劉亞平 蔣 絢

20世紀(jì)席卷全球的新公共管理改革目前正受到嚴(yán)厲的反思和批判，一個“后新公共管理”（Post－NPM）的年代似乎已經(jīng)來臨。新公共管理的主要旗手胡德在研究了英國新公共管理之后的情況后，提出民營化口號下的政府瘦身正在被新一輪的擴張所取代，政府成立了大量的監(jiān)管機構(gòu)和聘用了大量的監(jiān)管人員。他認(rèn)為，一個新的監(jiān)管型政府正在出現(xiàn)（Hood，Colin，et al，1999）。無獨有偶，萊維方等人基于歐盟的研究也表明，財政拮據(jù)的歐盟日益依賴正式規(guī)則來樹立對成員國的權(quán)威，因此，監(jiān)管在歐盟也有日益壯大之勢（Levi－Faur＆Gilad，2004：105－124）。澳大利亞著名法學(xué)家布萊斯威特認(rèn)為，從福利國家走向監(jiān)管型國家是全球的一個基本趨勢，福利國家下的龐大政府開支壓力催生了新公共管理改革，但市場導(dǎo)向的改革帶來嚴(yán)重的政府責(zé)任問題，回應(yīng)這一問題的正是“監(jiān)管型國家”：國家不再直接生產(chǎn)或提供服務(wù)，而是通過非政治化的控制手段——監(jiān)管來間接起作用（Braithwaite，2008）。來自法學(xué)界、社會學(xué)界和政治學(xué)界的學(xué)者也加入到這一討論中來，莫仁甚至提出，如果有什么詞能夠更好地把握當(dāng)代全球化經(jīng)濟條件下的經(jīng)濟和社會秩序的本質(zhì)的話，那么非“監(jiān)管型國家”莫屬了（Moran，2002：391－413）。

在中國，隨著市場化改革的不斷推進，政府對市場的控制方式也悄然發(fā)生了改變，傳統(tǒng)經(jīng)濟管理部門被精簡和撤并，經(jīng)濟官僚機構(gòu)的能力和效率得到提升。OECD認(rèn)為，中國的許多改革與20世紀(jì)70年代席卷全球的獨立監(jiān)管型模式相一致（OECD，2005）。一些學(xué)者認(rèn)為，中國正在由傳統(tǒng)的全能主義的指令型政府向監(jiān)管型政府邁進（Pearson，2005：296－322；Yang，2004）。

然而，在舊體制開始松動，而新體制尚在建構(gòu)之中時，大量新舊問題涌現(xiàn)出來，改革舉步維艱。作為處理國家與市場關(guān)系的最根本的一項改革，監(jiān)管改革將直接決定著一國的市場是否能夠健全的發(fā)展。如何在鼓勵經(jīng)濟主體的自由發(fā)展的同時對干擾市場運作的力量施加必要的控制，而又不回歸于計劃經(jīng)濟時代對企業(yè)的指令性控制，這是轉(zhuǎn)型中國面臨的重大挑戰(zhàn)，中國必須找到自己市場與政府之間微妙的均衡點。相比較其它監(jiān)管領(lǐng)域，煤礦承載的歷史負(fù)荷更為沉重，不僅涉及到新監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管方式的建立，還涉及到原管理機構(gòu)的退出和管理方式的轉(zhuǎn)型。作為基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性行業(yè)，政府既不敢輕易放開對煤炭業(yè)的管控，又面臨巨大的市場化壓力，以煤礦為例突出反映一個受計劃經(jīng)濟體制約束最久的產(chǎn)業(yè)進行改革的艱巨性，從而凸顯我國監(jiān)管領(lǐng)域的國家建構(gòu)的困境與挑戰(zhàn)（Wang，2006：1－30）。本文將首先梳理建國以來中國煤礦安全監(jiān)管的發(fā)展沿革，然后分析其發(fā)展軌跡，討論它與國際上“監(jiān)管型國家”發(fā)展軌跡的相同之處，以及中國在這個軌道上發(fā)展不適應(yīng)的地方，并在此基礎(chǔ)上分析中國是否走上一條不同的監(jiān)管發(fā)展之路，最后討論未來的發(fā)展方向。

一、中國監(jiān)管型國家的發(fā)展軌跡

監(jiān)管國家的特點是由一個中央的官僚機構(gòu)進行控制，它獨立于私營經(jīng)濟和公民社會之外，作為一個中立的“仲裁者”，超然地為國家的社會和經(jīng)濟環(huán)境設(shè)定結(jié)構(gòu)并維護之，而不是直接參與到這些環(huán)境中來（Majone，1997：139－167）。它主要是通過公開的、抽象的規(guī)則來實現(xiàn)這一目的（Hart，1961）。由此，我們可以看到，監(jiān)管國家的兩大基本特征：中立性和法治性。中國是否在走向監(jiān)管國家？如果以中立性和法治化兩個層面進行透視，得出的似乎是一些似是而非的結(jié)論。在中國獨特的政治體制之下，相對于政治的中立性并沒有得到鼓勵（Pearson，2005：296－322），政黨對政府乃至監(jiān)管機構(gòu)的控制更是被看作是中國式問責(zé)的特色。從法治化的層面來看，監(jiān)管規(guī)則似乎更多是從監(jiān)管部門的利益出發(fā)，利益部門化甚至是利益的法律化似乎又是另一大特色，這些似乎都與監(jiān)管型國家的發(fā)展背道而馳。事實上，監(jiān)管國家的兩大基本特征——中立性與法治化可以進一步地細分?！爸辛ⅰ笨梢苑譃閮蓚€基本的維度：一是相對于政治的中立，即“專業(yè)性”；一是相對于市場的中立，即“市場化”或稱私有化程度?！皩I(yè)性”指監(jiān)管是由專業(yè)人士進行的，即通過專業(yè)性使得政治的干預(yù)變得外行?！八接谢睆娬{(diào)的是國家和市場之間的分離，即俗稱“裁判員”和“運動員”角色的分開，在一些國有化程度比較高的國家，私有化是監(jiān)管國家建構(gòu)中的一個重要指標(biāo)。另一個特征法治化，也可以分為兩個基本的維度：一是規(guī)則化，即法律必須是普適性的；一是理性化，即要求法律是一致的，即要求法律的內(nèi)在邏輯是相吻合的，法律彼此之間不會相互沖突。

由是觀之，市場經(jīng)濟的發(fā)展是我國監(jiān)管國家發(fā)展的直接驅(qū)動力。市場化改革的過程正是政府和企業(yè)之間關(guān)系逐漸脫節(jié)的過程，盡管政府還以這樣那樣的方式介入到企業(yè)的運營中，但政府作運動員而不是裁判員已經(jīng)成為一個基本的社會共識。在中立的另一個維度上，即監(jiān)管脫離政治的干預(yù)這一層面上，中國的監(jiān)管國家的發(fā)展主要體現(xiàn)在對專業(yè)性的強調(diào)，監(jiān)管機構(gòu)要由專業(yè)人士組成，已經(jīng)是基本的共識。另一方面，中國式監(jiān)管國家的興起也與政府日益依賴法律法規(guī)來對經(jīng)濟生活進行控制密切相關(guān)。從1949年建國至今，我國共頒布了565部法律、1145部行政法規(guī)、9074個部門規(guī)章（不含地方性法律法規(guī)）①北大法律信息網(wǎng)：http：//vip.chinalawinfo.com/Newlaw2002/chl/index.asp。。法律法規(guī)的出現(xiàn)受到歡迎的原因在于，一方面，法律法規(guī)的出臺可以表明政府，特別是中央政府對相關(guān)問題的重視。從監(jiān)管機構(gòu)的角度來看，他們也歡迎法律法規(guī)，因為這樣可以幫助他們免責(zé)。從企業(yè)的角度來看，他們也歡迎法律，因為這樣可以幫助他們對周圍的環(huán)境有一個清楚的預(yù)期，知道什么是應(yīng)當(dāng)做的，什么是受到禁止的?？梢哉f，市場化的過程，也是一個逐漸法治化的過程。

本文將以煤礦的市場化程度和監(jiān)管機構(gòu)的沿革兩條主線切入分析中國監(jiān)管型國家的發(fā)展軌跡，同時關(guān)注安全法律法規(guī)的發(fā)展。中國的市場化是政府主導(dǎo)的，因此，根據(jù)中央政府出臺的針對煤礦行業(yè)的市場化的基本政策可以看到煤礦行業(yè)市場化發(fā)展的基本情況，監(jiān)管機構(gòu)的沿革則參考某一歷史時期負(fù)責(zé)煤礦的安全的部門設(shè)置情況。依此思路，可以將我國煤礦安全監(jiān)管體制的變遷大致分為三個階段。

第一階段：生產(chǎn)掛帥，部門微觀管理。

建國初期至70年代末，我國煤炭的產(chǎn)、運、銷全由國家計劃支配，煤礦實行的是噸煤工資包干制，產(chǎn)量總是被放在第一位，很少關(guān)心煤炭價格和企業(yè)效益。煤礦的主管部門直接決定所屬煤礦的人、財、物和產(chǎn)、供、銷，過于微觀的管理影響企業(yè)的自主性與活力，為此，主管的部門和中央向地方的放權(quán)和收權(quán)也反反復(fù)復(fù)頻繁調(diào)整。1949年中央人民政府組建燃料工業(yè)部，下設(shè)煤礦管理總局，與各大區(qū)①建國初期，作為特殊國情下實行的一種過渡性的制度，全國實行大行政區(qū)為主的管理體制。大行政區(qū)分別有：華北人民政府、東北人民政府、華東、中南、西南、西北軍政委員會。下設(shè)的煤礦管理局共同管理所在地區(qū)的國營煤礦，各省及以下的人民政府管理各地方煤礦。一五計劃后全國集中統(tǒng)一的經(jīng)濟管理體制逐步形成，專業(yè)分工也進一步細化，1955年煤炭工業(yè)部從燃料工業(yè)部中獨立出來。1958年起，中央決定適當(dāng)擴大省、自治區(qū)、直轄市管理工業(yè)的權(quán)限②參見1958年4月，中共中央和國務(wù)院《關(guān)于工業(yè)企業(yè)下放的幾項規(guī)定》。，各大區(qū)煤礦管理局撤銷，產(chǎn)煤較多的?。ㄗ灾螀^(qū)）相繼建立了煤炭工業(yè)管理局，負(fù)責(zé)本省（自治區(qū)）的國營和地方煤礦。然而，1958年“多快好省地建設(shè)社會主義”的總路線下，生產(chǎn)上追求高速度，浮夸風(fēng)、瞎指揮盛行，這直接導(dǎo)致隨后大規(guī)模的“收權(quán)”。隨著企業(yè)的上收，之前不屬于煤炭工業(yè)部領(lǐng)導(dǎo)的省份的煤炭工業(yè)管理局也改由煤炭工業(yè)部領(lǐng)導(dǎo)，成為了煤炭工業(yè)部的派出機構(gòu)。

第二階段：利潤優(yōu)先，行業(yè)宏觀管理。

1978年我國開始改革開放，為了滿足經(jīng)濟迅猛發(fā)展對能源的需求，煤炭市場逐漸被放開。在“有水快流”思想的指導(dǎo)下③胡耀邦于1981年在山西省大同和朔州考察指出，煤炭開采要按照“有水快流”的原則進行，大礦山由國家開采，其他的由集體或群眾開采，以滿足國民經(jīng)濟發(fā)展對煤炭資源的巨大需求。，1983年，煤炭部先后發(fā)布一系列文件，發(fā)展小煤礦和地方煤礦，對煤炭的開采“大中小煤礦并舉，國家、集體、個人一起上”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)小煤礦如星星之火，呈現(xiàn)出“村村點火、戶戶冒煙”的繁榮景象。1993年，國家取消全國煤炭訂貨會，提出“三年放開煤價、三年收回補貼”的要求，全國煤炭的85%以上放開了價格，同時，國家分步逐年取消對國有大中型煤礦的財政補貼（張超文，1993：16）。

在監(jiān)管機構(gòu)方面，這一時期的主旋律是政企分開，強調(diào)政府對全行業(yè)的宏觀調(diào)控。1988年，國家撤銷了煤炭工業(yè)部，成立了能源部，負(fù)責(zé)管理電力、煤炭、石油和核工業(yè)，以統(tǒng)籌管理和開發(fā)能源，對能源工業(yè)實行全行業(yè)管理。同時，組建中國統(tǒng)配煤礦總公司，負(fù)責(zé)管理統(tǒng)配煤礦和原煤炭工業(yè)部所屬的企事業(yè)單位。然而，這一改革并未能夠順利推進，地區(qū)性公司的組建遇到了很大的困難，結(jié)果是總公司和能源部均承擔(dān)行政管理職能。所以，1993年能源部和統(tǒng)配煤礦總公司被撤銷，煤炭工業(yè)部再次復(fù)出。但是，政企分開的改革仍然繼續(xù)推進，1998年煤炭工業(yè)部改組為國家煤炭工業(yè)局，降為國家經(jīng)貿(mào)委的下設(shè)機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)煤炭行業(yè)管理，不再直接管理企業(yè)。

煤礦的市場化也使得政府認(rèn)識到加強監(jiān)管的必要，我國目前關(guān)于煤炭生產(chǎn)和煤礦安全的多部法律法規(guī)在這個階段誕生。1979年，煤炭工業(yè)部頒發(fā)《煤炭工業(yè)工人技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》《煤炭安全規(guī)程》，1981年又頒布《普通機械化采煤管理辦法》《礦井通風(fēng)安全技措工程管理辦法》，旨在明確煤炭開采的標(biāo)準(zhǔn)流程，以此來加強采礦安全。1983年《煤礦安全監(jiān)察條例》出臺，明確了煤礦安全的監(jiān)察機構(gòu)及其職責(zé)，同年也出臺了《煤炭工業(yè)塵肺管理辦法》，開始關(guān)注礦工的健康問題。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的安全問題日益凸顯，一系列針對小煤礦的辦法和條例也陸續(xù)出臺，如1985年的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦管理辦法》，1989年能源部頒發(fā)的《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全工作的規(guī)定》，1994年國務(wù)院發(fā)布的《煤炭生產(chǎn)許可證管理辦法》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦管理條例》，再到后來的《礦產(chǎn)資源法》《勞動法》《煤炭法》《礦山安全法》，從部門規(guī)章上升到國務(wù)院的條例，再上升到一般性行政法規(guī)，可見對煤礦安全生產(chǎn)的重視程度日益加強。

第三階段：兼并重組，安全監(jiān)管成為重心。

改革開放初期煤炭的市場化為緩解國民經(jīng)濟建設(shè)初期的能源短缺問題做出了不小的貢獻，但改革的推進也累積了不少問題。為了扭轉(zhuǎn)煤炭生產(chǎn)過剩的局面，國家開始限制煤炭總產(chǎn)量，并開始對不合法的小煤礦實行關(guān)井、壓產(chǎn)或予以取締④參見《國務(wù)院關(guān)于關(guān)閉非法和布局不合理煤礦有關(guān)問題的通知》（國發(fā)［1998］43號）。。由于國有煤礦經(jīng)營狀況一直不佳，1999年開始，允許國有重點煤礦破產(chǎn)。2007年，國家發(fā)改委明令煤炭供需雙方根據(jù)市場供求關(guān)系協(xié)商確定煤炭價格，從而完全放開了對電煤價格長達13年的限制。

監(jiān)管機構(gòu)方面，為加強對煤礦的安全管理，1999年國務(wù)院增設(shè)國家煤礦安全監(jiān)察局，定位是國家經(jīng)貿(mào)委管理的負(fù)責(zé)煤礦安全監(jiān)察的行政執(zhí)行機構(gòu)，承擔(dān)國家經(jīng)貿(mào)委負(fù)責(zé)的煤礦安全監(jiān)察職能。2000年國家煤礦安全監(jiān)察局與國家煤炭工業(yè)局分離，與新組建的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局一個機構(gòu)、兩塊牌子，綜合管理全國安全生產(chǎn)工作，履行國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理和煤礦安全監(jiān)察職能。煤炭工業(yè)局被撤銷，在國家層面的抓生產(chǎn)的煤炭行業(yè)管理部門終于消失在歷史舞臺上。為加強安全生產(chǎn)監(jiān)管的綜合協(xié)調(diào)，2001年3月，國務(wù)院成立國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會。2005年國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局升格為國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，并專設(shè)國家煤礦安全監(jiān)察局。國家煤礦安全監(jiān)察局完全不需要考慮煤炭生產(chǎn)問題，其唯一職能就是規(guī)范和保證煤礦的安全和職業(yè)健康，其垂直管理體系使得監(jiān)管機構(gòu)不受來自地方保護主義的干擾，強化了煤礦安全監(jiān)察的行政執(zhí)法力。由此，“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”的煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管體制基本成形。

作為90年代前后煤礦安全生產(chǎn)相關(guān)法律的細化和補充，這一時期出臺了許多較為具體和詳細的部門規(guī)章和部分行政法規(guī)，如煤炭工業(yè)部頒布《煤礦行政處罰辦法》、國家煤礦安全監(jiān)察局頒布《煤礦安全監(jiān)察行政處罰辦法》，在煤礦安全監(jiān)察局成為負(fù)責(zé)執(zhí)行煤礦安全法規(guī)的獨立機構(gòu)后，國務(wù)院頒布了《煤礦安全監(jiān)察條例》、國家煤礦安全監(jiān)察局頒布《煤礦安全監(jiān)察員管理辦法》等等。隨著法律的日益增多，上位法和下位法、部門法之間的不一致甚至是沖突的情況也日益多見。因此，整合法律法規(guī)也是這一階段的重要任務(wù)之一。目前為止，中國煤礦安全立法已經(jīng)形成了以《憲法》和《勞動法》為根基，以《安全生產(chǎn)法》和《礦山安全法》為主干，以大量行政法規(guī)、部門規(guī)章等為枝葉的較為完整的法律體系。

二、中國監(jiān)管型國家的發(fā)展與不適

在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌過程中，我國的煤礦安全監(jiān)管改革一方面是一個放松市場的過程，另一方面是一個加強對煤礦安全的監(jiān)管的過程，這一點與監(jiān)管型國家發(fā)展的國際趨勢是一致的。然而，與國際接軌的同時，這種監(jiān)管的發(fā)展在中國又同時表現(xiàn)出種種的不適應(yīng)，體現(xiàn)為：

首先，對煤礦的監(jiān)管日益依賴正式規(guī)章制度，但監(jiān)管的走過場和形式化問題日益突顯。

隨著市場化的推進，安全隱患也逐漸暴露出來。從國有煤礦來看，社會負(fù)擔(dān)重、人員過剩、設(shè)備老化，進入市場后遇到了很大的經(jīng)營困難，在利潤降低但補貼減少的情況下，國有企業(yè)往往選擇盲目擴大生產(chǎn)。在給國有煤礦松綁的同時，小煤礦也得到了良好的發(fā)展土壤，它們多采用承包制，煤礦經(jīng)營者往往希望賺快錢，并沒有動機去加強安全方面的投入。一些小煤礦甚至無照經(jīng)營，或者在國有煤礦邊緣非法開掘巷道，以原始粗放的開采手段和偷稅漏稅行為降低成本，為后來的煤礦安全事故埋下了隱患。

在這樣的背景下，政府開始認(rèn)識到加強監(jiān)管的必要，一系列關(guān)于煤礦開采、安全、礦工健康的法律、法規(guī)相繼出臺，對煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)管日益依賴更為正式的法律。作為煤礦的監(jiān)管主體而非經(jīng)營主體，監(jiān)管機構(gòu)并不能為煤礦安全事件承擔(dān)全部的責(zé)任，而在安全隱患集中爆發(fā)年代建起來的監(jiān)管機構(gòu)如何能讓自己免于受到追責(zé)，在機構(gòu)頻繁重組的時候捍衛(wèi)自己的領(lǐng)地，是監(jiān)管機構(gòu)必須面對的問題。這種情況下，通過法律法規(guī)幫助監(jiān)管機構(gòu)明確責(zé)任，鞏固地位，就是一個非常好的選擇。然而，伴隨著法律法規(guī)的日益強化，“扎扎實實走程序、認(rèn)認(rèn)真真走過場”的現(xiàn)象也開始出現(xiàn)。在計劃經(jīng)濟時代，中央可以借一紙“批示治煤”，但隨著市場經(jīng)濟的逐漸發(fā)展，地方政府的自主性越來越強，往往以完成表面要求能夠交待和規(guī)避責(zé)任為工作的目標(biāo)，因此關(guān)注的是文件的及時轉(zhuǎn)發(fā)、巡查記錄的填寫等，通過留下“監(jiān)管痕跡”表明已經(jīng)盡到監(jiān)管職責(zé)，而監(jiān)管工作是否落到實處，是否真正能影響到企業(yè)進行實際行為，似乎已經(jīng)不是監(jiān)管者的能力范圍之內(nèi)的事情。因此，監(jiān)管如何能夠轉(zhuǎn)化為企業(yè)的實際行動，是下一步監(jiān)管改革必須面對的挑戰(zhàn)。

第二，監(jiān)管的獨立性日益增強，但監(jiān)管的專業(yè)程度卻被削弱。由建國初期“生產(chǎn)掛帥”到煤炭生產(chǎn)“安全第一”，政府對煤礦的監(jiān)管理念經(jīng)歷了從“重生產(chǎn)輕安全，煤礦安全和煤礦生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)合一”到“重安全，保生產(chǎn)，煤礦安全和煤礦生產(chǎn)管理機構(gòu)逐步分離”的過程，監(jiān)管部門的主要工作開始轉(zhuǎn)向保障安全。新的監(jiān)管機構(gòu)以安全為主要的任務(wù)，避免了在行業(yè)管理之下犧牲安全的目標(biāo)。但是，行業(yè)管理部門對本行業(yè)的內(nèi)幕的了解而帶來的監(jiān)管的便利性也因此而喪失。

2000年以前，煤礦安全監(jiān)管體制長期從屬于煤炭行業(yè)管理體制，煤炭工業(yè)部政企合一。從縱向上看，它是國務(wù)院主管煤炭行業(yè)的部門，對國家煤炭企業(yè)實行統(tǒng)一管理；從橫向上看，它負(fù)有國家煤炭企業(yè)盈虧的責(zé)任，又要對煤礦企業(yè)的安全進行監(jiān)管。這樣的身份使得它在處理煤礦企業(yè)的生產(chǎn)和安全之間的關(guān)系時，很容易產(chǎn)生職能錯位與混亂。與煤炭行業(yè)市場化改革相適應(yīng)，政府對煤礦管理體制進行了公司化改革，并取消了傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期對煤炭行業(yè)進行計劃統(tǒng)配的煤炭工業(yè)部，只負(fù)責(zé)全國煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)察的國家煤礦安全監(jiān)察局的成立從體制上改變了煤炭行業(yè)管理部門既管生產(chǎn)又抓安全的局面。正如皮爾森所說，轉(zhuǎn)型期改革者面臨一個古老的問題，即如何把新的具有權(quán)威的監(jiān)管機構(gòu)與舊的體制相融合。這種融合需要一個漫長的過程，并不是一個文件或者一兩次機構(gòu)撤并就能完成（Pearson，2007：727）。因此，改革過程中出現(xiàn)輾轉(zhuǎn)、回潮甚至是退步就是正常的事情。由于頻繁的重組必然會在一定程度上帶來混亂，原來的管理方式被擾亂，而新的管理方式尚“不服水土”，這使得每次大的調(diào)整都同時伴隨著煤礦安全的事故高峰（王紹光，2004：101）。在這種情況下，開始有各種各樣的聲音將矛頭直指新監(jiān)管部門，甚至有專家就直接提出，如果恢復(fù)煤炭部，就可能有效遏制當(dāng)前煤礦事故多發(fā)的局面（張沉、余琴，2005）。

在機構(gòu)設(shè)置上，我國一再強化安全監(jiān)管機構(gòu)的獨立性和提高安全監(jiān)管機構(gòu)的級別，以保證安全監(jiān)管不會讓位于其它的任務(wù)。但是，原來由煤炭工業(yè)部一并行使安全監(jiān)管也并非一無是處。南京工業(yè)大學(xué)安全工程研究所崔克清教授就指出，在原來的行業(yè)管理體制下，各個產(chǎn)業(yè)部門的安全管理工作人員往往都是在自己領(lǐng)域內(nèi)工作多年的行家，對人員培訓(xùn)、技術(shù)分析、項目立項等專業(yè)性很強的東西都了如指掌，行業(yè)主管部門撤銷后，行業(yè)安全管理被弱化，原來在各個行業(yè)的強大的安全專業(yè)人才隊伍大量流失。其實原產(chǎn)業(yè)部門對自己行業(yè)的安全管理細化程度要高得多。而現(xiàn)在很多企業(yè)由于沒有行業(yè)主管部門，在一些專業(yè)性技術(shù)性的問題上沒有人指導(dǎo)，都是自己在摸索，所以問題層出不窮（張沉、余琴，2005）。因此，如何強化獨立的監(jiān)管部門的專業(yè)性，也是中國未來監(jiān)管改革面臨的另一個挑戰(zhàn)。

三、中國監(jiān)管型國家建設(shè)的調(diào)適

盡管中國對煤礦安全的監(jiān)管已經(jīng)體現(xiàn)出日益依賴法律規(guī)章等正式約束，以及監(jiān)管機構(gòu)的獨立性日益增強等與世界許多資本主義國家的監(jiān)管體制相似的特點。但是，在與中國的環(huán)境結(jié)合的時候也遇到一些水土不服，為了因應(yīng)這些挑戰(zhàn)，中國政府一直在進行調(diào)適，從而體現(xiàn)出中國式監(jiān)管的一些獨特的地方。

（一）強化以發(fā)證為基礎(chǔ)的準(zhǔn)入控制

所謂發(fā)證，是指為了避免發(fā)生不符合社會利益的行為，對所有從事某項活動的人的行為的潛在質(zhì)量進行評估，以確定其是否達到要求的標(biāo)準(zhǔn)。煤礦本是一個特殊行業(yè)，不但煤礦必須具備一定的安全生產(chǎn)條件，如生產(chǎn)能力、煤層賦存條件等，采礦人員也要具備一定的煤礦生產(chǎn)專業(yè)知識，監(jiān)管的專業(yè)性日益體現(xiàn)在加強準(zhǔn)入許可證上，比如要求礦長須經(jīng)有關(guān)部門培訓(xùn)、考試合格后領(lǐng)取資格證方可上崗。這種準(zhǔn)入許可最初包括采礦許可證、煤炭生產(chǎn)許可證、營業(yè)執(zhí)照和礦長資格證，隨著煤礦安全監(jiān)管部門的設(shè)置和對安全的強調(diào)，各監(jiān)管機構(gòu)陸續(xù)出臺開辦煤礦的資格條件，在前四證基礎(chǔ)上增加了礦長安全資格證、安全生產(chǎn)許可證。后來似乎僅強調(diào)礦長還不足以將煤礦安全工作落到實處，又增加了副礦長安全資格證、生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)管理人員安全資格證（顏燁，2009）。

在對煤礦的監(jiān)管中，證照的核發(fā)是最具誘惑力的一個環(huán)節(jié)，因為證照的頒發(fā)涉及到培訓(xùn)、檢查、年檢等，代表著豐富的利潤，各個機構(gòu)爭相設(shè)置關(guān)卡。如不同機構(gòu)分別對礦長資格證、礦長安全資格證進行核發(fā)，這中間存在很大程度的重復(fù)培訓(xùn)、重復(fù)考核現(xiàn)象①如在訪談中，有煤礦主透露辦齊煤礦所有的證照需要花費兩、三百萬元。。另一方面，由于部門間缺乏溝通，“六證”的核發(fā)順序不協(xié)調(diào)，除礦長資格證和礦長安全資格證外，采礦許可證、安全生產(chǎn)許可證、煤炭生產(chǎn)許可證、營業(yè)執(zhí)照每一種證照的正常辦證周期至少得3個月，這4種證照中，后3種證照的有效期都不超過采礦許可證有效期，有的甚至只有幾個月或更短。往往一證逾期，其他證照也都隨之逾期，而且證件有效期最長只有3年，這樣就使企業(yè)長期處于換證狀態(tài)，給煤礦企業(yè)造成了很大的負(fù)擔(dān)。一些煤礦企業(yè)甚至鋌而走險，違規(guī)生產(chǎn)，或者一旦“六證”齊全便加緊超能力生產(chǎn)，以期盡早收回“成本”。再加上礦難處理時往往采取“連坐制”，即一家煤礦發(fā)生重特大事故，周邊煤礦無論是否有證都會受到檢查或停產(chǎn)整頓的處理。因此，出于成本收益考慮，大多數(shù)礦主都會加緊超產(chǎn)能、越層越界開采，以期盡早收回成本，獲取利潤。

盡管如此，發(fā)證作為維持市場秩序的基本手段這一理念一直牢不可破，前述伴隨發(fā)證而來的一系列問題都被看作是執(zhí)行上的問題，而不是這一手段本身的問題。因此，改革也往往著眼于如何修補完善，比如，強調(diào)誰發(fā)證誰負(fù)責(zé)，強化發(fā)證方的責(zé)任意識，強化對發(fā)證者的問責(zé)；努力理順和整合不同發(fā)證機構(gòu)之間的關(guān)系，以減少對煤礦企業(yè)帶來的混亂；加強對無證企業(yè)的清查與處罰，等等。

（二）二元監(jiān)管體系

為改變監(jiān)管的形式化問題，加強監(jiān)管成效，中國在體制設(shè)計上日益強調(diào)監(jiān)管的屬地化傾向，凸顯和重視地方政府在監(jiān)管中的責(zé)任。然而，煤礦等相關(guān)企業(yè)的稅收基本上是產(chǎn)煤地區(qū)財政收入的重要來源，屬地化的監(jiān)管難以擺脫地方保護的窠臼，可能導(dǎo)致安全監(jiān)管局面的進一步惡化，在這種情況下，“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管”的煤礦安全監(jiān)管局面的形成就是中央和地方之間在權(quán)責(zé)劃分上的一種妥協(xié)。

然而，這種二元體系往往造成垂直管理的監(jiān)管機構(gòu)和屬地管理的監(jiān)管機構(gòu)之間的矛盾與沖突不斷。比如，為了避免地方利益的干擾，中央政府在中央和地方構(gòu)成的政府條塊體系外建立了完全獨立的“條條”——國家煤礦安全監(jiān)察局及其分局，人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)完全由中央負(fù)責(zé)。但是，由于國家煤炭安全監(jiān)察局沒有縣鄉(xiāng)建制，被戲稱為“下面沒腿”，日常的煤礦安全監(jiān)管任務(wù)必須依賴當(dāng)?shù)卣捌涿禾抗I(yè)管理局（站），“國家監(jiān)察”往往只是重點監(jiān)察、專項監(jiān)察、定期監(jiān)察。煤礦安全的具體監(jiān)管離不開地方政府的多個相關(guān)部門①例如，根據(jù)《安全法》規(guī)定，責(zé)令煤礦企業(yè)關(guān)閉的行政處罰須向縣級以上人民政府報告，且《煤礦安全監(jiān)察條例》明確規(guī)定，煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)在遇到煤炭企業(yè)拒不執(zhí)行處罰決定時，沒有強制執(zhí)行的權(quán)力，吊銷各種證照都需要有相關(guān)部門的配合。。而在設(shè)有煤炭工業(yè)局的地方，煤炭企業(yè)在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展中都占有相當(dāng)重要的地位，有效的“聯(lián)合執(zhí)法機制”難以形成，只有所謂的“過場監(jiān)察”，煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)就成了“沒牙的老虎”。

而地方層面則抱怨，省級以上安全監(jiān)管部門只負(fù)責(zé)煤礦“六證”的最終審批權(quán)和頒發(fā)，而市、縣、鄉(xiāng)等安全監(jiān)管基層組織機構(gòu)沒有最終審批權(quán)限，卻要完成大量繁雜的日常監(jiān)管任務(wù)，在煤礦事故發(fā)生后，往往還要承擔(dān)日常安全生產(chǎn)管理不到位的事故責(zé)任，這是嚴(yán)重的權(quán)責(zé)不對稱。在體制設(shè)計上，煤炭工業(yè)管理部門雖有基層管理機構(gòu)，但在原主管的煤炭工業(yè)部被撤銷后基層煤管不再有中央層面的直接對口管理機構(gòu)，被戲稱為“上面無爺”，基層的煤炭工業(yè)管理工作很難順利反映上去。

在這種情況下，2010年前后，各地都將安全監(jiān)管的重心進一步下移至基層，“使安全監(jiān)管的觸角延伸到最基層”，許多鎮(zhèn)街開始設(shè)立安全監(jiān)管辦公室，并要求鎮(zhèn)街一把手對本區(qū)域安全生產(chǎn)工作負(fù)總責(zé)。為保證安全監(jiān)管工作落到實處而不僅僅只是“象征性應(yīng)付”，許多地方開始委托鎮(zhèn)街安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)行使執(zhí)法權(quán)。在監(jiān)管上高度依賴地方特別是基層的力量是中國現(xiàn)代監(jiān)管型國家的另一大主要特點。

四、展 望

現(xiàn)代監(jiān)管型國家的發(fā)展催生了大型企業(yè)的發(fā)展，大企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化環(huán)境也為現(xiàn)代監(jiān)管提供了便利，但對于千差萬別的中小企業(yè)而言，現(xiàn)代監(jiān)管的發(fā)展可不是什么福音。這一點突出體現(xiàn)在政府對私有煤礦（一般是小煤礦）的態(tài)度上。伴隨改革開放而來的對能源的極大需求，小煤礦迎來了發(fā)展的春天②據(jù)主管部門統(tǒng)計，在黃金發(fā)展期，小煤礦數(shù)量占到全國煤礦總數(shù)的90%左右，參見《小煤礦規(guī)范重生》，載《瞭望》2007年7月，http：//news.qq.com/a/20070716/002462.htm。由于投入低，采掘方式落后，經(jīng)營者追求快速回報等原因，小煤礦一直是煤礦安全事故的重災(zāi)區(qū)。資料顯示，我國小煤礦的產(chǎn)量僅占全國原煤總產(chǎn)量的1/3，事故發(fā)生和傷亡人數(shù)卻占到全國煤礦的2/3以上③《小煤礦規(guī)范重生》，載《瞭望》，2007年7月，http：//news.qq.com/a/20070716/002462.htm。盡管小煤礦曾經(jīng)對緩解我國能源緊張起到了重要作用，但在煤礦安全事故被頻繁曝光的情況下，政府對這些小煤礦似乎沒有了耐心，以整頓之名大規(guī)模關(guān)閉中小煤礦，但這確實是一場攻堅戰(zhàn)，政府的打擊力度一放松，小煤礦又頑強地發(fā)展起來?！熬盼濉逼陂g，國家整頓鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦生產(chǎn)秩序關(guān)井壓產(chǎn)，小煤礦數(shù)量銳減；2002年之后，隨著煤炭市場回暖，小煤礦再度復(fù)蘇發(fā)展。在這種情況下，2005年再次打響針對小煤礦的整頓關(guān)閉攻堅戰(zhàn)。在保護國家戰(zhàn)略資源和生態(tài)環(huán)境的口號下，整治小煤礦的工作全面拉開①《中國將推進煤礦企業(yè)兼并重組》，載《香港大公報》2009年2月4日。。

從政府對小煤礦的態(tài)度可以看到，我國的安全監(jiān)管部門事實上仍然缺乏對私有煤礦的監(jiān)管經(jīng)驗，把國家所有看作是解決問題的萬能鑰匙。改革開放初期，百廢待興，國家所有的煤炭企業(yè)已經(jīng)無法滿足經(jīng)濟發(fā)展對煤炭的需求，國家提出“有水快流”的思想，鼓勵小煤礦的發(fā)展。當(dāng)安全隱患一再暴露出來時，中央政府迅速采取措施變革煤炭行業(yè)管理體制，以運動式的方式整頓關(guān)閉小煤礦或?qū)γ旱V進行兼并與重組。它反映出在如何重新劃分中國需要建立的新型市場經(jīng)濟中政府和私人部門的界限方面既缺乏清晰的戰(zhàn)略，也沒有有關(guān)的共識（黃佩華，2009）。山西的兼并重組引起關(guān)于“國進民退”的大量爭議，有學(xué)者提出，建立平等競爭的礦產(chǎn)資源開采權(quán)的分配制度才是根本，而不是根據(jù)所有制性質(zhì)進行一刀切。他們尖銳地指出，這一借安全生產(chǎn)名義而出臺的政策，所產(chǎn)生的直接后果是使效率低下的國有煤礦安享壟斷利潤（石少華、余暉，2002）。如何在不影響市場的生機與活力的同時又加強對私有煤礦的安全監(jiān)管，使他們能以合法、正當(dāng)?shù)姆绞絽⑴c到市場的角逐中，應(yīng)當(dāng)是未來監(jiān)管國家建設(shè)的主要著力點。

強化煤礦安全監(jiān)管的根本，最終要落實到煤礦中的每一個工人身上，體現(xiàn)為對每一個生命健康的尊重，否則監(jiān)管的形式化將不可避免。從礦工的角度來看，在我國煤礦安全監(jiān)管的發(fā)展中，監(jiān)管的直接受益者——礦工，并沒有作為有效參與者捍衛(wèi)自身的安全權(quán)。礦工的這種參與必須是一種集體行動，因為市場壓力使個體工人對更安全工作場所的要求在經(jīng)濟方面表現(xiàn)為不理性，如果工人要求更安全的工作場所，就會發(fā)現(xiàn)自己根本找不到一個工作場所，然而，提供更安全的工作場所卻符合大多數(shù)工人的利益（桑斯坦，2008：60）。目前，中國煤炭行業(yè)的工會并沒有隨著煤礦企業(yè)的市場化而進行相應(yīng)的改革，工會的經(jīng)費主要由企業(yè)撥款和會員繳納的會費組成，而且依附于黨的領(lǐng)導(dǎo)（維護社會穩(wěn)定），這決定了其不能獨立維護礦工的合法利益。再加上礦工自身條件的限制，如受教育水平低、流動性大、原子化、生活壓力大而不得不冒險求生存等，將這些人在就業(yè)市場上組織起來的成本相當(dāng)高，因此，礦工的安全在政策考慮中往往被讓位于經(jīng)濟發(fā)展的誘人前景，社會甚至將責(zé)任推回給礦工自己，如認(rèn)為這是礦工自己的選擇，是為了生存必須承擔(dān)的風(fēng)險。現(xiàn)實中，工人的生命甚至是可以用錢來計算，可以用金錢來“擺平”。礦難受害者家屬一般認(rèn)為人已死了，目的是拿足錢，錢拿到手也就息事寧人；安監(jiān)部門再對事故單位和事故責(zé)任人做出罰款，款罰了，監(jiān)管部門這一關(guān)也就通過了；工人普遍知道某些行業(yè)危險程度高，極易出事，但為了生計，也愿意去冒這個險。在這種情況下，整個社會對這種事故處理方式也已普遍接受。這種連受害者本身都接受的生產(chǎn)方式使得安全監(jiān)管更是難上加難。要突破我國煤礦安全監(jiān)管中的困局，必須正視這些問題，并從工人的角度來尋找突破口，賦權(quán)于工人，充分發(fā)揮工人在安全監(jiān)管中的積極作用將是未來努力的主要方向。②中國人民大學(xué)劉鵬對本文提出了有益的批評與建議，我的研究生徐艷芳為本文做了初步的資料收集，一并表示感謝。

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