陳 光，張德華(大連理工大學(xué) 公共管理與法學(xué)學(xué)院，遼寧 大連 116024)

城市群發(fā)展中地方立法合作困境及改進(jìn)

陳 光，張德華
(大連理工大學(xué) 公共管理與法學(xué)學(xué)院，遼寧 大連 116024)

地方立法可通過(guò)合作方式為城市群發(fā)展提供所需法制。然而，城市群發(fā)展中地方立法合作面臨一系列理論、制度和實(shí)踐困境。例如，立法合作如何能實(shí)現(xiàn)是一個(gè)理論難題，較大的市立法制度功能難以充分發(fā)揮是一個(gè)制度困境，而社會(huì)公眾有效參與度不高則是地方立法合作不得不面對(duì)的實(shí)踐困境。為解決上述困境，使地方立法合作在城市群發(fā)展中發(fā)揮應(yīng)有功能，應(yīng)建立和完善各種激勵(lì)制度，變革地方立法權(quán)配置，增強(qiáng)社會(huì)公眾參與的有效性。

城市群；地方立法合作；理論困境；制度困境；實(shí)踐困境

城市群發(fā)展是區(qū)域發(fā)展的基本表現(xiàn)之一。區(qū)域發(fā)展是對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的一種嘗試性突破，其基本目標(biāo)是要弱化甚至消解行政區(qū)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的不當(dāng)限制，使市場(chǎng)要素在更大范圍內(nèi)獲得更優(yōu)化的配置。雖然如此，行政區(qū)劃與區(qū)域發(fā)展兩者并非不相兼容，至少在目前體制下，區(qū)域發(fā)展必須依托現(xiàn)有的行政區(qū)劃，因?yàn)樾姓^(qū)劃是我國(guó)地方政制的基本載體，是國(guó)家機(jī)關(guān)及其權(quán)力運(yùn)行的基本單元，同時(shí)也是區(qū)域發(fā)展的基本參與者與推動(dòng)者。城市群的發(fā)展也要遵循這樣一個(gè)原理。然而，盡管許多城市群發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)被付諸實(shí)施，由于制約城市群運(yùn)行的一些體制問(wèn)題仍未有實(shí)質(zhì)性改變，相關(guān)的理論研究也有待進(jìn)一步系統(tǒng)和深入，城市群的發(fā)展在實(shí)踐中仍處于探索階段。這一特點(diǎn)同樣反映在與城市群發(fā)展有關(guān)的立法層面。對(duì)于城市群發(fā)展的法制供給而言，地方立法顯然應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，可通過(guò)單獨(dú)立法、合作立法或其他方式為城市群的發(fā)展提供相應(yīng)的法律供給。本文以城市群發(fā)展中的地方立法合作為研究對(duì)象，分別分析了地方立法合作在城市群發(fā)展中面臨的理論、制度和實(shí)踐困境，在此基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)的改進(jìn)建議。

一、城市群發(fā)展中地方立法合作的理論困境——以中原城市群為例

城市群是由若干地理上相互毗連的城市組合而成，當(dāng)前它主要承載的是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)功能。雖然許多城市群發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)上升到國(guó)家層面，但是城市群并非一級(jí)法定的地方政權(quán)，其不享有獨(dú)立的地方政制資源，因此城市群的發(fā)展與運(yùn)行要依托組成城市群的各城市政府。以中原城市群為例，它以鄭州和洛陽(yáng)兩個(gè)城市為中心，以開(kāi)封、新鄉(xiāng)、焦作等七個(gè)城市為重要功能區(qū)，將發(fā)展目標(biāo)定位為形成中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極，帶動(dòng)中原崛起，促進(jìn)中部崛起。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，在《中原城市群發(fā)展規(guī)劃》中明確提出了該規(guī)劃在實(shí)施伊始所要做好的“開(kāi)門(mén)七件事”，如打造沿黃文化長(zhǎng)廊和打破戶(hù)籍限制等。顯然，這些事情的做好以及整個(gè)中原城市群發(fā)展規(guī)劃的有效實(shí)施都需要各城市尤其是城市政府間的合作。

城市群的這一發(fā)展和運(yùn)行模式也反映在城市群發(fā)展所需法制的供給上。這里所謂的法制僅指由特定國(guó)家機(jī)關(guān)制定或認(rèn)可并由國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的行為規(guī)范，也即硬法。就現(xiàn)行立法體制而言，中央立法和省級(jí)地方立法都可以向城市群發(fā)展輸出相應(yīng)的法律規(guī)范。但是若僅僅依靠這兩種法制供給模式，其延續(xù)的仍是傳統(tǒng)的管制或干預(yù)性思維，難以從根本上調(diào)動(dòng)城市群內(nèi)部各城市政府及有關(guān)社會(huì)主體的積極性。于是，學(xué)者們開(kāi)始主張?jiān)诔鞘腥喊l(fā)展法制供給方面應(yīng)探索城市群自主立法模式，在許多事項(xiàng)或領(lǐng)域?qū)嵭谐鞘泻献髁⒎?。如王春業(yè)在討論經(jīng)濟(jì)區(qū)域法制一體化的路徑時(shí)主張：“由區(qū)域內(nèi)的各行政區(qū)劃政府有關(guān)人員在協(xié)商自愿的基礎(chǔ)上組成區(qū)域共同規(guī)章制定委員會(huì)，作為區(qū)域行政立法機(jī)構(gòu)，經(jīng)全國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)或國(guó)務(wù)院授權(quán)，依據(jù)一定的立法程序，就同樣的或類(lèi)似事項(xiàng)制定能適用于各行政區(qū)劃的統(tǒng)一的區(qū)域共同規(guī)章，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展制定具有法律約束力的行為規(guī)則。”[1]這一主張有其合理性和可行性，既沒(méi)有脫離現(xiàn)行立法體制——尋求一種特殊的授權(quán)立法，也包含了一種新的社會(huì)治理理念——強(qiáng)調(diào)協(xié)商與合作，應(yīng)當(dāng)為各城市政府及有關(guān)參與者所重視。城市群在法制供給模式的選擇上也應(yīng)該主要考慮采用地方立法合作的模式。然而，城市群發(fā)展選擇地方立法合作模式至少面臨著兩大理論困境。

困境一：盡管地方立法合作并非要求城市群內(nèi)的所有城市政府(或權(quán)力機(jī)關(guān))都享有地方立法權(quán)，但是無(wú)論是采取對(duì)稱(chēng)式合作還是非對(duì)稱(chēng)式合作，都首先要從理論上回答合作如何可能這一問(wèn)題。對(duì)稱(chēng)式立法合作指的是各參與合作立法的城市政府之間享有同等的地方立法權(quán)，在立法合作談判過(guò)程中掌握的立法權(quán)力資源是大致相同的，它們可以在此基礎(chǔ)上進(jìn)行較為平等的立法協(xié)商，從而實(shí)現(xiàn)立法合作。非對(duì)稱(chēng)式立法合作則是由于地方立法權(quán)在各城市政府之間的配置不均衡，各城市政府之間無(wú)法以同等的地方立法者的角色參與立法合作，此時(shí)可先由城市群各城市政府之間就立法事務(wù)進(jìn)行磋商并確定相應(yīng)的法律草案，然后借助城市群中享有地方立法權(quán)的城市依法定程序通過(guò)商定的法律案，以供各方共同遵守。由于城市群內(nèi)的各城市政府大都不享有地方立法權(quán)，因此城市群合作立法無(wú)法采取純粹的對(duì)稱(chēng)式立法合作。在中原城市群中，享有地方立法權(quán)的城市只有鄭州和洛陽(yáng)兩個(gè)，顯然只能選擇非對(duì)稱(chēng)式立法合作。問(wèn)題在于無(wú)論何種形式的合作，都需要從理論上證成合作何以能實(shí)現(xiàn)。

筆者曾從政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)的角度論證了我國(guó)區(qū)域立法得以實(shí)現(xiàn)的可能，[2]但是相關(guān)分析是建立在理性假設(shè)基礎(chǔ)上的，而城市群立法合作的實(shí)踐進(jìn)展卻在某種意義上否認(rèn)了這一假設(shè)。城市群各城市政府之間并沒(méi)有開(kāi)展立法合作的實(shí)際行動(dòng)，甚至連進(jìn)行立法合作的跡象都很少見(jiàn)，盡管從理論上講合作的收益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于各自為政。這一現(xiàn)象要求對(duì)原來(lái)的理論分析加以修正，尤其應(yīng)該對(duì)理論分析的框架進(jìn)行擴(kuò)展以及對(duì)分析的思路進(jìn)行調(diào)整，從原來(lái)主要論證為何立法合作能夠?qū)崿F(xiàn)轉(zhuǎn)換成對(duì)影響這種立法合作的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和心理原因的綜合性或系統(tǒng)性分析。即使這樣，最終結(jié)論仍可能是令人沮喪的，原因之一如奧爾森所指出的：“除非一個(gè)集團(tuán)中人數(shù)很少，或者除非存在強(qiáng)制或其他某些特殊手段以使個(gè)人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益?！盵3]原因之二可能是根本無(wú)法建立起有效的分析框架，將所有應(yīng)該考慮的因素加以系統(tǒng)分析，從而難以得出令人信服的結(jié)論。

困境二：即使建立在地方立法權(quán)基礎(chǔ)上的城市立法合作得以實(shí)現(xiàn)，那么在現(xiàn)行的法律基礎(chǔ)理論框架中，如何定位經(jīng)由城市政府合作立法所創(chuàng)制的規(guī)范形式，包括其名稱(chēng)、效力和實(shí)施機(jī)制等，都需要從理論上予以明確作答。顯然，對(duì)這些問(wèn)題從理論上給出合理的回答也并非易事。例如，中原城市群各城市政府可通過(guò)非對(duì)稱(chēng)式合作立法就城市群產(chǎn)業(yè)投資事項(xiàng)制定相應(yīng)的區(qū)域性規(guī)范文件，若經(jīng)過(guò)各城市政府充分協(xié)商達(dá)成，可借助鄭州市人民政府所享有的地方立法權(quán)予以通過(guò)，其他幾個(gè)城市政府通過(guò)明示認(rèn)可方式表示接受。問(wèn)題在于，這種情況下的區(qū)域性規(guī)范文件該視為一種怎樣的法律規(guī)范？其法律效力位階如何呢？當(dāng)此類(lèi)規(guī)范性文件與其他法律、法規(guī)或規(guī)章發(fā)生沖突時(shí)，該如何選擇適用呢？這些問(wèn)題如果不從理論上予以明確，將直接影響到相關(guān)規(guī)范性文件在城市群發(fā)展實(shí)踐中的適用。

二、城市群發(fā)展中地方立法合作的制度困境——以山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)為例

困境一：對(duì)于城市群發(fā)展中的地方立法合作而言，省級(jí)地方立法僅作為城市立法合作的一種依托而存在，其本身并非立法合作的基本主體。例如，在山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)和發(fā)展過(guò)程中，山東省地方立法只是藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)各城市開(kāi)展立法合作的一個(gè)基本“出口”而非合作的參與者之一。青島、東營(yíng)、煙臺(tái)、濰坊、威海、日照和濱州七個(gè)城市才應(yīng)該是城市合作立法的基本參與者。其中，除了省級(jí)地方權(quán)力機(jī)關(guān)和政府享有地方立法權(quán)外，只有較大的市享有地方立法權(quán)，而較大的市的地位又是法定的。山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)中只有青島市為法定的較大的市，其他城市皆不享有地方立法權(quán)。這種情形同樣存在于其他城市群中。這意味著在城市群發(fā)展中的地方立法合作中面臨的首要制度困境是：參與城市合作立法的基本主體大多沒(méi)有地方立法權(quán)，各城市之間無(wú)法開(kāi)展有效的對(duì)稱(chēng)式立法合作。這一制度困境的存在從表面上看與較大的市立法制度有關(guān)，實(shí)際上它反映的是我國(guó)在中央和地方之間以及各地方之間對(duì)立法資源的配置所存在的問(wèn)題。而立法資源配置失衡也在很大程度上影響非對(duì)稱(chēng)式立法合作的開(kāi)展。

困境二：政策的強(qiáng)勢(shì)與法制的弱勢(shì)是城市群發(fā)展中地方立法合作要面對(duì)的一個(gè)基本困境。當(dāng)前在城市群發(fā)展中主要的制度形式是政策而非法律，這雖有其合理性，但也在很大程度上壓縮了法律的存在和作用空間。況且，政策的制定者同時(shí)也是法制的供給者，當(dāng)?shù)胤礁骷?jí)政府決策者的頭腦中充滿(mǎn)著政策意識(shí)時(shí)，法制就很難獲得本應(yīng)獲得的空間，由此所謂的城市合作立法也就無(wú)從談起或者舉步維艱。這一困境在山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展中的表現(xiàn)是，當(dāng)前該區(qū)域的建設(shè)都是圍繞著《山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》這一政策性文件展開(kāi)的，藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的各城市更像是發(fā)展規(guī)劃中的棋子，著力于經(jīng)濟(jì)功能的承載與發(fā)揮，而很少提及制度性建構(gòu)，各城市間的法制合作更是寥寥。

困境三：較大的市地方立法在城市群發(fā)展中的地方立法合作中難以充分發(fā)揮作用，甚至少有用武之地，這不僅是一種制度資源的浪費(fèi)，也是地方立法合作不得不面對(duì)的一種制度性無(wú)奈。較大的市及其立法制度是計(jì)劃體制向市場(chǎng)體制轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，在調(diào)動(dòng)那些被確定為較大的市的城市的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展積極性的同時(shí)，也抑制了其他未獲得較大的市法律地位的城市發(fā)展的自主性。這一問(wèn)題在城市群發(fā)展中反映得更為明顯。城市群發(fā)展強(qiáng)調(diào)各城市(至少同行政級(jí)別的城市)應(yīng)在平等協(xié)商基礎(chǔ)上進(jìn)行合作，這種平等既應(yīng)該體現(xiàn)在意思表示方面，也應(yīng)該體現(xiàn)在制度方面。較大的市享有地方立法權(quán)這一制度設(shè)置使得各城市在制度資源配置方面是不平等的，這也會(huì)影響到較大的市與非較大的市在立法合作過(guò)程中的平等。

困境四：城市群發(fā)展本身所要導(dǎo)向的應(yīng)該是一種地方發(fā)展更為自主、社會(huì)運(yùn)行更為自治的目標(biāo)，其間的地方立法合作也應(yīng)該順應(yīng)這一目標(biāo)并推動(dòng)這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。然而，在現(xiàn)行立法體制框架內(nèi)所選擇的這種非對(duì)稱(chēng)式立法合作方式實(shí)際上是與這一發(fā)展目標(biāo)相背離的。城市群的發(fā)展依然主要依靠省級(jí)地方政府的政策或法律推動(dòng)，城市群內(nèi)部的積極性和主動(dòng)性并沒(méi)有在最大限度上獲得激發(fā)。如果實(shí)行這一地方立法合作方式，就會(huì)不斷強(qiáng)化省級(jí)地方政府對(duì)城市群發(fā)展的控制，從而在城市群法制供給模式乃至發(fā)展路徑方面實(shí)現(xiàn)“路徑鎖定”，城市群發(fā)展所要追求的那種自主、自治的目標(biāo)將難以實(shí)現(xiàn)。但如果連這一可能的地方立法合作方式都予以放棄，城市群的發(fā)展將會(huì)繼續(xù)在政策的框架內(nèi)延續(xù)粗放式的發(fā)展路徑，發(fā)展中的法制意識(shí)及法制建設(shè)的虛弱局面也會(huì)延續(xù)下去，這樣顯然不利于城市群的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

三、城市群發(fā)展中地方立法合作的實(shí)踐困境——以遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶為例

城市群發(fā)展在我國(guó)是一項(xiàng)新的社會(huì)實(shí)踐。一般來(lái)講，新事物的出現(xiàn)總會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)有系統(tǒng)的調(diào)整或重構(gòu)，正如城市群發(fā)展中地方立法合作會(huì)對(duì)現(xiàn)行立法體制形成潛在沖擊并進(jìn)而推動(dòng)相應(yīng)的變革。如果城市群的發(fā)展對(duì)法制的需求非常強(qiáng)烈，或者城市群發(fā)展的決策者和參與者充分意識(shí)到法律的重要性，那些制約地方立法合作的現(xiàn)有制度遲早會(huì)被改變，相應(yīng)的理論也會(huì)得以修正，或者至少在發(fā)展實(shí)踐中會(huì)逐漸呈現(xiàn)出改變與修正的跡象或趨勢(shì)。然而，就城市群發(fā)展中的地方立法合作而言，盡管其對(duì)于城市群的健康與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展是必不可少的，而且理論和制度是應(yīng)該隨著實(shí)踐來(lái)發(fā)展和修正的，遺憾的是，地方立法合作在城市群發(fā)展實(shí)踐中并沒(méi)有展示出其作為一種新事物所應(yīng)有的涌動(dòng)力或沖擊力。一方面是各城市群紛紛在新一輪規(guī)劃中組建，許多帶有城市群區(qū)域性質(zhì)的建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)付諸實(shí)踐，如高速路建設(shè)，城市群發(fā)展已經(jīng)成為當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的熱點(diǎn)問(wèn)題；另一方面在城市群配套制度尤其是法制建設(shè)方面卻相對(duì)滯后，具有一定現(xiàn)實(shí)可行性的地方合作立法陷入了諸多實(shí)踐困境。

困境一：雖然地方合作立法在制度上可以尋得一定的運(yùn)行空間，但是在城市群發(fā)展實(shí)踐中，地方立法的意義并沒(méi)有得到足夠的重視，城市群中各城市對(duì)于地方立法合作也沒(méi)有表現(xiàn)出足夠的熱情。這就使得原本就不強(qiáng)勢(shì)的地方立法合作在城市群發(fā)展中難以有效地付諸實(shí)踐，當(dāng)然也就難以根據(jù)實(shí)踐的發(fā)展和需要來(lái)改進(jìn)自己。造成地方立法合作在城市群發(fā)展中的冷遇的原因有很多，從理論上這涉及對(duì)合作如何可能的思考，從制度上這與法制不比政策強(qiáng)勢(shì)的思維與做法有關(guān)，從現(xiàn)實(shí)發(fā)展看這又與城市群發(fā)展尚處于初級(jí)階段有關(guān)?；蛟S正是在上述各方面原因綜合作用下，地方立法合作這一原本從理論上和制度上都具有一定可行性的立法模式未能在城市群發(fā)展中得以有效運(yùn)行并發(fā)揮其應(yīng)有的功能。例如作為地處東三省區(qū)域的遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶，雖然東三省地區(qū)在地方立法合作方面走在全國(guó)前列，但是遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶作為城市群區(qū)域類(lèi)型，卻沒(méi)有根據(jù)城市群的特點(diǎn)及其發(fā)展需要，進(jìn)一步探索和實(shí)踐有關(guān)地方立法合作。

困境二：由于城市群發(fā)展規(guī)劃的編制仍主要以政府投資大的項(xiàng)目或工程為主，直接增進(jìn)民眾福祉的項(xiàng)目較少，故城市群發(fā)展中社會(huì)公眾的參與度有限。這一方面大大壓縮了地方立法合作的作用空間，另一方面使得地方立法缺少更為堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。例如，以“遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶”為關(guān)鍵詞到百度上進(jìn)行搜索，所得到的頁(yè)面或新聞大都是有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)如何重視、各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)有了怎樣的提升、已經(jīng)建設(shè)了或者將要建設(shè)哪些大的項(xiàng)目或工程，以及未來(lái)的發(fā)展如何定位等，很少有關(guān)于民生或者與社會(huì)公眾生活直接相關(guān)的話(huà)題。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的一個(gè)原因可能是城市群發(fā)展規(guī)劃主要是一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，它延續(xù)的是經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的路線(xiàn)方針。但是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展畢竟不是終極目標(biāo)，尤其當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定程度時(shí)，包括城市群在內(nèi)的各種發(fā)展規(guī)劃是否應(yīng)該轉(zhuǎn)移到社會(huì)建設(shè)以及與社會(huì)公眾福祉更加緊密的事務(wù)上來(lái)呢？答案顯然是肯定的。唯經(jīng)濟(jì)的發(fā)展思維下所制定的城市群發(fā)展規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中，也就難以吸引社會(huì)公眾的充分參與，包括對(duì)立法活動(dòng)的參與。當(dāng)然，公眾參與意識(shí)不高、參與制度不完善等原因也在很大程度上影響著社會(huì)公眾對(duì)城市群發(fā)展以及地方立法合作的參與。

四、改進(jìn)城市群發(fā)展中地方立法合作機(jī)制的幾點(diǎn)建議

1.建立和完善各種激勵(lì)性制度

一方面，從中央政策或法制層面上鼓勵(lì)城市群發(fā)展中各種合作事務(wù)的開(kāi)展，包括財(cái)政上的支持、政績(jī)上的考核，以及精神上的嘉獎(jiǎng)等措施，目的是使城市群中各城市政府有更大的動(dòng)力去推動(dòng)在城市群層面上的合作。對(duì)于不同的理性的個(gè)體如何實(shí)現(xiàn)合作這一問(wèn)題，從理論上的確很難作出明確的論證，“囚徒困境”理論甚至對(duì)于合作的實(shí)現(xiàn)給出了悲觀(guān)的結(jié)論。但是，也有學(xué)者通過(guò)研究認(rèn)為理性的個(gè)體實(shí)現(xiàn)合作是可能的，并指出了促進(jìn)合作的一個(gè)重要方法——增大未來(lái)的影響，在這一方法下又有兩個(gè)基本方法：使相互作用更持久和使相互作用更頻繁。[4]通過(guò)采取一些激勵(lì)制度或措施，可以使各城市更好地認(rèn)識(shí)到合作所能帶來(lái)的重要影響，從而逐漸改變之前行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下的那種畫(huà)地為牢、各自為政的思維與做法，認(rèn)真對(duì)待城市群發(fā)展中的各種合作。雖然城市政府及其決策者自身具有利己性和有限理性的特征，使其在決策時(shí)更加關(guān)注自身的利益以至于在很多情況下可能無(wú)視城市群整體的利益，但是隨著城市政府間更持久和更頻繁的相互交往和作用，它們會(huì)意識(shí)到合作的收益要大于不合作。當(dāng)然，這一轉(zhuǎn)變需要一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。然而，正如有學(xué)者指出的那樣：“當(dāng)這種以行政區(qū)劃為界的區(qū)域分割嚴(yán)重制約城鎮(zhèn)密集區(qū)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展，以及每個(gè)成員都意識(shí)到行政分割的負(fù)面影響時(shí)，全面克服行政區(qū)劃的約束，大力發(fā)展橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合和創(chuàng)建區(qū)域制度體系，就會(huì)成為每個(gè)城市政府的迫切愿望和內(nèi)在需求……可以斷定，我國(guó)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的近期演變趨勢(shì)，必將是那些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、區(qū)域范圍較小的城鎮(zhèn)密集地區(qū)的地方或城市政府，率先轉(zhuǎn)變觀(guān)念，積極構(gòu)筑有利于橫向區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政治制度體系，依次克服行政區(qū)劃的束縛，共同組建橫向交流暢通、分工合作、聯(lián)動(dòng)發(fā)展的都市經(jīng)濟(jì)區(qū)。”[5]總之，只要激勵(lì)制度或措施得當(dāng)且有效實(shí)施，包括地方立法合作在內(nèi)的城市群發(fā)展中的各種合作便有最大的可能性與可行性，這也從另一方面解決了地方立法合作的第一個(gè)理論困境。

另一方面，在憲法的框架內(nèi)理順中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)之間以及各級(jí)地方政府之間的關(guān)系，尤其是立法和社會(huì)管理權(quán)限的關(guān)系，逐步擴(kuò)大地方治理的自主權(quán)。這對(duì)于城市群發(fā)展及其地方立法合作而言，無(wú)疑應(yīng)該是最大的激勵(lì)性制度變革。城市群的出現(xiàn)及其運(yùn)行實(shí)際上就是地方政府不斷獲得發(fā)展自主權(quán)的表現(xiàn)，今后應(yīng)隨著城市群發(fā)展實(shí)踐的不斷深入，從體制上重構(gòu)中央和地方的關(guān)系以及各級(jí)地方之間的關(guān)系。此外，“新形勢(shì)下地方立法不能再簡(jiǎn)單地為完成任務(wù)而立法，地方性法規(guī)不應(yīng)再簡(jiǎn)單地重復(fù)上位法的規(guī)定，而是要根據(jù)地方的實(shí)際需要和立法要求，細(xì)化問(wèn)題，堅(jiān)持地方特色”[6]。如何做到這一點(diǎn)呢？唯有將城市群的發(fā)展與各地方政府尤其是各城市政府的利益進(jìn)行密切關(guān)聯(lián)，才能真正激發(fā)它們參與并推動(dòng)城市群發(fā)展的積極性和主動(dòng)性，也才能促使地方立法真正去考慮如何體現(xiàn)并堅(jiān)持地方特色發(fā)展。至于城市群地方立法合作所創(chuàng)制的規(guī)范性法律文件的法律位階及其適用問(wèn)題，一旦相關(guān)規(guī)范性法律文件得以創(chuàng)制并在城市群發(fā)展實(shí)踐中發(fā)揮了有效的功能，重構(gòu)法律位階理論以及法律沖突解決理論也并非難事。

2.變革地方立法權(quán)配置體制

現(xiàn)行的較大的市立法制度顯然無(wú)法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需求，尤其是在城市群發(fā)展中，這種不適應(yīng)將更為明顯。長(zhǎng)期以來(lái)，許多在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下發(fā)展起來(lái)的城市，如溫州市、煙臺(tái)市、南通市和佛山市等，都曾努力追求獲得計(jì)劃色彩較濃的“較大的市”之身份。至于追求的原因，正如《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》所總結(jié)的那樣：“立法環(huán)節(jié)的相對(duì)滯后已經(jīng)開(kāi)始影響到地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展——區(qū)域經(jīng)濟(jì)的超前發(fā)展和特殊模式客觀(guān)上需要一種立法的保障，如果不能在立法體系上做出一些新的探索，那么不僅會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)的新突破，甚至還會(huì)挫傷地方政府的積極性?！盵7]對(duì)此，雖然有學(xué)者認(rèn)為不宜賦予較大的市以完整的制定地方性法規(guī)的權(quán)力，[8]但筆者認(rèn)為，將包括立法權(quán)在內(nèi)的國(guó)家權(quán)力在中央和地方之間以及各地方之間重新進(jìn)行合理的配置，是今后政治體制改革的一項(xiàng)核心工作，而且改革的基本方向應(yīng)該是在憲法的框架內(nèi)逐漸實(shí)現(xiàn)中央向地方的放權(quán)以及地方權(quán)力之間的平衡配置。賦予較大的市和轄區(qū)的市(亦稱(chēng)地級(jí)市)以平等且完整的地方立法權(quán)是必要的，這也是解決城市群發(fā)展中地方立法合作有關(guān)制度困境甚至理論和實(shí)踐困境的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。

地方立法權(quán)配置中另一個(gè)需要改進(jìn)的問(wèn)題是地方行政立法權(quán)過(guò)大，權(quán)力機(jī)關(guān)立法權(quán)較小。例如，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，較大的市人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)需要經(jīng)省級(jí)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)，即僅享有“半個(gè)立法權(quán)”，而地方人民政府則享有完整的立法權(quán)。不僅如此，“有些涉及本行政區(qū)域內(nèi)重大事項(xiàng)和公民重要權(quán)利的立法，本應(yīng)由地方性法規(guī)來(lái)完成，但是卻制定了地方政府規(guī)章，而有些具體的行政管理事項(xiàng)，本應(yīng)由地方政府規(guī)章來(lái)規(guī)范，但是卻制定了地方性法規(guī)，這就導(dǎo)致出現(xiàn)了地方政府規(guī)章管大事，地方性法規(guī)管小事的不良局面”[9]。顯然，這些問(wèn)題的存在大大限制了地方立法在城市群發(fā)展中功能的發(fā)揮。因此，明確權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在地方立法中各自所應(yīng)扮演的角色，理清各自的職權(quán)范圍，對(duì)于城市群發(fā)展中的地方立法合作而言非常必要。

3.增強(qiáng)社會(huì)公眾參與地方立法合作的有效性

缺少?gòu)?qiáng)大的社會(huì)公眾支持是當(dāng)前城市群發(fā)展中地方立法合作陷入實(shí)踐困境的基本原因之一，但這一現(xiàn)象并不唯獨(dú)存在于地方立法合作中，如何增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的參與度及參與的有效性是一項(xiàng)重要課題。城市群的發(fā)展與社會(huì)公眾的利益息息相關(guān)，許多公共物品的生產(chǎn)或公共服務(wù)的提供在城市群層面會(huì)更有效率也更為優(yōu)質(zhì)，反過(guò)來(lái)講，城市群的健康長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展更需要社會(huì)公眾的全面持久參與。德國(guó)學(xué)者昆斯曼認(rèn)為，城市地區(qū)的區(qū)域合作同時(shí)具有經(jīng)濟(jì)和空間維度。完全建立在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)基礎(chǔ)上的城市地區(qū)政策無(wú)法說(shuō)服公眾；致力解決空間、環(huán)境和社會(huì)問(wèn)題的空間政策，如果沒(méi)有來(lái)自城市地區(qū)有影響力的經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)者的支持也注定要失敗——缺少私營(yíng)部門(mén)的透明化參與，這個(gè)過(guò)程不可能成功。[10]這段論述深刻地指出了城市群發(fā)展的目標(biāo)選擇應(yīng)該兼顧經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)，尤其是要注重對(duì)社會(huì)公眾利益的維護(hù)與促進(jìn)，唯有這樣才能激勵(lì)社會(huì)公眾或利益相關(guān)者的充分參與，從而保證城市群發(fā)展過(guò)程的成功。地方立法合作從屬于城市群發(fā)展進(jìn)程，也是社會(huì)公眾利益集中體現(xiàn)和表達(dá)的場(chǎng)合，增強(qiáng)公眾參與有效性的重要意義自不必多說(shuō)。因此，在城市群發(fā)展中應(yīng)積極探尋和完善各種社會(huì)公眾參與機(jī)制，并增強(qiáng)社會(huì)公眾參與城市群發(fā)展及其地方立法合作的有效性。

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2013-03-20

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目(11YJA820072)；大連市社科院一般項(xiàng)目(2012dlskyb066)

陳 光(1982-)，男，博士，講師；E-mailchenguang8276@sina.com

1671-7041(2013)05-0034-05

D920.0

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