指導(dǎo)性規(guī)定，但未有具體的法則。中國農(nóng)村垃圾污染防治的依法管理與執(zhí)行，需先行完善立法。[8]

生態(tài)和環(huán)境安全成為影響國家安全和可持續(xù)發(fā)展的重要因素，依法管理農(nóng)村垃圾，凈化農(nóng)村環(huán)境對農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展具有極其重要的意義。2005年修訂的《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》已經(jīng)將農(nóng)村生活垃圾的管理納入到國家管理體系中,并明確規(guī)定“農(nóng)村生活垃圾污染防治辦法由地方性法規(guī)規(guī)定”,需要地方政府作進(jìn)一步的要求和規(guī)定,以保證農(nóng)村垃圾污染防治的有序進(jìn)行。據(jù)此，地方政府有必要填充農(nóng)村垃圾管理的法律空隙，制定符合當(dāng)?shù)貙嶋H的《農(nóng)村垃圾防治辦法》，推動農(nóng)村垃圾防治工作走上法制化、規(guī)范化軌道。辦法可設(shè)置農(nóng)村垃圾防治的管理鏈條，將農(nóng)村垃圾管理納入到縣、鄉(xiāng)兩級政府工作目標(biāo)，推行環(huán)境衛(wèi)生包片責(zé)任制，加強(qiáng)農(nóng)村垃圾管理的政府責(zé)任。根據(jù)農(nóng)村居住特點，重視農(nóng)村基層組織的就地管理優(yōu)勢，將農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生納入鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村委會年度工作考核內(nèi)容，定期開展檢查。

2.加大農(nóng)村垃圾執(zhí)法監(jiān)督力度

首先，嚴(yán)格執(zhí)行《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等相關(guān)法律。嚴(yán)格遵守環(huán)境法基本制度。對于農(nóng)村重大的環(huán)境項目，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境基本制度，從源頭上規(guī)劃環(huán)境衛(wèi)生。例如，針對產(chǎn)生大量建筑垃圾的個體和企業(yè)，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境“三同時”制度，從建設(shè)設(shè)計到現(xiàn)場施工的同時必須有自行妥善處理工業(yè)廢棄物的計劃書，不得擅自傾卸；對于隱性污染嚴(yán)重的電子電器產(chǎn)品，依據(jù)《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》規(guī)定，嚴(yán)格實行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，生產(chǎn)者有義務(wù)回收此類垃圾加以循環(huán)利用。同時加強(qiáng)農(nóng)村垃圾污染監(jiān)督力度，拓寬農(nóng)村環(huán)境侵權(quán)的司法救濟(jì)渠道，從法律上保障村民的環(huán)境權(quán)益。其次，減少環(huán)保執(zhí)法的障礙，在實行地方政府的”綠色GDP導(dǎo)向”的同時，建立環(huán)保部門的垂直管理，特別是要建立起由縣級環(huán)保部門垂直管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的環(huán)保站，摒棄地方保護(hù)主義，從體制上遏制農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法不公的現(xiàn)象。 再次，農(nóng)村作為環(huán)保司法救濟(jì)的薄弱區(qū)域，需要借鑒無錫、昆明、東莞等城市的成功經(jīng)驗，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立派出環(huán)保法庭，為村民提供環(huán)境法律咨詢和法律援助等服務(wù)，方便群眾司法控訴環(huán)境侵權(quán)行為，同時針對基層環(huán)保機(jī)構(gòu)的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的缺位，派出環(huán)保法庭可以提前介入非訴環(huán)保行政執(zhí)行，確保執(zhí)行及時有效。最后，增強(qiáng)基層環(huán)保工作部門能力建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)衛(wèi)的整潔，特別要培養(yǎng)一批業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、勤政廉潔的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級環(huán)保執(zhí)法隊伍，才能夠從基層一線獲得第一手資料，深入污染源發(fā)生地，使現(xiàn)在日益擴(kuò)大的農(nóng)村垃圾污染得到及時有效的控制與治理。[9]

3.創(chuàng)新農(nóng)村垃圾管理措施

首先，重視政府職能轉(zhuǎn)換，建立農(nóng)村環(huán)境整治考核機(jī)制。目前農(nóng)村垃圾污染防治的一個困難在于：當(dāng)?shù)卣皖I(lǐng)導(dǎo)人的政績與農(nóng)村環(huán)境的發(fā)展?fàn)顩r沒有掛鉤，這使得政府對垃圾污染的關(guān)注度不夠。為了控制與治理農(nóng)村垃圾污染，實現(xiàn)“村容整潔”的面貌，政府必須改變傳統(tǒng)的“坐視不管”的態(tài)度，轉(zhuǎn)換政府在農(nóng)村垃圾污染治理中的角色定位，構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生考核機(jī)制和領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制。其次，發(fā)揮村民主導(dǎo)作用，建立農(nóng)村社區(qū)垃圾防治機(jī)制。我國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級并未設(shè)置環(huán)境管理機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的硬件和軟件設(shè)施。2008年，全國環(huán)保系統(tǒng)機(jī)構(gòu)總數(shù)達(dá)12215個，其中，國家和省級機(jī)構(gòu)595個，地市級環(huán)保機(jī)構(gòu)1865個，縣級環(huán)保機(jī)構(gòu)8452個，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保結(jié)構(gòu)1525個，只占12.48%。[10]農(nóng)村垃圾污染源雜，污染面散，防治工作繁重且艱巨。目前環(huán)衛(wèi)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置與艱巨的農(nóng)村垃圾防治任務(wù)不相適應(yīng)，要克服二者之間的矛盾，政府可以利用稅費(fèi)等經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)村民和企業(yè)的積極參與，建立村級保潔制度，實現(xiàn)垃圾防治的“社會化”和垃圾治理主體的“多元化”。政府可依法向村民和企業(yè)征收合理的垃圾費(fèi)，建立農(nóng)村垃圾處理的專用基金，在促使村民提高環(huán)保意識的同時有效解決垃圾管理與運(yùn)營費(fèi)用問題。再次，加大農(nóng)村垃圾防治的資金投入。政府應(yīng)加大資金投入，增加垃圾儲置裝備，增強(qiáng)垃圾收集的全面性；培養(yǎng)垃圾環(huán)衛(wèi)工人的技能，做到垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站的分揀分類回收工作的有效性；在有條件的村圖書館更多設(shè)置有關(guān)垃圾環(huán)保處理的書籍、錄像等宣傳資料，加強(qiáng)農(nóng)民的日常環(huán)保意識，畢竟少扔垃圾比事后分類回收要省事很多；加大基層環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)管理經(jīng)費(fèi)投入，保障執(zhí)法力度。

農(nóng)村垃圾管理作為一項系統(tǒng)工程,需要統(tǒng)籌考慮各方面因素及系統(tǒng)中的各個環(huán)節(jié),需要擴(kuò)大公眾參與程度，運(yùn)用行政指導(dǎo)為主，行政強(qiáng)制為輔的管理手段，全方位、多元化管理農(nóng)村垃圾防治工作。從步驟上優(yōu)先考慮垃圾的減量化和資源化。在過程中拓寬籌集資金的渠道,降低農(nóng)村垃圾市場準(zhǔn)入門檻，加快農(nóng)村垃圾處理的企業(yè)化和市場化進(jìn)程，在城鎮(zhèn)化程度高的農(nóng)村社區(qū)引入規(guī)?；占幚淼沫h(huán)衛(wèi)公司，提升垃圾管理效率,提高垃圾處理質(zhì)量。

[1] 李 穎，許少華.我國農(nóng)村生活垃圾現(xiàn)狀及對策[J].建設(shè)科技,2007,(7):62-63.

[2] 馬香娟，陳 郁 農(nóng)村生活垃圾資源化利用的分類收集設(shè)想[J] 能源工程 ,2005,(1)：49-51

[3] 馬香娟，陳 郁.農(nóng)村生活垃圾問題及其解決對策[J]. 能源工程，2002,（3）：25-27.

[4] 鄧壽昌, 酈 偉, 王正平, 等. 建筑固體廢棄物的再生利用與循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系的建立[J]. 中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）,2009, 3: 58-61.

[5] 曾 鳴，謝淑娟.中國農(nóng)村環(huán)境問題研究—制度透析與路徑選擇[M]. 北京:經(jīng)濟(jì)管理出版社,2007.

[6] 黃順基.中國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略框架[M].北京：改革出版社,1999: 143.

[7] 葉敬忠.農(nóng)民視角的新農(nóng)村建設(shè)[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2006: 124.

[8] 陳世寅. 中國環(huán)境立法的困境與出路[J]. 中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）, 2012, 6(3): 74-77.

[9] 吳國政.淺析基層環(huán)保執(zhí)法面臨的問題[DB/OL]http://www.hbj.hunan.gov.cn/dtxx/dybg/default.htm,2012-10-20

[10] 中國環(huán)保部.2009年中國環(huán)境統(tǒng)計年報[R].http://www.cnemc.cn/publish/105/news/news_20319.html,2012-10-22

Legal Considerations on the Prevention of Rural Garbage Pollution

GUO Xiao-wang, CHENG Feng-min
(Institute of Politics and Law, Central South University of Forestry and Technology, Changsha 410004, Hunan, China)

Since the reform and opening, the rural economy has developed rapidly; meanwhile, garbage pollution has become increasingly serious in rural areas. The garbage pollution is characterized by its wide-source and large quantity, mainly including household waste, industrial waste, agricultural garbage and the waste from the city. The cause of the situation mainly lies in the weak legal supervision, the extensive development of industry, relevant principal’s lacking environmental awareness, and absence of capital investment mechanism. Therefore, we should optimize policies and regulations from a legal perspective,strengthen the law-enforcing supervision, and reinforce the innovation of management to reduce the rural garbage pollution.

environmental protection; rural garbage pollution; prevention; legal norm

D912.6

A

1673-9272(2013)02-0067-04

2013-02-17

郭曉旺（1984-），女，湖南醴陵人，中南林業(yè)科技大學(xué)政法學(xué)院研究生，研究方向：環(huán)境法原理。

[本文編校：羅 列]