論實(shí)現(xiàn)適足住房權(quán)的中國(guó)路徑

呂妍 等

摘要： 適足住房權(quán)具有堅(jiān)實(shí)的人權(quán)本質(zhì)。經(jīng)歷多年發(fā)展歷程，其已具備成熟的規(guī)范表述。目前域外實(shí)踐中，適足住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)主要分為政府主導(dǎo)與社會(huì)主導(dǎo)兩種模式。當(dāng)下中國(guó)，適足住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑多樣豐富，其中“住房公積金直接參與公共租賃住房建設(shè)”即為一例。本文細(xì)致分析了該路徑的必要性、可行性與合法性，并針對(duì)其具體操作過(guò)程中可能面臨的問(wèn)題，提供了一系列建議。

Abstract： The right to adequate housing has solid essence of human rights. Through many years of development， it has the mature standard. At present， in foreign practice， the implementation of the right to adequate housing mainly are the government leading and social leading. In the present China， the implementation path of the right to adequate housing is multiple， taking housing found direct access public rental housing construction as an example. The article analyzes the necessity， feasibility， and validity of implementing the path， and aiming at the problems in specific operation， puts forward a series of suggestions.

關(guān)鍵詞： 適足住房權(quán)；住房公積金；公共租賃住房

Key words： the right to adequate housing；housing fund；public rental housing

中圖分類號(hào)：F20 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2013）03-0136-05

0 引言

適足住房權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)，近半個(gè)世紀(jì)來(lái)得到了國(guó)際社會(huì)的普遍認(rèn)同，對(duì)于適足住房權(quán)的理論研究也正日趨深入。但理論研究的繁榮，未必總對(duì)應(yīng)著具體實(shí)踐的進(jìn)步。至少在中國(guó)語(yǔ)境下，公民適足住房權(quán)的實(shí)踐保護(hù)，非但未能為中國(guó)住房人權(quán)理論的發(fā)展提供推動(dòng)，反而呈現(xiàn)出現(xiàn)實(shí)對(duì)理想的巨大反諷——2011年，即使在中央政府前所未有的調(diào)控力度下，中國(guó)大中城市平均房?jī)r(jià)收入比仍達(dá)到7.4，其中七成大中城市超過(guò)8.0，遠(yuǎn)高于國(guó)際公認(rèn)的合理比例。①住房問(wèn)題猶如揮之不去的噩夢(mèng)，既對(duì)廟堂之上改革者的決斷與魄力造成深深掣肘，更為江湖之中庶民的生存與安居帶來(lái)重重困境。試觀今日之域中，竟是房商之天下。欲在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)游戲規(guī)則的迷局中，發(fā)現(xiàn)實(shí)現(xiàn)適足住房權(quán)的中國(guó)路徑，必須追本溯源，借他山之石，采本土之利。

1 適足住房權(quán)的人權(quán)本質(zhì)

人與萬(wàn)物相較，未必具有任何超然的生理稟賦，但確在智識(shí)上達(dá)到造物之巔峰。因此，人放棄了放逐自然憑個(gè)體野蠻生長(zhǎng)，選擇了構(gòu)建社會(huì)依群體有序生活。不同的時(shí)間、空間下，存在過(guò)不同的社會(huì)、群落，誕生過(guò)不同的秩序、法律。因此，諸多規(guī)則之法理根源，確可歸于社會(huì)共同體的權(quán)威意志與統(tǒng)治秩序的需求。但畢竟尚存在部分法則，與社群意志無(wú)關(guān)，與個(gè)人意義相連。此類法則，記載的是人之為人的根本尊嚴(yán)，定義的是人存于世的基本意義。人基于該等法則而取得之權(quán)利，不因國(guó)家、社會(huì)與威權(quán)的更迭而變換。此類法則于法理意義上，稱之為“基本法”，產(chǎn)生之權(quán)利即為“人權(quán)”。申言之，人權(quán)是人為目的而非手段的直接體現(xiàn)，其不基于國(guó)家法律而產(chǎn)生，相反，國(guó)家負(fù)保障人權(quán)之絕對(duì)義務(wù)，人權(quán)恰恰制約國(guó)家權(quán)力之行使！

人權(quán)之至高位階，確實(shí)導(dǎo)致了人權(quán)理論的發(fā)展謹(jǐn)慎——從以“公民權(quán)利和政治權(quán)利”為核心的第一代人權(quán)共識(shí)到以“發(fā)展權(quán)”為核心的第三代人權(quán)共識(shí)，全人類經(jīng)歷了大半個(gè)世紀(jì)的認(rèn)識(shí)進(jìn)程。適足住房權(quán)的理論發(fā)展史，同樣漫長(zhǎng)：

1948年《人權(quán)宣言》第25條提出“人人有權(quán)獲得保障其本人與家屬健康與福利的適足生活水平，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù)……”。1966年《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》則首次直接以“適足（Adequate）”界定人之住房需求，其第11條第1項(xiàng)規(guī)定：“本公約締約各國(guó)承認(rèn)人人有權(quán)保障其本人和家庭擁有適足的生活水平，包括適足的食物、衣著和住房……”。1991年，聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)發(fā)布了其對(duì)前述公約中“適足住房權(quán)”部分的權(quán)威解釋（《第四號(hào)一般性意見》），指出：“不應(yīng)狹隘或限制性地解釋住房權(quán)，比如，僅把其視為擁有頭頂寸瓦之權(quán)利，或把住所簡(jiǎn)單視為單一商品，而應(yīng)把其解釋為安全、平靜和有尊嚴(yán)地居住于某處的權(quán)利”。②同時(shí)，該意見細(xì)化了適足住房權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，即“有法律保障的使用權(quán)”、“服務(wù)、材料、設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施的提供”、“合理的房?jī)r(jià)收入比”、“衛(wèi)生健康的住房條件”、“公平的住房機(jī)會(huì)”、“合宜的居住地點(diǎn)”與“合宜的文化環(huán)境”。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)已對(duì)“適足住房權(quán)”采取了明確的工作定義：“每一個(gè)男人、女人、青年和兒童獲得和持續(xù)擁有一個(gè)能夠平靜和有尊嚴(yán)地生活的有保障的住房和社區(qū)的權(quán)利?！雹壑链?，適足住房權(quán)概念的規(guī)范表述日臻成熟，而其國(guó)際實(shí)踐亦是如火如荼。

2 實(shí)現(xiàn)適足住房權(quán)的域外經(jīng)驗(yàn)

縱覽域外適足住房權(quán)之保障政策，大體可分下述兩種模式：

2.1 政府主導(dǎo)模式④ 該等模式下，第一種具體路徑系政府自建公共住房，其代表國(guó)家為巴西。1966年巴西政府創(chuàng)建“就業(yè)保障基金”，以此保障國(guó)家住房發(fā)展計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)。具言之，巴西通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)法和稅法的雙重保障，強(qiáng)制要求雇主以稅款的形式，按雇員工資總額8％向基金會(huì)繳存基金，而后基金會(huì)將基金存入雇員個(gè)人賬戶，并交由全國(guó)住房建設(shè)銀行經(jīng)營(yíng)和保管，存款按年利3％由銀行付息。該等基金，個(gè)人可在繳納5年后，提取并用于支付房款；國(guó)家則直接將其沉淀部分用作國(guó)家建房資金。

第二種路徑系政府財(cái)政支持搭配強(qiáng)制公積金計(jì)劃，其代表為新加坡、中國(guó)香港地區(qū)。以新加坡為例：1964年，新加坡《中央公積金法》強(qiáng)制要求雇主每月按法定比例為雇員統(tǒng)一繳交公積金。歸集的公積金，由中央公積金局全權(quán)負(fù)責(zé)，通常分成兩部分：一部分用于滿足會(huì)員的支取需求；另一部分存入中央金融管理局，用于購(gòu)買政府債券。政府再將國(guó)債所籌資金，以高于公積金存款利率和低于市場(chǎng)水平的借貸利率貸給建屋發(fā)展局，供其用于：①住宅開發(fā)建設(shè)貸款；②發(fā)放購(gòu)房和房屋維修貸款。同時(shí)，新加坡政府也大力推行公共組屋制度，即政府通過(guò)建屋發(fā)展局為廣大中低收入群體提供用于長(zhǎng)期自住的廉價(jià)的公共住房。

第三種路徑系政府金融政策干預(yù)搭配社會(huì)自建，代表國(guó)家為韓國(guó)與日本。以后者為例：近年來(lái)，日本政府堅(jiān)持推行兩大代表性住房保障制度：其一，住宅零存整取郵政儲(chǔ)蓄制度。根據(jù)該制度，郵政儲(chǔ)戶可以從政府住宅金融機(jī)構(gòu)貸到低息住宅基金，并在購(gòu)買住宅階段以及償還階段都享有相當(dāng)比例的減稅優(yōu)惠；其二，住宅金融公庫(kù)制度，即政府設(shè)立住宅金融公庫(kù)，行使金融職能，融通長(zhǎng)期低息資金。公庫(kù)以建造或購(gòu)置私有住宅的個(gè)人、建造租賃用住宅的個(gè)人以及地方住宅供給公社、建造出售用住宅的地方住宅供給公社或民間開發(fā)商和從事舊城改造的企業(yè)等為主要貸款對(duì)象。該制度下，凡是居民建造或購(gòu)買的住宅在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)，均可向住宅金融公庫(kù)申請(qǐng)低息貸款，平均利率比商業(yè)銀行貸款低30%。

2.2 社會(huì)主導(dǎo)模式⑤ 該等模式下，同樣存在三種具體路徑。其一是私人企業(yè)經(jīng)營(yíng)搭配政府補(bǔ)貼，其代表則為美國(guó)、英國(guó)和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)。申言之，政府極少自建公共住房，絕大多數(shù)情況下系通過(guò)提供建設(shè)補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠的方式，鼓勵(lì)開發(fā)商建造供低收入者租用的住房。同時(shí)，另通過(guò)貸款擔(dān)保、貼息等方式在資本市場(chǎng)上幫助中低收入者獲得融資，從而使其在商品房市場(chǎng)上買得起自己的住房。

其二是社會(huì)互助，其代表國(guó)家是瑞典。申言之，瑞典長(zhǎng)期以來(lái)系通過(guò)廣泛社會(huì)互助的形式，以住宅合作社（即瑞典全國(guó)住房合作社聯(lián)盟）為中心提供公共住房，供中低收入者購(gòu)買或租賃。在公共住房的建設(shè)過(guò)程中，政府提供土地、資本等方面的政策優(yōu)惠，推動(dòng)公益性建筑企業(yè)和工人聯(lián)盟共同建設(shè)公共住房。

其三則是住房保障完全私有化，其代表國(guó)家為智利。自1981年起，智利推行徹底的養(yǎng)老金私有化模式。其基本內(nèi)容是以個(gè)人資本為基礎(chǔ)，實(shí)行完全的強(qiáng)制儲(chǔ)蓄式的個(gè)人養(yǎng)老金帳戶制。申言之，養(yǎng)老保險(xiǎn)金完全由雇員個(gè)人繳納，由私人養(yǎng)老基金管理公司經(jīng)營(yíng)管理，雇主自始無(wú)繳存義務(wù)。智利政府亦不負(fù)擔(dān)建設(shè)公共住房的責(zé)任，公民依賴個(gè)人儲(chǔ)蓄于市場(chǎng)上租賃或購(gòu)買商品房而實(shí)現(xiàn)適足住房權(quán)。

總結(jié)以上國(guó)家的住房保障制度，可歸納各國(guó)適足住房權(quán)實(shí)現(xiàn)路徑如表1。

縱覽多樣的域外實(shí)踐，其在展示一幅公共住房政策的豐富圖景的同時(shí)，亦指出了一國(guó)或一地的住房政策模式至少與下述三個(gè)因素直接相關(guān)：一、政治制度與政府角色；二、市場(chǎng)發(fā)育與金融工具的發(fā)展程度；三、民間資本的儲(chǔ)備程度。而選取中國(guó)語(yǔ)境下適足住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑，自然也無(wú)法繞開上述問(wèn)題。

3 實(shí)現(xiàn)適足住房權(quán)的中國(guó)路徑

3.1 住房公積金直接參與公共租賃住房建設(shè)的必要性與可行性 適足住房權(quán)是為基本人權(quán)，但其在中國(guó)當(dāng)下的實(shí)現(xiàn)困境，卻最尖銳地表現(xiàn)在“夾心層”群體上：一個(gè)既無(wú)力購(gòu)買商品房又無(wú)法在保障性住房體系中獲得救濟(jì)的階層。這部分人群主要由新近就業(yè)人員構(gòu)成，其有如下特征：一是沒有享受過(guò)福利分房，無(wú)法通過(guò)出售公房積累購(gòu)房資金；二是處于職業(yè)發(fā)展初期，積蓄少；三是陸續(xù)達(dá)到適婚年齡，有迫切的住房需求。短期內(nèi)，相較于提高夾心層的購(gòu)房能力，解決其租房問(wèn)題，顯然更為可行。然而，現(xiàn)實(shí)依舊不容樂觀：據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)北京房屋租售比例（每平方米使用面積租金與每平方米使用面積住房?jī)r(jià)格比值）平均為1：434，上海則為1：418，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出國(guó)際警戒線。⑥由此，于市場(chǎng)租房外為夾心層提供其他租房方式，成為了中國(guó)各地政府必須考慮的問(wèn)題——公共租賃住房制度應(yīng)運(yùn)而生。

公共租賃住房系由政府財(cái)政直接支持興建的，面向夾心層的出租的公共住房，其租金往往至少低于市場(chǎng)平均價(jià)格30%。同時(shí)，區(qū)別于廉租房，公共租賃住房的準(zhǔn)入門檻與戶籍限制相對(duì)寬松，最好地吻和了夾心層“收入高于底層”與“外來(lái)人員”的群體特點(diǎn)，是其實(shí)現(xiàn)適足住房權(quán)的主要途徑。然而，近年來(lái)有效融資渠道的缺乏，使中國(guó)多數(shù)城市的公共租賃住房建設(shè)面臨窘境：公共租賃住房建設(shè)占用資金時(shí)間長(zhǎng)，短期內(nèi)投資回報(bào)率極低，即不符合銀行授信前提，亦無(wú)法承擔(dān)高昂的貸款利息壓力。而為公租房建設(shè)提供土地，本就使緊張的地方財(cái)政雪上加霜，再要求地方政府額外提供財(cái)政支持，顯然更不現(xiàn)實(shí)。銀行貸款與政府撥款的雙重困境下，公租房建設(shè)的融資渠道亟待拓展。

但另一方面，自94年以來(lái)實(shí)施的住房公積金制度，制度定位本是通過(guò)強(qiáng)制繳存者繳存公積金，提供低利率住房貸款，以實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)職工的住房需求。但長(zhǎng)期以來(lái)，因?yàn)槔U存年限較長(zhǎng)、低存低貸額度有限等問(wèn)題，住房公積金個(gè)貸率（住房公積金貸款余額與住房公積金歸集余額的比例）始終較低，大量繳存資金沉淀。在近年來(lái)通脹率居高不下的背景下，住房公積金制度不僅未能充分實(shí)現(xiàn)住房保障功能，反使職工承受大量間接損失。因此，住房公積金的新投資途徑又亟待開辟。考慮到公共租賃住房的融資困境與住房公積金的投資困境，要求以住房公積金直接參與（而非僅以其增值收入?yún)⑴c）公共住房建設(shè)無(wú)疑具有高度必要性。

同時(shí)，考慮到住房公積金又具有資金規(guī)模龐大（截至2009年底，全國(guó)住房公積金歸集總額達(dá)2.6萬(wàn)億，歸集余額達(dá)1.46萬(wàn)億）、資金來(lái)源穩(wěn)定（中國(guó)住房公積金制度實(shí)行強(qiáng)制繳存、2004年以來(lái)全國(guó)住房公積金歸集余額年均增長(zhǎng)率為25.1%）、融資成本低、風(fēng)險(xiǎn)可控（住房公積金在貸款與提取上不同于銀行的自由提取，為保證專款專用存在諸多條件限制，因而用于公共租賃住房建設(shè)后依然能夠應(yīng)對(duì)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)）等特點(diǎn)，使用該等資金直接參與公共租賃住房建設(shè)又具備了現(xiàn)實(shí)可行性。

3.2 住房公積金直接參與公共租賃住房建設(shè)的合法性 路徑的必要可行，尚不足以論證制度的正當(dāng)合法。雖然以保障適足住房權(quán)為合理性根基，但在中國(guó)語(yǔ)境下，為保證制度成本的最小化與制度實(shí)施的操作性，制度本身不悖于既有法律框架，是繞不過(guò)去的前提。畢竟，相較于立法的朝令夕改，若能于解釋論上找到依據(jù)，非但改革阻力極大降低，制度落地亦將不是難題。

根據(jù)現(xiàn)行《住房公積金管理?xiàng)l例》（下稱《條例》），住房公積金直接用于公共租賃住房建設(shè)，尚需排除“性質(zhì)”與“用途”上的兩大阻礙：

首先，根據(jù)《條例》第3條，職工個(gè)人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個(gè)人所有。由此，具備“工資”屬性的公積金直接被用于公共租賃住房建設(shè)，似乎缺乏正當(dāng)理由。但問(wèn)題并未就此結(jié)束，根據(jù)《條例》第11、12條，公積金由住房公積金管理中心負(fù)責(zé)歸集、使用和保值，并存放于其委托商業(yè)銀行的專戶中——此時(shí)矛盾出現(xiàn)了：因貨幣具有高度替代性，民法上對(duì)于貨幣的所有權(quán)流轉(zhuǎn)始終適用“占有與所有一致”的特殊原則。⑦因此，繳存者將住房公積金繳存給管理中心后即移轉(zhuǎn)了對(duì)該筆資金的占有，而管理中心基于“占有與所有一致”原則也就此即取得公積金的所有權(quán)，從此應(yīng)僅對(duì)繳存者負(fù)相應(yīng)債務(wù)。由此，管理中心基于所有權(quán)而決定公積金之使用方式，自然理所當(dāng)然?？墒?，問(wèn)題仍未解決——僅簡(jiǎn)單承認(rèn)管理中心對(duì)公積金的所有權(quán)，將導(dǎo)致職工的受益權(quán)受到嚴(yán)重威脅：一則管理中心將可以隨時(shí)非為繳存者利益使用資金，二則公積金投資增值收益將直接歸屬于國(guó)家——畢竟，只要到期償還債務(wù)，繳存者有何權(quán)利干涉管理中心行使對(duì)“自有資金”之權(quán)利，有何權(quán)利主張管理中心運(yùn)用“自有資金”投資所獲之增值收益？這一切，均與住房公積金制度之初衷截然相悖?？磥?lái)，既要堅(jiān)持基本民法理論，承認(rèn)住房管理中心具有對(duì)公積金使用處分之權(quán)能，又不能簡(jiǎn)單否定公積金之受益權(quán)歸于繳存者的制度初衷。那么究竟應(yīng)如何解釋管理中心與繳存者間的法律關(guān)系，方能邏輯自洽地推導(dǎo)出前述結(jié)論？答案惟有信托法律關(guān)系。

具言之，住房公積金制度所涉法律關(guān)系是一個(gè)典型的法定信托關(guān)系，即繳存者作為委托人，職工個(gè)人為受益人⑧，以住房公積金作為信托財(cái)產(chǎn)，信托給受托人住房公積金管理中心。管理中心在名義上擁有住房公積金的所有權(quán)，對(duì)繳存者負(fù)信義義務(wù)，以其自己的名義管理和處分住房公積金。但其必須為了受益人的利益而管理和處分住房公積金。又因該信托關(guān)系之成立是基于《條例》的規(guī)定，而非當(dāng)事人的合意，故稱之為法定信托。當(dāng)《條例》對(duì)繳存者和管理中心的權(quán)利義務(wù)關(guān)系規(guī)定不明確時(shí)，應(yīng)適用《信托法》的有關(guān)規(guī)定，特別是其中關(guān)于信義義務(wù)之規(guī)定。由此，基于信義義務(wù)，管理中心必須留存足夠的份額以滿足公積金貸款之申請(qǐng)，同時(shí)必須為職工利益而積極運(yùn)用公積金的沉淀資金投資，以保障資金的保值增值。同時(shí)增值收益，最終亦當(dāng)歸職工所有。而論已至此，管理中心運(yùn)用公積金直接參與公共租賃住房建設(shè)之合法性至少已部分成立——對(duì)于中低收入者（尤其是夾心層），該等投資可使其在不購(gòu)房的情況下解決住房問(wèn)題；對(duì)于中高收入者，該等投資使公積金增值收益能力提高。綜合來(lái)看，此為管理中心履行信義義務(wù)之合法手段。

其次，根據(jù)《條例》第五條，住房公積金應(yīng)當(dāng)用于職工購(gòu)買、建造、翻建、大修自住住房，任何單位和個(gè)人不得挪作他用。僅從字面文意分析，該條對(duì)住房公積金用途之規(guī)定，似對(duì)公積金用于公租房建設(shè)存在明確限制，但其實(shí)仍暗存解釋空間：其一，立法采“用于職工……”而非“供職工用于……”之表述，語(yǔ)用邏輯之微小差異，卻導(dǎo)致了公積金使用主體的差異：前者顯然意指管理中心可使用公積金解決職工建造住房問(wèn)題；后者則指向惟職工有權(quán)動(dòng)用公積金的當(dāng)然推論。因此，既然當(dāng)前職工直接使用公積金自建房屋已成為不現(xiàn)實(shí)之命題，那么，繳存者通過(guò)繳存公積金，委托管理中心投資公租房建設(shè)，何嘗不是當(dāng)下中國(guó)職工實(shí)現(xiàn)自住住房建造的曲線路徑呢？由此，在解釋論上，將住房公積金的使用用途擴(kuò)張解釋至公共租賃住房建設(shè)，并無(wú)合法性障礙。

3.3 “直接參與模式”的具體操作問(wèn)題

3.3.1 公租房所有權(quán)歸屬 為保證信息對(duì)稱，應(yīng)由住房公積金管理中心直接控制資金，直接進(jìn)行工程發(fā)包，以保障資金的安全運(yùn)用；為保證風(fēng)險(xiǎn)控制，則應(yīng)將公共租賃住房的所有權(quán)歸屬于管理中心，由此在出現(xiàn)公積金流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，其才可將公共租賃住房進(jìn)行抵押以獲得融資。

3.3.2 房源籌集與土地供應(yīng) 住房公積金支持下公租房的房源籌集應(yīng)主要分為三種模式：①直建發(fā)包模式。即公積金管理中心作為發(fā)包方，直接將公共租賃住房項(xiàng)目發(fā)包給施工單位，待公共租賃住房建成后，向施工方支付工程款，并取得公共租賃住房的所有權(quán)。②配建回購(gòu)模式。即在一般的商品住房建設(shè)或經(jīng)濟(jì)適用住房開發(fā)項(xiàng)目中，按一定比例（各地6%-15%不等）配建公共租賃住房，待公共租賃住房建成后，公積金管理中心按約定的價(jià)格向開發(fā)商購(gòu)買配建的公共租賃租房，取得該部分房屋的所有權(quán)。③成品回購(gòu)模式，即公積金管理中心從二級(jí)市場(chǎng)上直接回購(gòu)現(xiàn)成的商品住房作為公共租賃住房房源。

在土地供應(yīng)上，保障性住房用地本即應(yīng)通過(guò)劃撥方式取得無(wú)償國(guó)有土地使用權(quán)，故前述直接發(fā)包模式的土地供應(yīng)自無(wú)問(wèn)題。但在配建回購(gòu)模式下，因配建部分的回購(gòu)價(jià)格通常低于市場(chǎng)價(jià)格，會(huì)給開發(fā)商造成利益損失，因此，為了避免開發(fā)商轉(zhuǎn)嫁損失于其他購(gòu)房者，應(yīng)考慮若商品房開發(fā)項(xiàng)目中配建公共租賃住房的，同樣適用無(wú)償取得土地使用權(quán)的原則，免除配建部分的土地出讓金，或者政府事后折返相應(yīng)已支付出讓金。

3.3.3 公積金資金的投入比例限制 目前住房公積金的繳存提取采“寬進(jìn)嚴(yán)出”模式。繳存的強(qiáng)制性使公積金資金來(lái)源穩(wěn)定，繳存主體擴(kuò)大使公積金歸集額不斷增加。而公積金提取和使用的法定事由限制使無(wú)購(gòu)房需求且不符提取條件的繳存者直至退休前均無(wú)法提取資金；同時(shí)允許承租人以公積金繳納房租，也客觀減少了公積金的提取需求。加之未來(lái)管理中心若可以公租房產(chǎn)權(quán)抵押融資，未來(lái)公積金抵御流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的能力應(yīng)該較高。但畢竟近年來(lái)仍有一些地區(qū)隨樓市回暖，出現(xiàn)了明顯的公積金存貸倒掛、流動(dòng)性不足的現(xiàn)象，因此公積金投入公租房建設(shè)的資金比例應(yīng)當(dāng)存在法定限制。而每年可投入公積金占累積歸集余額的具體比例，可視各地公積金累積歸集規(guī)模而具體確定。

3.3.4 公租房建成后的準(zhǔn)入與退出機(jī)制 就準(zhǔn)入機(jī)制而言，以公積金資金建設(shè)的公租房承租人首先應(yīng)為繳存人，這系前述法定信托關(guān)系的當(dāng)然結(jié)論。其次，既然公積金歸集不以戶籍限制為前提，那么對(duì)公租房承租人亦不應(yīng)當(dāng)存在戶籍限制。就退出機(jī)制而言，除發(fā)生法定的解除事由與租賃合同約定的解除事由外，繳存者地位的喪失亦應(yīng)成為承租人退出租賃法律關(guān)系之法定事由。

3.3.5 資金增值及收益分配 根據(jù)前述法定信托關(guān)系之推理，公積金收益系屬信托財(cái)產(chǎn)之收益，應(yīng)歸受益人即職工所有（當(dāng)然，受托人可事先收取必要的管理費(fèi)用，其中包括管理中心的管理費(fèi)、公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、收回投資與緩解通貨膨脹壓力的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金）。至于分配之方式，可有調(diào)整利率和直接返還兩種選擇。前者指通過(guò)適度提高公積金存款利率或降低公積金貸款利率，來(lái)達(dá)到返還收益的目的。后者指扣除完前述管理費(fèi)用后，以公積金增值收益的部分占總歸集額的比例作為凈增值比例，在凈增值比例范圍內(nèi)再確定一個(gè)比例作為增值收益返還比例。繳存額×增值收益返還比例=增值收益返還額，增值收益返還額每年計(jì)算一次，逐年累積。當(dāng)達(dá)到提取條件時(shí)，職工不僅可以提取賬戶上的公積金余額，還可以獲得自繳存年到提取年以來(lái)累積的增值收益返還額。

3.3.6 資金安全的監(jiān)管 資金運(yùn)用的效率與資金安全的監(jiān)管無(wú)法分離。事業(yè)單位屬性的管理中心雖作為受托人，但囿于資質(zhì)能力限制，尚需委托大量專業(yè)機(jī)構(gòu)（如商業(yè)銀行、工程建設(shè)公司、物業(yè)管理公司等）進(jìn)行資金投資、公租房建設(shè)、公租房運(yùn)營(yíng)、收回投資，返還繳存者的全程操作。因此，管理中心至少應(yīng)在資金動(dòng)用、項(xiàng)目發(fā)包、承租資格審查、增值收益分配等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)與環(huán)節(jié)上進(jìn)行全面監(jiān)管，這對(duì)其監(jiān)管能力提出了極高要求。

4 結(jié)論

自中國(guó)告別了福利分房時(shí)代以來(lái)，住房逐漸以自用商品與投資產(chǎn)品的雙重角色，在市場(chǎng)上自由流通。但中國(guó)特有的制度結(jié)構(gòu)與市場(chǎng)環(huán)境下，住房又注定無(wú)法作為一個(gè)單純商品：在中國(guó)快速城市化過(guò)程中，住房是每年近千萬(wàn)“新市民”的剛性需求對(duì)象。這決定了中國(guó)住房的定價(jià)過(guò)程中，始終面對(duì)著穩(wěn)定的需求支撐；在分稅制改革之后，地方政府的財(cái)政收入捉襟見肘，巨額的土地出讓金已是維系地方財(cái)政安全的根本保障。這決定了中國(guó)住房的價(jià)值構(gòu)成中始終存在著巨大的土地成本；在中國(guó)市場(chǎng)發(fā)育的初始階段，多層次資本市場(chǎng)尚未成型。因早期制度紅利而形成的大量民間資本，缺乏有效的投資渠道和分散化的投資方向。近年來(lái)，隨中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而狂飆的房地產(chǎn)市場(chǎng)已成為民間資本最好的投資選擇。這使得中國(guó)住房的價(jià)格形成中，又確實(shí)存在著投機(jī)炒作的泡沫。剛性需求的旺盛、土地財(cái)政的困局、投機(jī)炒作的泡沫共同決定了中國(guó)商品房?jī)r(jià)的居高格局短期內(nèi)無(wú)法顛覆，適足住房權(quán)的中國(guó)實(shí)現(xiàn)最終無(wú)法訴諸市場(chǎng)的自我調(diào)整，而必定依賴于政府提供的公共住房保障。而囿于巨大的制度成本與路徑依賴，中國(guó)公共住房體系的發(fā)展注定是一場(chǎng)巨大而系統(tǒng)的社會(huì)工程，不可能于朝夕間一蹴而就。

但與此同時(shí)，適足住房權(quán)的人權(quán)本質(zhì)又要求中國(guó)政府不可以制度成本為理由，只強(qiáng)調(diào)未來(lái)的系統(tǒng)改革，卻忽視當(dāng)下的民眾困境。而系統(tǒng)的改革工程，也從不寄希望于未來(lái)某刻的制度突變，而必然建基于每時(shí)每刻的細(xì)微改良。具言之，在明確當(dāng)前中國(guó)政府角色、市場(chǎng)環(huán)境的前提下，結(jié)合現(xiàn)有住房政策成果，進(jìn)行盡可能多樣的并扎實(shí)的微觀制度改良，方是在當(dāng)下中國(guó)實(shí)現(xiàn)適足住房權(quán)的真正路徑?；诖耍m足住房權(quán)在當(dāng)下中國(guó)的實(shí)現(xiàn)路徑，不可能是一條一目了然一勞永逸的光明坦途，而恰恰是由無(wú)數(shù)條植根于既有制度格局中迂回曲折的通幽小路所共同構(gòu)成的。本文以“住房公積金直接參與公共租賃住房建設(shè)”為例，細(xì)致分析了其可行性、必要性與合法性，并就其將面對(duì)的具體操作問(wèn)題提出了一系列建議。筆者并無(wú)創(chuàng)設(shè)任一制度扭轉(zhuǎn)乾坤之雄心，惟望前述繁冗之贅述，可起拋磚引玉之效，進(jìn)而使“實(shí)現(xiàn)適足住房權(quán)之中國(guó)路徑”這一問(wèn)題的研究，不但繼續(xù)透徹深入，而且更為細(xì)致切實(shí)。畢竟，適足住房權(quán)雖貴為人權(quán)，但它還不是高遠(yuǎn)宏大的第三代人權(quán)，它還僅僅是事關(guān)個(gè)人衣食住行的第一代人權(quán)。其實(shí)現(xiàn)路徑不應(yīng)停留在紙面與理念之上，而必須落實(shí)于政策與行動(dòng)之中。

參考文獻(xiàn)：

[1]參見上海易居房地產(chǎn)研究院發(fā)布的“全國(guó)35個(gè)大中城市房?jī)r(jià)收入比排行榜”報(bào)告。http：//www.yiju.org/newshow.asp？ID=594.

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[4]本部分各國(guó)公共住房政策資料參見：徐勤賢、竇紅：《巴西政府對(duì)城市低收入階層住房改造的做法和啟示》，載于《城市發(fā)展研究》第17卷，2010年第9期，第121-126頁(yè)；Belinda Yuen， SQUATTERS NO MORE： SINGAPORE SOCIAL HOUSING， Global Urban Development Volume 3， 2007， P1-19；王坤、王澤森：《香港公共房屋制度的成功經(jīng)驗(yàn)及其啟示》，載于《住宅與城市房地產(chǎn)》第13卷，2006年第1期，第40-45頁(yè)；洪元杓、馮長(zhǎng)春、豐學(xué)兵：《韓國(guó)保障性住房供給及經(jīng)驗(yàn)借鑒》，載于《中國(guó)房地產(chǎn)》2011年11月下半月刊（學(xué)術(shù)版），第75-79頁(yè).黃修民：《日本公共住宅制度改革及發(fā)展趨勢(shì)研究》，載于《學(xué)術(shù)界》總第143期，2010年4月，第224-229頁(yè).

[5]本部分各國(guó)公共住房政策資料參見：李莉、王旭：《美國(guó)公共住房政策的演變與啟示》，載于《東南學(xué)術(shù)》，2007年第5期，第48-53頁(yè)；劉朝馬：《住房保障政策：英國(guó)經(jīng)驗(yàn)及啟示》，載于《城市問(wèn)題》2007年第3期，第91-93頁(yè)；王宏哲：《適足住房權(quán)研究》，中國(guó)政法大學(xué)博士學(xué)位論文，中國(guó)期刊網(wǎng)優(yōu)秀博士學(xué)位論文庫(kù)，第41頁(yè)；汪丹：《智利的養(yǎng)老保險(xiǎn)私有化改革》，載于《社會(huì)福利》，2004年第5期，第47頁(yè).

[6]房屋租售比例在1：200至1：250之間意味著房地產(chǎn)運(yùn)行良好，而1：300是警戒線。文中數(shù)據(jù)引自陳富勇：《報(bào)告稱京滬等一線城市房屋租售比超警戒線》，載于《共產(chǎn)黨員》，2010年02期，第61頁(yè).

[7]江平主編.《民法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)2007年9月第一版，第267頁(yè).

[8]嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，繳存者中包括職工個(gè)人和單位，而受益人僅僅應(yīng)當(dāng)指繳存者中的職工個(gè)人.