秦 勇

(中國(guó)石油大學(xué)(華東)文學(xué)院，山東青島 266555)

當(dāng)前，地方政府的“土地財(cái)政”行為廣受詬病。何謂“土地財(cái)政”?許多學(xué)者對(duì)此做了大致的解釋。但因?yàn)椤巴恋刎?cái)政”本身并非一個(gè)專業(yè)的名詞。因此，絕大多數(shù)學(xué)者對(duì)“土地財(cái)政”都沒(méi)有做精確的界定。在本文中，“土地財(cái)政”是指地方政府在財(cái)政資金短缺的情況下，主要利用土地出讓法律制度和土地稅費(fèi)法律制度來(lái)獲取財(cái)政收入以充實(shí)本地政府財(cái)源的行為。這一定義表明:(1)“土地財(cái)政”的主體是地方政府。地方政府是與中央政府相對(duì)應(yīng)的一級(jí)政府，在我國(guó)是指省級(jí)以及省級(jí)以下的政府。(2)“土地財(cái)政”行為針對(duì)的對(duì)象是土地。地方政府獲取財(cái)政收入的途徑有很多。當(dāng)然，世界上的大多數(shù)國(guó)家主要是通過(guò)征稅來(lái)獲取收入。稅種的多樣性使得地方政府能夠選擇其中的一些稅種作為其財(cái)政收入的支柱。在世界范圍內(nèi)，不同層級(jí)的地方政府會(huì)選擇不同稅種來(lái)作為本地政府的主體稅種?！巴恋刎?cái)政”是指地方政府以與土地相關(guān)的收入，其中既包括土地稅、費(fèi)也包括具有地租性質(zhì)的土地出讓金作為其財(cái)政收入的主要支柱。(3)地方政府的“土地財(cái)政”行為主要的支撐制度是土地出讓法律制度和土地稅、費(fèi)法律制度。通過(guò)土地出讓法律制度，地方政府可以獲得巨大的土地出讓金;而經(jīng)由土地稅、費(fèi)法律制度，地方政府可以課征土地稅及費(fèi)。因此，本文將土地出讓法律制度、土地稅收法律制度以及土地收費(fèi)法律制度概括稱為“土地財(cái)政”法律制度。筆者認(rèn)為，要真正遏制“土地財(cái)政”，必須對(duì)“土地財(cái)政”法律制度進(jìn)行改革。這種改革不能僅僅局限于土地出讓法律制度、土地稅收法律制度以及土地收費(fèi)法律制度內(nèi)部的小修小改，而必須將這三種“土地財(cái)政”法律制度與分配正義這一宏大主題進(jìn)行關(guān)聯(lián)，從從宏觀的層面對(duì)這些制度進(jìn)行總體的評(píng)價(jià)和設(shè)計(jì)。

一、分配正義觀的梳理

首先必須申明的是，分配正義是一個(gè)歷史性范疇。這就意味著分配正義的含義、性質(zhì)、特點(diǎn)和內(nèi)容在不同的社會(huì)制度下或者在同一種社會(huì)制度的不同發(fā)展階段會(huì)有所不同。同時(shí)，應(yīng)予以強(qiáng)調(diào)的是，分配正義受到一定歷史時(shí)期的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約，并非是絕對(duì)的，無(wú)條件的，而是相對(duì)的、有條件的，即它“始終只是現(xiàn)存經(jīng)濟(jì)關(guān)系在其保守方面或在其革命方面的觀念化、神圣化的表現(xiàn)?！保?］同時(shí)，它又受到一定歷史時(shí)期政治文化等條件的影響。本部分將在對(duì)各家的分配正義觀進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，闡明作者對(duì)分配正義的涵義的看法。各家的分配正義觀可歸納如下:

(一)基于比例平等的分配正義觀

分配正義是一個(gè)與正義同樣古老但歷久彌新的概念。就現(xiàn)有的資料，最早提出分配正義的是亞里士多德。亞里士多德將正義界分為分配正義(distributive justice)與矯正正義(corrective justice)。從正義這一概念的分配含義來(lái)看，它要求按照比例平等的原則把這個(gè)世界上的事物公平地分配給社會(huì)成員，相等的東西給予相等的人，不相等的東西給予不相等的人。亞里士多德認(rèn)為分配可依據(jù)兩個(gè)原則進(jìn)行:一是依據(jù)平等原則來(lái)分配，即參與者得到相等的東西，參與分配者的需要、能力、貢獻(xiàn)是否相同等則在所不問(wèn)。此分配方法追求的是每個(gè)參與分配者所得的相同事物在數(shù)目上和容量上與他人所得者相等，是一種絕對(duì)的平等。二是依據(jù)公平原則來(lái)分配，即根據(jù)參與分配者個(gè)人的需求、能力、貢獻(xiàn)等不同條件來(lái)分配。此分配方法追求的是比值相等——“根據(jù)各人的真價(jià)值，按比例分配與之相衡稱的事物”，［2］是一種相對(duì)的平等。亞里士多德認(rèn)為只有基于比例的平等才是正義的。亞里士多德的分配正義觀具有一定的局限性，即其具有明顯的等級(jí)色彩。

(二)基于功利的分配正義觀

隨著西方自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的到來(lái)，以邊沁為代表的功利主義產(chǎn)生了。功利主義是近代以來(lái)乃至當(dāng)代都具有重要影響的理論。功利主義分配正義原則與其他分配正義論相比，是最易表述和最具操作性的分配理論之一。功利主義認(rèn)為“如果一個(gè)社會(huì)的主要制度，被安排得能夠達(dá)到歸屬于該社會(huì)的每個(gè)人滿足的最大凈余額，那么這個(gè)社會(huì)就是正義的”。［3］功利主義者認(rèn)為平等、差別原則、資源、應(yīng)得權(quán)利、甚或自由等等僅在能提高功利(福利)的情況下才是有價(jià)值的，哪一種分配模式會(huì)使福利最大化，哪一種模式就是正義的。功利主義認(rèn)為“正義始終是某種社會(huì)功利的適當(dāng)名稱”，只有“最大多數(shù)人的最大幸?！辈拍茏鳛楹侠碓u(píng)價(jià)一個(gè)政府行為好壞的唯一標(biāo)準(zhǔn)。功利主義以社會(huì)整體利益最大化為前提，或者說(shuō)追求“所有人民的整體幸?；蛘咝腋５膬粲囝~最大化”，當(dāng)個(gè)人利益或局部利益與整體利益相沖突的時(shí)候，功利主義的正義觀認(rèn)為:為了整體利益的最大化而犧牲個(gè)體利益或局部利益是正義的，有利于整體利益最大化的分配是正義的。這種漠視個(gè)體權(quán)利的觀點(diǎn)遭到自由主義者的抨擊。自由主義者認(rèn)為:“功利主義是一種最大化的以及集體化的原則……，而自然權(quán)利是一種分散性及個(gè)人化的原則，它的根據(jù)在于每一個(gè)單個(gè)個(gè)體的基本利益的優(yōu)先性?！保?］經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和分配正義誰(shuí)更重要?功利主義的回答是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更為重要。功利主義認(rèn)為，如果犧牲窮人的利益能夠帶來(lái)效率的提高和經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，那也是值得的。功利主義甚至認(rèn)為，如果總功利能夠得到最大限度地提高，社會(huì)一部分人即使過(guò)一種貧困的奴隸生活，只要他們的勞役對(duì)他們主人創(chuàng)造的功利超過(guò)他們自己的負(fù)功利，社會(huì)也應(yīng)允許?？傮w看來(lái)，功利主義的分配正義觀遵從的是效率原則，而不是平等原則，平等只有在有利于效率的時(shí)候才會(huì)被功利主義者重視。一種允許以侵犯一部分人的權(quán)利的方式來(lái)提高總體功利的理論從正義方面不可能得到證明。

(三)基于差別原則的分配正義觀

羅爾斯的一般正義觀是:除非對(duì)其中一種或所有價(jià)值的一種不平等分配合乎每一個(gè)人的利益，自由和機(jī)會(huì)，收入和財(cái)富、自尊的基礎(chǔ)這些社會(huì)基本價(jià)值(或者說(shuō)基本善)都要平等地分配。這個(gè)一般的正義觀又可分解為兩個(gè)層次，這就是羅爾斯最著名的兩個(gè)正義原則。①兩個(gè)正義原則的內(nèi)容是，第一個(gè)正義原則:每個(gè)人對(duì)與所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的自由都應(yīng)有一種平等的權(quán)利(平等自由原則);第二個(gè)正義原則:社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)該這樣安排，使他們:(1)在與正義的儲(chǔ)存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益;(差別原則)(2)依系于在機(jī)會(huì)公平平等的條件下的職務(wù)和地位向所有人開(kāi)放(機(jī)會(huì)的公開(kāi)平等原則)”。參見(jiàn)［美］約翰·羅爾斯:《正義論》，何懷宏等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2003年版，第60頁(yè)。這兩個(gè)正義原則與羅爾斯對(duì)社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)相配套，第一個(gè)原則清楚地表現(xiàn)出平等的自由這一總體觀念。這個(gè)原則的實(shí)現(xiàn)要求憲法制度充分保證每個(gè)人同等地享受社會(huì)合作創(chuàng)造的基本自由，而且要求每個(gè)人的那份基本自由必須同其它任何一個(gè)人的一份同樣廣泛并且與之相容即不發(fā)生沖突。第二個(gè)原則同經(jīng)濟(jì)、社會(huì)利益的分配相關(guān)，它的第一個(gè)限定條件是以差別原則的方式“對(duì)每一個(gè)人都有利”。第二個(gè)原則的第二個(gè)限定條件——“公平的機(jī)會(huì)平等”是一個(gè)程序性的正義的要求，起著保證社會(huì)合作體系是一種具有程序性正義的體系的作用。［5］羅爾斯分配正義觀的精華體現(xiàn)于他的差別原則上。羅爾斯看待和衡量任何一種不平等總是從最少受惠者的角度出發(fā)，換句話說(shuō)，羅爾斯以及他的理論盡力想通過(guò)某種補(bǔ)償或再分配使一個(gè)社會(huì)的所有成員都處于一種平等的地位，體現(xiàn)了對(duì)最少受惠者的偏愛(ài)。［6］

(四)基于權(quán)利的分配正義觀

諾奇克的《無(wú)政府、國(guó)家與烏托邦》一書在西方政治哲學(xué)界影響巨大，其與羅爾斯的《正義論》堪稱當(dāng)代西方政治哲學(xué)的經(jīng)典。諾奇克在對(duì)羅爾斯的分配正義觀進(jìn)行了激烈地批評(píng)的基礎(chǔ)上，提出了自己的“持有正義”理論。按照諾奇克的觀點(diǎn)，持有正義有三個(gè)原則:“獲取的正義原則”、“轉(zhuǎn)讓的正義原則”以及關(guān)于不正義的“矯正原則”。諾奇克認(rèn)為:“分配正義的完整原則簡(jiǎn)單地說(shuō)就是，如果每一個(gè)人對(duì)該分配中所擁有的持有都是有資格的，那么一種分配就是正義的?！保?］181諾奇克堅(jiān)決反對(duì)羅爾斯的分配正義，主張用持有正義代替分配正義。諾齊克認(rèn)為正義不來(lái)源于分配，而是來(lái)源于是否尊重了個(gè)人權(quán)利，個(gè)人權(quán)利是否正當(dāng)取決于個(gè)人的持有是否正當(dāng)。諾奇克認(rèn)為分配正義不是真正的正義，并尖銳地指出我們并不是一些由某人來(lái)分配餡餅的孩子。任何人包括社會(huì)都無(wú)法控制全部資源，即在一個(gè)自由的社會(huì)里，不同的個(gè)人控制著不同的資源，任何一種資源都是有主人的，而主人對(duì)它也是有權(quán)利的，因此我們無(wú)法按照某一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行集中統(tǒng)一的分配。任何政治權(quán)力和社會(huì)限制貧富差別和對(duì)個(gè)人財(cái)富進(jìn)行再分配的做法完全是非正義的。［6］

諾奇克反對(duì)模式化的正義——依賴于某種分配原則的正義。他指出，社會(huì)并沒(méi)有什么固定的分配模式。任何模式化的分配正義原則都是以干涉人們的生活來(lái)實(shí)現(xiàn)的，以某種模式化原則干涉人們的自由權(quán)是模式化正義的致命缺陷。諾齊克認(rèn)為只有自由的選擇——“按其所擇給出，按其所選給予”才是正義的分配。［7］166他同時(shí)指出，不能由于存在平等的訴求以及差別正義而進(jìn)行所謂的“正義的分配”，因?yàn)槟菢幼鼍透缮媪顺钟腥说臋?quán)利。在理解羅爾斯和諾奇克的理論時(shí)，我們似乎可以這樣概括:對(duì)于羅爾斯，正義意味著平等;對(duì)于諾奇克，正義意味著尊重權(quán)利。

(五)基于能力平等的分配正義觀

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者阿馬蒂亞·森(Amartya Sen，以下簡(jiǎn)稱森)的分配正義學(xué)說(shuō)綜合了他在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、經(jīng)驗(yàn)研究以及道德——政治哲學(xué)領(lǐng)域多年來(lái)的研究成果而成一家之言，被譽(yù)為“經(jīng)濟(jì)學(xué)的良心”。森的分配正義觀以主體為中心，一方面強(qiáng)調(diào)分配上的能力本位，主張?jiān)搭^的產(chǎn)出保證;另一方面，注意分配是外部條件，提倡分配過(guò)程中的權(quán)利平等。［8］森的分配正義理論是在審視功利主義的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，其將平等作為正義的實(shí)質(zhì)，在這一點(diǎn)上他繼承了羅爾斯的衣缽。但他更進(jìn)一步地發(fā)展了羅爾斯的設(shè)想和藍(lán)圖，提出了公平的分配的方法——從生產(chǎn)力上提高人的能力、從生產(chǎn)關(guān)系上平等人與人之間的權(quán)利。森從“可行能力”視角闡發(fā)出一種新的平等——“可行能力平等”，它既是對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)和道德——政治哲學(xué)領(lǐng)域狹隘平等理論的一次抗?fàn)帲菍?duì)當(dāng)今時(shí)代人類平等問(wèn)題的深層反思。［9］森認(rèn)識(shí)到能力離不開(kāi)權(quán)利(entitlement)，權(quán)利是能力的條件保障，因此其極力強(qiáng)調(diào)窮人和弱者與富人的權(quán)利上的平等。森尊重法律權(quán)利，但同時(shí)質(zhì)疑法律權(quán)利的合法性，主張弘揚(yáng)道德權(quán)利，體現(xiàn)了道德權(quán)利思想，進(jìn)而提出應(yīng)有人權(quán)的平等。森從人的自由的價(jià)值目標(biāo)的視角來(lái)認(rèn)識(shí)權(quán)利。森指出能力對(duì)自由選擇是非常重要的，一個(gè)人處于貧困的狀態(tài)意味著基本能力的剝奪。森提出經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的是人的自由，實(shí)現(xiàn)自由的決定性手段是提高能力，權(quán)利平等是保證自由和能力發(fā)揮的根本條件。權(quán)利與自由和諧共生，有權(quán)利才有自由。每個(gè)人都需要自由與權(quán)利，尊重人與人之間的平等權(quán)利是達(dá)到社會(huì)自由境界的根本保證。［8］

二、分配正義的涵義

對(duì)上述分配正義理論的梳理為筆者對(duì)分配正義的界定提供了廣闊的視野，而分配正義的界定又為土地財(cái)政法律制度改革的目標(biāo)設(shè)定提供了一個(gè)較為精準(zhǔn)的坐標(biāo)。筆者首先就分配正義的界定闡述自己的看法，在下一部分將對(duì)“土地財(cái)政”法律制度改革的目標(biāo)進(jìn)行論述。

首先，本文所使用的分配正義是廣義上的概念。

分配正義可從狹義和廣義上來(lái)理解:狹義上的分配正義，指的是分配領(lǐng)域中的正義，即財(cái)富和物資等經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域中的分配正義。財(cái)富和物資等經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域中的分配是分配的重要論題，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的分配正義問(wèn)題的解決在很多情況下是廣義的分配正義問(wèn)題真正得以解決的前提和基礎(chǔ)。［10］具體來(lái)說(shuō)，分配正義是指在一定的社會(huì)條件下，個(gè)人與他人以及社會(huì)之間物質(zhì)利益關(guān)系分配的恰當(dāng)性、合理性以及人們對(duì)這種恰當(dāng)性、合理性的認(rèn)知和評(píng)價(jià)。廣義上的分配并不僅僅局限于財(cái)富和物資的分配，它還包括權(quán)益和義務(wù)的分配、權(quán)力和特權(quán)的分配等?！胺峙湔x(distributive justice)所主要關(guān)注的是在社會(huì)成員或群體成員之間進(jìn)行權(quán)利、權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任配置的問(wèn)題?！保?1］在很多情況下，經(jīng)濟(jì)分配領(lǐng)域中經(jīng)濟(jì)利益的分配反映到法律上就是權(quán)利(力)與義務(wù)的分配。

其次，筆者認(rèn)為分配(主要是再分配)是實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的重要職能。

市場(chǎng)自身存在缺陷是毋庸置疑的，靠市場(chǎng)自身解決市場(chǎng)缺陷是不可能的。因此必須有國(guó)家對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，否則經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的穩(wěn)定都是空談。而國(guó)家的干預(yù)應(yīng)更多地采用法律手段，經(jīng)濟(jì)法在此發(fā)揮著極大的作用。在自由資本主義時(shí)期，確認(rèn)和維護(hù)以自由和效率為核心的分配格局的私法盛行。但進(jìn)入壟斷資本主義時(shí)期，由自由競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的壟斷不斷加劇，致使經(jīng)濟(jì)危機(jī)頻頻爆發(fā)，國(guó)家——這只有形之手對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)成為必然。國(guó)家干預(yù)可采用的手段很多，但以法律手段最佳，因而法律(特別是經(jīng)濟(jì)法)的再分配功能開(kāi)始充分發(fā)揮?？傊P者在對(duì)分配是否需要國(guó)家介入這一點(diǎn)上對(duì)自由至上的分配正義觀保留意見(jiàn)，而對(duì)羅爾斯的分配正義觀深表贊同。當(dāng)然，國(guó)家以法律形式對(duì)權(quán)利、權(quán)力、義務(wù)以及收入和財(cái)富進(jìn)行的分配并不必然是正義的，是否合乎正義要以事實(shí)及其規(guī)律為基礎(chǔ)，以絕大多數(shù)人利益為核心或準(zhǔn)繩。

第三，分配正義關(guān)涉自由、平等、效率、公平等多個(gè)價(jià)值目標(biāo)，上述的各種分配正義觀在價(jià)值目標(biāo)的選擇上各有側(cè)重，如亞里士多德以及羅爾斯的分配正義觀著重強(qiáng)調(diào)平等，功利主義的分配正義觀著重強(qiáng)調(diào)效率，諾奇克的分配正義觀著重強(qiáng)調(diào)的是自由。而要達(dá)致真正的分配正義，僅僅依靠單一的價(jià)值目標(biāo)是不可能的?？傊峙湔x總體表現(xiàn)為自由與平等、效率與公平之間的協(xié)調(diào)與共生。

第四，一般情況下，分配正義指的是分配結(jié)果的公平正義。但筆者認(rèn)為分配過(guò)程的公平正義即程序性的正義也是分配正義內(nèi)涵的應(yīng)有之義。分配正義是分配尺度的經(jīng)濟(jì)合理性、分配程序的社會(huì)正當(dāng)性和分配結(jié)果合目的性的統(tǒng)一。

第五，分配正義分為兩個(gè)層次，即代內(nèi)分配正義和代際分配正義。“代際分配正義是具有世代之間分配正義特點(diǎn)的問(wèn)題”。［12］“世代之間正義的問(wèn)題預(yù)設(shè)了我們能夠確定一種利益沖突，這種沖突是發(fā)生在今天的人們的需要和在某個(gè)遙遠(yuǎn)的明天的沒(méi)有出生的世代將需要的之間的”。［13］現(xiàn)有的文獻(xiàn)資料一般認(rèn)為代際分配正義的基本內(nèi)容是當(dāng)代人和后代人之間如何公平地分配各種有關(guān)可持續(xù)生存發(fā)展和享有人類文明的利益和負(fù)擔(dān)的問(wèn)題。討論代際正義最多的是環(huán)境資源領(lǐng)域的學(xué)者，他們討論的最主要的主題是對(duì)于一種資源特別是不可再生資源的過(guò)度使用是否會(huì)影響后代人的需求;當(dāng)代人如果把不可再生資源消耗盡的話，對(duì)后代人是否是不正義的行為，這種不正義需要通過(guò)什么樣的方式進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?。?shí)際上，代際分配正義不僅涉及自然環(huán)境和資源問(wèn)題，它同時(shí)還涉及基因資源的保持和安全、文化和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保持、政府財(cái)政等方面的問(wèn)題。例如，國(guó)家在提供公共產(chǎn)品以致財(cái)政資金短缺時(shí)通常會(huì)發(fā)行大量的遠(yuǎn)期公債，而不管時(shí)間多長(zhǎng)?！皞偸且€的”，在當(dāng)代人未還清這些公債時(shí)，①其原因有很多，如可能還未到期或可能不停地舉債以致債務(wù)期限無(wú)限的延長(zhǎng)。后代人就需要拿出巨大的資金用于償還這些由以前世代享有利益的債務(wù)，這同樣是世代之間的正義問(wèn)題。

第六，分配正義的主要適用對(duì)象是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度，而不是個(gè)人行為。正義問(wèn)題主要涉及處理分配權(quán)利、義務(wù)的社會(huì)制度，而不在于個(gè)人行為。［14］由于個(gè)人的權(quán)利、義務(wù)是社會(huì)基本制度所設(shè)定的產(chǎn)物，如果社會(huì)分配權(quán)利、義務(wù)的基本體制有所偏差，將會(huì)導(dǎo)致社會(huì)成員之間無(wú)法在一個(gè)良好的基礎(chǔ)上相互合作。因此，就理論而言，正義的原則必須在制訂憲法之前就加以確立，才能使法律體系的運(yùn)作合乎正義。［14］

三、“土地財(cái)政”法律制度改革的目標(biāo)

現(xiàn)行的“土地財(cái)政”法律制度的設(shè)計(jì)使得土地利用的市場(chǎng)化程度及土地資源的利用效率得到了提高，使得地方政府的財(cái)政資金能夠應(yīng)付大量的事務(wù)，使得城市基礎(chǔ)設(shè)施越來(lái)越完善，使得人民享受到的公共產(chǎn)品越來(lái)越多，從這個(gè)角度說(shuō)，該制度設(shè)計(jì)總體上是成功的，總體上是正義的。但另一方面，這些制度中也潛存著一些非正義性的因素，而這些非正義的因素已經(jīng)威脅到了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定，甚至使得全體人民共享發(fā)展成果的理想與現(xiàn)實(shí)之間的距離越來(lái)越遠(yuǎn)。因此，到了改革“土地財(cái)政”法律制度設(shè)計(jì)的時(shí)候了。我們將此制度改革的目標(biāo)首先設(shè)定為分配正義，其原因在于此制度設(shè)計(jì)潛存的非正義因素中分配非正義是最重要的因素之一。正確認(rèn)識(shí)與深刻剖析此制度中潛存的非正義因素是我們實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)的基礎(chǔ)和前提。換句話說(shuō)，如果我們將此制度中關(guān)涉分配的非正義因素剔除，則此制度的分配正義目標(biāo)就實(shí)現(xiàn)了。

(一)土地增值收益的分配公平

理論界對(duì)土地增值收益的歸屬問(wèn)題存有三種不同的觀點(diǎn):第一種觀點(diǎn)是“漲價(jià)歸私”論，在我國(guó)以周天勇、蔡繼明、劉正山等為主要代表。這一觀點(diǎn)認(rèn)為全部土地自然增值歸原土地所有者所有。此論的“漲價(jià)歸私”也可以說(shuō)是“漲價(jià)歸農(nóng)”，即國(guó)家將集體土地征收變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地后，其土地增值應(yīng)屬于被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人所有?！皾q價(jià)歸私”論的出發(fā)點(diǎn)是維護(hù)失地農(nóng)民的利益，因?yàn)檗r(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織尤其是農(nóng)民為國(guó)家建設(shè)失去了基本的生產(chǎn)資料，國(guó)家應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償。［15］第二種觀點(diǎn)是“漲價(jià)歸公”論，此論以英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家穆勒、美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家喬治和孫中山先生為主要代表。這一觀點(diǎn)主張將土地自然增值基本歸國(guó)家所有。如亨利·喬治在《進(jìn)步與貧困》一書中指出:“土地價(jià)值不表示生產(chǎn)的報(bào)酬，……它在任何情況下都不是占有土地者個(gè)人創(chuàng)造的;而是由社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造的。因此，社會(huì)可以把它全部拿過(guò)來(lái)?！保?6］孫中山先生的“平均地權(quán)”理論中也主張把土地增價(jià)收歸國(guó)有。他認(rèn)為:土地價(jià)值之能夠增加的理由是由于眾人的功勞，眾人的力量;地主對(duì)于地價(jià)漲跌的是沒(méi)有功勞的?！暗貎r(jià)是由什么方法才能增漲呢?是由于眾人改良那塊土地，爭(zhēng)用那塊土地，地價(jià)才增漲?！保?7］第三種觀點(diǎn)是“私公兼顧”論，此論以周誠(chéng)教授為首創(chuàng)人和主要代表，該論主張?jiān)诔浞盅a(bǔ)償失地者之后將其剩余部分收歸中央政府所有。［18］

筆者認(rèn)為，對(duì)土地增值收益的分配必須慎重進(jìn)行，在分配結(jié)果上一定要注重公平。我國(guó)的土地所有制度實(shí)行的是城鄉(xiāng)分割的二元體制——城市土地歸屬國(guó)家，農(nóng)村及郊區(qū)土地屬于集體。我國(guó)法律規(guī)定集體土地使用權(quán)不能夠進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，因此農(nóng)村集體土地所有權(quán)必須經(jīng)過(guò)征地環(huán)節(jié)得以國(guó)有化才能夠進(jìn)行出讓。由于征用了農(nóng)村集體及農(nóng)民的土地，因此必須對(duì)農(nóng)村集體和農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。換句話說(shuō)，國(guó)家應(yīng)對(duì)這種征收付出一定的代價(jià)，關(guān)鍵的問(wèn)題是國(guó)家(主要是地方政府)到底要付出多大的代價(jià)才是合法的和正義的。

在對(duì)土地增值收益進(jìn)行分配時(shí)應(yīng)兼顧政府、土地使用者、農(nóng)村集體和農(nóng)民等幾方面的利益，其分配的基本原則應(yīng)體現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)主體均能夠獲得應(yīng)有的土地增值收益。從理論上講，土地產(chǎn)權(quán)對(duì)土地資源配置效率和土地收益分配具有決定性的影響。土地所有權(quán)具有兩方面的特性——公益性和私益性。土地所有權(quán)的公益性和社會(huì)化的特征決定了任何主體對(duì)于土地的利用都應(yīng)符合絕大多數(shù)國(guó)民的利益，不能僅僅因擁有土地所有權(quán)就濫用權(quán)利。因此，那種認(rèn)為“全部土地自然增值歸原土地所有者所有”的“漲價(jià)歸私”論是有失偏頗的。土地所有權(quán)同時(shí)具有私益性的特征，即權(quán)利人自身的“生存利益”和“財(cái)產(chǎn)利益”應(yīng)得到法律保障。［19］在農(nóng)地征收中，必須保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人的生存利益和財(cái)產(chǎn)利益。從這個(gè)意義上講，純粹的“漲價(jià)歸公”論也是存在問(wèn)題的。理論上，“私公兼顧”論是最為合理和公平的?！八焦骖櫋闭摰暮诵氖枪椒峙滢r(nóng)地自然增值，即在公平補(bǔ)償失地者的前提下，將土地自然增值的剩余部分用于支援全國(guó)農(nóng)村建設(shè)。［18］

實(shí)踐中，土地增值收益分配的天平似乎有所傾斜，農(nóng)民的收益與政府和土地使用者的收益相比有天壤之別。我國(guó)《土地管理法》對(duì)被征地農(nóng)民及集體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做了相應(yīng)地規(guī)定，但這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無(wú)論從農(nóng)民收入本身還是從農(nóng)民收入與政府收入的差距來(lái)看都是“過(guò)低”了。［20］有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，按照《土地管理法》的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，政府與農(nóng)民及集體收益分配的比例平均為35:1，1998年為30:1，之后的比例大體在12:1。［21］實(shí)際上，即使國(guó)家規(guī)定的“過(guò)低”的補(bǔ)償費(fèi)用農(nóng)民也不一定能全部得到。我國(guó)《土地管理法》規(guī)定:農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。而農(nóng)民集體與農(nóng)民顯然不是同一個(gè)概念，農(nóng)村土地的所有者是農(nóng)民集體而不是單個(gè)的農(nóng)民，即農(nóng)民只對(duì)土地享有用益物權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。所以，在三項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)中，土地補(bǔ)償費(fèi)屬于村集體的“集體資產(chǎn)”，因?yàn)橥恋氐乃袡?quán)屬于集體。安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)理論上屬于農(nóng)民，但實(shí)際上這些費(fèi)用，尤其是安置補(bǔ)助費(fèi)也不一定會(huì)直接分配到農(nóng)民手中。實(shí)踐中，有些地方已經(jīng)用安置補(bǔ)助費(fèi)幾乎全部繳納了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，而政府對(duì)這筆基金的維護(hù)、發(fā)放缺少嚴(yán)格精確的測(cè)算方案，其中一部分已經(jīng)被當(dāng)作政府資金而動(dòng)用了。［20］由此可以看出，農(nóng)民真正可以直接得到的補(bǔ)償費(fèi)只有地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。據(jù)周天勇估計(jì)，改革以來(lái)，通過(guò)低價(jià)征地從農(nóng)民手中轉(zhuǎn)移的收入約15 萬(wàn)億元，而農(nóng)民獲得的補(bǔ)償不到5%。［22］由此可見(jiàn)，在土地出讓收益分配關(guān)系中存在著極大地不平等，農(nóng)地國(guó)有化獲得的壟斷租金的絕大部分被政府(包括中央政府和地方政府)和土地使用者(一般是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商)分享，農(nóng)民的土地雖然在轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地后價(jià)格飆升，但農(nóng)民卻沒(méi)有得到充分的補(bǔ)償。城市化、市場(chǎng)化帶來(lái)的土地增值收益似乎與農(nóng)民無(wú)關(guān)，農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)被無(wú)情剝奪。這種分配結(jié)果的不公平招致農(nóng)民的廣泛不滿且有愈演愈烈之勢(shì)，而農(nóng)民分配參與權(quán)的缺失更使矛盾尖銳化。自20世紀(jì)90年代后期城鎮(zhèn)化加速以來(lái)，土地問(wèn)題成為農(nóng)民上訪最集中的問(wèn)題。李劍閣等對(duì)2749 個(gè)村莊進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)約40%的村民上訪反映的是土地征用問(wèn)題。［23］

(二)土地出讓收益分配的程序正義

前已述及，分配過(guò)程的公平正義即程序性的正義也是分配正義內(nèi)涵的應(yīng)有之義?！俺绦虻闹攸c(diǎn)不在于產(chǎn)生出何種結(jié)果，而是按照何種手續(xù)作出政策的選擇與決定。程序是決定的決定，它所決定的并不是結(jié)果而是作為結(jié)果的決定是如何產(chǎn)生的?！保?4］一種正義的程序設(shè)計(jì)能夠充分體現(xiàn)國(guó)家對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)與公民尊嚴(yán)的維護(hù)。在土地出讓收益分配過(guò)程中同樣必須重視程序正義，因?yàn)橥恋爻鲎屖找娣峙涑绦虻恼x會(huì)直接影響到分配結(jié)果的公平。但現(xiàn)實(shí)情況表明，我國(guó)土地出讓收益分配程序還存在著許多非正義的因素，其中最主要的是農(nóng)民對(duì)于土地征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、時(shí)間等幾乎沒(méi)有談判的權(quán)利。由于農(nóng)村土地的所有權(quán)主體是農(nóng)村集體，因此，土地征收體現(xiàn)的是政府與農(nóng)民集體之間的關(guān)系，即從形式上看，政府與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是適格的主體。因此在土地征收的過(guò)程中，政府更多的是跟農(nóng)村集體組織打交道，而不直接與農(nóng)民就補(bǔ)償問(wèn)題討價(jià)還價(jià)。換言之，農(nóng)民在土地征收過(guò)程中基本沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)。而土地征收的直接后果是使農(nóng)民正在耕種的土地頓時(shí)消失，其對(duì)農(nóng)民的影響是巨大且深遠(yuǎn)的，甚至可以說(shuō)是直接關(guān)系到農(nóng)民的生存問(wèn)題。土地征收對(duì)農(nóng)民的影響如此劇烈，正義的法律制度的設(shè)計(jì)應(yīng)讓農(nóng)民享有發(fā)言的機(jī)會(huì)，應(yīng)允許農(nóng)民與政府進(jìn)行“討價(jià)還價(jià)”。正如福爾克爾·施密特所言:所設(shè)立的機(jī)制，必須在決定過(guò)程的某個(gè)階段，給予那些直接或間接地受決定影響的人一個(gè)發(fā)言機(jī)會(huì)。使這些人能夠帶著影響結(jié)果的現(xiàn)實(shí)機(jī)會(huì)，把自己對(duì)問(wèn)題的看法、對(duì)正義和公平的理解、對(duì)自身利益的影響公諸于眾?？山邮艿臎Q定應(yīng)當(dāng)是能夠引起共鳴的，至少在一定程度上能夠“和參與者及公眾的價(jià)值觀”產(chǎn)生共鳴。只有進(jìn)入到正義的程序之中，參與程序的各方都處于平等的地位，都擁有平等的權(quán)利，各方的意見(jiàn)都得到平等的重視，各方都能充分表達(dá)自己的意愿與見(jiàn)解，才能使得最終的目標(biāo)不至于偏離公共利益的目標(biāo)太遠(yuǎn)。在土地收益分配關(guān)系中，權(quán)利的分配出現(xiàn)了明顯的不均衡，政府壟斷了收益分配的決定權(quán)，也正是依靠這一點(diǎn)，政府才能夠做到“低價(jià)拿地”以及“以地生財(cái)”。農(nóng)民在這一分配關(guān)系中屬于被動(dòng)接受價(jià)格的接受者，沒(méi)有任何討價(jià)還價(jià)的余地。如果給土地收益分配關(guān)系中的主體從強(qiáng)弱的角度貼一個(gè)標(biāo)簽，很顯然，政府是強(qiáng)勢(shì)主體，農(nóng)民是弱勢(shì)主體。如果要使政府與農(nóng)民之間的權(quán)利分配趨向正義，唯一的方法是對(duì)農(nóng)民的權(quán)利進(jìn)行傾斜性配置，即給予農(nóng)民更多的權(quán)利，只有這樣，處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民才能與處于強(qiáng)勢(shì)地位的政府在利益的博弈中持平。但實(shí)際情況是政府不但處于強(qiáng)勢(shì)地位而且還擁有更多的權(quán)利，因此這種權(quán)利分配的格局應(yīng)加以改變。當(dāng)然，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民并非完全沒(méi)有參與土地收益分配的程序性權(quán)利，實(shí)際上，在我國(guó)的《征用土地公告辦法》與《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》中對(duì)公告程序和聽(tīng)證程序都作出了專門規(guī)定?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第25條也規(guī)定，如果對(duì)征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)有異議，由批準(zhǔn)征用的人民政府進(jìn)行裁決。但公告程序因不能直接使得被征用人獲知相關(guān)信息而使得其實(shí)施的實(shí)際效果并不理想;公證程序則因其使用較少而幾乎不為農(nóng)民所知?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第25條的規(guī)定因缺乏裁決程序、裁決適用的標(biāo)準(zhǔn)、裁決的后果等法律要素而使得此條規(guī)定形同虛設(shè)。［25］

(三)土地資源及土地收益的代際分配正義

對(duì)我們地球人而言，土地是一種非常重要而又稀缺的自然資源。沒(méi)有了土地，我們的衣、食、住、行將無(wú)所依托;甚至可以說(shuō)，沒(méi)有了土地，我們整個(gè)人類也將不復(fù)存在。另一方面，土地資源又是有限的，土地資源特別是人類能夠利用的土地資源的匱乏在某個(gè)國(guó)家或地區(qū)有時(shí)是十分嚴(yán)重的，如人口眾多的中國(guó)。因此，對(duì)土地資源的有節(jié)制地利用及有效地保護(hù)是中國(guó)乃至整個(gè)人類當(dāng)仁不讓的職責(zé)。土地資源的稀缺不僅會(huì)影響當(dāng)代人，它還會(huì)深深地影響后代人。當(dāng)代人對(duì)土地資源的浪費(fèi)就是對(duì)后代人無(wú)情的“犯罪”。土地資源的分配正義不僅體現(xiàn)在當(dāng)代人之間，更體現(xiàn)在當(dāng)代人與后代人之間，這就是土地資源的代際正義。這種正義要求土地資源在代與代之間進(jìn)行公平的分配和使用。土地資源的代際分配具有與代內(nèi)分配不同的一些特征:由于后代人是“不在場(chǎng)”的，因而資源的代際分配呈現(xiàn)出單向流動(dòng)、不可逆、非互惠性的特征。在土地資源的分配中，當(dāng)代人與后代人之間地位顯然是不對(duì)稱的，后代人因缺席而喪失了對(duì)土地資源如何分配的話語(yǔ)權(quán)，當(dāng)代人則處于“旁若無(wú)人”的優(yōu)勢(shì)地位。在通常情況下，當(dāng)代人特別是當(dāng)代的決策者們?yōu)榱俗非笏^的“政績(jī)”，往往會(huì)將資源更多地配置給當(dāng)代人而無(wú)視后代人的利益。當(dāng)前，我國(guó)土地出讓機(jī)制的設(shè)計(jì)存在的弊端使得土地收益及土地資源的代際分配正義難以實(shí)現(xiàn)。我國(guó)的地方政府既是出讓土地的所有權(quán)主體，同時(shí)又是土地出讓的管理者。這種身份上的“兼職”為權(quán)力在毫無(wú)約束的情況下進(jìn)入土地市場(chǎng)提供了可能。在面臨巨大的財(cái)政壓力時(shí)，地方政府常常會(huì)利用管理者的身份之便實(shí)現(xiàn)其作為產(chǎn)權(quán)主體利益最大化的目標(biāo)，以政府職能替代市場(chǎng)職能，最終導(dǎo)致土地資源的過(guò)度出讓和開(kāi)發(fā)，土地資源利用的代際正義無(wú)法實(shí)現(xiàn)。前已述及，土地出讓金的本質(zhì)是以后若干年地租的提前收取。換句話說(shuō)，當(dāng)屆政府收取的土地出讓金中的很大一部分是下屆政府本應(yīng)該取得的財(cái)源，即當(dāng)屆政府已將下屆政府的收入提前支取以應(yīng)對(duì)繁雜的各種事務(wù)，是一種對(duì)土地收益的“透支”。如果繼續(xù)采用這種財(cái)政收入模式，那么下屆政府又會(huì)如法炮制，透支下下屆政府的收入，依此類推，后代人的財(cái)政收入已經(jīng)被當(dāng)代人提前消費(fèi)了。關(guān)鍵的問(wèn)題是，地方政府取得財(cái)政收入的根本是土地——一種稀缺的有限的自然資源，在各屆政府紛紛大批量出讓土地的情況下，假以時(shí)日，將會(huì)出現(xiàn)沒(méi)有土地可供出讓的尷尬局面，屆時(shí)各級(jí)地方政府在這方面獲得的財(cái)政收入也將銳減。由此可見(jiàn)，這種“賣地”財(cái)政使得各屆政府無(wú)法實(shí)現(xiàn)收益均衡共享，顯然是與代際正義相背離的。

那么，如何實(shí)現(xiàn)代際分配正義呢?羅爾斯提出了正義儲(chǔ)存原則，他認(rèn)為:“每一代不僅必須保持文化和文明的成果，完整地維持已建立的正義制度，而且也必須在每一代的時(shí)間里，儲(chǔ)備適當(dāng)數(shù)量的實(shí)際資金積累”。［26］正義的儲(chǔ)存原則要求在場(chǎng)的當(dāng)代人的自律，要求在場(chǎng)的當(dāng)代人對(duì)未來(lái)?yè)?dān)負(fù)更多的責(zé)任。但必須清醒地認(rèn)識(shí)到，倫理學(xué)視野下的代際分配正義只是一種價(jià)值合理性的判斷，這種討論對(duì)制度具體內(nèi)容本身的實(shí)質(zhì)性的改變所能起到的作用是十分有限的。實(shí)際上，土地資源、收益等的分配從本質(zhì)上說(shuō)是一個(gè)規(guī)則問(wèn)題，規(guī)則的合理構(gòu)建或變革才是實(shí)現(xiàn)分配正義的根本。因此，實(shí)現(xiàn)代際分配正義的關(guān)鍵是制度規(guī)范的保障。政府應(yīng)注意考慮不在場(chǎng)的各代的權(quán)利，應(yīng)加強(qiáng)相應(yīng)的制度建設(shè)，適度干預(yù)市場(chǎng)的自由發(fā)展，以科學(xué)的發(fā)展觀指導(dǎo)社會(huì)主義國(guó)家的建設(shè)，促進(jìn)土地資源及收益在代際之間的正義分配，保障社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展與和諧穩(wěn)定。

(四)土地稅的分配正義

土地稅的分配正義問(wèn)題主要涉及兩個(gè)層面:一是國(guó)家與企業(yè)、公民之間對(duì)于權(quán)利(力)義務(wù)等的分配的正義問(wèn)題。前已述及，廣義的分配包括對(duì)權(quán)力、權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的分配，廣義的分配正義概念考量對(duì)權(quán)力、權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的分配是否合乎正義。國(guó)家與企業(yè)公民之間的關(guān)系顯然不是平等主體之間的關(guān)系，國(guó)家為自身生存的需要必須向企業(yè)和公民征收稅收或收取費(fèi)用。換言之，國(guó)家依靠其強(qiáng)權(quán)參與到企業(yè)和公民的財(cái)產(chǎn)分配中，將企業(yè)和公民的財(cái)產(chǎn)的一部分轉(zhuǎn)化為國(guó)家的財(cái)政收入。這種轉(zhuǎn)化實(shí)際上是對(duì)企業(yè)與公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種侵犯，而這種侵犯在任何國(guó)家卻又都是合法的和必須的。無(wú)數(shù)的學(xué)者都對(duì)此進(jìn)行了精辟的概括，如卡爾·馬克思認(rèn)為“賦稅是政府的奶娘”，“稅收是維系一個(gè)民族命運(yùn)的大血脈”;賈斯汀斯·奧利維爾·溫德?tīng)枴じ柲λ拐f(shuō)“稅收是我們?yōu)槲拿魃鐣?huì)支付的代價(jià)?！?本杰明·富蘭克林指出:“世界上除了死亡和納稅，其他都不是必然的”。既然征稅不可避免，或者說(shuō)國(guó)家可以強(qiáng)行介入企業(yè)與公民的財(cái)產(chǎn)分配不可避免，那么，現(xiàn)在的關(guān)鍵問(wèn)題就不是能不能征稅的問(wèn)題而是如何征稅的問(wèn)題，即如何征稅才是合乎正義的。

國(guó)家稅收的正義性問(wèn)題實(shí)際上主要涉及稅收法定原則。按傳統(tǒng)觀點(diǎn)，稅收法定大致包括稅收要件法定原則和稅務(wù)合法性原則。前者要求對(duì)有關(guān)納稅主體、課稅對(duì)象、歸屬關(guān)系、課稅標(biāo)準(zhǔn)、繳納程序等，應(yīng)盡可能在法律中作明確詳細(xì)的規(guī)定。后者則要求稅務(wù)機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法征稅，不允許隨意減征、停征或免征，更不能超出稅法的規(guī)定加征。［27］稅收法定從形式上滿足了國(guó)家征稅的正當(dāng)性問(wèn)題，但應(yīng)注意的是，符合稅收法定原則的稅法并非當(dāng)然就是正義的稅法。

在實(shí)質(zhì)意義的法治國(guó)家中，稅捐僅當(dāng)其符合憲法價(jià)值秩序下正義的要求時(shí)，才具有正當(dāng)化的基礎(chǔ)。人權(quán)保障是稅捐正義的核心內(nèi)容。稅捐正義之功能，正是為確保憲法所保障人民基本權(quán)利之有效實(shí)踐。［28］因此，正義的稅法必須是能夠保障人民基本權(quán)利的稅法。

土地稅的正義性也必須從上述兩個(gè)層面觀察:首先要看其是否符合稅收法定原則。我國(guó)的土地稅大多是以條例甚至?xí)盒袟l例的形式規(guī)定的，而國(guó)務(wù)院的條例或暫行條例在我國(guó)只是行政法規(guī)而非法律，如果對(duì)稅收法定之“法”做狹義理解，則我國(guó)的土地稅在形式上是不符合稅收法定的?？紤]到《立法法》規(guī)定全國(guó)人大可以授權(quán)國(guó)務(wù)院立法的情況，似乎國(guó)務(wù)院制定的條例及暫行條例還勉強(qiáng)可以認(rèn)定符合稅收法定原則。但在實(shí)踐中，在稅收減免權(quán)方面，除了立法機(jī)關(guān)外，我國(guó)各級(jí)政府甚至各級(jí)財(cái)政稅務(wù)部門都有非常寬松的權(quán)力空間，國(guó)務(wù)院減免稅收法律所設(shè)定的納稅義務(wù)，財(cái)政部或國(guó)家稅務(wù)總局稅收行政法規(guī)所設(shè)定的納稅義務(wù)，這在很大程度上都被視為正常的現(xiàn)象。如《財(cái)政部關(guān)于對(duì)1994年1月1日前簽訂開(kāi)發(fā)及轉(zhuǎn)讓合同的房地產(chǎn)征免土地增值稅的通知》(財(cái)法字［1995］007號(hào))、《財(cái)政部國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于調(diào)整房地產(chǎn)市場(chǎng)若干稅收政策的通知》(財(cái)稅字［1999］210號(hào))等等都對(duì)土地增值稅的減免做出了規(guī)定且要求必須執(zhí)行，這顯然不符合稅收法定原則的一般含義。其次要看土地稅的制度設(shè)計(jì)對(duì)人民基本權(quán)利的保障是否有促進(jìn)作用。此點(diǎn)要求土地稅的設(shè)計(jì)應(yīng)遵循這樣的原則:對(duì)有關(guān)為生存所必需的生存權(quán)性質(zhì)財(cái)產(chǎn)應(yīng)不征稅;為了確保在現(xiàn)代市民生活中人們的生存權(quán)，對(duì)投機(jī)性財(cái)產(chǎn)(作為商品的土地、企業(yè)購(gòu)買占有的土地)、資產(chǎn)性財(cái)產(chǎn)(大企業(yè)生產(chǎn)所用地)，自然不能不予以限制。［29］

土地稅的分配正義涉及的第二個(gè)層面的問(wèn)題是，土地稅收在企業(yè)與公民間的分配是否公平的問(wèn)題，這實(shí)際上涉及到“量能課稅”的原則。量能課稅原則要求個(gè)人的稅收負(fù)擔(dān)，應(yīng)依據(jù)稅收義務(wù)人可以給付稅收的能力加以衡量。德國(guó)聯(lián)邦憲法法院在判例中適用時(shí)，將量能課稅原則與平等原則以及稅收正義的要求相連結(jié)，其典型的見(jiàn)解如下:“是否以及在何種范圍內(nèi)，立法者在憲法上負(fù)有義務(wù)緩和或除去此種不平等的情形，乃是應(yīng)依據(jù)從基本法第3條第一項(xiàng)(指平等權(quán)規(guī)定)所導(dǎo)出稅收正義的要求的基準(zhǔn)(立法者應(yīng)受此基準(zhǔn)的拘束)，加以審查，因此，課稅應(yīng)取向于其經(jīng)濟(jì)上的給付能力……”。量能課稅原則涉及到分配正義的問(wèn)題。在正義的觀點(diǎn)下，量能課稅原則所把握的給付能力系與所得、收益、財(cái)產(chǎn)、獲得所得、所得使用(消費(fèi))等外部特征相連結(jié)。一般認(rèn)為，可作為表現(xiàn)納稅人經(jīng)濟(jì)上給付能力的指標(biāo)，主要是所得、財(cái)產(chǎn)以及消費(fèi)三個(gè)方面。［30］具體到土地稅領(lǐng)域，在我國(guó)，土地稅的征收大量集中在土地房產(chǎn)的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，而在土地房產(chǎn)的保有環(huán)節(jié)稅收較輕。這種畸輕畸重的稅制設(shè)計(jì)顯然有悖于稅收的分配正義，應(yīng)引起我們的重視并采取相應(yīng)的措施加以解決。另外，我國(guó)非常注重對(duì)個(gè)人所得征稅，但在當(dāng)今社會(huì)，財(cái)富的形式不僅僅體現(xiàn)為所得，不動(dòng)產(chǎn)形式的財(cái)富在公民擁有的財(cái)富中所占比重越來(lái)越大，因此對(duì)這部分不動(dòng)產(chǎn)財(cái)富應(yīng)相應(yīng)地予以征稅，才能體現(xiàn)量能課稅原則，才能更好地實(shí)現(xiàn)財(cái)富分配的正義目標(biāo)。

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