曹 妍

(中北大學 人文社會科學學院，山西 太原 030051)

如何在決策的制定過程中最大限度地顧及社會各個階層的利益，已成為政府的首要任務。但是單憑政府一方主體的努力做出良好的行政決策，顯然是不太現實的。這就需要政府充分調動社會的力量，發(fā)揮公民的積極性和創(chuàng)造性，實現政府和公民社會的共同治理，從而制定出更為科學、民主的決策。

一、政府與公民社會的關系模式

在當代中國，隨著政府職能的轉變，建設服務型政府的目標就意味著實現國家治理主體的多元化，在國家發(fā)揮主要治理作用的同時，也要重視公民社會的強大力量。因此，我們要超越“二元對立”的思想觀念，平等地看待公民社會，認識到二者之間的合作伙伴關系，追求既能充分發(fā)揮政治國家對社會經濟生活的有效協(xié)調與控制，又能保證公民社會的相對獨立性與自主性的良好局面，形成強國家—強社會的關系模式[1]。在這一新型模式下，政府、公民社會各自扮演著不同的角色。

政府在提供公共服務方面處于決定性的地位，它依舊作為公共事務管理的最為重要的主體。一方面政府為社會提供制度和政策方面的稀缺資源，規(guī)范和維護社會的運作。另一方面政府要通過地方性授權，以及相應的財政支持等途徑來積極幫助公民社會有序地參與到公共事務的管理當中。除此之外，政府還要為公民社會參與公共事務給予相應的制度保障，包括為公民社會參與開創(chuàng)合適的途徑和渠道、給予公民社會信息支持等。

首先，公民社會自身要以積極主動的姿態(tài)，通過合法、合理的方式，爭取政府為其參與公共事務管理提供必要的財政、政策、信息等方面的支持。因為只有這樣才能增強自身參與的廣度與深度，才能以一個獨立的主體資格和政府共同處理公共事務，進而形成平等合作的治理模式。其次，政府還要對公民社會加以培養(yǎng)，尤其是對其參與方式的培養(yǎng)，要逐步讓其學會針對公民的參與熱情、技能與能力，以及公民自身的發(fā)展水平采取特定的參與形式。

改革開放以來，我國各級政府逐步建立了政務公開制度，要求各級政府部門以公開為原則，不公開為例外，最大限度地做到信息公開[2]。各級政府積極探索和不斷完善公眾參與、專家論證與政府決定相結合的民主決策新機制。一是召開座談會和聽證會等；二是建立專家咨詢和論證評估制度；三是逐步完善社情民意信息工作機制。民眾通過多種渠道參與政府決策，使政策更能體現和反映群眾的意愿和利益訴求，改善和提高社會對政府決策的滿意度。

二、我國行政決策存在的問題

隨著我國民主政治的發(fā)展，以及群眾民主意識、參與熱情的持續(xù)增長，我國在行政決策方面雖取得了不少成績但問題依然存在，梳理如下。

1.決策的信息、咨詢系統(tǒng)相對薄弱。信息系統(tǒng)作為行政決策的“神經系統(tǒng)”，它具有舉足輕重的地位。目前我國政府與公眾的信息交流偏少，特別是弱勢群體與政府決策機關進行交流就更少。在理論上，由擁有專業(yè)技能和豐富經驗的專家學者組成的行政決策咨詢系統(tǒng)本可以很好地保證行政決策的科學性。然而，在政治實踐中，專家論證的條件和范圍受行政機關的嚴格控制，專家論證意見的公開性程度低，致使其獨立性、專業(yè)性不明顯，與行政機關持不同主張的專家未能得到真正的重視[3]。同時，非政府的決策咨詢組織數量少、發(fā)育緩慢，與政府部門的制度化聯(lián)系缺乏，不能發(fā)揮很好的作用。這些直接影響到信息系統(tǒng)作用的良好發(fā)揮，成為我國決策過程中的一個相對薄弱環(huán)節(jié)。

2.決策過程中政民互動的環(huán)節(jié)有限。在現代民主政治發(fā)展的大背景下，政府在進行決策時與公民之間的良性互動非常重要。然而，行政決策的民主并不是只局限在決策的制定過程中，還有決策執(zhí)行、評估等必要環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)與決策制定一樣，應該平等地體現出民主，讓社會大眾及團體組織能夠融入其中，與政府一起去監(jiān)督和完善整個決策過程。但是，在實際生活中，公民的參與只是停留在了行政決策的制定階段。在決策評估環(huán)節(jié)，普遍存在著政民互動回應嚴重缺乏的現象。因而，決策評估這個環(huán)節(jié)并未發(fā)揮作用，這一民主程序形同虛設。

3.決策中的公民參與存在弊端。公民的決策參與存在很多問題。一方面，公民參與的組織性程度較低。眾所周知，公民的組織性與權利在一定程度上是一種正相關的關系，公民的組織程度直接決定公民參與決策的層次，直接影響公民權利的行使[4]。目前，由于我國現有的群眾組織是官方或半官方性質的，帶有濃重的政府色彩，因而也未發(fā)揮出其應有的作用。另一方面，非制度化公民參與大量存在。在現實生活中，有些公民以違規(guī)上訪、游行示威、絕食靜坐等形式表達自己的利益訴求，參與到公共生活中[5]。由于這種非制度化的公民參與存在無序性、不透明性的特點，因而它在很大程度上影響著社會的穩(wěn)定，無疑是一個亟須面對的嚴重話題。

4.部分決策者的傳統(tǒng)決策觀念尚未轉變。在我國傳統(tǒng)的統(tǒng)治型行政模式下逐漸形成的“官本位”思想觀念對眾多政府官員的影響力依舊不減，致使他們把行政決策權力本身作為根本的價值取向，而不去考慮作為決策受體的廣大公眾，很少將民意的表達納入決策的考量之中，僅憑自身的權力硬性推行各項政策。這樣，行政決策的整個過程便由政府所掌控，部分決策者憑借決策權力以個人的利益得失為原則，評價、選擇決策方案，從而做出有利于自身的決策選擇，由此，其為社會提供公共產品和服務的最基本職能便蛻變?yōu)檎\取自身私利的幌子，行政決策儼然成為了某種特殊“民聲”的表達。

5.責任追究制度的公開性和回應性程度不夠。由于當前行政決策權責范圍的不明確，決策失誤責任追究制度、糾錯改正機制、決策評估機制的缺乏，造成了“誰決策、誰負責”原則的難以兌現，以及決策失誤后責任的難以厘清。重大決策得不到追究和只追究單位責任不追究決策者責任的現象屢見不鮮。責任追究制度的嚴重不透明致使很多本應為自己的錯誤決策“買單”的決策者未得到應有的處罰和制裁，而是挪窩繼續(xù)做起了“太平官”，這都明顯地暴露了責任追究制度的公開性和回應性程度的缺乏。

三、我國行政決策存在問題的原因分析

1.人民授權理念淡薄。君權神授觀念在傳統(tǒng)政治文化中占據重要地位并在一定程度上導致決策的專斷。在政治現實中，由于“公民”對“決策者”不能直接授權和控權，決策者的權力因而受不到應有的限制。這樣君主獨裁成了順理成章的事情。

2.缺乏民主傳統(tǒng)。傳統(tǒng)民本造就了我國特有的臣民心理。如今，它依然深深影響著人們的政治思想，規(guī)范著人們的政治行為。在現實政治生活中，人們并不覺得自己是國家與社會的主體，只是習慣了服從，習慣了客體的身份和角色。

3.決策體制的集權化。目前，我國的行政決策體制帶有明顯的集權化傾向，這主要體現在行政權力集中于行政首長和中樞系統(tǒng)兩個方面[6]。行政首長對決策負全部責任的決策機制會帶來很多問題，如其很可能憑借自身的權力發(fā)號施令、獨斷專行，并有可能出現越權決策的現象。其次行政權力向中樞系統(tǒng)過分集中在決策中的專家論證環(huán)節(jié)表現得尤為突出。在進行可行性論證時，政府部門往往有意識地選擇支持有關方案的專家，而把持反對意見的專家排除在外，嚴重影響了決策的科學性和民主性。

4.行政溝通不暢。以信息的交流和傳達為主要目的的行政溝通是行政決策中的首要環(huán)節(jié)。它是實現行政決策科學化、民主化的重要基礎，它的暢通與否直接關系到民主決策的實現。然而，在現實的政治生活中，政府與公眾溝通不暢的現象卻屢見不鮮，這對行政決策中的公民參與、民意表達，以及決策主體對社會公眾的了解是一種致命性的阻礙。

5.行政程序的欠缺。從廣泛意義上說，民主的內涵不僅僅包括實體民主，更包括程序民主。行政程序既是對行政主體的一種制約機制，同時也是公眾參與行政決策的制度保障。然而，在現實生活中行政決策程序存在著許多缺陷，其中相當一部分政府部門，尤其是基層政府機關的議事規(guī)則并不明確，造成行政決策處于一種無序的狀態(tài)之中。

四、推進我國行政決策民主化，建設政民互動回應的公共機制

1.提高公民參與意識和能力，塑造參與氛圍。實踐表明大多數公民意識不到自己在決策過程中的地位和所享有的權利與責任。因此，我們要培育公民的決策參與心理，引導公民樹立平等自主的公民意識，加強對公民政治知識、法律知識、技能方面的培訓，提高其政治素養(yǎng)，讓公眾懂得如何正確、有序地參與到公共政策的制定過程中，如何有效地表達自身的利益訴求，從而使其積極融入到政府的決策過程中，推動行政決策的進一步民主。

2.加快公開性、透明性的信息化建設步伐。推行我國的政府信息公開制度可以分階段、分步驟地進行。一是建立內部協(xié)調的政府信息公開和公民權利保障的法律規(guī)范體系；二是完善我國的信息公開訴訟機制；三是增加信息公開量，深化信息公開內容；最后，減少法規(guī)規(guī)章及業(yè)務規(guī)則方面的信息量，增加涉及政府決策的政策標準方面的信息。

3.加強民間組織的參與，促進公民有組織地參與決策。民間組織與政府相比，優(yōu)勢在于其貼近基層，專業(yè)技能和創(chuàng)新能力強，能夠以客觀公正的方式處理問題。政府應積極聽取他們的意見和建議，鼓勵其參與到社會治理中。又由于民間組織在對弱勢群體的服務上存在漏洞，因而要加以適當的調整。尤其在當前的社會轉型時期，農民、進城務工者、下崗工人、退休人員等弱勢群體數量很多，這時民間組織要做的不僅是給予他們慈善性的關懷和福利，更重要的是幫助他們爭取并有效地行使本就屬于他們自己的參與公共決策的權利，使他們認識到自己的社會價值。只有這樣，才能保證決策地作出是符合社會正義的，才能推動政府的治理逐步走向善治。

4.建立和完善民主的溝通機制。隨著現代政府管理日益呈現出民主化的發(fā)展趨勢，建立并完善政府溝通機制將是必然選擇。這就要求政府部門不僅要通過傳統(tǒng)溝通渠道，如座談會、來信來訪、領導接待日等與社會大眾進行互動、交流外，政府還要充分利用網絡平臺來體察民情、吸納民意。進一步促進在政策執(zhí)行過程中加入公民直接參與、基層意見收集等，實現決策科學化、民主化。

5.建立決策制度程序，為行政決策的民主化提供程序保障。行政決策民主，除了包括價值取向的民主、利益表達的民主之外，也包括程序上的民主。行政決策的程序民主，也就是要求決策按照內在規(guī)律實現程序化。 因此，政府決策的制度程序應由以下幾個方面組成。首先，政府在決策中，要選擇與決策的問題相適應的制度，保證決策問題從制度層面實現民主化。其次，由于無論在宏觀與微觀角度，決策方案的選擇都與其討論決定程序的不同有很大關系，因而，決策方案的討論程序有必要得以明確。最后，決策方案的抉擇程序。對行政決策而言，最終的選擇將是最關鍵和最重要的，它有著實質性的意義與作用。它最終決定著一個決策方案的執(zhí)行與否，在不同的組織，對決策方案的抉擇程序有著不同的規(guī)定。

隨著人類文明步入新時期，政府決策作為一項關鍵而核心的行政活動承擔起了越來越重要的責任。因而，如何更好地實現決策的民主化，在決策過程中體現人民的意愿、維護社會的公共利益也不可被怠慢。在建設中國特色社會主義的大背景下，在“以人為本”執(zhí)政理念的指引下，我國應該逐漸將權力回歸社會，重新審視公民社會這個不可或缺的國家治理主體，擴大公民在行政決策中的參與，以政民互動回應的合作模式實現公共權力的社會化和公共利益的最大化。

參考文獻：

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