陳天仁宋大杰王雅珍

社會組織發(fā)展與政府職能轉(zhuǎn)變的雙向驅(qū)動
——對上海市閘北區(qū)的調(diào)查研究

陳天仁＊宋大杰＊＊王雅珍＊＊＊

本文通過對上海市閘北區(qū)107名政府街鎮(zhèn)干部、122名公益性社會組織成員、185名受助居民和199名居委會干部四類人群共612人的基本情況、對本區(qū)和街鎮(zhèn)公益性社會組織的培育扶持和政府職能轉(zhuǎn)變的態(tài)度、現(xiàn)狀及其主要原因評價(jià)；對公益性社會組織運(yùn)作現(xiàn)狀；公益性社會組織與居委會的關(guān)系；對建立為外來務(wù)工人員服務(wù)與管理的社會組織的態(tài)度及其主要原因；公益性社會組織中黨建工作；公益性社會組織服務(wù)項(xiàng)目、運(yùn)作資金的主要來源和對公益性社會組織適當(dāng)贏利的態(tài)度，以及四類人群相關(guān)問題的期盼等諸方面的調(diào)查分析和思考，在此基礎(chǔ)上提出若干對策建議。

社會組織發(fā)展 政府職能轉(zhuǎn)變 雙向驅(qū)動

一、問題提出的緣由和調(diào)查研究目的

在我國改革發(fā)展的新時(shí)期，中央十分重視以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)，強(qiáng)調(diào)社會管理與服務(wù)在社會建設(shè)中的重要作用，不斷制定和推出一系列重大政策措施，形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與和法制保障”的社會管理有機(jī)統(tǒng)一的新格局。社會組織的發(fā)展要更好地發(fā)揮其在社會管理與服務(wù)和政府職能轉(zhuǎn)變中的作用，政府要做到不越位、不缺位、不錯(cuò)位并大膽放權(quán)才能使兩者不斷地良性互動，為提高我國城鄉(xiāng)社會管理效能發(fā)揮更大作用。在黨的十八大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)加快政府職能轉(zhuǎn)變和加大社會組織發(fā)展力度的新形勢下，如何使兩者更好地雙向驅(qū)動，是需要進(jìn)一步探討的重要課題。上海市在這兩大方面一直著力探索，不斷總結(jié)和推廣有效的實(shí)施措施，并提出了更高的要求。2013年，中共上海市委把社會組織發(fā)展列為本年度市委六大重點(diǎn)調(diào)研課題之一，足以證明此項(xiàng)研究的重要性和緊迫性，也是貫徹新一屆黨中央領(lǐng)導(dǎo)班子重大決策的實(shí)際行動。本文旨在對上海市閘北區(qū)公益性社會組織和政府職能轉(zhuǎn)變現(xiàn)狀以及不同群體對有關(guān)問題的態(tài)度與評價(jià)等方面調(diào)查分析基礎(chǔ)上，提出相關(guān)政策措施建議，供有關(guān)方面參考。

二、調(diào)查研究對象、時(shí)間和方法

（一）調(diào)研對象

本次調(diào)研選定的上海市閘北區(qū)地處本市的“北大門”鐵路上海站所在地。常住人口830476人（2011年上海市第6次人口普查數(shù)），是上海市17個(gè)區(qū)縣中人口居11位的8個(gè)中心城區(qū)之一。該區(qū)下屬8個(gè)街道1個(gè)鎮(zhèn)，是一個(gè)近幾年一躍而上的以新興產(chǎn)業(yè)為主的城區(qū)，也是上海社會管理方面有一定創(chuàng)新的區(qū)域之一。本次調(diào)研對象為街鎮(zhèn)干部、公益性社會組織成員、受助居民、居委會干部四類人群共660人。

（二）調(diào)查方法和時(shí)間

本課題構(gòu)思于2011年11月，2012年3月與閘北區(qū)民政局達(dá)成意向。并于2012年3月下旬—4月中旬，對該區(qū)地處東西南北中的四個(gè)街道和一個(gè)鎮(zhèn)的相關(guān)部門負(fù)責(zé)干部以及上述其他三類成員的部分人員進(jìn)行訪談。在此基礎(chǔ)上制定針對上述四類群體數(shù)十個(gè)研究變量的分類調(diào)查問卷，于2012年4-5月進(jìn)行抽樣調(diào)查，共發(fā)出調(diào)查問卷660份，其中街鎮(zhèn)干部、公益性社會組織成員各130份，受助居民、居委會干部各200份。實(shí)際回收有效問卷613份，其中街鎮(zhèn)干部107份，公益性社會組織成員122份，受助居民195份，居委會干部199份，總回收率為92.88%。其后，對調(diào)查問卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果的數(shù)據(jù)結(jié)合訪談進(jìn)行分析研究后提出若干問題和政策建議。

三、調(diào)查結(jié)果與分析

（一）社會組織、受助居民和居委會干部簡況

1.社會組織簡況

（1）閘北區(qū)至2012年7月，共有注冊的社會組織412個(gè)，從業(yè)人員5065人，其中公益性社會組織122個(gè)，從業(yè)人員1500人；其他社會組織290個(gè)，從業(yè)人員2565人。

（2）本次抽樣調(diào)查的公益性社會組織成員122人中，男性占35.2%，女性占64.8%。60歲以下占大多數(shù)（85.1%），50歲以下者近半數(shù)。大專以上近半數(shù)，中專為33.1%，本科為15.7%，有利于學(xué)習(xí)掌握新的知識技能。中共黨員近1/3，共青團(tuán)員占14.7%，民主黨派成員占0.9%，超過半數(shù)是群眾。從事公益性社會組織工作的資歷大多數(shù)在2年以上，2年以下者占22.7%，6-7年者占10.9%，8-9年者占10.1%，10年以上者占8.4%。但超過半數(shù)以上的人原所學(xué)專業(yè)與現(xiàn)任工作無關(guān)，這在一段時(shí)間內(nèi)影響工作效果。他們服務(wù)的主要對象老年人占半數(shù)，殘疾人超過1/3，這兩部分人群為85.9%。調(diào)查結(jié)果也表明，公益性社會組織中多半人系通過就業(yè)應(yīng)聘從事此項(xiàng)工作者占第一位；其次是受政府有關(guān)部門委托和支持組建而從事現(xiàn)任工作；為實(shí)現(xiàn)自己理想自主創(chuàng)業(yè)者極少。這表明，目前閘北區(qū)公益性社會組織從業(yè)人員中，專業(yè)知識技能水平有待加強(qiáng)和提高。

2.受助居民簡況

（1）本次調(diào)查的185名受助居民中， 61歲以上老人為51.1%，50-60歲壯年人為29.9%，40-49歲中年人占11.4%，18-39歲青年人和17歲以下青少年分別為6.0%和1.6%。受助特殊群體中，獨(dú)居老人和80歲以上高齡老人超過半數(shù)。這與對公益性社會組織成員主要服務(wù)對象調(diào)查結(jié)果所顯示的以對老年人、殘疾人的公益性服務(wù)為大多數(shù)人（85.9%）相符。

（2）從表1可見這類群體中通過政府部門直接資金和物質(zhì)援助是第一位的，第二位是公益性社會組織經(jīng)濟(jì)物質(zhì)援助。而在通過公益性社會組織救助中以精神慰藉和經(jīng)濟(jì)上資助占首位，其次是物質(zhì)上的幫困?？梢?，公益性社會組織在幫困服務(wù)中，除了通過經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)方面的資助外，在獨(dú)居老人存在孤獨(dú)感和恐慌感較多的情況下，精神上的慰藉和心理上疏導(dǎo)的服務(wù)尤為重要。這從一個(gè)側(cè)面反映，對提高和擴(kuò)大公益性社會組織從業(yè)人員的專業(yè)知識技能提出了新的更高要求。

表1 閘北區(qū)受益人群2010年至今得到各方面救助情況調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)表

3.居委會干部簡況

從對199名居委會干部的調(diào)查中可見，女性占74.0%。主要負(fù)責(zé)人占73.1%，從事居委會工作12年以上者為多（75.3%），表明大多數(shù)人對社區(qū)基層群眾情況較熟悉。

（二）閘北區(qū)街鎮(zhèn)干部、社會組織成員、受助居民和居委會干部對本區(qū)和街鎮(zhèn)公益性社會組織的培育扶持和政府職能轉(zhuǎn)變的態(tài)度、作用與現(xiàn)狀評價(jià)及其主要原因

1.表2顯示，街鎮(zhèn)干部對民政部門在培育公益性社會組織中的作用表示了充分肯定的態(tài)度。認(rèn)為應(yīng)主動扶持、培育此類社會組織的發(fā)展，并主動與政府其他相關(guān)職能部門配合，但民政部門應(yīng)充分發(fā)揮骨干作用。

表2 閘北區(qū)街鎮(zhèn)干部對民政部門在社會建設(shè)中的作用調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)表（多選）

2.從表3可見，閘北區(qū)四類群體中絕大多數(shù)人都表示應(yīng)重點(diǎn)培育扶持和發(fā)展公益性普惠性社會組織，以分擔(dān)政府公共服務(wù)方面的工作。其中，認(rèn)為應(yīng)以涉老和為社區(qū)各類居民都需要的公益性普惠性服務(wù)者較多。而這類社會組織當(dāng)前的數(shù)量和質(zhì)量仍不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。

表3 閘北區(qū)街鎮(zhèn)干部、社會組織成員、受助居民、居委會干部對發(fā)展何類社會組織態(tài)度的調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)表

3.閘北區(qū)四類群體對本區(qū)、街鎮(zhèn)公益性社會組織在社會服務(wù)和政府職能轉(zhuǎn)變的態(tài)度、主要措施、作用、發(fā)展現(xiàn)狀的評價(jià)及其認(rèn)為的主要原因。

①從表4可見，閘北區(qū)四類群體對本區(qū)和街鎮(zhèn)公益性社會組織發(fā)揮作用的評價(jià)多數(shù)人給予肯定。認(rèn)為社會組織為政府職能轉(zhuǎn)變提供了幫手，政府大膽簡政放權(quán)以項(xiàng)目或主題化活動形式委托社會組織向社區(qū)特殊和弱勢群體提供服務(wù)，效果顯著。如該區(qū)彭浦鎮(zhèn)通過向社會組織公開招投標(biāo)活動，鎮(zhèn)政府委托服務(wù)取得很好的效果。但也有部分被調(diào)查者表示本區(qū)層面這方面的工作僅為“一般”，主要認(rèn)為區(qū)職能部門抓的力度欠大，思想觀念沒有突破性轉(zhuǎn)變，探索中需要一定時(shí)間以及面臨的人力、財(cái)力不足等因素。間以及面臨的財(cái)力、人力不足等原因。

表4 閘北區(qū)四類群體對本區(qū)公益性社會組織在公共服務(wù)和政府職能轉(zhuǎn)變中作用的認(rèn)同度及其主要原因調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)表

表5 閘北區(qū)街鎮(zhèn)干部對公益性社會組織工作的支持、關(guān)心度調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)表（多選）

表6 閘北區(qū)街鎮(zhèn)干部對轄區(qū)內(nèi)公益性社會組織發(fā)揮作用的評價(jià)調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)表

表7 閘北區(qū)公益性社會組織成員對公益性社會組織在本區(qū)社會服務(wù)與管理中發(fā)揮作用評價(jià)及其主要原因的調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)表

表8 閘北區(qū)公益性社會組織成員對公益性社會組織在本街鎮(zhèn)社會服務(wù)與管理中發(fā)揮作用的評價(jià)及其主要體現(xiàn)在哪幾方面調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)表

調(diào)查進(jìn)一步表明，公益性社會組織成員認(rèn)為大力發(fā)揮此類組織在政府職能轉(zhuǎn)變中的多方面作用予以肯定，依次是分擔(dān)政府部分社會管理與公共服務(wù)職能、促進(jìn)政府與基層社區(qū)各類群體間的溝通渠道和互動、協(xié)助政府分擔(dān)社會勞動力就業(yè)壓力等。這反映出社會組織能夠而且愿意承擔(dān)此類政府部門委托的項(xiàng)目，也期望政府能大膽放權(quán)。上海近期在大學(xué)生就業(yè)招聘專場中，出現(xiàn)了社會組織招聘大學(xué)生的情況，證明了它的可觀前景。

⑤從表9、10可見，閘北區(qū)受助居民對本區(qū)和街鎮(zhèn)政府對公益性社會組織培育扶持與在政府職能轉(zhuǎn)變中作用的評價(jià)。絕大多數(shù)人均認(rèn)為很重視和較重視，對區(qū)和街鎮(zhèn)的評價(jià)基本一致。表10受助人群也認(rèn)為社會組織在政府職能轉(zhuǎn)變中有很大和一定作用，政府應(yīng)支持并放手讓社會組織為民生服務(wù)。

表9 閘北區(qū)受助居民評價(jià)本區(qū)和街鎮(zhèn)政府對公益性社會組織培育扶持情況調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)表

表10 閘北區(qū)受助居民對公益性社會組織在加快政府職能轉(zhuǎn)變中的作用評價(jià)和期望調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)表

表11 閘北區(qū)居委會干部對本區(qū)和本街鎮(zhèn)政府扶持培育和發(fā)展公益性社會組織的評價(jià)調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)表

表12 閘北區(qū)居委會干部對本街鎮(zhèn)公益性社會組織建設(shè)和發(fā)揮作用的評價(jià)及其主要原因調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)表

（三）閘北區(qū)四類群體對公益性社會組織運(yùn)作現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果分析

1.從表13可見，閘北區(qū)公益性社會組織的運(yùn)作現(xiàn)狀處于政府主導(dǎo)下的基本獨(dú)立運(yùn)作較多，其次是主要依靠政府指導(dǎo)下的具體運(yùn)作。但也有超過1/4的街鎮(zhèn)干部和受助居民認(rèn)為是主要依靠政府支持下運(yùn)作，官方色彩較濃；完全獨(dú)立運(yùn)作是極少數(shù)，即絕大多數(shù)都是依靠政府主導(dǎo)下運(yùn)作。這雖然體現(xiàn)了政府的重視、支持，但也反映現(xiàn)階段政府職能轉(zhuǎn)變和公益性社會組織的培育發(fā)展尚處于不斷推進(jìn)階段，它們獨(dú)立自主創(chuàng)新運(yùn)作方式的能力和政府大膽放權(quán)等方面的力度還急待進(jìn)一步加大，并需進(jìn)一步探索更有效之道，只有兩者的良性互動才能進(jìn)一步體現(xiàn)。

表13 閘北區(qū)四類群體對公益性社會組織當(dāng)前運(yùn)作狀態(tài)調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)表

（四）閘北區(qū)公益性社會組織與居委會的關(guān)系調(diào)查結(jié)果分析

從表14可見，閘北區(qū)居委會絕大多數(shù)干部認(rèn)為，目前社會組織與居委會的關(guān)系總體上處于好和較好的合作、協(xié)助、互助關(guān)系，沒有人認(rèn)為處于“沒有關(guān)系，各行其事”狀態(tài)。他們中認(rèn)為應(yīng)處于何種關(guān)系為好者的順序依次是第一位應(yīng)是互助關(guān)系，第二位是合作關(guān)系，第三位是協(xié)助關(guān)系，沒有人認(rèn)為兩者“沒有關(guān)系”，這組數(shù)據(jù)表明，居委會干部都認(rèn)為作為基層民主自治組織，在支持、配合、協(xié)助公益性社會組織開展工作中共同協(xié)助政府承擔(dān)社會管理和以民生服務(wù)為重點(diǎn)的工作中應(yīng)協(xié)力而為，都在政府職能轉(zhuǎn)變、簡政放權(quán)中具有不可或缺的作用。

表14 閘北區(qū)居委會干部對目前公益性社會組織與居委會的關(guān)系評價(jià)調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)表

（五）閘北區(qū)街鎮(zhèn)干部、公益性社會組織成員和居委會干部對建立為外來務(wù)工人員服務(wù)與管理的公益性社會組織的態(tài)度及其主要原因及現(xiàn)狀評價(jià)情況

表15 閘北區(qū)街鎮(zhèn)干部、公益性社會組織成員和居委會干部對建立為外來務(wù)工者服務(wù)與管理的社會組織的態(tài)度及其主要原因調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)表

調(diào)查結(jié)果顯示，三類人群中，大部分認(rèn)為很有必要，認(rèn)為沒有必要者是極少數(shù)。因系新生事物，故有多于1/5的人認(rèn)為可試點(diǎn)建立。在主要原因中，多數(shù)認(rèn)為便于協(xié)助政府分擔(dān)部分社會管理與服務(wù)職能及有利幾類社會組織、團(tuán)體的配合和合作，共同做好對此類新市民的服務(wù)與管理工作。這進(jìn)一步表明，在新一輪政府職能轉(zhuǎn)變的當(dāng)下，加大包括外來務(wù)工人員在內(nèi)各類社會組織建立的力度與速度是必然趨勢和良好時(shí)機(jī)。特別是在以人為中心的城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速和外來務(wù)工人員隊(duì)伍不斷變化的新形勢下，建立為外來務(wù)工者服務(wù)和管理為要?jiǎng)?wù)的這類社會組織更需加快與之相適的步伐。

（六）閘北區(qū)公益性社會組織中黨建工作的現(xiàn)狀分析

1.表16對107位街鎮(zhèn)干部調(diào)查結(jié)果顯示，超過半數(shù)的街鎮(zhèn)干部表示公益性社會組織已建立黨組織并發(fā)揮了較好作用，也有少部分干部表示，雖多數(shù)已建立黨組織，但發(fā)揮作用不夠；也有人認(rèn)為，多數(shù)未建立黨組織。黨組織發(fā)揮作用不夠的主要原因是黨員較分散，平時(shí)接觸少，社區(qū)專職黨群干部工作指導(dǎo)力量不足，黨組織工作方法欠靈活多樣等。

表16 閘北區(qū)街鎮(zhèn)干部對公益性社會組織中的黨建情況評價(jià)調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)表

2.表17顯示，公益性社會組織成員對此方面的總體評價(jià)與表16對街鎮(zhèn)干部調(diào)查結(jié)果大體相同。上海市對“兩新”組織的黨建工作比較重視，但從閘北區(qū)的調(diào)查看，黨組織的作用發(fā)揮不夠，黨建工作有待進(jìn)一步加強(qiáng)。它涉及社會組織的良性發(fā)展、人員素質(zhì)的全面提高、服務(wù)質(zhì)量的不斷提升與政策法規(guī)的執(zhí)行保障等諸多方面。

表17 閘北區(qū)公益性社會組織成員對所在街鎮(zhèn)公益性社會組織中黨建工作的評價(jià)調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)表

（七）閘北區(qū)公益性社會組織近三年來服務(wù)項(xiàng)目和運(yùn)作資金的主要來源情況調(diào)查結(jié)果分析

1.從表18可見，大多數(shù)街鎮(zhèn)干部表示，近三年來公益性社會組織運(yùn)作資金主要來源以市和區(qū)政府及相關(guān)部門的創(chuàng)招投標(biāo)的委托項(xiàng)目撥款為多；街鎮(zhèn)政府的創(chuàng)招投標(biāo)委托項(xiàng)目撥款近半數(shù)；市和區(qū)及相關(guān)部門特殊的臨時(shí)性撥款近1/3，列第三位；其他來源僅占很少數(shù)。

表18 閘北區(qū)街鎮(zhèn)干部認(rèn)為公益性社會組織運(yùn)作資金主要來源調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)表（多選）

2.但表19對公益性社會組織成員的調(diào)查結(jié)果卻顯示，他們表示三年來工作項(xiàng)目來自街鎮(zhèn)政府委托的項(xiàng)目占第一位，其次是區(qū)創(chuàng)投招標(biāo)項(xiàng)目，再次是市創(chuàng)投招標(biāo)項(xiàng)目。但表19反映出實(shí)際運(yùn)作資金數(shù)的排列都與上列相反。即以市政府和相關(guān)職能部門創(chuàng)招投標(biāo)的委托項(xiàng)目撥款為多數(shù)，其次是區(qū)政府和相關(guān)部門的委托項(xiàng)目撥款，再次是街鎮(zhèn)委托項(xiàng)目撥款。分析其主要原因可能與市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級委托項(xiàng)目的大小、難度、涉及的人群不同和服務(wù)項(xiàng)目的多少不同有關(guān)。通常情況下，市、區(qū)級委托項(xiàng)目涉及面較廣，資金投入相對較多。此項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)還表明，除上述專項(xiàng)撥款外，市、區(qū)、街鎮(zhèn)有時(shí)還有一定額度特殊的臨時(shí)性撥款，直至可獲項(xiàng)目總額的30%特殊撥款。

表19 閘北區(qū)公益性社會組織成員認(rèn)為2010年以來工作項(xiàng)目和運(yùn)作資金主要來源的調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)表

（八）閘北區(qū)四類群體對公益性社會組織適當(dāng)贏利的態(tài)度調(diào)查結(jié)果

從表20可見，四類群體中，絕大多數(shù)人認(rèn)同公益性社會組織可適當(dāng)贏利，以提供服務(wù)人員開支、分擔(dān)政府就業(yè)壓力、完善服務(wù)功能和提高服務(wù)質(zhì)量，擴(kuò)大受益人群；少部分人認(rèn)為已由政府撥款以及應(yīng)以純公益性為民服務(wù)。此次調(diào)查數(shù)據(jù)也表明，閘北區(qū)公益性社會組織成員表示自2010年至今近三年來“收支基本平衡”占多數(shù)（67.4%），有一定贏利者占14%；表示支出大于收入有18.6%，這可能與某些機(jī)構(gòu)剛組建投入工作時(shí)間不長或在某一時(shí)段組織活動中有一個(gè)探索過程等因素有關(guān)，也與至今各方面對公益性社會組織的培育支持力度不夠以及政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程、簡政放權(quán)的力度欠缺有密切關(guān)系。而公益性社會組織自身更好地運(yùn)作也有待于在實(shí)踐中創(chuàng)新。同時(shí)也需要在項(xiàng)目評估、資金投入等方面有科學(xué)、公正、合理的措施。

表20 閘北區(qū)四類群體對公益性社會組織適當(dāng)贏利的態(tài)度及主要原因調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)表（多選）

四、問題討論和建議

首先，進(jìn)一步充分發(fā)揮民政部門在公益性社會組織發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變雙向驅(qū)動中的作用。作為社會組織的主管機(jī)關(guān)和以民生為重點(diǎn)的政府職能部門，各級民政部門在社會管理格局中肩負(fù)著黨委領(lǐng)導(dǎo)下貫徹執(zhí)行中央重大決策和制訂落實(shí)各項(xiàng)方針政策具體實(shí)施措施的重任，對社會組織的培育扶持和發(fā)展起著關(guān)鍵作用。從對閘北區(qū)包括街鎮(zhèn)干部在內(nèi)的各級相關(guān)干部的調(diào)查表明，他們對民政部門的上述作用是認(rèn)同和肯定的。明確認(rèn)識到除了與其他相關(guān)部門的配合外，民政部門在社會管理與服務(wù)中應(yīng)充分發(fā)揮骨干作用，特別是對社會組織的培育、發(fā)展有直接的責(zé)任。因而也為轄區(qū)內(nèi)的大多數(shù)公益性社會組織成員、受助居民和居委會干部所期待。但也要看到，對社會管理和服務(wù)中如何培育、發(fā)展社會組織以及轉(zhuǎn)變政府職能簡政放權(quán)中，不轉(zhuǎn)變長期以來的傳統(tǒng)觀念而缺乏有效創(chuàng)新措施的現(xiàn)狀應(yīng)有充分的思考和認(rèn)識。其中主要是公民權(quán)利意識的覺醒和增強(qiáng)與官員權(quán)力行駛意識之間的沖突所帶來的不利因素。為此，首先要在各級政府人員中，強(qiáng)化宗旨意識、責(zé)任感和正確權(quán)力觀教育，結(jié)合全黨即將開展的從上至下的群眾路線教育實(shí)踐活動，提高對為民服務(wù)、對公益性社會組織在社會管理中依靠群眾，實(shí)行民事民議、民事民辦、民事民管，能從群眾路線高度，加大簡政放權(quán)的力度和為民辦實(shí)事的效度，自覺做好扶持培育發(fā)展公益性社會組織的工作。閘北區(qū)提出的“財(cái)力有一份增長，民生有一份改善”的思路，反映了該區(qū)對民生為主的服務(wù)理念和在扶持社會組織中的積極態(tài)度。

第二，完善相關(guān)政策法規(guī)，盡快制訂發(fā)展社會組織特別公益性社會組織的近、中、長期規(guī)劃，盡快改變當(dāng)前社會組織數(shù)量質(zhì)量和運(yùn)作現(xiàn)狀仍不適應(yīng)社會需求的應(yīng)對措施。

1.目前閘北區(qū)社會組織412家數(shù)量與常住人口之比平均約為2000人有一家社會組織，而其中公益性社會組織122家，平均約6800人有一家。從業(yè)人員共5065人，每人服務(wù)對象約為164人，其中公益性社會組織2556人，每人服務(wù)對象約為325人，明顯反映出閘北區(qū)社會組織數(shù)量和從業(yè)人數(shù)上都嚴(yán)重不足的問題，尤以公益性社會組織更為突出。這表明，它在社會管理中作為政府、社會、市場中的社會方面的主體力量，遠(yuǎn)不適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型和政府職能轉(zhuǎn)變正不斷加快的需求。因此，在各級政府改革過程中，要盡快明確哪些職能應(yīng)剝離出來交由社會組織承擔(dān)或共同承擔(dān)或部分承擔(dān)，并結(jié)合實(shí)際制訂培養(yǎng)、扶持、建立和發(fā)展哪類社會組織，特別是發(fā)展公益性為主的社會組織的規(guī)劃。同時(shí)，借此次從中央到地方各級政府實(shí)施新一輪職能轉(zhuǎn)變簡政放權(quán)的契機(jī)，民政、社團(tuán)主管部門需制訂發(fā)展社會組織的中、長期規(guī)劃，包括制訂或修改相應(yīng)的政策法規(guī)、措施和規(guī)范社會組織的工作職責(zé)、人員配備、業(yè)務(wù)范圍、申報(bào)項(xiàng)目及資金使用、審核等各項(xiàng)管理實(shí)施細(xì)則等法規(guī)性文件。

2.改變社會組織運(yùn)作方式上存在的較多官方色彩，大膽創(chuàng)新“放權(quán)、放心和放錢”的有力措施。這與思想觀念的轉(zhuǎn)變以及創(chuàng)新意識的增強(qiáng)密切相關(guān)。要求突破原有的思維定勢和傳統(tǒng)的行政方式已為當(dāng)務(wù)之重。

3.進(jìn)一步落實(shí)中央確定的社會組織在基層社會服務(wù)與管理中所具地位的要求，使公益性社會組織成為今后社會組織培育扶持和發(fā)展的重點(diǎn)。應(yīng)以多扶持培育建立為老年人、殘疾人等弱勢群體和服務(wù)于社區(qū)各類居民需要的涉老型、普惠型的公益性組織為主體。這是我國特別是上海老齡化、高齡化、獨(dú)居和失獨(dú)老人加劇上升的迫切需求。這類普遍的社會問題，相當(dāng)部分應(yīng)該而且勢必主要依靠社會力量來承擔(dān)。因此，應(yīng)著重加大培育發(fā)展公益性社會組織力度，鼓勵(lì)適當(dāng)贏利的為民服務(wù)機(jī)構(gòu)和團(tuán)隊(duì)的建立，以此擴(kuò)大公益性社會組織的社會化為民服務(wù)，也有利于分擔(dān)就業(yè)和為民辦好實(shí)事的長期需求。當(dāng)前，民辦的為老服務(wù)機(jī)構(gòu)不斷增多，但收費(fèi)普遍較高，使有此需求的不少老人無力承受，有的甚至出現(xiàn)“賣房養(yǎng)老”的無奈選擇。

第三，進(jìn)一步厘清公益性社會組織的公益性與適當(dāng)贏利促進(jìn)公益性社會組織發(fā)展關(guān)系的認(rèn)識。公益性社會組織是否可以適當(dāng)贏利與公益性質(zhì)的關(guān)系以及它們的運(yùn)作項(xiàng)目和資金來源是有關(guān)聯(lián)的。公益性與贏利性是兩種對立性質(zhì)的概念。但公益性不能限定為不可以適當(dāng)贏利。在公益性前提下的適當(dāng)贏利是為了更好地服務(wù)于公益性活動。因此，在制訂公益性社會組織條例中應(yīng)有相關(guān)的內(nèi)容和經(jīng)費(fèi)收支審計(jì)條款。可由建立類似各類行業(yè)協(xié)會或區(qū)、街鎮(zhèn)范圍內(nèi)在政府職能部門指導(dǎo)下的社會組織服務(wù)管理中心等相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)此項(xiàng)職責(zé)的落實(shí)。

第四，擴(kuò)大公益性社會組織服務(wù)項(xiàng)目和增加運(yùn)作資金。公益性社會組織工作項(xiàng)目和運(yùn)作資金的主要來源目前上海市是市和區(qū)及相關(guān)部門和街鎮(zhèn)政府的創(chuàng)招投標(biāo)委托項(xiàng)目撥款，且多以項(xiàng)目化和主題活動的形式進(jìn)行。隨著政府簡政放權(quán)、擴(kuò)大公益性社會組織的運(yùn)作項(xiàng)目，增加資金支撥勢在必行。這種狀況下，應(yīng)采取何種途徑和方式扶持保證公益性社會組織的有效運(yùn)作，當(dāng)前有各種看法。我們認(rèn)為，政府對公益性社會組織總的思路應(yīng)是進(jìn)一步做到“財(cái)力有一份增長，民生有一份改善”。政府大量公共服務(wù)項(xiàng)目和一定的社區(qū)管理事務(wù)要放手委托它們?nèi)コ袚?dān)。建立從市、區(qū)到街鎮(zhèn)的各級公共服務(wù)項(xiàng)目創(chuàng)招投標(biāo)評估中心，向社會公布服務(wù)和活動項(xiàng)目、對象、申報(bào)和完成時(shí)間、資金額度等進(jìn)行公開的招投標(biāo)，凡經(jīng)過注冊登記的所有社會組織均可參與申報(bào)；也應(yīng)鼓勵(lì)社會組織自行創(chuàng)意立項(xiàng)申報(bào)。為此，應(yīng)成立由政府實(shí)務(wù)部門、專家、資深社會組織人員和社會組織服務(wù)管理中心（協(xié)會）負(fù)責(zé)人及居民代表等多方人員組成的第三方評估委員會，對申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行以公開評議、密封評定的方式進(jìn)行表決。但對微小型或剛起步而又有發(fā)展?jié)摿Φ墓嫘陨鐣M織，市、區(qū)和街鎮(zhèn)政府及相關(guān)部門應(yīng)制訂特殊的優(yōu)扶政策措施幫助其生存和發(fā)展，如啟動經(jīng)費(fèi)的資助、創(chuàng)新項(xiàng)目資金的預(yù)付以及增撥獎(jiǎng)勵(lì)資金和物質(zhì)支助等。

第五，公益性社會組織與作為基層民主自治組織居委會的關(guān)系應(yīng)該是都有協(xié)助政府分擔(dān)社會管理和以民生為主的公共服務(wù)責(zé)任，應(yīng)協(xié)力而為，在政府職能轉(zhuǎn)變、簡政放權(quán)中都具有不可或缺的作用，雙方都應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)展包括服務(wù)對象在內(nèi)的協(xié)作范圍和實(shí)效。我國居委會目前仍具有完成政府（街鎮(zhèn)）交給的某些政府公共事務(wù)的職責(zé)，仍存在“準(zhǔn)政府”“二政府”的色彩，在公益性社會組織的運(yùn)作中，居委會應(yīng)發(fā)揮積極主動協(xié)助和配合的作用。

第六，進(jìn)一步加強(qiáng)公益性社會組織的黨建工作是貫徹執(zhí)行黨和政府相關(guān)方針政策，促進(jìn)其健康發(fā)展有效運(yùn)作的重要保證。上海市委對“兩新”組織的黨建抓得較緊且卓有成效。調(diào)查表明閘北區(qū)對此項(xiàng)工作雖較重視，有不少公益性社會組織中建立了黨組織，并發(fā)揮了一定作用。但也有部分社會組織未建立黨組織；有的雖已建立，但由于黨員分散，平時(shí)接觸少和專職黨群工作者的工作有關(guān)。因此，要提高專職黨群工作者的創(chuàng)新意識，進(jìn)一步探索小規(guī)模黨支部和以黨小組為主活動等創(chuàng)新方法和可行形式。要積極吸納符合條件的優(yōu)秀青年社會工作者入黨。同時(shí)，區(qū)和街鎮(zhèn)黨務(wù)部門和“兩新”黨組織要加強(qiáng)黨員骨干的定期培訓(xùn)，強(qiáng)化責(zé)任意識，創(chuàng)新黨建思維。

第七，民政部門應(yīng)加大對涉老、為弱勢群體服務(wù)的公益性社會組織的扶持培育力度，解決老年人特別是高齡和獨(dú)居老人增多趨勢下這類人群的急、難、愁事務(wù)。總的要求應(yīng)該是“擴(kuò)面提標(biāo)”，即擴(kuò)大受益人群面，提高受益標(biāo)準(zhǔn)。更多地關(guān)注、總結(jié)推廣和扶持閘北區(qū)行之有效的低齡健康老人為高齡老人服務(wù)的形式。閘北區(qū)臨汾路街道老年協(xié)會的轉(zhuǎn)型發(fā)展，從娛樂型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，他們提出的“叫得動，拉得出，干得好”的精神值得總結(jié)和推廣。

第八，引進(jìn)和培養(yǎng)優(yōu)秀領(lǐng)軍人才，組建和擴(kuò)大優(yōu)秀團(tuán)隊(duì)。區(qū)和街鎮(zhèn)要培育若干具有示范效應(yīng)的公益性社會組織。要大膽引進(jìn)和著力培育有較高專業(yè)技能水平、思想素質(zhì)較好、有領(lǐng)導(dǎo)能力和創(chuàng)新精神的骨干和領(lǐng)軍人才，鼓勵(lì)和扶持他們建立較高服務(wù)質(zhì)量的團(tuán)隊(duì)。對這類人才及其所帶領(lǐng)的團(tuán)隊(duì)，在政策和財(cái)力、物力上給予特殊的安排。著力改善和提高社會工作者的工薪，提出從業(yè)人員的基本工資指導(dǎo)意見，并建立政府對從業(yè)人員的崗位和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼等相關(guān)的政策措施，以解決他們的多數(shù)人月收入在1500-2000元工資偏低等問題。

第九，加強(qiáng)立法制規(guī)，為公益性社會組織的建立、培育、運(yùn)行和發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。需進(jìn)一步改革社會組織的準(zhǔn)入制度，改變過去長期以來的許多限制，堅(jiān)決貫徹國家新近公布的降低社會組織準(zhǔn)入門檻、簡化登記手續(xù)等一系列政策措施。只要符合組建條件的可以直接向所在地的民政社團(tuán)部門登記注冊即可。為此，要改變有些政府部門和干部過去形成的定向思維，消除擔(dān)心社會組織“越軌”、“難管控”等這類過多的顧慮。同時(shí)，應(yīng)建立監(jiān)管機(jī)制，組建諸如“社會組織聯(lián)合會”、“社會組織服務(wù)管理中心”此類協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督管理和服務(wù)性質(zhì)的社會組織，而非純粹的“樞紐性”虛設(shè)機(jī)構(gòu)。

第十，再次呼吁應(yīng)盡早建立為外來務(wù)工人員服務(wù)和管理的公益性社會自治組織，發(fā)揮他們自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督、自我教育的作用?？偨Y(jié)和推廣已經(jīng)建立此類組織的有益經(jīng)驗(yàn)，使其在加快政府職能轉(zhuǎn)變、簡政放權(quán)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮更好的共治作用。同時(shí)，促進(jìn)外來務(wù)工者更好地融入新的城市生活，加快實(shí)現(xiàn)中央強(qiáng)調(diào)指出的以人為中心的城鎮(zhèn)化步伐。

第十一，建立公益性社會組織公示制度。區(qū)和街鎮(zhèn)相關(guān)職能部門和公益性社會組織及其業(yè)務(wù)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，定期向轄區(qū)內(nèi)居民公示該組織年度、季度的服務(wù)項(xiàng)目、活動內(nèi)容、服務(wù)對象和實(shí)施要求，起到告示和廣泛聽取意見發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用，也有利于民事民議，使該組織在陽光下運(yùn)作。

第十二，建立對公益性社會組織的表彰獎(jiǎng)勵(lì)制度。市級每年召開一次先進(jìn)表彰會，區(qū)和街鎮(zhèn)級可半年召開一次對在社會管理和公共服務(wù)中有出色貢獻(xiàn)的先進(jìn)社會組織和優(yōu)秀個(gè)人予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)。對其中的杰出代表人物，可考慮優(yōu)先享受落戶和其他相關(guān)的待遇。在媒體上應(yīng)增加對此類事跡的宣傳報(bào)道。

第十三，建立社會組織人員上崗資格認(rèn)證制度，加強(qiáng)和提高對從業(yè)人員的培訓(xùn)要求。此項(xiàng)工作可由政府職能部門或相關(guān)行業(yè)協(xié)會、社會組織指導(dǎo)機(jī)構(gòu)和委托專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、學(xué)校或相關(guān)學(xué)術(shù)社團(tuán)等組織實(shí)施。

第十四，大力支持、推廣和擴(kuò)大社會組織參與社會就業(yè)崗位招聘工作，鼓勵(lì)它們不斷提升自身實(shí)力，更好地服務(wù)社會，也為分流社會勞動力就業(yè)盡責(zé)。

第十五，關(guān)于政府通過向公益性社會組織“購買服務(wù)”提法的探討。我們建議改稱為“政府委托服務(wù)”，“社會組織承接政府和有關(guān)方面的委托服務(wù)”為宜?！百徺I”和“委托”是兩個(gè)不同范疇的概念。政府與公益性社會組織等其他社會組織的關(guān)系，不應(yīng)該是具有商業(yè)含義和行為的買賣性質(zhì)的關(guān)系，而是政府通過授權(quán)和法律、條例許可的平等的委托服務(wù)，而給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)物質(zhì)支付，這與購買是不能相提并論的。

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10.陳天仁等.城市青年外來務(wù)工人員研究[J].社會學(xué),2012,(1).

11.陳天仁等.社會建設(shè)中基層民主自治組織的研究[J].社會學(xué),2010,(11).

12.《新華社內(nèi)部參考》、閘北區(qū)民政局等相關(guān)部門有關(guān)資料。

*陳天仁，復(fù)旦大學(xué)社會學(xué)系教授、上海社會學(xué)學(xué)會常務(wù)理事兼調(diào)查研究部主任、上海市社會學(xué)專業(yè)委員會主任。

**宋大杰，上海市閘北區(qū)民政局黨委書記、上海市社會學(xué)學(xué)會理事、上海市社會學(xué)專業(yè)委員會副主任。

***王雅珍，上海市社會學(xué)專業(yè)委員會常務(wù)副秘書長。