王文軍，劉 云，潘重陽(yáng)

(1.大連海事大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116026;2.中國(guó)政法大學(xué) 中歐法學(xué)院，北京 102249)

我國(guó)正處于老齡化加速發(fā)展階段。2010年底第六次全國(guó)人口普查結(jié)果顯示，我國(guó)內(nèi)地60歲及以上人口為17 764.9萬(wàn)人，占13.26%;65歲及以上人口為11 883.2萬(wàn)人，占8.87%。而據(jù)全國(guó)老齡工作委員會(huì)預(yù)計(jì)，到2015年，我國(guó)60歲以上老年人口將達(dá)到2.16億人。同時(shí)，人口老齡化的快速發(fā)展與家庭小型化、空巢化相重疊，與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化相伴隨，與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)軌的變化相交織，急劇增長(zhǎng)的社會(huì)養(yǎng)老需求與老齡事業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后的矛盾將日益突出。我國(guó)于1996年制定了《老年人權(quán)益保護(hù)法》，第一次有體系地強(qiáng)調(diào)對(duì)老年人權(quán)益的維護(hù)，要求實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學(xué)、老有所樂(lè)”的基本目標(biāo)。隨后，國(guó)務(wù)院及其部委以及各地方陸續(xù)出臺(tái)了一系列法律法規(guī)和政策制度，老齡法制建設(shè)成果顯著。但總體而言，關(guān)于老年人權(quán)益保護(hù)的制度分散單一，權(quán)益保障的著眼點(diǎn)在于老年人權(quán)利和利益的保護(hù)，而非針對(duì)人口老齡化社會(huì)的保障制度和對(duì)策。［1］顯然，如何適應(yīng)老齡化社會(huì)中龐大老年人群體可能帶來(lái)的各種社會(huì)問(wèn)題，目前尚缺乏一個(gè)整體的秩序目標(biāo)。本文旨在從法律體系完善的角度，嘗試提出我國(guó)老齡法制體系構(gòu)建的綱要。

一、老齡法制體系構(gòu)建的理論基礎(chǔ)

1.老齡法制體系屬于社會(huì)法體系

自羅馬法以來(lái)，法被二分為公法和私法，但近代以來(lái)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷出現(xiàn)的弊端，使得不少學(xué)者認(rèn)為在公法、私法所對(duì)應(yīng)的國(guó)家利益和私人利益外，還存在著社會(huì)公共利益，這就是社會(huì)法所要調(diào)整的內(nèi)容。而老齡法制是要保障相對(duì)弱勢(shì)的老年人群體得到法律上更多的救濟(jì)和保障，它所對(duì)應(yīng)的并非絕對(duì)的國(guó)家利益或純粹的私人利益，而系社會(huì)公共利益，因而主要屬于社會(huì)法體系的范疇。

老齡法制體系是一個(gè)形式概念，其構(gòu)建目標(biāo)并不在于形成一個(gè)“老齡法典”。老齡法制體系構(gòu)建是在老年人群體擴(kuò)大、老年人社會(huì)權(quán)益易受侵害的社會(huì)背景下提出的，它要求為老年人的各項(xiàng)基本生活權(quán)利乃至發(fā)展權(quán)提供更多的法律保障，其含義是豐富的，也體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)法、勞動(dòng)法、教育法等不同的法域之中。

2.老齡法制體系構(gòu)建的基本原則

確立老齡法制體系構(gòu)建的基本原則有利于保證老齡法制體系的統(tǒng)一與完善。社會(huì)法的基本原則為國(guó)家干預(yù)私人領(lǐng)域的原則、基準(zhǔn)法的原則、附帶條件的普遍性原則、權(quán)利和義務(wù)不對(duì)等原則、無(wú)過(guò)錯(cuò)原則、嚴(yán)格責(zé)任原則以及非等價(jià)交換原則等，①此為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所余少祥教授在社會(huì)法學(xué)年會(huì)上表達(dá)的觀點(diǎn)，詳見(jiàn)文獻(xiàn)［2］。這些基本原則也適用于老齡法。《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》也為老齡事業(yè)的發(fā)展確立了六大原則，即老齡事業(yè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)、立足當(dāng)前與著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)相結(jié)合、政府引導(dǎo)與社會(huì)參與相結(jié)合、家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老相結(jié)合、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與分類指導(dǎo)相結(jié)合、道德規(guī)范與法律約束相結(jié)合，這些均具有較大的借鑒和指導(dǎo)意義。然而，在老年權(quán)益保障與老齡法制體系構(gòu)建的過(guò)程中，最突出的三個(gè)問(wèn)題是覆蓋面、籌資模式和縱向發(fā)展步驟，所以，下列相應(yīng)的三個(gè)原則地位凸顯并具有總綱的作用:

第一，普遍覆蓋原則。我國(guó)尚存在老年人權(quán)益保障的不平衡現(xiàn)象，而普遍性原則要求賦予每一名老年人平等享受社會(huì)保障的權(quán)利。始于2000年的法國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革，目的是讓每個(gè)人享受醫(yī)療健康保險(xiǎn)，從而使每個(gè)人都堅(jiān)信的“醫(yī)療面前人人平等”的理念得以實(shí)現(xiàn)［3］，而德國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)更被譽(yù)為是一項(xiàng)全民性的保險(xiǎn)。盡管社會(huì)保障建設(shè)應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相銜接，但是老齡法制所涉及的是欠缺勞動(dòng)能力、生活質(zhì)量易惡化的老年人，不同于失業(yè)保險(xiǎn)等其他社會(huì)保障制度，因此，有必要建立覆蓋全體國(guó)民的老年保障制度，“區(qū)分保底原則”［4］應(yīng)當(dāng)被否定。

第二，國(guó)家責(zé)任與社會(huì)自治相結(jié)合原則。國(guó)家責(zé)任是老齡法制體系建設(shè)成功的基礎(chǔ)，我國(guó)《憲法》規(guī)定公民在年老的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這一權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。而從20世紀(jì)末世界各國(guó)的老齡法制改革浪潮中可以看到，受制于政府財(cái)政壓力，鼓勵(lì)社會(huì)自治發(fā)展是一個(gè)必然的趨勢(shì)。因此，老齡法制除了調(diào)整政府老齡社會(huì)事業(yè)以外，還應(yīng)當(dāng)促進(jìn)其他社會(huì)資源的引入。

第三，中央和地方相互發(fā)展原則。我國(guó)結(jié)構(gòu)復(fù)雜而銜接微妙的地方法制頗具本國(guó)特色，［5］在宏觀政策出臺(tái)前，帶有實(shí)驗(yàn)性質(zhì)的地方“試點(diǎn)模式”已經(jīng)成為中國(guó)的特色經(jīng)驗(yàn)。目前主要體現(xiàn)為中央與地方兩級(jí)的社會(huì)保障法律體系，其特征歸結(jié)為:中央定原則，地方管操作。而當(dāng)未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的二元性逐漸消退、地域差異日益彌合時(shí)，這一兩級(jí)老齡法制體系應(yīng)分階段過(guò)渡為統(tǒng)一于中央的社會(huì)保障法體系，逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)平等。然而，這并不意味著地方在老齡法制體系中的作用是逐漸消失的，相反，法律意識(shí)的發(fā)展和實(shí)現(xiàn)往往來(lái)自于地方政府的循法制法。為此，國(guó)外學(xué)者也在探討目前的老年人法的來(lái)源都集中在聯(lián)邦或州政府，而市政等基層的法規(guī)范存在著巨大的空白，這已經(jīng)在現(xiàn)實(shí)中給老齡事業(yè)的發(fā)展帶來(lái)了阻礙。［6］

二、中國(guó)老齡法制體系構(gòu)建的本土資源

學(xué)術(shù)界關(guān)于法律構(gòu)建模式的選擇長(zhǎng)期存在著現(xiàn)代化模式、本土資源論與后現(xiàn)代主義三大不同進(jìn)路的爭(zhēng)論。老齡法制構(gòu)建是在社會(huì)最基本單元——家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生變化的情況下進(jìn)行的國(guó)家干預(yù)，對(duì)于社會(huì)傳統(tǒng)會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，因此，充分利用本土資源，成為老齡立法理論和實(shí)踐的多數(shù)派觀點(diǎn)。

1.法制因素

我國(guó)老齡法制的內(nèi)容散見(jiàn)于眾多的法律法規(guī)之中。新中國(guó)成立之初到1978年之前，國(guó)家主要通過(guò)政策、文件的形式逐步建立了與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)、以“國(guó)家全保、企業(yè)負(fù)擔(dān)”為特色的社會(huì)保障制度，使老齡法律制度呈現(xiàn)出政策主導(dǎo)的特點(diǎn)。改革開(kāi)放后，本著便宜的立法指導(dǎo)思想，根據(jù)社會(huì)需要分別制定了法律依據(jù)。例如，在社會(huì)保險(xiǎn)中，分別針對(duì)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)等，由國(guó)務(wù)院先后制定了一系列行政法規(guī)，而由于這些法規(guī)又將大量的具體規(guī)定權(quán)授予地方，使得老齡法律制度的內(nèi)容體系極為龐雜。在老齡化現(xiàn)象日益突出和老年人權(quán)益保障的社會(huì)需求日益增長(zhǎng)的形勢(shì)下，我國(guó)于1996年頒布了《老年人權(quán)益保障法》，但該法主要強(qiáng)調(diào)的是對(duì)老年人基本權(quán)利的保障，并沒(méi)有具體涉及老齡社會(huì)事業(yè)發(fā)展等問(wèn)題，相對(duì)于老齡化社會(huì)問(wèn)題的廣泛性，其依然只是老齡法制體系眾多分散法律法規(guī)中的一個(gè)。在此背景下，構(gòu)建老齡法制體系之前，有必要分析現(xiàn)有法制資源，實(shí)現(xiàn)立法上的前后銜接，破立適當(dāng)。

2.社會(huì)因素

半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，由二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)所決定，我國(guó)社會(huì)保障制度的制定和財(cái)政投入也一直呈現(xiàn)城鄉(xiāng)二元態(tài)勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999年全國(guó)社會(huì)保障支出1103億元，其中城市支出占88.6%，農(nóng)村支出占11.4%(而這11.4%主要是提供給農(nóng)村的優(yōu)撫安置人員)，城市人均413元，農(nóng)村人均14元，相差29.5倍。［7］不得不說(shuō)，這一差別對(duì)待的社會(huì)保障制度又進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)差距。在這種背景下，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)單獨(dú)立法，建立家庭養(yǎng)老、土地保障和社會(huì)保障相結(jié)合的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，［3］不過(guò)，筆者贊同如下觀點(diǎn):在我國(guó)城鄉(xiāng)和地區(qū)之間發(fā)展不平衡和貧富的懸殊將在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期繼續(xù)存在的背景下，堅(jiān)持基礎(chǔ)養(yǎng)老以城鄉(xiāng)一體化為取向，以多層次養(yǎng)老為過(guò)渡手段，似乎更適合在一定程度上緩和城鄉(xiāng)的矛盾。［8］

3.經(jīng)濟(jì)因素

發(fā)達(dá)國(guó)家的老齡化進(jìn)程長(zhǎng)達(dá)幾十年至100多年，如法國(guó)用了115年，瑞士用了85年，英國(guó)用了80年，美國(guó)用了60年，而我國(guó)只用了18年(1981—1999)就進(jìn)入了老齡化社會(huì)，且老齡化呈現(xiàn)速度加快的趨勢(shì)。［9］當(dāng)我國(guó)老齡浪潮來(lái)臨之際，人均收入只有1000美元左右，而在其他接近這一人口變化的國(guó)家里，人均收入大體上要比我國(guó)高出3倍。［10］早期西方福利國(guó)家應(yīng)對(duì)老齡化問(wèn)題，基本采取了國(guó)家為主的三方責(zé)任模式，對(duì)于老齡化進(jìn)程相對(duì)較短的美國(guó)，近來(lái)則體現(xiàn)了國(guó)家、社會(huì)和市場(chǎng)的多維解決方案，重視市場(chǎng)的作用。［11］但是，在“未富先老”的社會(huì)現(xiàn)實(shí)下，我國(guó)沒(méi)有充足的財(cái)力提供全部國(guó)家供養(yǎng)，因此老齡商業(yè)和居家養(yǎng)老的發(fā)展具有顯著意義，其中非政府組織的資金援助功能更加有待深入發(fā)展。

4.文化因素

較強(qiáng)的家族和家庭觀念是我國(guó)傳統(tǒng)文化的特點(diǎn)之一。家庭養(yǎng)老的優(yōu)勢(shì)，正如清人方承觀所言，“官之為民計(jì)，不若民之自為計(jì)，故守以民而不守以官;城之專為備，不若鄉(xiāng)之多為備，故貯于鄉(xiāng)而不貯于城”。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老因其穩(wěn)定性、延續(xù)性和充分性，成為風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)下現(xiàn)代養(yǎng)老的最后堡壘，堅(jiān)固而可靠。傳統(tǒng)并不是一種反對(duì)當(dāng)下和進(jìn)步的遺留物，而是處于當(dāng)下之中并作為當(dāng)下的一部分而存在，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的保障地位在當(dāng)今社會(huì)雖有下降趨勢(shì)，但卻一直保持著獨(dú)立存在的價(jià)值。

三、中國(guó)老齡法制體系構(gòu)建的主要內(nèi)容

《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》對(duì)老齡事業(yè)已經(jīng)制定了比較廣泛的總體目標(biāo)。在法制領(lǐng)域，針對(duì)不同的調(diào)整對(duì)象，本文擬分別從國(guó)家為主的老齡社會(huì)保障事業(yè)、市場(chǎng)為主的老齡商業(yè)，以及家庭和個(gè)人為主的家庭養(yǎng)老三方面進(jìn)行論述。

(一)關(guān)于老齡社會(huì)保障事業(yè)的法律制度

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)學(xué)者將社會(huì)保障事業(yè)歸納為社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)優(yōu)撫，但是也有學(xué)者認(rèn)為社會(huì)救濟(jì)應(yīng)該分為社會(huì)救助和社會(huì)補(bǔ)助兩種;①此觀點(diǎn)最早于1983年由德國(guó)社會(huì)法學(xué)家漢斯·查赫爾提出。本文認(rèn)為此觀點(diǎn)符合當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)，故予以采納。其中，社會(huì)保險(xiǎn)是老齡法制構(gòu)建的基石，而由于社會(huì)優(yōu)撫自成體系，且適用范圍狹窄，本文不作論述。

1.老年社會(huì)保險(xiǎn)制度

老年社會(huì)保險(xiǎn)制度是國(guó)家通過(guò)立法和強(qiáng)制手段形成一定的社會(huì)消費(fèi)基金，針對(duì)老年人基本生活和可能發(fā)生的生存危險(xiǎn)而建立的事前預(yù)防和事后補(bǔ)償制度，是老齡法制體系中最核心的內(nèi)容，主要包括養(yǎng)老保險(xiǎn)和老年醫(yī)療保險(xiǎn)。②在德國(guó)、日本還存在著《護(hù)理保險(xiǎn)法》，但筆者認(rèn)為，在我國(guó)國(guó)情下護(hù)理保險(xiǎn)的內(nèi)容可以和醫(yī)療保險(xiǎn)、精神贍養(yǎng)等制度融合，無(wú)須另行立法。

(1)養(yǎng)老保險(xiǎn)法。我國(guó)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是20世紀(jì)50年代初期建立的，在1958年和1978年作了兩次修改。1991年國(guó)務(wù)院制定《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，確立保險(xiǎn)費(fèi)的社會(huì)統(tǒng)籌、擴(kuò)大保險(xiǎn)范圍、實(shí)行職工個(gè)人繳費(fèi)制度和進(jìn)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合試點(diǎn)。1995年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》在世界首創(chuàng)了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案，建立了職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，促進(jìn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)新機(jī)制的形成。而后，又針對(duì)其實(shí)施過(guò)程中存在的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不統(tǒng)一、企業(yè)負(fù)擔(dān)重、統(tǒng)籌層次低、管理制度不健全等問(wèn)題，于1997年制定了《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，也要求進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要逐步擴(kuò)大到城鎮(zhèn)所有企業(yè)及其職工。城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者也要逐步實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其繳費(fèi)比例和待遇水平由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。2010年頒布實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》第一次確定了養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的目標(biāo)并規(guī)定了異地轉(zhuǎn)接辦法。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)一直局限于城鎮(zhèn)居民，在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，1991年民政部制定頒布《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，確定建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要由縣(市)以上政府頒布辦法并組織實(shí)施，資金的籌集要以個(gè)人繳納為主，但實(shí)踐效果不盡如人意。在地方試點(diǎn)探索的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院于2009年發(fā)布《新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)》，確立從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，低水平起步，個(gè)人、集體和政府合理分擔(dān)責(zé)任以及政府主導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合的原則?；A(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)具有基礎(chǔ)性，未來(lái)目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)百分之百的覆蓋率。

在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金管理模式方面，目前養(yǎng)老保險(xiǎn)資金運(yùn)行的不透明和虧損危險(xiǎn)也需要著重考慮。有學(xué)者主張建立政府的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃、法定的企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老金計(jì)劃、個(gè)人和家庭自愿的補(bǔ)充性退休收入保障計(jì)劃等至少三個(gè)層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，同時(shí)由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制過(guò)渡。［12］未來(lái)需要重構(gòu)保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)中的政府責(zé)任和社會(huì)責(zé)任。

(2)老年醫(yī)療保險(xiǎn)法。我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)制度也是在20世紀(jì)50年代開(kāi)始的，但是存在著醫(yī)療資源嚴(yán)重匱乏、覆蓋面過(guò)于狹窄以及待遇差別較大等問(wèn)題。1992年《深圳市社會(huì)保險(xiǎn)暫行規(guī)定醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)施細(xì)則》是我國(guó)職工醫(yī)療保險(xiǎn)的開(kāi)端，經(jīng)過(guò)“兩江模式”①即江西九江和江蘇鎮(zhèn)江。的試點(diǎn)，1998年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》，規(guī)定:退休人員參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)，個(gè)人不繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，對(duì)退休人員個(gè)人賬戶的計(jì)入金額和個(gè)人負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)的比例給予適當(dāng)照顧，基本醫(yī)療保險(xiǎn)原則上以地級(jí)以上行政區(qū)為統(tǒng)籌單位，也可以縣級(jí)市為統(tǒng)籌單位。另外，針對(duì)城鎮(zhèn)非從業(yè)居民無(wú)醫(yī)療保險(xiǎn)的問(wèn)題，國(guó)務(wù)院于2007年頒布《關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，并在2007年和2008年分別確定79個(gè)和229個(gè)城市試點(diǎn)。

關(guān)于農(nóng)村醫(yī)療保障制度，2003年國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生部等部門《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見(jiàn)》，規(guī)定新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度，實(shí)行不分年齡、一體對(duì)待的運(yùn)行方案。同時(shí)，原則上以縣級(jí)區(qū)域?yàn)閱挝贿M(jìn)行統(tǒng)籌，條件不具備的地方，在起步階段也可采取以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為單位進(jìn)行統(tǒng)籌，逐步向縣級(jí)區(qū)域統(tǒng)籌過(guò)渡。盡管截至2010年，其覆蓋率已達(dá)到80%以上，但仍然存在著社會(huì)滿意度低、保障水平低和程序制度過(guò)于煩瑣等問(wèn)題。

我國(guó)的醫(yī)療保險(xiǎn)未針對(duì)各老年人的特殊性給予區(qū)別對(duì)待。由于老年人疾病存在著以慢性病為主、發(fā)病率高的特點(diǎn)，有人建議將老年醫(yī)療保險(xiǎn)獨(dú)立出傳統(tǒng)一體化的醫(yī)療保險(xiǎn)，以強(qiáng)化對(duì)老年人的照顧。在全國(guó)政協(xié)十一屆四次會(huì)議上，有代表提出了《關(guān)于加強(qiáng)老年人醫(yī)療保險(xiǎn)制度建設(shè)的提案》，并已由國(guó)務(wù)院交人力資源和社會(huì)保障部會(huì)同衛(wèi)生部辦理。而在醫(yī)療保險(xiǎn)地方統(tǒng)籌模式下，北京、上海等地對(duì)于老年醫(yī)療保險(xiǎn)已經(jīng)有所嘗試。目前我國(guó)建立了城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和新農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)三項(xiàng)制度，建立獨(dú)立的老年醫(yī)療保險(xiǎn)制度需要與現(xiàn)有制度進(jìn)行恰當(dāng)?shù)你暯印?/p>

2.其他社會(huì)保障制度

(1)老年社會(huì)救助制度。老年社會(huì)救助在解決老年人極端貧困等困難上有著其他制度不可比擬的優(yōu)勢(shì)，可以起到最低保障和應(yīng)急的作用。老年社會(huì)救助主要體現(xiàn)在最低生活水平保障、住房救助、災(zāi)害救助和司法援助等諸多方面。

目前正在廣泛討論的《社會(huì)救助法(征求意見(jiàn)稿)》描繪了我國(guó)社會(huì)救助體系的總體框架，包含生活救助、專項(xiàng)救助、臨時(shí)救助和其他救助四類，共計(jì)十余項(xiàng)。由于社會(huì)救助是國(guó)家和社會(huì)對(duì)依靠自身努力難以滿足其生存基本需求的公民給予的物質(zhì)幫助和服務(wù)，具有廣泛的一致適用性，故不必單獨(dú)建立老年救助法。但是“征求意見(jiàn)稿”并沒(méi)有考慮老年人的特殊性，這一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)引起注意。老年人面臨的客觀身體狀況決定了其在社會(huì)救助中的需求必然更加迫切，所以應(yīng)當(dāng)在一定程度上確立老年人在社會(huì)救助中的優(yōu)先地位。

(2)老年社會(huì)補(bǔ)助制度。老年社會(huì)補(bǔ)助也稱“老年社會(huì)供養(yǎng)”，是在出現(xiàn)通貨膨脹、法定節(jié)假日和其他老年人生活水平消極下降的情況下由社會(huì)給予的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，它是在一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后，逐步建立的制度，是老齡保障的較高層次。在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付更多體現(xiàn)公平的社會(huì)要求下，對(duì)于老年人這一特殊群體，在經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展的不同階段，有必要漸進(jìn)建立老年社會(huì)補(bǔ)助法律制度。

(3)老年社會(huì)福利制度。老年社會(huì)福利是指根據(jù)老年人自身特點(diǎn)和老年人特殊的需求，由社會(huì)提供給老人的物質(zhì)和精神等方面的社會(huì)服務(wù)。②老年人社會(huì)福利的內(nèi)容存在著廣義和狹義之分，廣義內(nèi)容包括養(yǎng)老保險(xiǎn)等一切可以為老年人生活帶來(lái)利益的制度，本文采狹義說(shuō)。詳見(jiàn)文獻(xiàn)［9］第322頁(yè)。在改革開(kāi)放前，我國(guó)老年社會(huì)福利在國(guó)家計(jì)劃的控制下，被分割成財(cái)政價(jià)格補(bǔ)貼、民政老年福利和企業(yè)或單位老年福利三大單獨(dú)的板塊，缺乏協(xié)調(diào)性和穩(wěn)定性，同時(shí)不具備社會(huì)福利的開(kāi)放性特點(diǎn)。目前，高齡補(bǔ)貼已經(jīng)成為各地現(xiàn)行老年福利中的通行制度。但是，對(duì)于不同群體采取不同政策的辦法，造成了多極分化現(xiàn)象，有違社會(huì)公平。

立法是各項(xiàng)社會(huì)政策、措施賴以存在的根基和前提。老年社會(huì)福利的完善是老齡法制體系的最高層次，但也需要在每一個(gè)階段進(jìn)行積累式的發(fā)展。老年社會(huì)福利的內(nèi)容具有多樣性，但主要應(yīng)當(dāng)包括:為老年人提供生活照料服務(wù)，為老年人提供醫(yī)療、康復(fù)和保健服務(wù)，為老年人提供文體娛樂(lè)和再學(xué)習(xí)的條件，支持老年人志愿工作實(shí)現(xiàn)老有所為，保護(hù)老年人參與社會(huì)發(fā)展等其他合法權(quán)益。

(二)關(guān)于老齡商業(yè)的法律制度

中國(guó)老齡產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)將老齡產(chǎn)業(yè)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍歸納為養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療康復(fù)、金融保險(xiǎn)、生產(chǎn)制造、產(chǎn)品流通、科研教學(xué)、護(hù)理培訓(xùn)、文化旅游、經(jīng)營(yíng)管理等，［13］概而言之，可分為老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)和老年產(chǎn)品生產(chǎn)業(yè)。

1.關(guān)于老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)的法律制度

2000年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》鼓勵(lì)充分利用現(xiàn)有設(shè)施，積極興辦不同形式、不同檔次的老年福利院、老年護(hù)理院、老年公寓、托老所等，為老年人提供生活照料、文化熏陶、護(hù)理和健身等多方面的服務(wù)。其還規(guī)定，老年服務(wù)業(yè)的發(fā)展要走社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化的道路，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)各方面力量積極參與、共同發(fā)展老年服務(wù)業(yè)，逐步形成政府宏觀管理、社會(huì)力量興辦、老年服務(wù)機(jī)構(gòu)按市場(chǎng)化要求自主經(jīng)營(yíng)的管理和運(yùn)行機(jī)制。為了保證上述政策得到貫徹，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局同年發(fā)布了《關(guān)于對(duì)老年服務(wù)機(jī)構(gòu)有關(guān)稅收政策問(wèn)題的通知》，對(duì)政府部門和企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)人等社會(huì)力量投資或捐贈(zèng)興辦的福利性、非營(yíng)利性的老年服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)稅收優(yōu)惠。

當(dāng)前的政策優(yōu)待對(duì)象限于福利性、非營(yíng)利性的老年服務(wù)機(jī)構(gòu)，這不足以吸引更多的社會(huì)資本進(jìn)入老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)。因此，應(yīng)該在制度上重視對(duì)于營(yíng)利性老年服務(wù)機(jī)構(gòu)的扶持、規(guī)范與引導(dǎo)。

2.關(guān)于老年產(chǎn)品生產(chǎn)業(yè)的法律制度

老年產(chǎn)品生產(chǎn)業(yè)具有較強(qiáng)的針對(duì)性和專業(yè)性，自21世紀(jì)以來(lái)方為國(guó)家所重視，《城市道路和建筑無(wú)障礙設(shè)計(jì)規(guī)范》《老年人建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》等最早確立了部分老年產(chǎn)品的生產(chǎn)規(guī)范?！吨袊?guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》明確提出，要完善老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的信貸、投資等支持政策，鼓勵(lì)社會(huì)資本投入老齡產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)老年人合理消費(fèi)，培育壯大老年用品消費(fèi)市場(chǎng);促進(jìn)老年用品、用具和服務(wù)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)，拓展適合老年人多樣化需求的服務(wù)項(xiàng)目，打造一批老齡產(chǎn)業(yè)知名品牌;積極開(kāi)發(fā)符合老年需求、適合老年人年齡特點(diǎn)的旅游產(chǎn)品，完善老年服務(wù)設(shè)施建設(shè)和特色服務(wù)，規(guī)范老年人旅游服務(wù)市場(chǎng)秩序;研究制定老年產(chǎn)品用品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)老齡產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)監(jiān)督管理，疏通老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展融資渠道。

老年產(chǎn)品存在著供需的尖銳矛盾，同時(shí)，在老年產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、老年產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)優(yōu)惠待遇等方面都有著很大的完善空間。

(三)關(guān)于家庭養(yǎng)老的法律制度

家庭養(yǎng)老是老年人的親人或老年人自己通過(guò)個(gè)體努力所實(shí)現(xiàn)的老年保障方式。2000年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》確定了以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、社會(huì)養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老機(jī)制目標(biāo)。隨著社會(huì)發(fā)展，《社會(huì)保險(xiǎn)法》確立了以社會(huì)養(yǎng)老為主的新目標(biāo)，但是正如上文所述，家庭養(yǎng)老因其穩(wěn)定性、延續(xù)性和充分性，成為風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)下現(xiàn)代養(yǎng)老的最后堡壘，不容忽視。

家庭養(yǎng)老更多地屬于自治領(lǐng)域，而在家庭養(yǎng)老中出現(xiàn)的糾紛，可由民法乃至刑法調(diào)整，也即通過(guò)自律和他律相結(jié)合的軟法機(jī)制，［14］達(dá)到社會(huì)公共治理的最佳效果。在道德觀念日益多元化的今天，法律可以在家庭養(yǎng)老中倡導(dǎo)社會(huì)所肯定和鼓勵(lì)的道德標(biāo)準(zhǔn)。

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