文/劉曉輝

作者：中共河北省委黨校管理學(xué)部副主任、教授

黨的十八屆三中全會(huì)提出要全面深化改革，《決定》中對財(cái)稅體制改革問題表述長達(dá)900多字，可謂濃墨重彩。中央對財(cái)政的職能定位提高到了國家治理的高度，表明牽一發(fā)而動(dòng)全身的財(cái)稅體制改革，將成為我國全面深化改革的一個(gè)中心環(huán)節(jié)。

財(cái)政新定位：國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱

黨的十八屆三中全會(huì)文件的亮點(diǎn)之一，是對財(cái)政進(jìn)行了全新的定位，第一次將財(cái)政的地位上升到國家治理層面，提出財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障。

良好的國家治理離不開財(cái)政，科學(xué)的財(cái)稅體制是推進(jìn)國家治理結(jié)構(gòu)和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。一個(gè)雄心勃勃的政府離開了財(cái)力支持和財(cái)力保障，很難想象能夠存活下去，更不用說有什么大的作為。沒有健全的財(cái)政配合的國家治理，輕則影響政府公信力，重則導(dǎo)致國家衰亡。財(cái)稅體制改革不但涉及政府和企業(yè)以及民眾的分配關(guān)系，也涉及中央和地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)配置，還與促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)法治政府、服務(wù)政府、透明政府關(guān)系密切。從某種意義上說，財(cái)稅體制改革是打破中國諸多影響發(fā)展和穩(wěn)定痼疾的很好的突破口，也是政治改革一個(gè)好的切入點(diǎn)。

改革新目標(biāo)：建立現(xiàn)代財(cái)政制度

黨的十八屆三中全會(huì)提出了一個(gè)新名詞：現(xiàn)代財(cái)政制度，這是對我國公共財(cái)政制度改革提出的新目標(biāo)?，F(xiàn)代財(cái)政制度什么樣？全會(huì)給出了三方面基本要求：

要求一：完善立法，透明預(yù)算。無論從公眾期望還是現(xiàn)實(shí)情況看，我國的財(cái)政離真正意義上的公共財(cái)政還有較大距離，突出表現(xiàn)為公共財(cái)政透明度差，財(cái)稅相關(guān)立法嚴(yán)重滯后，預(yù)算管理程序不合理，預(yù)算立法、執(zhí)法嚴(yán)肅性不足,國家財(cái)政的功能被“碎片化”。建立現(xiàn)代財(cái)政制度，首要的就要完善財(cái)政立法，建立“科學(xué)規(guī)范、完善透明”的預(yù)算管理體制，使各種利益擺在臺(tái)面上、陽光下，使政府行為接受社會(huì)監(jiān)督，使政府職能轉(zhuǎn)變得到強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。

要求二：改革稅制，穩(wěn)定稅負(fù)?！胺€(wěn)定稅負(fù)”是區(qū)別于以往“結(jié)構(gòu)性減稅”的新提法。稅制需要完善，必須加快改革進(jìn)程，但改革稅制必須在稅負(fù)穩(wěn)定的前提下進(jìn)行。在經(jīng)濟(jì)全球化的時(shí)代，中國稅負(fù)的確定必須考慮國際稅收競爭背景。按國際可比口徑計(jì)算，2012年我國的宏觀稅負(fù)已占GDP的35%左右，遠(yuǎn)超出世界銀行確定的上中等收入國家23%的最佳宏觀稅負(fù)水平。但考慮到養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等多種公共服務(wù)的支出壓力，我國稅負(fù)不可能大幅度下降。但是，稅負(fù)下調(diào)的空間仍然存在。稅率下調(diào)，稅基可能擴(kuò)大，稅收收入增加，這樣，減稅仍然可以成為未來的政策選擇項(xiàng)。

要求三：明確事權(quán)，提高效率。目前,我國中央、地方政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰、不合理、不規(guī)范,一些應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)交給了地方,一些適宜地方負(fù)責(zé)的事務(wù),中央承擔(dān)了較多支出責(zé)任,中央和地方職責(zé)交叉重疊、共同管理事項(xiàng)較多。這種格局造成目前中央財(cái)政本級支出只占全國總支出的15%,地方實(shí)際支出占到85%。中央通過大量專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助地方,客觀上會(huì)不同程度干預(yù)地方事權(quán),地方也無動(dòng)力做好本不適于地方承擔(dān)的事務(wù)。因此，改革的方向就是在合理劃分中央、地方事權(quán)和支出責(zé)任基礎(chǔ)上,適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任,減少委托事務(wù),中央和地方按規(guī)定分擔(dān)支出責(zé)任。同時(shí),通過轉(zhuǎn)移支付等手段調(diào)節(jié)上下級政府、不同地區(qū)之間的財(cái)力分配,補(bǔ)足地方政府履行事權(quán)存在的財(cái)力缺口,實(shí)現(xiàn)事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)。

新一輪財(cái)稅改革路線圖：建立和完善三大制度

改進(jìn)預(yù)算管理制度。一是改進(jìn)年度預(yù)算控制方式,預(yù)算編制和審查的重點(diǎn)由現(xiàn)在的收支平衡狀態(tài)更多向支出預(yù)算和政策轉(zhuǎn)變，這意味著稅收預(yù)算從約束性任務(wù)轉(zhuǎn)向預(yù)期性,將更多強(qiáng)調(diào)依法征稅,應(yīng)收盡收,不收“過頭稅”。二是清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng),一般不采取掛鉤方式。這意味著在涉及農(nóng)業(yè)、教育、文化、科技、社保等7大類重點(diǎn)支出的安排方面，地方政府能夠因地制宜，更具靈活性。三是建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制,抓緊研究實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理,強(qiáng)化其對年度預(yù)算的約束性,增強(qiáng)財(cái)政政策的前瞻性和財(cái)政的可持續(xù)性。四是進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制，清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方資金配套。

完善稅收制度。一是深化稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重。二是推進(jìn)增值稅改革，適當(dāng)簡化稅率。目前正在推進(jìn)的一項(xiàng)重大改革是營改增,通過對增值稅的轉(zhuǎn)型和擴(kuò)圍,建立符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律、規(guī)范的消費(fèi)型增值稅制度,清除重復(fù)征稅問題。三是推進(jìn)消費(fèi)稅改革,調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率,進(jìn)一步發(fā)揮消費(fèi)稅對高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費(fèi)品的調(diào)節(jié)力度。四是加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革，房產(chǎn)稅改革方向是減少房產(chǎn)建設(shè)和交易環(huán)節(jié)稅費(fèi),增加保有環(huán)節(jié)稅收,配套推進(jìn)清費(fèi)立稅。五是加快資源稅改革，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅。六是加強(qiáng)對稅收優(yōu)惠特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理，稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)一由專門稅收法律法規(guī)規(guī)定。同時(shí),嚴(yán)格禁止各種越權(quán)稅收減免。

建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度?！稕Q定》明確厘清了中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任：國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任，而對于建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度,是否會(huì)改變現(xiàn)有中央和地方財(cái)力分配格局問題,《決定》也明確提出,將“保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定,結(jié)合稅制改革,考慮稅種屬性,進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”。