■ 桑 寧(司法部法律援助中心副主任)

實(shí)現(xiàn)我國法律援助新發(fā)展需要以創(chuàng)新作為驅(qū)動力。如何實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新？根據(jù)筆者的研究，認(rèn)為需要具備以下幾個條件：第一，要具有世界眼光。決策者視野要開闊，視角要多維，見識要廣博，沒有世界眼光，就沒有高水平的創(chuàng)新。第二，要熟悉國情。知道自己的優(yōu)劣勢，問題在哪里，能做什么，不能做什么，心里要有底。第三，要有創(chuàng)新思維。不能因循守舊，墨守成規(guī)，要跳出傳統(tǒng)的思維模式看問題，想事情，做決策。第四，要有戰(zhàn)略思考。應(yīng)緊密結(jié)合中國的實(shí)際進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，目標(biāo)要實(shí)際具體，措施要切實(shí)可行。遵循上述思維邏輯，本文簡要論述中國法律援助的發(fā)展與創(chuàng)新問題。

一、中國法律援助與發(fā)達(dá)國家有什么不同

中國從開始探索建立有中國特色的法律援助制度，至今不過十幾年，與發(fā)達(dá)國家?guī)资辏踔辽习倌甑陌l(fā)展歷史相比，中國法律援助制度可以說仍處在幼稚時期。然而一個不能忽視的事實(shí)是，中國法律援助在短短十幾年的建設(shè)與發(fā)展中，取得了令世人矚目的成就，這是許多發(fā)達(dá)國家在早期發(fā)展史上難以望其項(xiàng)背的。這其中除了國家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會等內(nèi)部因素起著最重要的作用外，還有一個非常有利的外部條件，那就是豐富的國際經(jīng)驗(yàn)，為中國法律援助建設(shè)與發(fā)展提供了許多有益的借鑒，走了不少的捷徑。在全球化大背景下，中國法律援助走出了一條不同于發(fā)達(dá)國家的發(fā)展道路。

目前，要全面闡述中國特色的法律援助制度，似乎為時尚早；但是以比較的視野觀察中國法律援助制度與發(fā)達(dá)國家有什么不同，可以發(fā)現(xiàn)一些明顯的區(qū)別：

(一)法律援助政策的基礎(chǔ)不同

法律援助政策的基礎(chǔ)是指公民享有法律援助權(quán)利的基本理念、主要內(nèi)涵和法律依據(jù)，以及與此相對應(yīng)產(chǎn)生的政府責(zé)任。

大多數(shù)發(fā)達(dá)國家的法律援助政策強(qiáng)調(diào)要以人權(quán)為基礎(chǔ)。一般是從人權(quán)的基本理念出發(fā)，從人的自然權(quán)利或從憲法原則中推導(dǎo)出來關(guān)于公民應(yīng)當(dāng)享有的法律援助權(quán)利。這些法律援助權(quán)利往往沒有特別清晰的邊界，只要被歸入到人權(quán)、貧困、福利、平等、少數(shù)族裔、弱勢群體等法律范疇，同時又符合經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的公民，都可以成為法律援助的對象，凡是貧困的公民在這些法律援助領(lǐng)域里產(chǎn)生的法律援助需求，政府都應(yīng)當(dāng)予以滿足。

我國法律援助的政策基礎(chǔ)與發(fā)達(dá)國家不同，我國是以法律作為法律援助的政策基礎(chǔ)。公民享有什么樣的法律援助權(quán)利，要通過法律確定下來，公民享有法律援助權(quán)利的邊界十分清晰具體。公民只有符合法律規(guī)定的條件，才享有法律援助的權(quán)利。

由于法律援助政策的基礎(chǔ)不同，人們對法律援助的公民權(quán)利與政府責(zé)任的內(nèi)涵理解就不同。在一些發(fā)達(dá)國家，政府法律援助機(jī)構(gòu)對公民享有法律援助權(quán)利的自由裁量空間比較大，公民享有的法律援助權(quán)利范圍也非常寬泛，甚至有過濫之嫌。例如，一位瑞士老人用100元買了一瓶酒，因?yàn)橘|(zhì)量問題要起訴商家，政府就要花1000元去雇一個律師幫他打這個官司。在許多西方人眼里，法律援助是國家的福利，人人應(yīng)當(dāng)平等地享有。在這種人權(quán)、福利觀念的支配下，產(chǎn)生出龐大的法律援助社會需求。為滿足這些需求，政府財(cái)政支出不斷增加，甚至不堪重負(fù)，經(jīng)常爆發(fā)法律援助的財(cái)政危機(jī)。我國公民享有的法律援助權(quán)利是通過法律確定的，范圍標(biāo)準(zhǔn)很明確，法律援助機(jī)構(gòu)沒有太多自由裁量余地。不足之處是法律制定的滯后性往往會使政府法律援助服務(wù)不能及時回應(yīng)社會發(fā)展變化的要求。

(二)律師等法律服務(wù)者必須為符合條件的公民提供無償?shù)姆煞?wù)

目前世界各國提供法律援助服務(wù)，主要采取的是政府購買服務(wù)的方式，律師把政府為貧困者提供的法律援助服務(wù)作為法律服務(wù)市場的一部分，公平競爭，有序參與。中國的法律援助服務(wù)主要是用法律和行政的手段強(qiáng)制性要求律師等法律服務(wù)者必須履行法律援助義務(wù)，無償為符合條件的公民提供法律服務(wù)。據(jù)目前掌握的資料看，律師等法律服務(wù)者應(yīng)當(dāng)無償提供法律援助服務(wù)的做法，在世界范圍內(nèi)也是獨(dú)有的。

(三)中國法律援助體系具有高度分散性

國務(wù)院《法律援助條例》規(guī)定，法律援助是政府的責(zé)任。但《法律援助條例》將政府責(zé)任原則上放在了縣以上的四級人民政府身上。從表面看，法律援助資源似乎很豐富，每一級政府都負(fù)有責(zé)任，但實(shí)際上經(jīng)過十幾年的發(fā)展實(shí)踐。由各級政府主導(dǎo)建立的法律援助體系最終呈現(xiàn)出一種多樣性的結(jié)果。許多發(fā)達(dá)國家的法律援助體系比較單一，基本上由中央或者省級政府負(fù)責(zé)，最多省與省之間有差別，但一省內(nèi)的法律援助體系是單一和一致的，特別是在法律援助政策和服務(wù)均等化方面有著較高的一致性。中國的法律援助在現(xiàn)行體系下，要形成統(tǒng)一的法律援助國家政策則十分困難。

二、中國法律援助發(fā)展中的結(jié)構(gòu)矛盾和瓶頸問題

法律援助實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展，需要解決好制約法律援助科學(xué)發(fā)展的主要矛盾和問題。筆者曾在2012年《中國司法》第1期上就中國法律援助發(fā)展中的結(jié)構(gòu)性矛盾和瓶頸問題作了初步研究，為了本文論述嚴(yán)謹(jǐn)，再稍作概要式介紹：

1、發(fā)展不均衡。東西差距、城鄉(xiāng)差距仍然十分明顯。從法律援助社會知曉度、覆蓋面、服務(wù)質(zhì)量到政府的投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都反映出明顯的差距。這種差距在很大程度上與法律援助體系的高度分散有關(guān)。

2、速度與質(zhì)量不協(xié)調(diào)。在法律援助發(fā)展過程中，過分強(qiáng)調(diào)了速度與數(shù)量的要求，忽視了結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益等一些更深層次的發(fā)展問題。目前我國法律援助服務(wù)年均辦理法律援助案件的數(shù)量已經(jīng)超過了英美等國家的10倍，但其他方面還處在起步的狀態(tài)。

3、服務(wù)產(chǎn)品單一。規(guī)?；陌l(fā)展理念，對多元化的社會需求形成抑制和管控；且規(guī)?；谝欢ǔ潭壬现L了以代理性服務(wù)為主的單一服務(wù)產(chǎn)品過快發(fā)展。

4、社會參與度低。國家在鼓勵社會組織參與法律援助服務(wù)方面的政策乏力，一些客觀障礙也限制了社會組織在法律援助服務(wù)領(lǐng)域的生存與發(fā)展。

5、體制不順。機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、職能、運(yùn)行機(jī)制不統(tǒng)一，管理難度比較大。

6、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過低。辦案補(bǔ)貼基本上是按律師等法律服務(wù)者提供法律服務(wù)過程中發(fā)生的實(shí)際支出發(fā)放，律師等法律服務(wù)者的勞動一般是無償?shù)摹?/p>

7、缺乏科學(xué)的經(jīng)濟(jì)困難證明制度。目前還沒有科學(xué)的手段、方法來準(zhǔn)確判斷法律援助申請人的經(jīng)濟(jì)狀況。

在上述結(jié)構(gòu)性矛盾和瓶頸問題的背后，還有一些更加復(fù)雜的成因和問題，彼此交織，相互制約，要解決這些問題，既需要我們的努力，也需要一些外部條件的改善。

三、創(chuàng)新需要摒棄的慣性思維

實(shí)現(xiàn)法律援助的新發(fā)展必須要以創(chuàng)新作為驅(qū)動力，而實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的最大障礙，就是人們頭腦中的慣性思維。充分認(rèn)識并摒棄這些慣性思維，對當(dāng)前發(fā)展與完善法律援助工作具有重要意義。

(一)律師等法律服務(wù)者應(yīng)當(dāng)無償提供法律援助

在法律援助資源稀缺，政府投入不足的情況下，律師等法律服務(wù)者應(yīng)當(dāng)為公眾提供一定數(shù)量無償服務(wù)的想法從我國法律援助制度創(chuàng)建之初便深入決策者的頭腦。2012年，我國為公民提供代理和辯護(hù)服務(wù)的法律援助案件超過了100萬件，是英國年平均提供代理服務(wù)數(shù)量的10倍，但我國政府對法律援助的財(cái)政投入不足英國的十分之一。試想，如果沒有律師等法律服務(wù)者的大量無償服務(wù)做支撐，中國法律援助快速發(fā)展的局面是無法想象的。仔細(xì)分析，律師等法律服務(wù)者應(yīng)當(dāng)無償服務(wù)的規(guī)定有許多經(jīng)不住推敲的悖論。第一，立法的悖論。國務(wù)院《法律援助條例》規(guī)定，法律援助是政府的責(zé)任，法律援助的本質(zhì)是國家的司法職能和社會扶助職能。從國際公認(rèn)的法律援助基本理念看，無論將法律援助作為司法制度的一部分，還是作為國家福利制度的一部分，責(zé)任主體都是國家，律師等法律服務(wù)者為什么必須無償提供服務(wù)?第二，情理上的悖論。法律援助既然是政府的責(zé)任，是政府為貧困者提供的一種公共產(chǎn)品和服務(wù)，就應(yīng)通過正常的途徑和合法的手段去獲得這些產(chǎn)品和服務(wù)，就像政府為公民提供的其他福利、救助一樣。

(二)法律援助的發(fā)展以辦案數(shù)量、增長速度為重

法律援助政績只看辦案數(shù)量和增長比例，法律援助的財(cái)政補(bǔ)貼也主要和代理案件的數(shù)量掛鉤。這些情況表明，我們是把數(shù)量和速度作為衡量法律援助發(fā)展的重要指標(biāo)。但這種增量式發(fā)展的質(zhì)量和效益卻足以令人擔(dān)憂。一是這種發(fā)展的“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”屬性，必然導(dǎo)致“穩(wěn)定需求”的后果，將社會多層次、多方面的法律援助需求，嚴(yán)格管控在代理和辯護(hù)服務(wù)單一產(chǎn)品上，使法律援助服務(wù)的成本效益下降，廣大困難群眾的多樣化法律援助需求得不到回應(yīng)與滿足。二是單純追求數(shù)量與速度的政策導(dǎo)向，會催生“弄虛作假”和“粗制濫造”現(xiàn)象的大量產(chǎn)生。三是中國的法律援助是建立在律師等法律服務(wù)者無償服務(wù)基礎(chǔ)上的，法律援助案件數(shù)量的快速增長意味著其必然要承擔(dān)更多的義務(wù)。從科學(xué)發(fā)展的角度看，不利于建立健全以廣大貧困受援人為中心、以社會需求為導(dǎo)向、優(yōu)質(zhì)高效的法律援助體系。

(三)落實(shí)政府責(zé)任僅強(qiáng)調(diào)人財(cái)物的投入

政府投入是法律援助國家政策的核心，也是衡量政府責(zé)任落實(shí)的重要指標(biāo)。不斷爭取政府的投入，是世界各國法律援助發(fā)展的一個長期戰(zhàn)略目標(biāo)，為此各國都在積極探索適合本國國情的推進(jìn)策略。中國法律援助體系的高度分散性表明，如果在推動政府責(zé)任落實(shí)的策略上僅僅簡單地強(qiáng)調(diào)政府要增加人財(cái)物的投入，則是犯了方法論上的錯誤。一是可能掉入“三個和尚沒水喝”的陷阱。管理學(xué)上有“責(zé)任不明，一事不能二主”的理論。我國縣以上人民政府都有推動法律援助工作發(fā)展的責(zé)任，但沒有具體的職責(zé)分工，這就難免會出現(xiàn)相互推諉，責(zé)任不落實(shí)的情況。二是分灶吃飯的公共財(cái)政體制，不會自動合理地分配法律援助資源。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的水平，最終會影響各級、各地方政府對法律援助投入并形成明顯的差距。結(jié)果是有些地方看似豐富的資源，實(shí)際并不能得到充分有效利用；而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，法律援助落后狀況卻長期得不到改善。這種簡單強(qiáng)調(diào)人財(cái)物投入的工作推進(jìn)方法，不僅難以奏效，而且也會使法律援助長期停留在低水平狀態(tài)下運(yùn)行。針對中國的實(shí)際，落實(shí)法律援助的政府責(zé)任，應(yīng)首先合理地劃分各級政府的事權(quán)和支出責(zé)任，明確誰負(fù)責(zé)哪些事，誰承擔(dān)哪些支出責(zé)任，職責(zé)明確，任務(wù)才能落實(shí)。從法律援助制度的長遠(yuǎn)發(fā)展看，落實(shí)法律援助的政府責(zé)任，科學(xué)地劃分政府的事權(quán)和支出責(zé)任比單純強(qiáng)調(diào)人財(cái)物投入更重要更關(guān)鍵。

(四)法律援助服務(wù)質(zhì)量等于投訴率加滿意度

質(zhì)量問題比較復(fù)雜，人各言殊。但可以肯定的是，僅僅靠客戶的滿意度和投訴率來衡量法律援助服務(wù)質(zhì)量是不可靠的。經(jīng)驗(yàn)表明，法律援助當(dāng)事人一般不愿對法律援助服務(wù)質(zhì)量發(fā)表評論。專家的研究告訴我們這樣一個淺顯的道理，法律援助當(dāng)事人并不是一個理直氣壯的消費(fèi)者，在缺乏專業(yè)判斷能力的前提下，當(dāng)事人一般沒有勇氣直面質(zhì)量問題。實(shí)際情況也是如此，零投訴和高滿意度的現(xiàn)象在法律援助服務(wù)領(lǐng)域十分普遍。從2008年國家統(tǒng)計(jì)局的一次調(diào)查和近些年在經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響下各國法律援助出現(xiàn)的一些新趨勢分析，法律援助服務(wù)質(zhì)量普遍下降的問題正日趨嚴(yán)重。新西蘭的一份國家評估報(bào)告認(rèn)為，大量的事實(shí)證明，法律援助服務(wù)質(zhì)量存在不少問題，依靠政府來確保法律援助服務(wù)質(zhì)量是合理的，也是必要的。

從經(jīng)驗(yàn)上看，法律援助當(dāng)事人的投訴和滿意度評價的有效性，一般僅限于監(jiān)控重大的違法違紀(jì)行為和服務(wù)態(tài)度好壞，當(dāng)事人很少會準(zhǔn)確捕捉到法律服務(wù)專業(yè)領(lǐng)域里的質(zhì)量問題，就像牛奶質(zhì)量問題不是消費(fèi)者喝出來的一樣。另外，我們似乎也不太會從當(dāng)事人那里獲取有關(guān)質(zhì)量問題信息。一般情況下，只是給當(dāng)事人幾個簡單的答案，把十分復(fù)雜的質(zhì)量問題簡單概括為滿意或不滿意，由當(dāng)事人進(jìn)行選擇，這樣的問題即便是專業(yè)人員也很難作答。這里順便介紹一下加拿大的做法，他們把質(zhì)量信息細(xì)化到法律援助服務(wù)機(jī)構(gòu)與執(zhí)業(yè)者和當(dāng)事人的行為關(guān)系當(dāng)中，通過問卷，請當(dāng)事人客觀描述這些行為的情形，然后由專業(yè)人員根據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)條分縷析進(jìn)行判斷，這種方法對發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題十分奏效。

(五)向“發(fā)達(dá)國家”學(xué)習(xí)

學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家一些好的做法、經(jīng)驗(yàn)對推動中國法律援助快速發(fā)展的積極意義是顯而易見的，但前提必須是從中國的實(shí)際出發(fā)，要知道我們與發(fā)達(dá)國家在哪些方面有著根本的不同，絕不能照搬別人的一些做法。有些地方推出的一些創(chuàng)新做法，比如“合同制”“點(diǎn)援制”等等，簡單地把發(fā)達(dá)國家的做法移植到中國來，不加任何的改造。但他們不知道，這些發(fā)達(dá)國家，法律援助是采取市場化的方法，政府通過向市場購買服務(wù)實(shí)現(xiàn)法律援助的?！包c(diǎn)援制”“合同制”這種市場化的政策工具對于提高法律援助質(zhì)量及成本效益具有重要的意義；而中國的情形則不同。中國是以律師等法律服務(wù)者提供無償法律服務(wù)為前提的。至少目前中國的法律援助尚不具備市場化的條件，行政措施仍是推動法律援助工作的重要手段；即便是利用一些市場化的方法，也必須是在充分行使和履行政府作為購買者的權(quán)利和義務(wù)，確保服務(wù)質(zhì)量的前提下做一些探索嘗試，否則可能會冒犧牲服務(wù)質(zhì)量和當(dāng)事人利益的風(fēng)險(xiǎn)。

(六)法律援助管理者與提供者錯位

法律援助管理者和提供者這兩個概念在國際上使用得比較普遍。管理者是指一個國家的政府為推動法律援助工作的開展而專門設(shè)立的政府管理機(jī)構(gòu)。英國、法國、德國叫法律援助局，加拿大、澳大利亞和我國香港特區(qū)叫法律援助署，美國叫法律服務(wù)公司和公設(shè)辯護(hù)人辦公室等。在中國，根據(jù)國務(wù)院《法律援助條例》規(guī)定，我國政府設(shè)立的法律援助管理機(jī)構(gòu)，是由直轄市、設(shè)區(qū)的市或縣級人民政府設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)，名稱一般叫某某市、縣法律援助中心。提供者是指專為社會提供法律服務(wù)的各種市場組織或社會組織，如律師事務(wù)所，基層法律服務(wù)所、非盈利機(jī)構(gòu)，社會團(tuán)體和公益組織等。在各國凡自愿參與到政府法律援助計(jì)劃中的這些組織，都被視為法律援助的提供者。在發(fā)達(dá)國家，主要采取市場化的方法提供法律援助，法律援助的管理者通過向提供者購買服務(wù)，來為貧困公民提供法律援助服務(wù)。中國由于國家資源的嚴(yán)重不足，則采用行政化的方法來推動法律援助工作的開展。國務(wù)院《法律援助條例》賦予法律援助管理者一些特殊的行政權(quán)力，比如受理、審查公民的法律援助申請，指派安排提供者辦理法律援助案件。法律援助管理者行使這些權(quán)利，都會產(chǎn)生一定的行政和法律后果。與發(fā)達(dá)國家相比，中國還有一個重要的不同之處，法律援助管理者會根據(jù)需要直接為社會公眾提供一定數(shù)量的法律援助服務(wù)，這是由中國國情所決定的：一是全國還有相當(dāng)一部分地方?jīng)]有律師，缺乏法律援助的提供者；二是政府法律援助管理者隊(duì)伍中有一定數(shù)量具有法律服務(wù)資質(zhì)的人員。因此國務(wù)院《法律援助條例》在法律援助實(shí)施中，特別規(guī)定根據(jù)需要也可以安排法律援助機(jī)構(gòu)的工作人員辦理法律援助案件，不通過社會的提供者直接為公民提供法律援助服務(wù)，但這并不影響法律援助機(jī)構(gòu)的管理者屬性。無論是在國內(nèi)還是國外，在不具備市場化條件下，由政府直接提供公共服務(wù)的做法并不少見。

但問題是出在實(shí)踐中，有相當(dāng)一部分法律援助管理者把自己的職能錯位了。他們把工作重心沒有放在很好地履行國家賦予的法律援助管理職能上，而是一味地去組織本機(jī)構(gòu)的工作人員辦理法律援助案件。長此以往，就會給人留下一個錯誤的印象，似乎政府設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)就是一個提供者。這種職責(zé)上的錯位，不僅使政府法律援助的管理水平長期得不到提高，另一個更具危害性后果是此次面對機(jī)構(gòu)改革，政府機(jī)構(gòu)編制部門傾向于把法律援助機(jī)構(gòu)劃向公益組織。一旦這種趨勢成為定局，不僅意味著全國70%左右的行政性質(zhì)的法律援助機(jī)構(gòu)要褪去政府機(jī)構(gòu)的色彩，更令人擔(dān)心的是法律援助管理者成為公益性質(zhì)的組織后，將失去國務(wù)院《法律援助條例》賦予的履行政府行政職能的合法性。

四、法律援助創(chuàng)新發(fā)展的未來方向

法律援助的創(chuàng)新發(fā)展需要很好的頂層設(shè)計(jì)。從目前看，還缺少一個目標(biāo)清晰、措施具體可行的中長期發(fā)展戰(zhàn)略。要做好這件事，必須全面深入地了解公眾對法律援助的需求，實(shí)事求是地分析我們的資源和能力，在平衡需求與資源能力的基礎(chǔ)上，提出創(chuàng)新發(fā)展的優(yōu)先戰(zhàn)略，不能再用空洞的口號代替科學(xué)的規(guī)劃。創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略的前提是建立共識，是對未來發(fā)展方向較一致的思考。

一是對法律援助基本職能的共識。法律援助的基本職能是建立法律援助制度的法理基礎(chǔ)。當(dāng)下有一種趨勢，將法律援助的基本職能功能化，似乎法律援助制度的基本職能就是社會當(dāng)下所表現(xiàn)出來的各種現(xiàn)實(shí)功能和作用。政府所以要對這項(xiàng)工作重視，就是因?yàn)槠渌哂械默F(xiàn)實(shí)意義。法律援助制度在不同歷史時期確實(shí)有許多不同的現(xiàn)實(shí)意義，且現(xiàn)實(shí)意義是會隨著歷史的發(fā)展不斷變化的；但法律援助的基本職能不會變，那就是其司法職能和國家扶助職能，法律援助制度本質(zhì)是由其基本職能決定的，不會因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)意義的變化而不斷變化。

二是對法律援助美好愿景的共識。什么樣的法律援助制度才是廣大人民群眾所期待的？筆者歸納了一些國家關(guān)于法律援助愿景的描述，可以表述為一句話：讓人人平等地享有全面、便捷、優(yōu)質(zhì)、高效的法律援助服務(wù)。這里稍作一點(diǎn)解釋：人人平等在各國的含義略有不同，有的強(qiáng)調(diào)性別、種族的平等，有的則強(qiáng)調(diào)機(jī)會和尊重，且平等之意還包括了對婦女、兒童、少數(shù)族裔等一些特別保護(hù)；全面是指多樣化的服務(wù)，以滿足社會多層次、多方面的需求。

三是對高效法律援助體系的共識。許多國家學(xué)者研究證明，高效的法律援助體系應(yīng)包括五大要素：(1)確保符合條件的人可以獲得法律援助服務(wù)；(2)提供最佳全面的綜合一體化服務(wù)；(3)提供高質(zhì)量的服務(wù)；(4)高效的系統(tǒng)支持；(5)有效的內(nèi)部管理。綜合一體化服務(wù)指的是法律援助服務(wù)與其他社會服務(wù)相結(jié)合，以幫助當(dāng)事人解決法律問題背后的社會深層次的根源性問題。高效的系統(tǒng)支持主要指司法系統(tǒng)的協(xié)調(diào)配合。

四是對路徑、方法的共識。實(shí)現(xiàn)法律援助的創(chuàng)新發(fā)展，必須找到有效的路徑、方法。一位加拿大法律援助專家在為國家撰寫的報(bào)告中建議，根據(jù)對各國法律援助最佳實(shí)踐的研究表明，推動法律援助發(fā)展的最有效路徑和方法，是將法律援助納入國家的司法制度和基本公共服務(wù)體系。這一建議又回到第一個基本職能的共識上。如果我們在推動法律援助發(fā)展的過程中，始終能夠把握住法律援助基本職能的要求，堅(jiān)持法律援助的司法職能屬性和社會扶助職能屬性，那么將法律援助納入國家司法制度和社會救助制度建設(shè)便成為順理成章的事情了。

五、當(dāng)前的主要任務(wù)

第一，要把研究制定下一個國家法律援助中長期發(fā)展戰(zhàn)略盡快擺上議事日程。習(xí)近平總書記在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)“特別要加大對困難群眾維護(hù)合法權(quán)益的法律援助”這是黨中央對法律援助事業(yè)加快發(fā)展提出的新要求。我們應(yīng)當(dāng)深入、科學(xué)地分析法律援助發(fā)展面臨的新形勢；探索解決制約法律援助發(fā)展的一些結(jié)構(gòu)性矛盾和瓶頸問題的新途徑、新方法；解決好建設(shè)具有中國特色法律援助制度的重大體制機(jī)制性問題，認(rèn)真研究在市場化條件不足的情況下，如何充分發(fā)揮好具有中國特色的法律援助體制優(yōu)勢。要圍繞這些重大的發(fā)展課題開展頂層設(shè)計(jì)，制定出科學(xué)有效的國家法律援助中長期發(fā)展戰(zhàn)略。

第二，法律援助責(zé)任配置是法律援助制度化建設(shè)的核心和關(guān)鍵，事關(guān)長遠(yuǎn)。要加強(qiáng)對法律援助職責(zé)配置問題的探索研究，以提高法律援助的整體績效、推進(jìn)法律援助均衡發(fā)展為主要目標(biāo)，合理劃分各級政府、司法行政部門、法律援助機(jī)構(gòu)的事權(quán)和支出責(zé)任，誰應(yīng)當(dāng)出什么錢，誰應(yīng)當(dāng)管什么事，對什么負(fù)責(zé)都應(yīng)明確起來。各國基本上都是通過立法來解決這個問題，下一步在我國的法律援助立法中也應(yīng)著重解決好這方面的問題。

第三，法律援助是公共產(chǎn)品，國家的救助職能是這一產(chǎn)品的根本屬性。為了切實(shí)維護(hù)困難群眾的根本利益，國家必須采取措施，保證法律援助服務(wù)的質(zhì)量和功效，這是公共產(chǎn)品提供者——國家在法律和道義上的責(zé)任?？v觀世界各國在法律援助服務(wù)質(zhì)量保證方面采取的各種措施，其核心就是建立一套法律援助全面質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)體系，對法律援助服務(wù)質(zhì)量目標(biāo)、方針、管理措施有明確的要求，并有一整套科學(xué)的制度安排。我國的法律援助，在質(zhì)量管理方面整體落后發(fā)達(dá)國家相當(dāng)一段距離，還有一段漫長的路需要追趕。我們應(yīng)當(dāng)首先從建立標(biāo)準(zhǔn)入手，抓緊建立具有中國特色的法律援助標(biāo)準(zhǔn)體系，然后循序漸進(jìn)，逐步建立健全法律援助全面質(zhì)量管理的各種制度和科學(xué)體系。國際方面的經(jīng)驗(yàn)顯示，法律援助的基本標(biāo)準(zhǔn)體系主要包括以下五個方面的標(biāo)準(zhǔn)：法律援助的資質(zhì)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，法律援助機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，法律援助機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，法律援助服務(wù)人員執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，法律援助服務(wù)質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)。從中國的實(shí)際出發(fā)，我們可先著手制定服務(wù)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、法律援助機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)等相對簡單容易的部分。初始不要把標(biāo)準(zhǔn)定得太高，要從我們的能力條件所能達(dá)到的水平做起，隨著法律援助工作整體水平的提高，再不斷提升法律援助服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。

第四，從價格改革入手，逐步推動法律援助的市場化、社會化改革。要推動法律援助的市場化，首先應(yīng)從價格改革入手，具備條件的地方，可以嘗試在保證具有足夠市場吸引力的前提下，適當(dāng)放開法律援助補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，讓法律服務(wù)市場最終決定法律援助服務(wù)的價格。政府法律援助機(jī)構(gòu)將工作的重心放在法律援助服務(wù)產(chǎn)品的開發(fā)、質(zhì)量成本和效益的控管上。在這方面，國家彩票公益金項(xiàng)目可以給我們一些啟發(fā)。

第五，要按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求，加快推進(jìn)法律援助的管理和服務(wù)創(chuàng)新，不斷提升法律援助服務(wù)的科學(xué)化、專業(yè)化水平，重點(diǎn)是加強(qiáng)法律援助的信息化建設(shè)和推進(jìn)法律援助的項(xiàng)目化管理方法。加強(qiáng)法律援助信息化建設(shè)的主要目標(biāo)是為法律援助的科學(xué)發(fā)展提供數(shù)據(jù)和實(shí)證支持，構(gòu)建法律援助現(xiàn)代化管理和服務(wù)的技術(shù)平臺，提升法律援助服務(wù)的效率。在這方面，我國目前與發(fā)達(dá)國家還有著比較大的差距。在信息化社會，如果我們不能搶占信息聚合與使用的制高點(diǎn)，在法律援助創(chuàng)新發(fā)展上就很難實(shí)現(xiàn)質(zhì)的突破。法律援助項(xiàng)目化管理方法是目前被許多國家的實(shí)踐證明了的能夠有效提升法律援助成本效益的管理方法。這種以當(dāng)事人為中心，以結(jié)果為導(dǎo)向，大量引用工商管理的技術(shù)方法的實(shí)證性管理方式，徹底改變了傳統(tǒng)的模糊式的行政管理方法，可以大大提高政府公共管理的績效水平。