朱江華，崔德霞

中共中央總書(shū)記胡錦濤在中共十七大上明確指出，要“確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”［1］。行政權(quán)力的陽(yáng)光運(yùn)行，就是通過(guò)適當(dāng)方式向人民群眾公開(kāi)權(quán)力行使的主體、內(nèi)容、程序、規(guī)則和結(jié)果等信息，不斷提高權(quán)力行使的透明度和公信力。縱觀行政管理發(fā)展史，凡是高效、廉潔、法治的政府，都必須是公開(kāi)、透明的政府，都是在陽(yáng)光下運(yùn)作的政府。行政權(quán)力的公開(kāi)透明運(yùn)行，對(duì)于保護(hù)公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)正確履行自身職責(zé)，切實(shí)轉(zhuǎn)變作風(fēng)，進(jìn)而營(yíng)造公平、公正的發(fā)展環(huán)境都有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。因此，以公開(kāi)透明為原則、以制度為核心、以監(jiān)督為保障，著力建設(shè)“體育行政權(quán)力陽(yáng)光運(yùn)行機(jī)制”是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下進(jìn)一步發(fā)展我國(guó)大眾體育事業(yè)的現(xiàn)實(shí)需要，對(duì)深入推進(jìn)我國(guó)體育事業(yè)的發(fā)展具有十分重要的意義。

1 概念界定

1.1 體育行政權(quán)力概念界定

行政權(quán)力是政治權(quán)力的一種，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依靠特定的強(qiáng)制手段，為有效執(zhí)行國(guó)家意志而依據(jù)憲法原則對(duì)全社會(huì)進(jìn)行管理的一種能力，是政府行政活動(dòng)的一種必要條件。趙炳璞將體育行政定義為國(guó)家或地方以及部門(mén)的體育組織活動(dòng)和體育管理活動(dòng)［2］。借鑒此定義，結(jié)合行政權(quán)力的基本特性，我們將體育行政權(quán)力界定為國(guó)家或地方以及部門(mén)的體育組織和管理活動(dòng)中，各級(jí)體育行政部門(mén)貫徹國(guó)家意志、實(shí)現(xiàn)既定管理目標(biāo)的一種強(qiáng)制性能力。

1.2 體育行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制概念界定

行政權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制是指在各級(jí)政府組織推行國(guó)家事務(wù)和政務(wù)、管理社會(huì)公共事務(wù)的過(guò)程中，不同部門(mén)與層級(jí)之間在政策制定權(quán)與資源支配權(quán)、法律或政策解釋權(quán)、執(zhí)法權(quán)和行政事務(wù)管理權(quán)歸屬等方面權(quán)力的劃分或權(quán)限范圍，以及在權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中的組合、配套、相互協(xié)調(diào)與相互制約的關(guān)系和結(jié)構(gòu)，它是國(guó)家政治體制與行政體制的重要組成部分［3］。由此可知，體育行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是關(guān)于體育行政權(quán)力運(yùn)作和行使的一套具體程序和一種基本制度。

2 現(xiàn)階段我國(guó)體育行政權(quán)力運(yùn)行狀況

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立與完善，我國(guó)體育事業(yè)取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。體育市場(chǎng)廣闊的發(fā)展前景被各方充分肯定，相應(yīng)的體育行政管理體制不斷健全。但是，一方面當(dāng)前體育行政仍然受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)舊的制度范式影響，另一方面新的體育市場(chǎng)主體如雨后春筍般涌現(xiàn)，體育行政改革和創(chuàng)新步伐難以跟上日新月異的形勢(shì)，使得體育行政權(quán)力在運(yùn)行過(guò)程中還存在著缺乏有效監(jiān)督、法律制度不健全、權(quán)力運(yùn)作流程混亂和權(quán)力主體利益糾葛容易滋生腐敗等問(wèn)題。存在的這些問(wèn)題嚴(yán)重制約著體育市場(chǎng)的健康發(fā)展及我國(guó)體育事業(yè)的改革與突破。

2.1 體育行政權(quán)力越位，管辦不分

當(dāng)前我國(guó)正處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)并趨于完善的階段，但是由于長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，一些管理體制上還殘存著舊的制度、范式。政府職能與市場(chǎng)功能不分，導(dǎo)致出現(xiàn)權(quán)力“越位”等現(xiàn)象，政府組織與企業(yè)組織、社會(huì)中介組織、事業(yè)組織權(quán)責(zé)不清等矛盾日益凸現(xiàn)。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，體育管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)行使體育行政權(quán)力，對(duì)體育活動(dòng)進(jìn)行組織和管理。與其他社會(huì)事業(yè)部門(mén)一樣，當(dāng)前我國(guó)體育管理部門(mén)具有雙重身份:一方面代表國(guó)家行使管理和維持市場(chǎng)秩序以及裁決市場(chǎng)參與者之間的爭(zhēng)議等權(quán)力，此時(shí)體育部門(mén)是管理主體;另一方面它又以國(guó)家財(cái)產(chǎn)所有者代表的身份參與市場(chǎng)投資、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)及商業(yè)活動(dòng)，此時(shí)它又屬于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體。體育管理部門(mén)既管體育又辦體育，管辦不分帶來(lái)的直接后果是政府部門(mén)直接參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，違反市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，容易形成市場(chǎng)壟斷或混亂，同時(shí)也成為行政權(quán)力謀私和滋生腐敗的溫床。

2.2 權(quán)力運(yùn)作流程混亂，效率不高

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，體育管理部門(mén)職能交叉。同一項(xiàng)目的辦理需要兩個(gè)甚至多個(gè)部門(mén)審批。職能劃分不明晰、多頭領(lǐng)導(dǎo)使體育行政過(guò)程復(fù)雜化，直接造成體育權(quán)力運(yùn)作流程混亂。此外，在新的經(jīng)濟(jì)體制下，涌現(xiàn)出了一批新的體育市場(chǎng)主體，如社會(huì)(集體或私人)投資興辦的體育俱樂(lè)部。這一類(lèi)新的市場(chǎng)主體及其所進(jìn)行的市場(chǎng)行為成為體育行政領(lǐng)域新的管理對(duì)象，但是舊的管理體制明顯存在桎梏，管理對(duì)象的復(fù)雜化使得管理難以統(tǒng)一，權(quán)力運(yùn)作流程愈加混亂，沒(méi)有章法。因此迫切要求體育管理部門(mén)明確部門(mén)職能和權(quán)力范圍，規(guī)范權(quán)力運(yùn)作流程。

2.3 權(quán)力主體利益糾葛，滋生腐敗

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不成熟的情況下，社會(huì)上滋生了一批拜金主義者，他們受資本主義價(jià)值觀念的影響，追求利益最大化，甚至在一些國(guó)家行政工作人員中，也形成了消極腐朽的人生觀、價(jià)值觀。體育行政領(lǐng)域主體復(fù)雜，既包括體育工作者、運(yùn)動(dòng)員，又包括一些單純的經(jīng)濟(jì)主體。隨著體育市場(chǎng)廣闊的潛力不斷被挖掘出來(lái)，這些主體之間必然產(chǎn)生千絲萬(wàn)縷的利益糾葛。一方面是體育競(jìng)賽職業(yè)俱樂(lè)部十分重視比賽成績(jī)同時(shí)又有能力為之付出巨額錢(qián)財(cái);另一方面是部分國(guó)家公務(wù)員、裁判員與運(yùn)動(dòng)員生活在同一經(jīng)濟(jì)環(huán)境中而收入差別極大，不可避免地使一些職業(yè)道德不堅(jiān)定的人走上行賄受賄的道路，增大了權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)成本。體育腐敗現(xiàn)象自然產(chǎn)生，且極易形成“群體共犯”的現(xiàn)象［5］。

2.4 權(quán)力行使缺乏制約，監(jiān)督虛泛

公共權(quán)力必須被監(jiān)督，這是毋庸置疑的結(jié)論。當(dāng)前，體育行政權(quán)力的運(yùn)行還缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，主要呈現(xiàn)出兩個(gè)方面的特點(diǎn):一是體育行政權(quán)力監(jiān)督功能“虛”。監(jiān)督，歸根結(jié)底是一種特殊的權(quán)力制約關(guān)系，是委托權(quán)對(duì)受委托權(quán)的監(jiān)察和督促。這是監(jiān)督的本質(zhì)。但是在實(shí)際行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中，監(jiān)督主體缺乏實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督權(quán)力，僅僅有個(gè)口號(hào)，起不到實(shí)質(zhì)性的約束和監(jiān)督作用。如在公共體育行政領(lǐng)域，群眾對(duì)于體育腐敗現(xiàn)象的監(jiān)督權(quán)力就很難落到實(shí)處;二是體育行政權(quán)力監(jiān)督主體和監(jiān)督方式的“泛”。隨著大眾體育的發(fā)展，各種監(jiān)督組織層出不窮，體育反腐、打假花樣繁多。但是“泛化”監(jiān)督的效果是微弱的，極易導(dǎo)致監(jiān)督主體缺位、責(zé)任主體不明［6］。

2.5 管理制度不夠健全，法制缺失

管理制度法規(guī)不夠健全、法制缺失是影響我國(guó)體育行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制建立和完善的核心問(wèn)題。當(dāng)前我國(guó)體育領(lǐng)域缺乏完善的制度、相關(guān)體育法規(guī)也較少?，F(xiàn)有法規(guī)除了以《體育法》、《憲法》的相關(guān)條文為基礎(chǔ)外，行業(yè)管理規(guī)范、制度條例多為行政法范疇，處罰力度十分有限。對(duì)民事、刑事法規(guī)中的相關(guān)法律條款應(yīng)用尚不廣泛。法制不健全為體育腐敗的產(chǎn)生提供了空間;缺乏對(duì)體育行政權(quán)力的有效監(jiān)督，使得體育行政權(quán)力的行使無(wú)法可依，無(wú)章可循，缺乏制度保障。

3 構(gòu)建陽(yáng)光的體育行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是關(guān)于國(guó)家公共權(quán)力運(yùn)作和行使的一套具體程序和一種基本制度。行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是否完善，是否科學(xué)和規(guī)范，直接關(guān)系到行政權(quán)力行使的實(shí)際效果。黨的十六大報(bào)告高度關(guān)注權(quán)力的制約和監(jiān)督問(wèn)題，要求建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，以保證把人民賦予的權(quán)力真正用來(lái)為人民謀利益［7］。黨的十七大又進(jìn)一步提出“確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”。既提出建立權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的問(wèn)題，又進(jìn)一步為解決行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中存在的問(wèn)題明確了基本方向和要求。因此，在體育行政領(lǐng)域構(gòu)建陽(yáng)光的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，不僅是響應(yīng)黨和國(guó)家廉政建設(shè)的要求，而且符合體育事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。

3.1 權(quán)力結(jié)構(gòu)合理化

合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)，既能保證各部門(mén)相互協(xié)調(diào)地發(fā)揮功能，又能保證各部門(mén)相互制約和監(jiān)督，使權(quán)力在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)達(dá)到預(yù)期目的，各權(quán)力主體處于相互平衡的和諧狀態(tài)。合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)要求科學(xué)界定各權(quán)力主體的職能和作用范圍，明確權(quán)力邊界。既彼此獨(dú)立，各司其職，又相互支持，密切配合，減少權(quán)力的摩擦成本，控制越權(quán)行為［8］。合理劃分體育管理部門(mén)的權(quán)力范圍，細(xì)化部門(mén)職能分工，進(jìn)一步明確體育行政部門(mén)的職責(zé)權(quán)限，尤其是對(duì)各部門(mén)交叉領(lǐng)域的權(quán)力要明確劃分與界定，以改變體育行政權(quán)力越位、錯(cuò)位現(xiàn)象，避免權(quán)力的重復(fù)行使和體育行政權(quán)力的不作為。針對(duì)體育行政權(quán)力越位、管辦不分的問(wèn)題，要逐步將體育管理部門(mén)的市場(chǎng)主體角色分離出來(lái)，回歸其管理者的本位。

3.2 行政信息網(wǎng)絡(luò)化

信息時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)是體育行政權(quán)力陽(yáng)光運(yùn)作的公開(kāi)平臺(tái)。權(quán)力公開(kāi)的目的是更好地為民服務(wù)，而網(wǎng)絡(luò)無(wú)疑成為信息時(shí)代權(quán)力公開(kāi)的最便捷最發(fā)達(dá)的平臺(tái)。網(wǎng)絡(luò)不僅方便群眾獲取信息，而且能降低權(quán)力信息的獲取成本。構(gòu)建體育行政信息的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)首先需要體育行政權(quán)力運(yùn)行“全上網(wǎng)”;將過(guò)去紙質(zhì)方式運(yùn)行的所有要素全部電子化，各流程環(huán)節(jié)上的工作人員均在網(wǎng)上審閱材料、填寫(xiě)意見(jiàn)、制作文書(shū)、作出決定;每個(gè)環(huán)節(jié)、每個(gè)崗位、每個(gè)工作人員操作時(shí)間和內(nèi)容均由計(jì)算機(jī)記錄在案，全程留痕，不可逆轉(zhuǎn);初步構(gòu)建體育行政權(quán)力陽(yáng)光系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)，形成權(quán)力事項(xiàng)庫(kù)、權(quán)力運(yùn)行庫(kù)、權(quán)力結(jié)果庫(kù)、權(quán)力監(jiān)察庫(kù)。實(shí)現(xiàn)體育項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程、運(yùn)行結(jié)果網(wǎng)上公開(kāi)和可查可控。此外，采用公開(kāi)欄、電子觸摸屏、辦事指南、政務(wù)刊物等傳統(tǒng)公開(kāi)模式，使群眾及時(shí)、方便、充分地獲取各類(lèi)體育行政信息。

3.3 運(yùn)行程序規(guī)范化

陽(yáng)光的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制應(yīng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的全過(guò)程制定出規(guī)范的運(yùn)行程序和明確的工作規(guī)則。只有將權(quán)力流程“固化”，才能保障權(quán)力運(yùn)行的理性化和高效能，保障權(quán)力運(yùn)行的公正、公開(kāi)、透明，并進(jìn)一步保證公民對(duì)行政事務(wù)的知情權(quán)和廣泛參與。實(shí)現(xiàn)體育行政權(quán)力流程的“固化”，首先要對(duì)體育行政權(quán)力進(jìn)行全面清理核對(duì)，按照行政權(quán)力分類(lèi)、權(quán)力編碼、權(quán)力名稱(chēng)等項(xiàng)目編制職權(quán)目錄;其次要按照工作運(yùn)作程序、環(huán)節(jié)、期限等要求，編制權(quán)力運(yùn)行流程圖，使每項(xiàng)權(quán)力都有唯一的“身份”，實(shí)現(xiàn)權(quán)力固化、流程清晰、權(quán)責(zé)明確。

3.4 權(quán)力制約效能化

權(quán)力制約主要是指對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督、控制活動(dòng)，它關(guān)系到權(quán)力運(yùn)行的效率和組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。對(duì)體育行政權(quán)力運(yùn)作的監(jiān)督主體主要包括兩個(gè)方面:一是體育行政權(quán)力之間的相互監(jiān)督及上級(jí)體育主管部門(mén)對(duì)下級(jí)體育主管部門(mén)的審查、監(jiān)督;另一部分是社會(huì)力量對(duì)國(guó)家體育行政權(quán)力的監(jiān)督，或者說(shuō)非體育行政權(quán)力對(duì)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督，既包括普通大眾對(duì)體育行政權(quán)力運(yùn)作的監(jiān)督，也包括運(yùn)動(dòng)員、教練員、媒體等市場(chǎng)主體對(duì)體育行政權(quán)力運(yùn)作的監(jiān)督。對(duì)體育行政權(quán)力運(yùn)作的監(jiān)督是構(gòu)建陽(yáng)光體育行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的基本保障。只有建立起完善的監(jiān)督體系，才能確保體育行政權(quán)力公平、公正的行使。要加強(qiáng)對(duì)體育行政權(quán)力的制約，重點(diǎn)是解決當(dāng)前權(quán)力監(jiān)督虛泛的問(wèn)題。監(jiān)督主體尤其是社會(huì)監(jiān)督主體過(guò)于寬泛，不具有實(shí)質(zhì)意義上能對(duì)被監(jiān)督對(duì)象產(chǎn)生制約力的監(jiān)督權(quán)力。這就要求體育管理部門(mén)制定一套相關(guān)的法律制度，以保障群眾監(jiān)督權(quán)力的行使，完善社會(huì)公示制度和社會(huì)聽(tīng)證制度，使群眾的意見(jiàn)與檢舉能盡快地反映到行政部門(mén)，真正實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約效能化。

3.5 制度保障完善化

完善的制度是我國(guó)體育行政權(quán)力陽(yáng)光運(yùn)作的核心保障;完善的制度要求體育行政規(guī)則制度職責(zé)定位明確、辦事程序清楚，體育行政權(quán)力的運(yùn)行要限定在法律的框架內(nèi)［9］;完善的制度是體育行政權(quán)力機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、廉潔高效的前提，也是權(quán)力結(jié)構(gòu)合理化、行政信息網(wǎng)絡(luò)化、運(yùn)行程序規(guī)范化、權(quán)力制約效能化的基礎(chǔ)。只有通過(guò)健全的法律制度，合理劃分各級(jí)體育管理部門(mén)的職能，明確權(quán)責(zé)，規(guī)范權(quán)力運(yùn)作流程，才能使各級(jí)體育部門(mén)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，最終保障權(quán)力運(yùn)行的高效、透明。完善的制度設(shè)計(jì)是一種具有創(chuàng)新性和實(shí)踐性的理性行為。在對(duì)體育行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)要注意兩個(gè)方面:一是要重點(diǎn)做好制度的量化細(xì)化。把比較原則的制度具體化，對(duì)體育行政權(quán)力運(yùn)用的步驟、方式、運(yùn)作次序、時(shí)限等作出明確的規(guī)范，使權(quán)力運(yùn)行依預(yù)定的時(shí)序、方法、步驟合法運(yùn)作，權(quán)力行使有理有據(jù)，而不會(huì)被惡意曲解;二是要特別注意審時(shí)度勢(shì)。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)飛速發(fā)展的背景下，體育領(lǐng)域的發(fā)展形勢(shì)也是日新月異，對(duì)其進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)要強(qiáng)調(diào)量體裁衣，尤其是對(duì)新涌現(xiàn)的體育主體及其市場(chǎng)行為要深入研究其特點(diǎn)及發(fā)展規(guī)律，制定具有戰(zhàn)略性與前瞻性的體育行政制度。

4 結(jié)語(yǔ)

成功舉辦北京奧運(yùn)會(huì)、殘奧會(huì)，標(biāo)志著我國(guó)體育事業(yè)完成了成為體育大國(guó)的歷史任務(wù)，開(kāi)始進(jìn)入建設(shè)體育強(qiáng)國(guó)的新時(shí)期?，F(xiàn)階段的體育行政管理體制，已經(jīng)不能完全適應(yīng)新的體育事業(yè)的發(fā)展，出現(xiàn)了一些深層次的矛盾和問(wèn)題，關(guān)于體育行政的討論也越來(lái)越受到政府和學(xué)界的關(guān)注。只有構(gòu)建一套適合我國(guó)國(guó)情的體育行政權(quán)力陽(yáng)光運(yùn)行機(jī)制，探尋體育行政管理科學(xué)發(fā)展的路徑，才能夠促進(jìn)我國(guó)體育事業(yè)的全面和諧發(fā)展。

［1］ 胡 錦濤.胡錦濤在黨的十七大上的報(bào)告［EB/OL］.http://www.chinanews.com/gn/news/2007/10-15/1049125.shtml，2007(10).

［2］ 趙炳璞.體育行政監(jiān)察職能作用淺論［Z］.監(jiān)察部駐國(guó)家體委監(jiān)察局，1994(5).

［3］ 申全進(jìn).對(duì)我國(guó)體育管理體制行政改革的探討［D］.上海:上海交通大學(xué)，2009.

［4］ 徐峰.我國(guó)體育腐敗現(xiàn)象的成因與對(duì)策［J］.沂州師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2011(10).

［5］ 王冰.關(guān)于我國(guó)體育行政改革的研究綜述［J］.社會(huì)科學(xué)學(xué)科研究，2011(8).

［6］ 顏佳華.行政權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制的架構(gòu)設(shè)計(jì)與路徑選擇［J］.湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2011(2).

［7］ 陳金龍.結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效——建構(gòu)完善的政治權(quán)力運(yùn)行機(jī)制［N］.南方日?qǐng)?bào)，2002-12-25(10).

［8］ 于善旭，閻成棟.體育行政執(zhí)法的權(quán)力來(lái)源與范圍［J］.天津體育學(xué)院學(xué)報(bào)，2003(8).

［9］ 曹可強(qiáng).服務(wù)型政府建設(shè)背景下我國(guó)體育行政部門(mén)職能的轉(zhuǎn)變［J］.上海體育學(xué)院學(xué)報(bào)，2011(1).