房?jī)r(jià)暴漲背后的邏輯

文博杰

摘要：2014年、2015年，連續(xù)兩年房地產(chǎn)投資增速顯著放緩，房地產(chǎn)銷售面積和銷售額同比下滑。房地產(chǎn)行業(yè)利潤(rùn)減少、周轉(zhuǎn)減緩、規(guī)模增長(zhǎng)失速等等現(xiàn)象都開始一并出現(xiàn)，房地產(chǎn)企業(yè)均出現(xiàn)了比較艱難的經(jīng)營(yíng)狀況。市場(chǎng)對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)的悲觀預(yù)期也在增加。然而，形勢(shì)幾乎在一瞬間逆轉(zhuǎn)。2016年房?jī)r(jià)以爆炸性的上漲開局，隨后高開高走，整體價(jià)格走勢(shì)驚爆了所有人的預(yù)想。與此同時(shí)，在房企非理性跟風(fēng)的推動(dòng)下，也致使土地市場(chǎng)再度創(chuàng)造了新的歷史。這種現(xiàn)象的發(fā)生自然是多因素作用的結(jié)果，而土地財(cái)政，就是一個(gè)隱藏在背后的關(guān)鍵邏輯。

本文認(rèn)為，“土地財(cái)政”指的是：在我國(guó)現(xiàn)有的特別的體制條件下（分稅制），我國(guó)地方財(cái)政過度地依賴土地所帶來的相關(guān)稅費(fèi)和融資收入的非正?，F(xiàn)象?！巴恋刎?cái)政”在客觀上緩解了地方政府的財(cái)政困難，推動(dòng)了我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和公共產(chǎn)品的提供，這些積極的效應(yīng)是必須肯定的；然而，客觀上看，“土地財(cái)政”不免有些寅吃卯糧的味道，從長(zhǎng)期看是不可持續(xù)的。“土地財(cái)政”的持續(xù)存在不利于地方財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)，導(dǎo)致了房?jī)r(jià)的暴漲，損害了老百姓的利益，其引發(fā)的財(cái)政、金融和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。因此，我們必須對(duì)“土地財(cái)政”高度重視，認(rèn)真研究，采用科學(xué)的方法，堅(jiān)定地逐步擺脫土地財(cái)政的藩籬。

關(guān)鍵詞：土地財(cái)政；土地流轉(zhuǎn)；房?jī)r(jià)暴漲；分稅制改革

中圖分類號(hào)：F812 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）025-0000-02

一、土地財(cái)政的定義與表現(xiàn)形式

1.土地財(cái)政的定義

針對(duì)土地財(cái)政的定義這一問題，許多專家曾經(jīng)給出過自己的看法。例如，邵繪春先生就認(rèn)為：土地財(cái)政是當(dāng)前一些地方政府用來緩解財(cái)政收入不足和籌集城市建設(shè)發(fā)展資金的重要手段，也是地方政府積極主導(dǎo)推進(jìn)城市化和城市外延擴(kuò)張的主要目的。李中先生曾談到：近年來，在地方政府層面不同程度地存在財(cái)政收入依賴土地使用權(quán)出讓金及土地相關(guān)稅費(fèi)的現(xiàn)象。我們把這種現(xiàn)象稱為土地財(cái)政。

2.土地財(cái)政的表現(xiàn)形式

（1）土地出讓金收入：土地財(cái)政的最主要表現(xiàn)形式就是以土地出讓的方式獲取高額的土地出讓金收入，這種方式已經(jīng)成為了分稅制以來地方政府預(yù)算外收入的主要組成部分。

（2）與土地運(yùn)作相關(guān)聯(lián)的稅收收入：這是土地財(cái)政的另一個(gè)表現(xiàn)形式，屬于政府的預(yù)算內(nèi)收入。具體地說，土地類稅費(fèi)可以分為以下三個(gè)部分：與土地有直接關(guān)系的稅收收入（如土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅）；與土地有間接關(guān)系的稅收收入（如企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅以及由房地產(chǎn)業(yè)所創(chuàng)造的稅收）；政府部門與土地有關(guān)的收費(fèi)項(xiàng)目。

二、土地財(cái)政的產(chǎn)生原因

1.94年分稅制改革后，地方政府處于的財(cái)力與事權(quán)的不匹配狀態(tài)，是土地財(cái)政產(chǎn)生的根本原因

1994年進(jìn)行的分稅制改革，將我國(guó)的稅收分為了三大類：中央稅、地方稅和共享稅。其中，稅源穩(wěn)定、稅基廣泛、容易征收的稅種，大部分劃歸了中央。相較之下，地方稅源則顯得比較分散，征管難度較大，征收成本也比較高。在這種情況下，地方政府出現(xiàn)了財(cái)政收入來源減少，相對(duì)收入持續(xù)下降的尷尬局面。然而，在財(cái)力受到削弱的背景下，由于各種原因依然出現(xiàn)了大量的基本公共服務(wù)被下放的情況，地方政府被迫承擔(dān)起了與其財(cái)力不相匹配的事權(quán)。

通過對(duì)近15年的中央和地方財(cái)政報(bào)表進(jìn)行研究，我們有了一個(gè)驚人的發(fā)現(xiàn)：地方政府僅僅能獲得我國(guó)財(cái)政總收入中的50%左右，卻要負(fù)擔(dān)接近80%的財(cái)政支出！面對(duì)這驚人的高達(dá)30%的財(cái)政收支缺口，地方政府只好以各種各樣的方式進(jìn)行“創(chuàng)收”，即借助各種各樣的計(jì)劃外收入來補(bǔ)充。歸地方完全所有的土地出讓金，首當(dāng)其沖地成為了“創(chuàng)收”的主力軍，也就是情理之中的事情了。

2.我國(guó)現(xiàn)行的政績(jī)考核制度和土地管理中存在的各個(gè)缺陷，是土地財(cái)政產(chǎn)生的直接原因

在我國(guó)，目前客觀的存在著“以GDP論英雄”的情況，GDP儼然已經(jīng)成為了評(píng)價(jià)一個(gè)地方政府官員施政成績(jī)的最重要標(biāo)準(zhǔn)。這種過于簡(jiǎn)單粗暴的政績(jī)考核量化指標(biāo)，直接誘導(dǎo)了地方政府對(duì)GDP的盲目追求，有時(shí)甚至到了癡狂的程度。在政績(jī)的誘導(dǎo)下，地方政府往往會(huì)把大量的資源投入到那些能夠快速地拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)的項(xiàng)目上。舉例來說，地方政府會(huì)把大量的資金用于基礎(chǔ)建設(shè)之上，以期能夠更好地對(duì)外招商引資；又比如說，地方政府會(huì)不斷地進(jìn)行土地的開發(fā)，以優(yōu)惠的土地政策來吸引各個(gè)投資者投資本地。然而，資金的數(shù)量是有限的，僧多粥少，大量地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)上的投資，民生方面的投資就必然相應(yīng)減少，而民眾對(duì)政府的意見，也就不斷地在積累。地方政府面臨著發(fā)展社會(huì)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的雙重壓力，成為了名副其實(shí)的“夾芯板”。在這種情況下，地方政府為擺脫自身困境，很自然地走上了土地財(cái)政這條“康莊大道”。

三、土地財(cái)政的利弊

（一）土地財(cái)政的益處

必須承認(rèn)，土地財(cái)政的出現(xiàn)，是有其特定的歷史背景和客觀原因的。同時(shí)，我們也必須看到，土地財(cái)政為我國(guó)社會(huì)的平穩(wěn)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是起到了一定的積極作用。一方面，在94分稅制改革后地方政府的財(cái)政困難時(shí)期里，土地財(cái)政確確實(shí)實(shí)地緩解了財(cái)政困難，維持了地方政府的正常運(yùn)作，維持了整個(gè)地方的正常運(yùn)行。如果沒有土地財(cái)政，很難想象地方政府要怎樣去負(fù)擔(dān)那數(shù)額龐大的市政建設(shè)、社會(huì)保障等地方財(cái)政開支。另一方面，地方政府通過將農(nóng)村耕地變?yōu)槌鞘杏玫鼗驅(qū)Τ鞘袃?nèi)土地進(jìn)行拆遷改建的方式，盤活了當(dāng)?shù)氐耐恋刭Y源，推動(dòng)了地方城鎮(zhèn)化進(jìn)程，客觀上促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從這兩點(diǎn)看，土地財(cái)政對(duì)于地方的穩(wěn)定和發(fā)展，是有其積極意義的。

（二）土地財(cái)政的弊端

然而，土地財(cái)政除了上述之優(yōu)點(diǎn)外，還存在著許多不可忽視的弊端，這些弊端的存在使得我國(guó)的土地財(cái)政業(yè)已成為一個(gè)令人頭疼的問題。

1.財(cái)政收入難以持續(xù)：我認(rèn)為，土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)周期是有較高的依存度的，經(jīng)濟(jì)周期對(duì)土地財(cái)政的影響十分明顯。經(jīng)濟(jì)周期假若大幅震蕩，則土地財(cái)政亦會(huì)出現(xiàn)大幅震蕩，從而導(dǎo)致財(cái)政收入的大幅震蕩，2008年國(guó)際金融危機(jī)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入的沖擊就是上述說法的一個(gè)證明。同時(shí)，由于土地本身的有限性特點(diǎn)，“賣地”這種行為本身就是不具備持續(xù)的可能的，因此，以“賣地”收入作為主要財(cái)源的財(cái)政模式也是不可能永遠(yuǎn)持續(xù)下去的。這種過度依賴房地產(chǎn)業(yè)的稅收模式不僅會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展的失衡，更是潛伏著財(cái)政收入結(jié)構(gòu)失衡的危機(jī)。

2.推高了房?jī)r(jià)，老百姓買房困難：我國(guó)的房?jī)r(jià)，牽動(dòng)著全體中國(guó)人民的心，應(yīng)該說，高房?jī)r(jià)，已經(jīng)成為了許多中國(guó)年輕人頭頂上的達(dá)摩克利斯之劍。地方政府的土地財(cái)政政策導(dǎo)致了土地出讓價(jià)格的不斷上漲，而開發(fā)商又把這高昂的土地成本轉(zhuǎn)嫁給了廣大買房者，房?jī)r(jià)就是在這種循環(huán)中節(jié)節(jié)攀升，經(jīng)歷數(shù)輪暴漲，以至走到了今天這樣令人瞠目結(jié)舌的價(jià)格。從這個(gè)角度來說，地方政府對(duì)高房?jī)r(jià)是難辭其咎的。

3.土地浪費(fèi)嚴(yán)重，大量農(nóng)民失業(yè)：理論上來說，大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地利用開發(fā)，極快地推進(jìn)了我國(guó)的城市化進(jìn)程，應(yīng)該是受到廣大人民歡迎的。然而，在實(shí)際的拆建和征用土地的過程中，卻出現(xiàn)了大量不容忽視的問題。其一，由于地方政府和老百姓交流不當(dāng)，拆遷協(xié)議工作做得不到位，各地的強(qiáng)拆事件層出不窮，出現(xiàn)了大量的釘子戶。其二，征用農(nóng)村集體土地的同時(shí)，帶來了大量的農(nóng)民失業(yè)問題，給社會(huì)創(chuàng)造了一定的隱患。

4.增加了地方政府的財(cái)政、金融風(fēng)險(xiǎn)：我們可以看到，我國(guó)許多地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，都是通過土地財(cái)政而來的（主要是政府抵押土地向銀行借來的貸款，究其本質(zhì)，這是以政府的信用為支撐的）。為了所謂的政績(jī)，每屆政府上臺(tái)都有強(qiáng)烈的沖動(dòng)去大搞建設(shè)，隨著時(shí)間的推移，地方政府的債務(wù)越滾越大，必定使地方政府財(cái)政漸漸不堪重負(fù)直至失去控制。

5.不利于國(guó)家的持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展：土地，是一種極其珍貴，也極其特別的資源，他的特殊之處，在于他的有限性和不可再生性。他的有限性決定了他對(duì)于我們而言，并不是一個(gè)可持續(xù)的財(cái)源，這樣的財(cái)源，我們絕不能對(duì)它產(chǎn)生依賴，否則必會(huì)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生很大危害。

四、土地財(cái)政的解決辦法

為了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康地發(fā)展，我們必須下定決心逐步擺脫土地財(cái)政的藩籬。在當(dāng)今世界，不會(huì)存在任何一個(gè)大國(guó)能夠長(zhǎng)期地通過土地財(cái)政來保障和支撐政府支出并提供公共物品的。我認(rèn)為，唯有通過產(chǎn)業(yè)振興，實(shí)業(yè)興邦，方能真正提高政府的財(cái)政收入，才會(huì)真正讓我國(guó)屹立在世界民族之林。我們的地方政府必須逐步擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴，積極尋找新的合理的稅收增長(zhǎng)點(diǎn)，這才是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

最后，本文提出幾條針對(duì)土地財(cái)政的應(yīng)對(duì)之道：

1.中央應(yīng)該進(jìn)行合理的財(cái)稅制度改革，從根本上降低地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。

2.制定嚴(yán)格的土地管理制度，防范政府土地抵押行為中的金融風(fēng)險(xiǎn)。

3.加強(qiáng)對(duì)土地的規(guī)劃管理，保證城市的后續(xù)發(fā)展。

4.改變土地的供應(yīng)結(jié)構(gòu)。

5.完善當(dāng)前與土地相關(guān)的各項(xiàng)稅收的稅制，全力建成科學(xué)合理的土地稅收體系。

6.嘗試建立國(guó)有土地收益資金制度。

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