宋長飛

（沈陽師范大學(xué)，遼寧 110034）

財政專戶是各級財政部門為核算具有專門用途的資金，在商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)開設(shè)的資金賬戶。長期以來，財政專戶在保證財政資金?？顚Ｓ谩⒋碳そ鹑跈C(jī)構(gòu)加大對地方經(jīng)濟(jì)支持力度等方面發(fā)揮了積極作用。但是由于專戶數(shù)量過多、過雜，管理不規(guī)范等原因，近年來，涉及財政專戶資金的案件屢有發(fā)生，給政府公信力和財政資金管理造成巨大負(fù)面影響。2011年—2012年，財政部在全國范圍內(nèi)全面組織開展清理整頓財政專戶工作，并派出督查組嚴(yán)格檢查。在財政部督導(dǎo)下，地方財政部門切實(shí)加大了財政專戶管理力度，財政專戶管理狀況明顯好轉(zhuǎn)，但目前仍存在一些問題需要加以解決。

一、財政專戶的產(chǎn)生和沿革

（一）財政專戶的萌生階段（1958年—1978年）

建國初期，我國實(shí)行的是與計劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制，財權(quán)與財力高度集中，中央財政具有全部財政資金管理權(quán)限，嚴(yán)重壓抑了地方的積極性和創(chuàng)造性。為調(diào)動地方的生產(chǎn)積極性和促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，1958年，國家開始把一部分預(yù)算內(nèi)收入劃到預(yù)算外管理，主要包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位為履行或代行政府職能，依據(jù)國家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排使用的游離于國家一般預(yù)算之外的各種財政性資金。為了管理這部分預(yù)算外資金，財政部門開始設(shè)立財政專戶。

（二）財政專戶的迅速膨脹階段（1978年—1996年）

改革開放后，國家打破了統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制，實(shí)行以放權(quán)讓利為主導(dǎo)的“分灶吃飯”的財政體制，加強(qiáng)了地方經(jīng)濟(jì)責(zé)任，各級政府非常關(guān)注自身的財政狀況。由于國家財政管理粗放，各地開始出現(xiàn)將預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)化為預(yù)算外資金管理的現(xiàn)象，并不斷蔓延，即而預(yù)算外資金規(guī)模隨之迅速膨脹，各種名目的財政專戶也應(yīng)運(yùn)而生，財政專戶管理出現(xiàn)較為混亂的局面。1986年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的通知》，要求切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算外資金的管理，各級政府和財政部門對行政、事業(yè)單位管理的預(yù)算外資金，相繼實(shí)行了“計劃管理，財政審批，專戶儲存，銀行監(jiān)督”的管理辦法。但是，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，開設(shè)財政專戶的需求不斷增加，同時財政、銀行等監(jiān)督效力不足，財政專戶管理存在的問題越來越突出。

（三）財政專戶管理探索階段（1996年—2001年）

針對預(yù)算外資金制度與管理中存在的問題，國務(wù)院于1996年7月頒布了《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》。隨后，財政部制定了《中央預(yù)算外資金財政專戶管理暫行辦法》，規(guī)定中央部門和單位經(jīng)財政部批準(zhǔn)，可以按照國家有關(guān)規(guī)定在銀行開設(shè)專門用于預(yù)算外資金收支管理的收入過渡性賬戶和支出賬戶，并從制度上明確了中央財政專戶的基本職責(zé)、賬戶設(shè)置與管理方法。然而，這一階段財政性資金繳庫和撥付方式仍是通過征收機(jī)關(guān)和預(yù)算單位設(shè)立多重賬戶分散進(jìn)行的，不僅延滯財政資金入庫時間，還在預(yù)算單位經(jīng)常滯留大量資金，導(dǎo)致財政資金活動透明度不高，降低了使用效率。

（四）財政專戶劃歸財政部門管理階段（2001年—2006年）

2001年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部《關(guān)于深化收支兩條線改革進(jìn)一步加強(qiáng)財政管理意見》，取消各執(zhí)收單位開設(shè)的各類預(yù)算外資金賬戶，改由財政部門按執(zhí)收單位分別開設(shè)預(yù)算外資金財政匯繳專戶，將各部門的預(yù)算外收入全部納入財政專戶管理，由財政部門統(tǒng)一管理。在實(shí)行“收支兩條線”改革的同時，2001年，國務(wù)院辦公廳頌布了《財政國庫管理制度改革方案》，提出實(shí)施國庫集中收付制度改革，建立以國庫單一賬戶為基礎(chǔ)，資金繳撥實(shí)行國庫集中收付的管理方式。明確國庫單一賬戶體系后，相應(yīng)取消收入過渡性賬戶，預(yù)算單位的財政性資金逐步全部納入國庫單一賬戶管理。財政國庫集中收付制度改革以來，財政部門逐步規(guī)范了預(yù)算單位銀行賬戶管理，先后制定了《中央預(yù)算單位銀行賬戶管理辦法》、《關(guān)于零余額賬戶管理有關(guān)事項的通知》等辦法，清理整頓了預(yù)算單位銀行賬戶，但對地方財政專戶及財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的其他賬戶卻沒有統(tǒng)一規(guī)定。

（五）財政專戶的清理規(guī)范階段（2006年至今）

2006年，財政部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)與規(guī)范財政資金專戶管理的通知》，要求各級財政部門對本級開設(shè)的財政專戶進(jìn)行認(rèn)真清理、整頓，并以歸口統(tǒng)一管理、嚴(yán)格按程序開設(shè)專戶、同類專戶歸并、慎重選擇開戶銀行為原則進(jìn)一步加強(qiáng)管理，同時明確了財政專戶設(shè)置的具體要求，為財政部門進(jìn)一步清理規(guī)范財政專戶工作拉開了序幕。2011年1月，財政部下發(fā)《關(guān)于清理整頓地方財政專戶的通知》，全面開展清理整頓財政專戶工作，對財政專戶的設(shè)置、撤并、歸口、資金管理等提出明確要求，并于當(dāng)年對各省清理整頓財政專戶情況進(jìn)行了重點(diǎn)抽查。結(jié)合重點(diǎn)抽查情況，2011年12月，財政部下發(fā)《關(guān)于清理整頓地方財政專戶的整改意見》，對在抽查中發(fā)現(xiàn)的問題提出具體整改意見。為督促各地按要求進(jìn)行整改，2012年財政部開展了清理整頓財政專戶整改情況檢查工作，派出檢查組對各省財政專戶整改落實(shí)情況進(jìn)行全面核查，確保清理整頓整改財政專戶工作落到實(shí)處。

二、清理整頓財政專戶總體成效

2011年以來，財政部下大力氣組織開展清理整頓財政專戶工作，各級財政部門高度重視、積極行動，采取有效措施扎實(shí)推進(jìn)清理整頓財政專戶工作，大力縮減財政專戶數(shù)量，規(guī)范專戶管理和資金收付方法、程序，徹底改變了原來專戶數(shù)量多、資金雜、管理分散等不規(guī)范的狀況，取得顯著成效。

（一）財政資金管理安全意識、責(zé)任意識明顯增強(qiáng)

在財政專戶清理整頓整改工作中，各級財政部門主要領(lǐng)導(dǎo)對存在的專戶和資金管理問題高度重視，嚴(yán)格按要求督促整改，積極協(xié)調(diào)解決人員機(jī)構(gòu)變更、業(yè)務(wù)流程和職責(zé)分工調(diào)整等工作，有力推進(jìn)了清理整頓財政專戶工作的順利開展。通過開展該項工作，各級財政部門深刻認(rèn)識到加強(qiáng)財政專戶管理、保障財政資金安全的重要性，切實(shí)樹立起了資金安全壓倒一切的安全意識和責(zé)任意識，為進(jìn)一步規(guī)范財政專戶管理工作奠定了堅實(shí)基礎(chǔ)。

（二）各級財政專戶制度建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)

通過開展清理整頓財政專戶工作，各級財政部門認(rèn)真排查、堵塞財政資金安全管理漏洞，結(jié)合工作實(shí)際，補(bǔ)充完善財政專戶管理相關(guān)制度、規(guī)定等，并將其落到實(shí)處。以遼寧省為例，近年來，按照財政部有關(guān)要求，各級財政部門不斷加強(qiáng)財政專戶管理長效機(jī)制建設(shè)，印發(fā)（轉(zhuǎn)發(fā)）財政專戶管理制度文件，以及制定專戶管理規(guī)定、辦法等，從數(shù)量上看比2006年增長3倍多，其中：省、市級增長2倍多，縣區(qū)級增長近4倍，建立了覆蓋賬戶設(shè)置、資金撥付、會計核算、定期對賬、檔案管理等方面的專戶管理制度、辦法，初步構(gòu)建了相對完備的財政專戶管理制度體系，為財政專戶規(guī)范管理提供了堅實(shí)的制度保障。

（三）財政專戶歸口國庫統(tǒng)一管理，有效實(shí)現(xiàn)“管錢與管事相分離”

以遼寧省為例，在各級財政部門的共同努力下，截至2012年8月底，省、市、縣、鄉(xiāng)財政專戶已全部歸口國庫部門統(tǒng)一管理。歸口后，按照財政部要求，各地明確了財政內(nèi)部部門間的職責(zé)分工，財政業(yè)務(wù)管理部門繼續(xù)負(fù)責(zé)加強(qiáng)相關(guān)業(yè)務(wù)管理，財政國庫部門負(fù)責(zé)專戶資金及核算管理，形成“管事”與“管錢”分離的相互監(jiān)督制約機(jī)制，有效保障了財政資金安全運(yùn)行。

（四）大比例壓縮財政專戶數(shù)量，有效化解了財政資金管理潛在風(fēng)險

以遼寧省為例，截至2012年6月底，全省財政專戶數(shù)量按要求比2011年底壓縮52%，比財政部規(guī)定的壓縮比例高出2個百分點(diǎn)，超額完成了專戶撤并任務(wù)。財政專戶的大力撤并，有利于財政部門對保留的財政專戶進(jìn)行集中規(guī)范管理，進(jìn)一步加強(qiáng)對代理銀行的監(jiān)管，有效避免銀行間不正當(dāng)競爭，切實(shí)防范和化解財政資金安全管理潛在風(fēng)險。

三、清理整頓后財政專戶管理仍存在的問題

（一）財政專戶管理制度有待進(jìn)一步完善

盡管近年來財政部相繼出臺了一系列加強(qiáng)財政專戶和財政資金管理的制度文件，各地也相應(yīng)完善了地方財政專戶管理制度，對財政專戶賬戶開設(shè)、審批、撤銷及資金管理等作出了規(guī)定，但是至今仍未形成全國統(tǒng)一的財政專戶管理制度或辦法。人民銀行制定的《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》統(tǒng)一規(guī)范了各類銀行結(jié)算賬戶的開立和使用，對基本存款賬戶和專用存款賬戶的開立作了明確規(guī)定，還對專用存款賬戶的開立作出了較多的限制條件。但對財政（資金）專戶的規(guī)定比較模糊，一些商業(yè)銀行在為地方財政部門開立財政專戶時，為了簡化審批程序，利用一般存款賬戶開戶手續(xù)簡便、不需要人民銀行審批（只需備案）的特點(diǎn)，為地方財政部門開立一般存款賬戶，用于核算財政專用資金，從而弱化了人民銀行對財政專戶的管理和監(jiān)督?？梢?，人民銀行與財政部門對財政專戶的賬戶性質(zhì)、資金性質(zhì)的規(guī)定有待進(jìn)一步統(tǒng)一、明確和細(xì)化。

（二）分賬核算資金有待進(jìn)一步清理規(guī)范

通過清理整頓財政專戶，撤并了不符合國務(wù)院和財政部有效文件依據(jù)規(guī)定的財政專戶，將原剩余的待支付資金轉(zhuǎn)入允許保留的財政專戶進(jìn)行分賬核算，再逐步支付完畢或繳庫。但是，很多地方對歸并的財政資金沒有進(jìn)行及時清理，長期掛賬，造成財政專戶資金余額龐大，增加管理風(fēng)險。此外，有的地方根據(jù)自身需要將無國家文件要求分賬核算的資金調(diào)入保留的財政專戶分賬核算，同樣影響了財政專戶管理的規(guī)范性，增加了安全風(fēng)險。

（三）基層財政國庫部門人員力量有待進(jìn)一步加強(qiáng)

財政專戶歸口財政國庫部門統(tǒng)一管理后，國庫部門要負(fù)責(zé)財政專戶的賬戶管理、資金收付、會計核算等工作，業(yè)務(wù)量明顯增加，責(zé)任也越發(fā)重大，原有國庫工作人員已無法滿足工作需要，特別是基層財政國庫部門，很多地方僅有3至4人，且人員業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，很不利于國庫工作的規(guī)范管理和財政資金的安全管理需要，所以基層財政國庫部門急需補(bǔ)充專業(yè)素質(zhì)強(qiáng)、思想素質(zhì)高的新鮮力量，同時還需加大對基層財政工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，切實(shí)提高基層財政人員業(yè)務(wù)水平。

（四）金融機(jī)構(gòu)支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性受到影響

由于財政專戶具有存儲資金額度大、期限長、穩(wěn)定性強(qiáng)等特點(diǎn)，所以歷來是地方金融機(jī)構(gòu)“爭奪”的焦點(diǎn)，財政專戶的開設(shè)有效刺激了金融機(jī)構(gòu)增加對地方的信貸投入，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)快速發(fā)展。清理整頓財政專戶后，很多財政專戶被撤銷，很大程度上觸動了金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)利益，改變了地方金融機(jī)構(gòu)原有的利益格局，大大影響了部分金融機(jī)構(gòu)支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性。

（五）對財政專戶資金監(jiān)管有待進(jìn)一步加強(qiáng)

目前，財政專戶開設(shè)審批權(quán)限已上收財政部，地方開設(shè)財政專戶必須首先經(jīng)財政部審批，從中央到地方在賬戶管理方面已經(jīng)較為嚴(yán)格。但財政專戶的監(jiān)督管理機(jī)制還需進(jìn)一步健全和完善，財政、人民銀行、審計、監(jiān)察等部門的監(jiān)督職能還未得到充分發(fā)揮，有的地方還存在用財政專戶資金調(diào)節(jié)預(yù)算收入或支出進(jìn)度、專戶之間相互調(diào)節(jié)余額、違規(guī)使用專戶資金等問題，對財政專戶資金的監(jiān)管有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

四、關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范財政專戶管理的措施建議

（一）繼續(xù)健全完善財政專戶管理制度

財政部應(yīng)出臺全國統(tǒng)一的覆蓋財政專戶管理的人員機(jī)構(gòu)、賬戶設(shè)置、資金收付、會計核算、對賬管理、信息系統(tǒng)、檔案管理、內(nèi)控稽核，以及代理銀行的選擇、財政業(yè)務(wù)監(jiān)管等各方面的財政專戶管理制度，并統(tǒng)一明確可以保留使用的財政專戶范圍，公布國家對各類財政專項資金要求專戶管理的有效文件，超出該范圍的資金一律不允許設(shè)立財政專戶進(jìn)行管理。人民銀行應(yīng)出臺相應(yīng)銀行賬戶管理辦法或細(xì)則，對財政專戶作出清晰準(zhǔn)確的定義，加強(qiáng)對商業(yè)銀行開立涉及財政資金相關(guān)賬戶的審批、管理和監(jiān)督。

（二）加強(qiáng)對財政專戶分賬核算資金的清理規(guī)范

在清理整頓財政專戶工作基礎(chǔ)上，全面開展清理規(guī)范財政專項資金工作，對財政專戶分賬核算資金進(jìn)行重點(diǎn)清查。明確公布國家要求分賬核算的財政資金相關(guān)文件，對于沒有國家有效文件依據(jù)要求分賬核算的財政資金一律不得在財政專戶中分賬核算；對于原財政專戶撤銷，待支付或結(jié)余資金轉(zhuǎn)入允許保留的財政專戶分賬核算的資金，限期支付完畢或繳庫；對于符合國家規(guī)定進(jìn)行財政專戶分賬核算的資金，加強(qiáng)資金收付、會計核算和對賬工作，確保財政資金及時、準(zhǔn)確撥付。

（三）有效補(bǔ)充基層財政國庫人員力量，并加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作

各級財政部門應(yīng)結(jié)合工作實(shí)際，采取有效措施解決基層財政國庫人員不足問題，保障國庫部門實(shí)行嚴(yán)格的崗位職責(zé)分工，切實(shí)滿足不相容崗位相分離的工作要求，并實(shí)行定期輪崗制度，確保財政資金安全運(yùn)行。財政內(nèi)部應(yīng)注重將思想素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、吃苦耐勞的骨干力量配備到國庫部門，要加強(qiáng)對所轄地區(qū)財政國庫工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)，做到精、新、細(xì)、實(shí)，全面提升基層財政國庫工作人員的業(yè)務(wù)水平和工作能力。

（四）健全代理銀行選擇、考評、退出機(jī)制，調(diào)動商業(yè)銀行支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性

構(gòu)建完善代理銀行選擇、考評機(jī)制，打破財政專戶代理銀行代理業(yè)務(wù)的長期制和終身制，定期重新招標(biāo)選擇代理銀行，給予對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展支持力度大的商業(yè)銀行適度政策傾斜，充分調(diào)動商業(yè)銀行參與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，同時也有利于形成商業(yè)銀行間相互競爭的局面，切實(shí)提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平，牢固把好財政資金支付的最后一道關(guān)口。對于已選定的代理銀行實(shí)行定期和不定期考評制度，建立退出機(jī)制，如果專戶出現(xiàn)重大資金安全或違規(guī)問題，實(shí)行一票否決，取消代理資格，重新對該專戶招標(biāo)選擇代理銀行。

（五）繼續(xù)加大對財政專戶資金監(jiān)管力度

加強(qiáng)財政、人民銀行、審計、監(jiān)察等部門的分工協(xié)作，建立財政專戶資金聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。人民銀行積極配合財政部門加強(qiáng)對各銀行開戶的核準(zhǔn)、管理和監(jiān)督工作。銀行業(yè)監(jiān)管部門不斷加強(qiáng)對各級銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)和督促。審計部門加大對財政專戶資金使用情況的審計監(jiān)督。各級監(jiān)察部門加強(qiáng)對財政專戶管理的跟蹤問效，加大監(jiān)察力度，發(fā)現(xiàn)問題，嚴(yán)肅追究財政專戶管理中違法違紀(jì)人員責(zé)任。研究利用先進(jìn)信息技術(shù)手段，重點(diǎn)監(jiān)控專戶資金流量、流向等，建立動態(tài)預(yù)警機(jī)制，對可疑資金收付行為進(jìn)行事前攔截，同時強(qiáng)化事中和事后核查，有效防范財政資金安全風(fēng)險。