張曉蘭

（中國(guó)人民大學(xué)，北京 100872）

國(guó)家公務(wù)員的德性就是指我國(guó)公務(wù)員在管理社會(huì)公共事務(wù)過(guò)程中逐漸形成的優(yōu)秀道德品質(zhì)。它是我國(guó)公務(wù)員所要遵循的行為道德規(guī)范在公務(wù)員心理和行為中的比較完美的體現(xiàn)，是國(guó)家公務(wù)員道德建設(shè)追求的理想目標(biāo)［1］。公務(wù)員德性培育的目標(biāo)一方面反映了國(guó)家對(duì)公務(wù)員德性的要求，另一方面也是社會(huì)對(duì)公務(wù)員的德性期望的反饋。對(duì)公務(wù)員德性的培育可以優(yōu)化公務(wù)員隊(duì)伍，提高公務(wù)員整體道德水平，提供良好的社會(huì)公共服務(wù)，從而加強(qiáng)政府的合法性。

從近幾年來(lái)的中共中央和國(guó)務(wù)院文件的精神可以看出，我國(guó)公務(wù)員的德性內(nèi)容主要包括以下四個(gè)方面：一是理想信念，包括社會(huì)主義的核心價(jià)值體系；共產(chǎn)主義的遠(yuǎn)大理想和中國(guó)特色社會(huì)主義的共同理想；科學(xué)發(fā)展觀、社會(huì)主義榮辱觀與和諧社會(huì)觀。二是思想道德方面，包括中華民族優(yōu)秀文化傳統(tǒng)；以愛(ài)國(guó)主義為核心的民族精神；以改革創(chuàng)新為核心的時(shí)代精神。三是政治品質(zhì)，包括是否忠于黨，是否忠于國(guó)家，是否忠于人民；是否樹立正確的世界觀、權(quán)力觀、事業(yè)觀。四是道德品行，包括是否真抓實(shí)干、敢于負(fù)責(zé)、銳意進(jìn)??；是否作風(fēng)正派、清正廉潔、情趣健康；注重履行崗位職責(zé)、完成急難險(xiǎn)重任務(wù)、關(guān)鍵時(shí)刻表現(xiàn)、對(duì)待個(gè)人名利等方面①。這些對(duì)德性內(nèi)容的解讀反映了我們黨和國(guó)家對(duì)公務(wù)員道德的具體要求以及社會(huì)公眾對(duì)公務(wù)員道德角色的期待，同時(shí)也規(guī)定了現(xiàn)階段公務(wù)員在日常行動(dòng)中應(yīng)該表現(xiàn)出什么樣的道德品質(zhì)。

公務(wù)員德性水準(zhǔn)可以反映出一個(gè)國(guó)家社會(huì)整體道德?tīng)顟B(tài)和民眾對(duì)于公務(wù)員的道德角色期待，同時(shí)還要求體現(xiàn)出國(guó)家憲政的基本精神，能夠反映出政府治理國(guó)家的理念和思路。因此，公務(wù)員德性培育對(duì)于優(yōu)化公務(wù)員隊(duì)伍整體道德水平、提高公務(wù)員的精神境界和促進(jìn)國(guó)家社會(huì)治理和可持續(xù)發(fā)展有著十分重要的作用。

一、羅爾對(duì)公務(wù)員行政倫理與憲政價(jià)值關(guān)系的解讀

約翰A·羅爾（John A·Rohr）是美國(guó)著名的憲政思想家，他用了二十多年的時(shí)間寫了大量的文章來(lái)探討公共行政和憲政的關(guān)系。“他堅(jiān)持認(rèn)為公務(wù)服務(wù)的倫理體現(xiàn)在這樣的過(guò)程中：‘在現(xiàn)實(shí)中應(yīng)用憲法的基本的原則來(lái)進(jìn)行選擇。’”［2］羅爾提醒公務(wù)員們要注意到他們職業(yè)的高尚性，并且強(qiáng)調(diào)公務(wù)員們?cè)跊Q定公共利益事項(xiàng)的時(shí)候要注意到其合法性并符合憲法的基本精神。因此，羅爾在對(duì)公務(wù)員的公共服務(wù)倫理進(jìn)行透視的時(shí)候，核心關(guān)注的是憲法的基本精神和公務(wù)員行政倫理的關(guān)系問(wèn)題。

羅爾在公務(wù)員倫理與憲政的關(guān)系的論述中充分體現(xiàn)了憲政原則對(duì)于公務(wù)員倫理的重要性。羅爾認(rèn)為，公務(wù)員的德性可以表現(xiàn)在三個(gè)層次，即個(gè)人道德、職業(yè)道德和憲政道德。所謂個(gè)人道德指的是通常意義上的作為普通人所具有的個(gè)人品德，比如不要偷、不要搶，不要撒謊等。然而這些普世意義上的道德原則有的時(shí)候會(huì)在某些職業(yè)領(lǐng)域方面出現(xiàn)倫理困境。比如，一個(gè)醫(yī)生可能會(huì)對(duì)他的病人撒謊，因?yàn)橹獣詫?shí)情可能會(huì)對(duì)于病人的康復(fù)不利，而這種基于職業(yè)上的道德可能會(huì)和通常意義上的個(gè)人道德（“不撒謊”是我們個(gè)人道德強(qiáng)調(diào)的）產(chǎn)生沖突。從這個(gè)層面上來(lái)講，倫理困境就產(chǎn)生了。再比如說(shuō)，服從上級(jí)的命令是官僚制的基本行事倫理，其目的是為了保證有效率地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，然而當(dāng)上級(jí)的命令與憲法的基本思想有沖突的時(shí)候，公務(wù)員又該如何選擇呢？并且公務(wù)員除了這個(gè)身份以外，他本人還可能會(huì)是一名家長(zhǎng)、一個(gè)親戚、一個(gè)朋友等多重角色構(gòu)成的復(fù)合角色集，而當(dāng)這些角色之間發(fā)生沖突的時(shí)候，如何來(lái)進(jìn)行行為選擇呢？

在羅爾看來(lái)，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)把憲政原則作為其活動(dòng)的最高原則，即公務(wù)員的行為符合政治體制的價(jià)值是判斷公務(wù)員德性水平的標(biāo)準(zhǔn)。他對(duì)法國(guó)、英國(guó)和加拿大等國(guó)家的行政和憲法之間的關(guān)系進(jìn)行了深入地考察，并提出國(guó)家憲法和行政之間有非常緊密的關(guān)系［3］（p．73）。羅爾在其非常著名的一本書《公共服務(wù)、倫理和憲政實(shí)踐》（1998）中指出，公務(wù)員的自由裁量權(quán)的如何使用構(gòu)成了公務(wù)員德性評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)，并指出依靠憲政原則是公務(wù)員行使職權(quán)的最高道德指南［4］（pp．1－15）。他對(duì)于美國(guó)的政治與行政二分的興起和衰落進(jìn)行了分析，他指出，即使倡導(dǎo)政治與行政二分的威爾遜也認(rèn)為行政對(duì)于憲法的落實(shí)非常重要，政治和行政二分只是從技術(shù)上來(lái)解決美國(guó)公務(wù)員制度中曾經(jīng)存在的一些問(wèn)題，如政治分贓制導(dǎo)致政策不穩(wěn)定等現(xiàn)象，而并沒(méi)有否定行政執(zhí)行對(duì)于憲政實(shí)現(xiàn)的重要意義。羅爾直接指出公務(wù)員在運(yùn)轉(zhuǎn)著憲法。

隨著社會(huì)的發(fā)展，政府提供社會(huì)公共服務(wù)的內(nèi)容和境界都大為提升，原有的政治與行政二分法所強(qiáng)調(diào)的公務(wù)員價(jià)值中立的思想已經(jīng)不能夠得到廣泛的認(rèn)同，政治中立的行事法則已經(jīng)在現(xiàn)實(shí)中行不通。如李普斯基（1983）認(rèn)為，公務(wù)員尤其是處于最前線的公職人員，他們直接與公民打交道（李普斯基稱他們?yōu)榻诸^官僚），常常要通過(guò)自己的決策來(lái)解決各種事情，他們管理著資源、分配資源，公務(wù)員手中握有大量自由裁量權(quán)［5］（p．3）。在羅爾看來(lái)，如何運(yùn)用自由裁量權(quán)是公務(wù)員工作中常常面臨的一個(gè)基本問(wèn)題，而負(fù)責(zé)任地使用自由裁量權(quán)則是公務(wù)員德性體現(xiàn)的關(guān)鍵之處。羅爾提出了依靠憲政的基本原則來(lái)解決公務(wù)員自由裁量權(quán)是最好辦法的觀點(diǎn)［4］（p．28）。

如何將公務(wù)員的實(shí)際行動(dòng)與憲政的基本原則很好地契合起來(lái)呢？在這個(gè)問(wèn)題上，羅爾尋求的答案則是“就職宣誓”的辦法。他認(rèn)為，可以通過(guò)就職誓言來(lái)很好地處理行政自治和服從上級(jí)之間的關(guān)系。就職宣誓一方面可以使得行政權(quán)力的自治權(quán)取得合法地位，另一方面憲法又限定自治性在一定的范圍內(nèi)。羅爾認(rèn)為：“行政人員在運(yùn)行著我們的憲法，他們使憲法在實(shí)踐中運(yùn)轉(zhuǎn)。他們是中介人或助產(chǎn)士或媒人，在憲政原則和實(shí)踐之間選擇適合個(gè)人情況的隱喻。他們值得我們尊敬和欽佩?！保?］（p．171）在這里，羅爾再次強(qiáng)調(diào)了公務(wù)員在行政實(shí)踐中的自由裁量權(quán)的作用，指出了公務(wù)員的德性對(duì)于公共管理實(shí)踐的重要性。

羅爾關(guān)于公務(wù)員道德的憲政思想的深層次意義還包括了公務(wù)員的道德并不僅僅是簡(jiǎn)單地執(zhí)行憲法和法律。公務(wù)員面臨的社會(huì)環(huán)境和公共事務(wù)在發(fā)展和變化，因此，公務(wù)員實(shí)施公共服務(wù)也要學(xué)會(huì)權(quán)變，即在面臨多變的社會(huì)事務(wù)工作中，能夠發(fā)現(xiàn)、修訂、調(diào)整和運(yùn)用規(guī)則，充分發(fā)揮公務(wù)員的自主性，以真正實(shí)現(xiàn)和落實(shí)憲政的基本原則，將憲政的基本精神和管理實(shí)踐創(chuàng)造性地結(jié)合起來(lái)。在具體的行政實(shí)踐過(guò)程當(dāng)中，表現(xiàn)在公務(wù)員手中大量自由裁量權(quán)的使用，必須建立在憲政精神基礎(chǔ)之上，這樣既保證了公務(wù)員既有工作的靈活性，能夠與時(shí)俱進(jìn)，同時(shí)又能夠?qū)崿F(xiàn)公共部門的社會(huì)價(jià)值，符合基本的憲政思想，不再是簡(jiǎn)單地適應(yīng)憲政思想，而且要把憲政的基本精神進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)光大。

二、對(duì)公務(wù)員的教育和培訓(xùn)工作要能夠?qū)崿F(xiàn)政治體制價(jià)值的正確理解并內(nèi)化為行動(dòng)指南

“我們不僅需要為行政人員的行為確立準(zhǔn)則和制定規(guī)范，我們還需要為其建構(gòu)起倫理觀念和道德體系，用理性的力量塑造行政人員的人格和職業(yè)意識(shí)”［6］（p．279）。如何培育和 塑造公務(wù)員的德性呢？通過(guò)教育和培訓(xùn)來(lái)把政治體制的價(jià)值原則內(nèi)化成公職人員的自覺(jué)行動(dòng)，在倫理價(jià)值觀中養(yǎng)成依法行政的習(xí)慣，這是羅爾在長(zhǎng)期對(duì)公職人員道德教育和培訓(xùn)的思考中得到的答案。羅爾（1998）在編制公務(wù)員培訓(xùn)指南的時(shí)候也想過(guò)一些其他思路。比如：聚焦水門事件，強(qiáng)調(diào)利益沖突，辭職抗議和用正派人的觀點(diǎn)等基本主題來(lái)作為培訓(xùn)課的起點(diǎn)，后來(lái)羅爾發(fā)現(xiàn)這些都不太合適，最后他找到了答案，提出把行政道德和憲法之間的關(guān)系作為公務(wù)員倫理培訓(xùn)的研究主題。

羅爾提出了通過(guò)就職宣誓將來(lái)自不同機(jī)構(gòu)的管理者組成一個(gè)十分特別的倫理社會(huì)，宣誓的演習(xí)將成為提醒這些管理者們的象征。“可以這樣來(lái)演習(xí)：為了培訓(xùn)的目的，在倫理培訓(xùn)的時(shí)候，通過(guò)建立專題討論班，讓這些來(lái)自不同部門、代表不同利益的管理者在一起來(lái)演練如何找到自己的部門利益決策和美國(guó)人民的共同目的（就是在憲法序言中宣告的：建立一個(gè)更加完美的聯(lián)邦，建立起正義，守衛(wèi)我們以及我們子孫后代的自由和福祉）之間的聯(lián)結(jié)點(diǎn)。”［4］（p．35）

在具體的行政實(shí)踐當(dāng)中，公務(wù)員將不得不接觸多方面沖突的價(jià)值碰撞。如“在美國(guó)政治體制中的分權(quán)情形中，公共行政官員的確并且應(yīng)該扮演一個(gè)平衡輪子的角色（Balance Wheel Role），在支持憲法這一前提下：在總統(tǒng)制和立法機(jī)關(guān)中有效但受到保護(hù)的權(quán)力以及保證正確實(shí)施所采納的政策”［4］（pp．87－88）。公務(wù)員應(yīng)當(dāng)自己理解政治體制的基本價(jià)值，并很好地判斷自己的角色定位，當(dāng)遇到情境沖突的時(shí)候如何選擇自己的行為，在沖突中能夠選擇憲政的基本價(jià)值作為自己的行動(dòng)指南，這是一種最高的道德品質(zhì)。因?yàn)檫@體現(xiàn)了官僚們接受這種把自己放在美國(guó)人民價(jià)值當(dāng)中的道德責(zé)任，正如這些價(jià)值如何被闡釋只有官員們自己決定。官僚們選擇了什么價(jià)值也就是回應(yīng)了那些價(jià)值。也就是說(shuō)，當(dāng)公職人員在面臨道德沖突時(shí)候的選擇充分體現(xiàn)了官員的價(jià)值選擇。而在具體的行政實(shí)踐當(dāng)中，將憲政原則作為自己行動(dòng)的指南，充分地體現(xiàn)了官員的最高倫理道德水平。

在行政實(shí)踐活動(dòng)中如何實(shí)現(xiàn)將公務(wù)員的憲政道德和與公務(wù)員的行為有機(jī)結(jié)合呢？羅爾認(rèn)為，公務(wù)員可以借鑒法院對(duì)于美國(guó)人民價(jià)值解讀的做法。羅爾認(rèn)為，他所推薦的方法則是尊重官僚們對(duì)自己的神，自己的信仰和自己的哲學(xué)以及組成他自身倫理中最重要的一部分的責(zé)任［4］（p．29）。公務(wù)員和普通人一樣，如果要保持自己的倫理整體性，就必須忠實(shí)于自己的信仰。也就是說(shuō)：“政治制度價(jià)值”（Regime Values）的理解使得公務(wù)員們能夠準(zhǔn)確地定位他們最深層次的政治信仰。

因此，我們可以通過(guò)一系列的培訓(xùn)活動(dòng)和教育，將憲政的精神內(nèi)化為公務(wù)員的信仰體系中很重要的一部分，塑造公務(wù)員的憲政道德。通過(guò)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)以及用深深的信念內(nèi)化為自己的行動(dòng)習(xí)慣來(lái)養(yǎng)成，并成為個(gè)人整體中的一個(gè)部分，這種價(jià)值觀的形成需要深層次地理解憲法，最后能夠用自己的行動(dòng)忠誠(chéng)于憲法。

三、羅爾的憲政倫理思想對(duì)于中國(guó)公務(wù)員德性培育的啟示

羅爾的憲政倫理思想對(duì)于我國(guó)公務(wù)員道德培訓(xùn)和道德評(píng)價(jià)有很好的啟示作用。正如托克維爾所說(shuō)：“一個(gè)人要想真正了解自己的國(guó)家，可以通過(guò)研究其他國(guó)家的方法?！蔽覀兛梢越梃b羅爾用憲政思想來(lái)培育公務(wù)員行政道德的方法，與中國(guó)的實(shí)情結(jié)合，為培育我國(guó)公務(wù)員的德性提供一條新思路。

（一）公務(wù)員道德應(yīng)當(dāng)建立在人民的價(jià)值上，要求對(duì)憲法進(jìn)行正確詮釋并內(nèi)化為行動(dòng)信念

中華人民共和國(guó)共制定過(guò)四部憲法，現(xiàn)行的第四部憲法在1982年由第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)，并經(jīng)過(guò)了1988年、1993年、1999年和2004年四次修正，也是目前為止最為完備的憲法，具有最高的權(quán)力。這部憲法體現(xiàn)了全國(guó)人民的價(jià)值選擇和我黨治理國(guó)家的基本思路，是指導(dǎo)政府治理的最高指南。因此，在衡量公務(wù)員的德性的時(shí)候，首要的一條便是忠于憲法、忠于黨、忠于人民。這也是我們國(guó)家公務(wù)員德性考評(píng)的一個(gè)非常重要的指標(biāo)。

我國(guó)歷來(lái)重視對(duì)公務(wù)員德性的考評(píng)，那么在實(shí)踐中又是如何對(duì)“忠于憲法、忠于黨和忠于人民”這一指標(biāo)進(jìn)行考評(píng)呢？我們根據(jù)地方公務(wù)員考評(píng)德性指標(biāo)的調(diào)查結(jié)果得知，我國(guó)地方政府目前關(guān)于公務(wù)員德性考評(píng)的區(qū)分度比較低。一般來(lái)說(shuō)，如果沒(méi)有特定的事件發(fā)生，基本上都是認(rèn)同公務(wù)員是忠于黨、忠于憲法和忠于人民的。實(shí)際情況也確實(shí)很難說(shuō)某某人不支持黨，不擁護(hù)憲法、不忠于人民，除非他做出了反黨、反人民的事情。因?yàn)闆](méi)有在公務(wù)員德性考評(píng)的結(jié)果中形成區(qū)分和比較，這樣的考評(píng)思路很難達(dá)到預(yù)期效果，考評(píng)的結(jié)果對(duì)于促進(jìn)公務(wù)員德性意義也不大。因此，在進(jìn)行德性考評(píng)的時(shí)候，還是要形成一定區(qū)分度，既要求大家必須做到，同時(shí)又能夠做到獎(jiǎng)優(yōu)懲劣，以相互促進(jìn)，推動(dòng)整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍德性的提升。

在這里，羅爾提供了一個(gè)很好的辦法。他是這樣來(lái)解讀什么叫忠于憲法的。羅爾認(rèn)為，“在維護(hù)憲法的誓言里，我們可以看到它不只是作為一個(gè)遵守的承諾，而是作為進(jìn)入公開(kāi)的行為準(zhǔn)則的共同體一個(gè)啟動(dòng)儀式，其目的是為了發(fā)現(xiàn)、更新、調(diào)整和運(yùn)用支持我們的社會(huì)秩序基本的行為準(zhǔn)則。宣誓的任務(wù)是把誓言當(dāng)作是市民認(rèn)同的行為而不只是服從”［7］（p．192）。在這里，羅爾說(shuō)明了在進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍中需要“就職宣誓”，主要目的是通過(guò)這樣的一種儀式來(lái)促進(jìn)公務(wù)員內(nèi)化憲政精神，而不是為了讓公務(wù)員服從于某種制度。在憲政思想內(nèi)化的過(guò)程中，公務(wù)員自身對(duì)憲法基本知識(shí)要理解，并將其內(nèi)化為自己的行動(dòng)指南。Donald C．Menzel（2006）在評(píng)述這段話時(shí)提到，“就職宣誓的關(guān)鍵在于，誓言提供給官員以合法性和授權(quán)以使他們開(kāi)展一些創(chuàng)新的方法來(lái)執(zhí)行他們的職責(zé)，既是道德和道義上的聲音。這種就職宣誓的路徑與‘遵守規(guī)則’思路的對(duì)比明顯地體現(xiàn)出，在‘遵守規(guī)則里許多守則轉(zhuǎn)化成為法律，成為同類文件’”［8］（p．72）。這就很好地詮釋了遵守憲法不僅僅是不要去違反它，要去遵從它，而是要在理解其內(nèi)涵意義的基礎(chǔ)之上，運(yùn)用自主性去實(shí)現(xiàn)它，并在不足之處修訂它、按照時(shí)代發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步去提高它和發(fā)展它，讓憲法的精神能夠與時(shí)俱進(jìn)，讓它更能夠反映時(shí)代特點(diǎn)和人類的進(jìn)步要求，而這一點(diǎn)也應(yīng)該是比較難的。按照羅爾的觀點(diǎn)，認(rèn)真學(xué)習(xí)憲法、理解憲法的基本精神，并隨著社會(huì)的進(jìn)步，對(duì)憲法加以修訂和改進(jìn)也是公務(wù)員在具體運(yùn)用和執(zhí)行法律時(shí)的一種道德選擇。

我們?cè)趯?duì)公務(wù)員進(jìn)行考評(píng)的時(shí)候，就可以通過(guò)考察公務(wù)員是如何在現(xiàn)實(shí)中詮釋憲法的基本精神，為社會(huì)公眾提供優(yōu)良服務(wù)的水平來(lái)理解公務(wù)員的憲政道德。我們可以通過(guò)公務(wù)員的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)獲得情報(bào)，使它不再是一個(gè)抽象的概念，而是用行政行為體現(xiàn)憲政道德水準(zhǔn)，一些定性和定量指標(biāo)的設(shè)定就可以實(shí)現(xiàn)對(duì)公務(wù)員德性考評(píng)的目標(biāo)。對(duì)于我國(guó)公務(wù)員來(lái)說(shuō)，理解憲法的價(jià)值或者說(shuō)中國(guó)政治價(jià)值的基本原則，也同樣包括兩個(gè)方面的任務(wù)，一方面是識(shí)別出中華人民共和國(guó)的基本價(jià)值，另一方面也是尋找有意義的表述，而這種表述指的是公務(wù)員自己內(nèi)化的對(duì)政治價(jià)值的一般化內(nèi)容。這個(gè)過(guò)程自身也可以強(qiáng)化公務(wù)員的價(jià)值取向，在實(shí)踐中，公務(wù)員運(yùn)用自由裁量權(quán)的時(shí)候，能夠自覺(jué)地選擇最適當(dāng)?shù)墓ぷ鞣绞?。這里，我們依然可以借鑒美國(guó)人民法院對(duì)美國(guó)價(jià)值意義的現(xiàn)實(shí)判定：（1）制度上的；（2）辯證的；（3）具體的；（4）恰當(dāng)?shù)模?］（p．25）。這四種方式可以構(gòu)成運(yùn)用自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)公務(wù)員政治價(jià)值的內(nèi)化，并在其行動(dòng)中找到政治價(jià)值意義上的表達(dá)，來(lái)實(shí)現(xiàn)為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

（二）公務(wù)員德性培育的重點(diǎn)是加強(qiáng)憲政精神的理解

隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，很多新問(wèn)題對(duì)公務(wù)員自由裁量權(quán)的需要表現(xiàn)越來(lái)越明顯。在具體工作中，這種自由裁量權(quán)的存在使得公務(wù)員常常可以選擇做或不做，以及如何做，這種選擇過(guò)程實(shí)際上就是涉及如何使用自由裁量權(quán)的問(wèn)題。自由裁量權(quán)常被稱為“雙刃劍”，意指其能夠賦予公務(wù)員以較多的能動(dòng)性，但是如果濫用或用得不好，就會(huì)給社會(huì)帶來(lái)傷害。我們?cè)谟懻撟杂刹昧繖?quán)的使用原則的時(shí)候，通常都要提到一個(gè)合理性原則的問(wèn)題。什么是合理的？用憲法的基本精神來(lái)指導(dǎo)公務(wù)員對(duì)合理的判斷是最有說(shuō)服力的，也是最可靠的。因此，加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員德性的培訓(xùn)，加深公務(wù)員對(duì)憲政的理解，是解決公務(wù)員負(fù)責(zé)任地使用行政自由裁量權(quán)問(wèn)題的關(guān)鍵，也是提升公務(wù)員德性的十分重要的路徑。

公務(wù)員實(shí)踐憲法，主動(dòng)運(yùn)行行政權(quán)，為社會(huì)提供優(yōu)良服務(wù)，讓憲政原則落到實(shí)處，體現(xiàn)了公務(wù)員在國(guó)家治理中承載著的歷史使命的重要地位和作用。加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的培訓(xùn)和教育，促使公務(wù)員加深對(duì)憲政的理解并內(nèi)化為工作中的行動(dòng)指南，對(duì)于提高整體公務(wù)員隊(duì)伍的德性有著十分重要的作用。因此，在對(duì)公務(wù)員進(jìn)行德性培育的活動(dòng)中，加強(qiáng)公務(wù)員對(duì)我國(guó)憲法精神和內(nèi)容的理解非常必要，在設(shè)置各種關(guān)于公務(wù)員德性培育課程的時(shí)候，可以借鑒羅爾推薦的經(jīng)驗(yàn)，采取學(xué)習(xí)憲法和研討憲法，或者用情境的方式，讓大家一起來(lái)探討憲政的基本精神和現(xiàn)實(shí)的行為選擇等訓(xùn)練，可以有效地提高公務(wù)員的憲政道德實(shí)現(xiàn)能力。

（三）公務(wù)員面對(duì)道德沖突時(shí)的選擇

羅爾在其著作中比較了德性的三個(gè)層次：個(gè)人道德層面，職業(yè)道德層面和憲政道德層面。個(gè)人道德就是日常生活中的一種道德準(zhǔn)則。職業(yè)道德則體現(xiàn)了一個(gè)職業(yè)的特點(diǎn)，如辯護(hù)律師，按照職業(yè)道德就是盡可能地為他的當(dāng)事人辯護(hù)，即使當(dāng)事人劣跡斑斑，也要盡可能地為當(dāng)事人的利益服務(wù)，這是職業(yè)道德，但是他可能本身對(duì)當(dāng)事人的行徑并不認(rèn)同。公務(wù)員道德的最高層次就是憲政道德。對(duì)于公務(wù)員來(lái)說(shuō)，基于其身份和政治選擇，憲政道德居于最高位置。

羅爾曾經(jīng)指出，美國(guó)公務(wù)員有時(shí)候會(huì)如“坐在帶鉤的籬笆上”，常?？赡芴幱趥惱砝Ь钞?dāng)中。如在服從上級(jí)命令和其他的一些基本社會(huì)道德之間出現(xiàn)了沖突。選擇了一項(xiàng)，就必然會(huì)放棄另一項(xiàng)，而不管放棄了哪一項(xiàng)都會(huì)讓自己處于一種道德困境當(dāng)中。在面對(duì)道德選擇困境的時(shí)候，正確的答案就是依照憲政的基本原則來(lái)行事。因?yàn)?，憲政的精神原則可以成為公務(wù)員運(yùn)行行政權(quán)的指南，有效地指導(dǎo)公務(wù)員面臨角色沖突時(shí)的行為選擇；對(duì)于公務(wù)員管理部門來(lái)說(shuō)，可以把其作為對(duì)公務(wù)員進(jìn)行培訓(xùn)的指南和考評(píng)的指標(biāo)，用以指引公務(wù)員德性培育的目標(biāo)和方向，充分滿足人民對(duì)于政府公務(wù)員的角色期待。因?yàn)檎枪珓?wù)員基于對(duì)政治體制價(jià)值的解讀和對(duì)憲政原則的現(xiàn)實(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)，才能夠使得憲法基本原則得以實(shí)現(xiàn)，這樣的選擇才是具有道德性的。當(dāng)公務(wù)員在具體的行政實(shí)踐中遇到多層道德沖突的時(shí)候，就應(yīng)該站在憲政的高度來(lái)解決面對(duì)的問(wèn)題，并能夠幫助公務(wù)員在面對(duì)自由裁量權(quán)的使用困境時(shí)，不再困惑而獲得思想上的解放。

四、結(jié)語(yǔ)

羅爾提出一個(gè)非常重要的概念，即公務(wù)員實(shí)踐和運(yùn)行著憲法，公務(wù)員在負(fù)責(zé)任地使用自由裁量權(quán)的過(guò)程中，用憲政思想作為指南，這是公務(wù)員的最高行政道德。結(jié)合中國(guó)公務(wù)員德性的培育要求，筆者認(rèn)為加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的憲政思想教育和培訓(xùn)，促進(jìn)公務(wù)員對(duì)我們國(guó)家的憲政原則和政治價(jià)值的理解，并在深刻理解憲法的基礎(chǔ)上，將其內(nèi)化為公務(wù)員的行動(dòng)指南，在實(shí)際行動(dòng)中能夠體現(xiàn)出忠于黨、忠于國(guó)家和忠于人民的精神面貌，同時(shí)也幫助公務(wù)員在各種沖突和矛盾狀況下能夠做出正確的價(jià)值判斷和行為選擇。

當(dāng)然我們?cè)诮梃b羅爾的憲政思想對(duì)于公務(wù)員道德評(píng)價(jià)的作用時(shí)，我們一定不要忘記他是立足于美國(guó)憲政的基礎(chǔ)，在對(duì)美國(guó)政治與行政二分法興起和衰落的過(guò)程的解讀中，認(rèn)為美國(guó)公務(wù)員政治中立的價(jià)值判斷已經(jīng)過(guò)時(shí)的判斷中所提出來(lái)的，對(duì)于公務(wù)員德性培育所提出來(lái)的。因此，我們不必把他的做法或依據(jù)作為我們的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，關(guān)于公務(wù)員德性的憲政思想?yún)s可以為我們國(guó)家公務(wù)員德性的培育提供有益的借鑒。

注釋：

①本部分資料來(lái)源于中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院2010級(jí)博士生宋學(xué)增整理，在此表示感謝。

［1］ 李文良．略論我國(guó)公務(wù)員的德性［J］．華北電力大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2007，（3）．

［2］ Stephanie L．Witt，Anna Marie Schuh．Book Reviews：Rohr，John A．（1998）．Public Service，Ethics and Constitutional Practice［J］．Lawrence，KS：University of Kansas Press Review of Public Personnel Administration，2000，（20）．

［3］ John A·Rohr．Civil Servants and Their Constitutions［M］．Kansas：University Press of Kansas．2002

［4］ John A·Rohr．Public Service，Ethics，and Constitutional Practice［M］．Kansas：University Press of Kansas，1998．

［5］ Michael Lipsky．Street－level Bureaucracy：Dilemmas of the Individual in Public Services［M］．Russeu：Russell Sage Foundation Publications，1983．

［6］ 張康之．公共行政中的哲學(xué)與倫理［M］．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004．

［7］ John A·Rohr．To Run a Constitution［M］．Kansas：University Press of Kansas，1986．

［8］ Donald C．Menzel．Ethics Management for Public Administrators：Building Organizations of Integrity［M］．New York：M．E．Sharpe Armonk，2006．