● 王 平

農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整政策近年來得到社會各界的廣泛關注。其中一項重要的原因是該政策涉及的利益群體十分廣泛，對政策效果的評價也比較明晰，因此爭論的產(chǎn)生也就顯得十分自然。不過，在本文中，我們并不打算對政策的執(zhí)行效果抑或政策執(zhí)行中的問題進行過多的分析與評價。這里，我們把焦點聚集到政策“爭論”這個問題上來，試圖分析，為什么該項政策能夠引起社會各界如此廣泛的關注？進一步地，我們希望能夠結(jié)合過去已經(jīng)出臺的部分有關于農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整的政策文本，來分析政策執(zhí)行過程中涉及到的各方利益群體之間的關系，并從公民資格理論的視角分析政策執(zhí)行過程中，“爭論”本身的變化以及由此反映的政策背后的問題，試圖為政策研究提供一種新的分析框架與視角。

一、公民資格理論及其簡要觀點

“公民”以及與其相關聯(lián)的“公民資格”理論是當代政治哲學中頗受關注的一個重要議題。特別是20世紀90年代，伴隨著社會思想領域自由主義和社群主義之間的論戰(zhàn)和全球范圍內(nèi)出現(xiàn)的一種普遍的政治冷漠、民族主義運動的復興以及多元文化的壓力等，公民資格理論開始逐漸吸引人們的注意力。然而，“公民”的概念早在古希臘時期就已有之，關于公民資格的討論也比較多?？梢赃_成共識的是，公民資格(Citizenship)是隨著時代和社會條件的變化而變化的，但是基本上都反映了特定歷史時期人們對自由與解放的向往和追求。事實證明，現(xiàn)代民主制度的健康發(fā)展不僅依賴于基本制度與正義，而且要求公民素質(zhì)與能力的提升，因為民主制度的最終實現(xiàn)和完善依賴于每一個公民的社會實踐。

對于公民資格的兩種基本觀點認為可以區(qū)分消極和積極的公民資格。消極的（私人的）公民資格觀強調(diào)對權利的擁有，即認為個人要擁有公民資格，就要依賴于對自己作為社會公民的那些基本權利的保護。這種公民資格觀不太重視個體作為公民的社會義務，而僅僅保證每個人都能夠作為完整和平等的社會成員受到公平的對待。與消極的公民資格觀不同，積極的公民資格觀更看重公民對政治權威進行質(zhì)疑的能力和愿望，這種能力與愿望不是簡單的參與政治活動，而是積極地、富有責任的對話、傾聽和理解他人，尊重他人。也就是說，它要求個人能夠坦誠地表達自己的觀點，而且這種觀點最好能夠基于公共的理由，能夠被不同信仰和文化中的人理解和接受。

因此，理想的公民資格理論：第一，強調(diào)公民個人在社會公共事務管理和政策執(zhí)行中的參與性。第二，公民參與活動的目的不僅僅是基于自己個人的愿望和利益，還是對公共利益的維護。第三，公民參與活動的動力不僅僅是出于維護權利的愿望，還是出于承擔責任的自覺意識。它從根本上是基于一種責任意識的驅(qū)動，是對自己作為社會公民的一種意識覺醒和責任承擔。第四，良好的公民參與機制要求擯棄那些獨立于公共領域之外的個人偏好，尤其是缺少監(jiān)督機制、妥協(xié)和對話的簡單的合計民主的模式。要關注共識形成的過程，讓社會公眾有機會參與到民主決策過程中來。根本上是一個理解與對話、尊重與傾聽、積極與主動的過程①。

二、農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整政策問題分析

進入新世紀以后，隨著我國城鎮(zhèn)化和流動人口逐漸增多，農(nóng)村地區(qū)學校教育逐漸面臨著資源配置不均衡、辦學質(zhì)量亟待提高等一系列現(xiàn)實問題。在此背景下，國家提出并實施了農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整政策。經(jīng)過十多年的發(fā)展，該項政策的實施②效果已經(jīng)初步顯現(xiàn)。但是在取得了一些成績的同時，也存在不少問題和困難。從公民資格的角度來看，這些問題和困難既表現(xiàn)在政策文本中，也反映在政策的現(xiàn)實執(zhí)行中。

（一）布局調(diào)整政策文本問題分析

本世紀初，面對我國教育發(fā)展不平衡，教育質(zhì)量不高等一系列問題，國務院提出：“要合理規(guī)劃和調(diào)整學校布局”，“在有需要又有條件的地方，可舉辦寄宿制學校”[1]。這一文件精神給地方層面進行政策實施提供了一定的空間和余地，各地可以根據(jù)自己的情況進行判斷并做出決定，因此具有很好的彈性。但是，這種政策話語的模糊和籠統(tǒng)性導致地方政府在政策執(zhí)行具體的路徑選擇上存在很大差異，尤其是在處理一些靈活性的有伸縮余地的問題時，沒有具體明確地提出問題處理的原則與要求，從而導致一些地方層面在政策實施中的武斷和失誤。與此不同，在2004年的《教育部、財政部關于進一步加強農(nóng)村地區(qū)“兩基”鞏固提高工作的意見》中，已經(jīng)較為明確地提出“對于地處偏僻的教學點應予以保留”的要求[2]。不過，從公民資格的理論觀點出發(fā)，這里仍然沒有明確民眾參與情況以及決策背后的程序和原則。

到了2006年，教育部的相關政策文件已經(jīng)逐步對決策過程與程序提出了初步要求，提出要“會同當?shù)匕l(fā)展改革、建設、財政等部門，將農(nóng)村中小學布局調(diào)整納入當?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃，充分論證、統(tǒng)籌安排，穩(wěn)妥實施”，要“將調(diào)整方案向當?shù)厝罕姽?，充分聽取社會各界的意見，對群眾反映強烈的問題要認真做好解釋工作，并及時修改、完善方案，不得簡單從事，強行撤并”[3]。與之前相比，這里對政策程序過程的要求顯得更加細致有條理，對于民眾和社會各界的意見也有了一定的重視。但是，就嚴格的程序民主和民眾的權利與義務維持而言，這樣的程序能夠在多大群度上保證決策中的公民資格與參與，也是值得商榷的。因為聽取意見并做好解釋工作的政策要求仍然是一種自上而下的實施路徑，而不是基于公民資格理論意義上的平等對話。

相形之下，2012年《國務院辦公廳關于規(guī)范農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整的意見》（2012.9.6）中就比較清晰地表達了公民參與協(xié)商、討論的重要性，提出不僅要廣泛聽取各方意見，“保障群眾充分參與并監(jiān)督?jīng)Q策過程。”而且特別說明，如果多數(shù)學生家長反對或者聽證會的多數(shù)代表反對，都將不能進行強行撤并[4]。

從以上幾個簡單的政策文件分析可以看出來，良好公民資格因素在布局調(diào)整政策實施中受到的重視程度不斷處于波折當中。但是總體上看，公民在政策參與的要求與重要性程度方面都在不斷地增強，從原先的完全被忽視到逐漸認識到?jīng)Q策程序的重要性，并且一步步地提出要充分重視人民協(xié)商和群眾參與，甚至提出了較為具體的參與形式，這些從根本上表現(xiàn)了公民意識和公民素質(zhì)在政策實施中的重要地位。當然，也從另一個角度反映了建設積極的公民資格在政策實施中的重要價值和意義。如何讓公民能夠自下而上地參與政策實施并且可以有效公正地表達自己的看法，不僅僅需要政府的改進，還需要公民個人的自覺和覺醒。這是一個漫長的道路，需要逐步完善。

（二）布局調(diào)整政策現(xiàn)實問題批判

布局調(diào)整政策不僅在文本層面存在很多有待改進的地方，而且在實施過程中，也有很多現(xiàn)實矛盾與問題。與文本層面的問題相比，現(xiàn)實的問題更加顯性化，也更關切到人們的實際生活，因而也是引起人們熱議的重要原因。這些問題的表現(xiàn)是多方面的，從公民資格角度來分析，主要有：

第一，忽視公民資格，造成政策執(zhí)行偏差。前文已經(jīng)提到，在一些布局調(diào)整政策的文本話語中，對于一些標準與原則性的問題表述比較靈活，這種方式的初衷是好的，它能夠給地方在政策實施中留有伸縮余地，有利于地方層面根據(jù)實際情況，組織開展協(xié)商和充分聽取政策相關利益群體的意見。但是，在實際的政策執(zhí)行中，由于各地行政部門在政策解讀和政策落實上缺少統(tǒng)一的標準和應對措施，加上人們參與政策執(zhí)行的意識、能力等方面的限制，地方層面并沒有很好地從協(xié)商和積極公民資格的角度去考慮民眾的意見，往往是按照一些行政官員自己的理解來制定不同的標準。地方層面對于如何調(diào)整才能達到“小學就近入學、初中相對集中”以及“宜并則并，宜增則增，宜撤則撤”沒有明確的思路。在這樣的情況下，政策執(zhí)行者的思路很少或者沒有訴諸于民眾與當?shù)厣鐣蓡T的意見與觀點，而是簡單地在實踐當中“邊走邊看”、“摸著石頭過河”，其中最多只是效法別的省或其它平行縣市的做法。這樣，就沒有充分用好中央政府在政策制定時所留的空余，使得一些政策實施中的自由變相成為了一些地方官員自己決斷的自由，導致政策實施中較大的隨機性和偶然性，無論是消極的還是積極的公民資格都沒有在政策中得以體現(xiàn)和發(fā)展，政策的效果也就可想而知。

第二，忽視公眾利益，導致政策效果欠佳。布局調(diào)整政策本來的愿望是優(yōu)化教育資源配置，提升教育質(zhì)量。但是，政策實施的結(jié)果，卻帶來了一些顯性的問題和困難，例如由于調(diào)整后交通不便、生活費用負擔加重等原因所帶來的兒童超齡上學和隱性、間斷性輟學等現(xiàn)象十分普遍。此外，由學校撤并所導致的學生人數(shù)的增加以及由此帶來的管理負擔的加重等增加了原有教育資源的壓力，如教室和宿舍緊張、班額擴大、師資缺乏。還有由于布局調(diào)整所帶來的教育資源配置的問題、教育資源的流失，等等。所有這些問題都是與公眾的利益相悖的。而且，布局調(diào)整是不是一定帶來了教育教學質(zhì)量的提高，還有待于做出進一步的評估與比較，很難給出統(tǒng)一的結(jié)論。因此，這些客觀事實既是我們思考布局調(diào)整政策的出發(fā)點，也是我們對布局調(diào)整政策進行思考和批判的依據(jù)。

但是，就像上文提到的，布局調(diào)整政策所隱含的更深層次的矛盾還不是這些。如果人們的思考是出于一些現(xiàn)實問題和困難的考慮，那么這樣的理由就會顯得說服力不足，因為這些困難如果得到解決，是不是布局調(diào)整政策就一定是合理的呢？有沒有其他一些新的現(xiàn)實問題再出現(xiàn)呢，比如說人們不愿意看到自己的孩子在離家很遠的地方上學，因為這會導致父母與子女之間感情的淡化，人們希望有一所小學或者初中在村子里存在，不僅僅是因為孩子上學的方便，也是人們互相交流知識經(jīng)驗，進行集體活動的場所？事實上，諸如此類的問題已經(jīng)在一些地方出現(xiàn)。

布局調(diào)整政策之所以引起人們的關注，實際上也并不是由于人們對受教育權利的要求，甚至更不是由于人們認為自己有義務去監(jiān)督政策的實施，并且關注它們給社會他人所帶來的利益。大多時候，人們對布局調(diào)整的關注只是出于對政策帶來的一些問題的關注，而非對問題背后的價值判斷和導向的關注。所以，考察布局調(diào)整政策的合法性的基本問題也許不是解決現(xiàn)實的問題，而是要關注人們意見背后的立場。如果人們對于問題的批評不是基于問題，而是基于對權利的維護，如果利益之外的其他相關人士對于布局調(diào)整政策的批評不是基于這些問題的考慮，而是基于問題解決中所產(chǎn)生的對權利和責任意識的考察與尊重呢？也許對于問題的回答會是不一樣的，而且，對于政策本身的完善而言，其意義也是不同的。

三、相關利益群體在政策執(zhí)行中的角色偏差與資格缺失

布局調(diào)整政策涉及到多方面的人群，其中主要的相關利益群體包括地方教育行政部門、地方鄉(xiāng)政府、村委會，學校校長、教師和學生家長等。不同群體在政策執(zhí)行過程中所處的位置不同，結(jié)成的關系和利益不同，對政策目標的實際理解和政策執(zhí)行的影響也是不同的。

從撤點并校政策的實施過程來看，大多數(shù)都是由教育行政部門自上而下地運用行政手段強制實施執(zhí)行的。

在地方政府層面的政策實施過程中，相關利益群體被拒之門外，很多意見和經(jīng)驗無法得到公開有效的表達，政策實施過程中的信息不公開、不透明現(xiàn)象大量存在。“我國的政治權力結(jié)構具有雙軌制的特點：一個是傳統(tǒng)的黨的一元化領導的權力運行軌道，一個是人民代表人會制的權力運行軌道，這兩種軌道即黨組織與政府職能之間的權力運作有一定的模糊性，容易產(chǎn)生權力過于集中或以黨代政的問題”[5]。不僅缺少對政策執(zhí)行部門和人員的專門培訓，更缺乏政策實施過程中的公民參與。一方面是政策落實部門缺少經(jīng)驗和可以采納的措施，另一方面是相關利益群體的意見無法得到表達，在權利得不到維護的同時，即便有責任的意識和表達的意愿，也是很難得到采納③。這種缺乏公民積極參與的政策執(zhí)行不僅忽視增加了兒童成長的規(guī)律，地方文化的發(fā)展與傳承而且沖擊了學生家長的經(jīng)濟負擔。

就教育行政部門而言，從布局調(diào)整規(guī)劃出臺、上級批準到具體實施這一政策執(zhí)行全過程中，缺乏足夠的宣傳動員，主要相關利益群體如教師、家長和社區(qū)群眾基本上沒有參與到這個過程中，其利益需求自然沒有得到真正體現(xiàn)。大概看來，當?shù)亟逃姓块T對布局調(diào)整政策的理解都是一種執(zhí)行式的方式，盡管各地的情況有所不同，但是基本上都是根據(jù)中央和地方政府的文件要求來執(zhí)行。對于他們而言，布局調(diào)整可以實現(xiàn)集中辦學和方便管理。甚至還秉待一些錯誤的與不負責任的“撤并觀”。不能很好地理解學校在個人發(fā)展和文化傳承以及社會發(fā)展中的重要作用和價值。對中央政府的政策空間進行錯誤的、教條式的解讀，不問實際情況，沒有維護人們權利，缺少責任意識而開展政策實施活動的例子大量存在。布局調(diào)整政策執(zhí)行成了利用自己的“權力”優(yōu)勢，整合教育資源和質(zhì)量的手段提高。在地方的教育規(guī)劃中還存在著片面強調(diào)集中辦學，追求“撤并率”和“擴大規(guī)?；钡膬A向。撤并不是與人民群眾的責任與權利相關，而是成了一些地方部門增長政績的手段。

就學校層面來看，校長是政策的實際執(zhí)行者，無論是撤并校還是被撤并校的校長，盡管對于撤并的態(tài)度有所不同，但基本上都是處于完全被動和無話語權的地位；很多意見缺乏順暢的反映渠道，甚至對有些校長（尤其是中心校的校長）而言，也許同樣存在一個政績考核的外在要求，他們不得不或者必須這樣做。普通教師在布局調(diào)整中的作為就更小。他們基本處于被動的地位，甚至有些地方的教師還要接受政府委托的勸服家長的任務。他們要么從學生的角度考慮，認為撤點并校不利于學生上學，但是這樣的態(tài)度并不會、也不能夠得到公開的表達（積極的公民資格無法得到履行），要么就持無所謂的態(tài)度（沒有表現(xiàn)出良好的公民資格）。

家長在布局調(diào)整中的作用和地位更是微乎其微。很多學生家長（社區(qū)群眾）往往事先并不了解撤點并校政策，也不知道所在地學校要被撤并，一般是臨到撤并時才知道。他們的信息主要來自于學生、教師或村里人的議論。即使家長對撤并學校有不同意見，一般也無法改變局面，只能“無奈”地接受既成事實。此外，學校撤并之后，孩子上學更遠了，寄宿和伙食的費用無疑加重了家庭的經(jīng)濟負擔。家長甚至還要花費很多額外的精力和時間來接送孩子。所有這些問題，對于農(nóng)村地區(qū)，尤其是偏遠的山區(qū)來說，都是教育成本的增加。正如有人所言，“布局調(diào)整政策不是在降低辦學成本，而是地方政府在轉(zhuǎn)嫁辦學成本。即將原本應該由政府負擔的辦學成本轉(zhuǎn)嫁到了農(nóng)民家長身上，布局調(diào)整政策的代價是成本轉(zhuǎn)移”[6]。所有這些細微的變化都可能影響到家長支持學生的上學意愿。而且，這些影響因素毫無疑問是人們批判布局調(diào)整政策的主要立足點。家長出于這些問題的考慮本身并沒有過錯，但是僅僅依靠對這些問題的反駁還是不夠的。而且，政策實施過程中，如果僅僅著眼于這些問題的解決也是不夠的。需要看到，家長的這些觀點是帶有普遍性的現(xiàn)實問題，但是，如果拋開這個問題本身，我們要問：家長們何以會有這些問題？這些問題在政策實施之初為什么沒有得到重視，而到了政策實施一段時間之后，出現(xiàn)問題、付出代價之后才出現(xiàn)呢？甚至即便如此，我們在政策的實施過程中，對此又有多少的重視呢？諸如此類的問題到現(xiàn)在也是不明了的。

四、提高群體影響力：公民資格及其可能途徑

分析政策的目標不僅僅在于批判某項政策，而在于對政策的實施提供更多的建設性和改進意見。因此，要從根本上優(yōu)化布局調(diào)整政策，就必須要重視社會大眾的意見，尤其是在源頭和政策的各個階段，恰當?shù)卣{(diào)整權力的集中程度，給予群眾適當?shù)谋磉_意見的渠道和機會。因為，“集權和權力下放的組織，都有其優(yōu)勢和劣勢。哪些優(yōu)勢具有決定意義取決于事先肯定無法知曉的外部條件。最佳的組織往往是那些能夠靈活地根據(jù)正在變化的外部條件適時調(diào)整集權程度的組織”[7]。這樣才不至于在出現(xiàn)問題之后才進行亡羊補牢。

消極的公民資格強調(diào)對權利的擁有，“福利國家保證所有人都擁有公民權利、政治權利和社會權利，這樣，就能確保社會的每一位成員都感到自己是社會的完整成員，能夠參與和享受共同的社會生活。[8]”在布局調(diào)整政策的實施中，地方政府作為相關利益群體之一，實際上是擁有一些進行自我調(diào)適的權利的。這些本來是可以自主權利更進一步發(fā)揮其他社會人群參與政策實施過程的。但實際上，對于權利的擁有反而大多數(shù)時候?qū)е铝藱嗬褂玫牟划?，并由此帶來權利能力的薄弱與喪失，從而導致實際參與社會事務能力的下降和政策結(jié)果的不理想。

從積極的公民資格觀來看，應該強調(diào)地方層面在政策實施中的責任意識和參與意識，尤其是地方政府在上級政府政策制定中是否有對話，能否帶著自己的文化與信仰（實際的情況）去參與決策過程，并且充分注重決策過程的形式與程序等。例如地方層面如何參與到中央決策當中，這里不僅僅要有投票和說服，而是包含著妥協(xié)在內(nèi)的協(xié)商與民主。具體到操作層面，政策制定過程中，應該注意對地方層面要求與建議的合理性的考察。比如說堅持不能撤點并校，尤其是在偏遠的農(nóng)村地區(qū)。這就涉及到地方政府參與決策的第二個層面：對公共信念的考察。也就是地方政府參與決策的過程中，其意見的表達同樣應該去考察地區(qū)文化系統(tǒng)中公共信念是否合法，而這種考察的方式，根據(jù)公民資格理論的要求，應該是基于對話。因為投票程序會受到偏見、場所的影響，按照公民資格理論的說法，這就是如何保證公民的慎議民主的達成過程更加具有慎議性。這就需要一些限制和支撐性的條件。比如說地方人們對撤點并校的支持或者反對都是有一定的理由的。支持者可能會是一些地方的官員（事實上是有一些個人的偏見在內(nèi)的），而反對者更有可能來自一線群眾和家長，因為撤點帶來了實際的孩子的上學困難問題，并且加劇了家長的經(jīng)濟負擔。這些理由能否成為撤點或者保留學校的公共合理性依據(jù)呢？這就需要考察兩個問題：一個是一旦它們被以慎議民主，或者接近慎議民主的形式表達出來，這些理由如何具有公共合法性。另一個是，人們對撤點的關注是出自對國家政策的關心，還是僅僅對個人私人生活領域質(zhì)量的關心 （如校長認為這是自己政績的需要，群眾認為這是自己經(jīng)濟代價和孩子上學是否方便的需要等）。

公民資格在中國還是比較弱的，在布局調(diào)整政策中，人們維護的更多是自己善的觀念和自由，而沒有把其行為上升到承擔創(chuàng)造和維系社會正義的高度。要在布局調(diào)整這一項政策中關注并真正落實有效的公民資格還有很長的路要走，這些困難也許是造成現(xiàn)有政策實施中對公民資格忽視的主要原因，但是我們并不能因此而放棄這個追求。

那么，如何培養(yǎng)這種公民資格，尤其是基于布局調(diào)整的政策來說，怎樣從公民資格的養(yǎng)成方面來提升政策過程的合理性和科學性呢？由于這種弱公民資格意識的存在，法律角度的要求顯然是不可能的，而市場則是在其中發(fā)揮了一部分的作用，尤其是對于形成人們教育成本概念和基于對參與競爭性的教育發(fā)展形態(tài)中的心態(tài)的影響是比較大的。而這兩者都只是部分地促進了人們對公民資格權利的行使。就布局調(diào)整政策的過程而言，人們的反應還部分地在于社團，尤其是家庭因素的影響。父母對于孩子的愛很大程度上激勵著他們?nèi)タ紤]這些政策的合法性，這些政策的出臺真的有助于他們實現(xiàn)自己的利益和善的要求，還是政策制定者個人的偏好和基于國家主義的考慮而忽視了個人的要求？如果是這樣，這些政策又能夠在多大程度上體現(xiàn)出社會的公平和正義呢？如果布局調(diào)整的政策不具有太強的合法性，那么這背后不僅僅是關乎到公平正義的維護的問題，還有公民資格的介入和公民參與的問題。事實上，我們看到，在政策的過程中，公民的參與是很少的，他們是一種被動的接受，而不是積極地參與。正如有人所言，“從現(xiàn)實情況看，公眾參與政策過程的程度還很低……一方面，我國長期以來形成的中央集權制和自上而下的決策體制，導致政府和行政官員的權力時常會出現(xiàn)越位、錯位或不到位的情況，有些領導者在一定程度上存在官僚作風、片面追求政績的功利主義傾向，政府信息公開制度還有待進一步完善。另一方面，廣大公民在參政意識、知識能力與參政水平等方面尚有待提高”[9]。而在他們的權利（上學權）沒有得到保證的前提下，指望依靠學校教育來培養(yǎng)他們的公民資格并在學校教育的政策實施中發(fā)揮作用，這本身就是一種不合理的期望。因為學校教育本身沒有培養(yǎng)和依靠公民資格的意識，學校教育的課程中又怎么會有公民教育的內(nèi)容呢。即便是有，其效果也是可想而知的。而且，學校教育本身的周期性和延后性也導致它并不能及時有效地為自身現(xiàn)階段的政策實施培養(yǎng)符合要求的公民。況且，學校教育自身并非完全獨立于社會進行運作。正如金里卡所言，“如果學校的目標不能夠得到其他社會機構的支持，它們是不可能運行良好的。[10]”

也許當前比較恰當?shù)姆绞街皇菑墓褚呀?jīng)關注的議題開始做起，其中主要的一點是從對文化的責任做起。我們看到，布局調(diào)整政策的實施，使得一些原來分散的教學點被撤并，兒童要到離家很遠的地方去上學，這樣，他們從小就被迫離開家庭、村落，到學校里面接受教育。對于兒童自己的教育而言，這是否幸運我們暫且不做評論。但是，對于家庭而言，這樣的政策迫使兒童學校寄宿，父母與孩子之間見面的機會就減少了，交流溝通也自然減少了，這無疑不利于增加兒童與父母之間的感情。而同樣的，對于村落和社區(qū)里的其他人而言，學校被撤并了，他們也不再能夠通過學校來分享一些生活工作的經(jīng)驗。學校在傳承傳統(tǒng)文化和聯(lián)系社區(qū)人們之間以及父母與子女之間的感情的作用越來越有限，甚至是不復存在。學校成了單一的傳承知識的場所。而由于過于追求教學質(zhì)量和考試成績，學生在學校里學到的又往往是與其生活經(jīng)驗大相徑庭的“課程知識”，由于缺乏必要的生計教育，學生一旦不能繼續(xù)升學，也很難融入到原來的地方社區(qū)之中。從感情上而言，這也是家長和社區(qū)的人們所不能容忍的。他們對此有著深切的感受?；蛟S從這里出發(fā)，可以激發(fā)他們的感情和對于社會文化的責任，并且逐步養(yǎng)成積極的公民資格，成為將來政策實施的參與者。

注釋：

①公民資格理論本身是一個十分復雜的理論，不僅僅有消極和積極之分，而且從它之前的許多立場來看，對于同樣的一個問題，又有不同的觀點和解釋。例如，在公民資格的表達過程中，對于良好公民資格與公眾妥協(xié)的具體方式和場所問題，都會有分歧。一個顯然的例子是，即便按照我們的要求那樣來通過“慎議”的形式實現(xiàn)積極的公民資格，我們又如何保證所有的群體和各種不同的觀點都能夠得到充分的考慮呢？如何對“慎議”過程進行監(jiān)督以便它能夠很好地實踐下去呢？例如，是不是要考慮不同資金和經(jīng)濟地位的人們之間有平等的對話和協(xié)商的權利和機會呢？對于一些類似此類問題的回答，如果從自由至上主義和自由主義的平等主義的觀點來看，也許答案是不一樣的。由于本文的目的不在于研究公民資格理論本身，而僅僅將其作為一個理論的視角，因此對于這些問題這里不作詳細的探討和辨析。

②我們知道，一項政策從出臺到最后政策效果的發(fā)揮是一個有機的，動態(tài)的過程。其中包含諸多的環(huán)節(jié)和步驟，大概有政策問題的分析與界定、政策制定、政策執(zhí)行和政策效果的評價等等。因此，政策的實施，從狹義上說，可以看作是政策的執(zhí)行過程，也就是怎樣把一項已經(jīng)出臺的政策付諸實踐，發(fā)揮政策效用的過程。從廣義上看，可以把整個政策過程都看成是政策的實施過程，其中既有政策的執(zhí)行，也包含著政策問題界定、政策制定和政策評價等環(huán)節(jié)。作為一個不斷地循環(huán)往復的過程，政策制定的過程也可以看作是一個政策執(zhí)行過程。在這里，我們不對“政策實施”這一概念作過細區(qū)分和討論，本文所說的教育政策實施，指的是廣泛意義上的政策過程，其中既包含教育政策的制定，也包含教育政策執(zhí)行和教育政策評價。

③不僅是政策實施部門與一般社會成員和普通民眾之間存在這種意見表達上的沖突，在政策實施者內(nèi)部也存在同樣的問題。由于農(nóng)村地區(qū)學校布局調(diào)整的重點大多在小學階段，地方中心校校長在落實撤點并校過程發(fā)揮了重要作用，如寫具體調(diào)整規(guī)劃、協(xié)商各方相關主體、安排學生教師等。因此，雖然有些地方校長因撤點并校與鄉(xiāng)政府合作，但由于教育行政部門主導，這項政策的執(zhí)行更多的是考慮各個學校內(nèi)部如何進行調(diào)整的問題，而沒有或者極少考慮到其他的社會因素。這樣，不僅社會成員與普通民眾作為政策利益者的公民資格無法得到體現(xiàn)與發(fā)展，就是非教育部門的政府的意見和建議也很難得到有效地發(fā)揮與表達，對于各方利益的協(xié)調(diào)始終是一個問題。

[1]國務院關于基礎教育改革與發(fā)展的決定（國發(fā)[2001]21號）[DB/OL].http：//news.china.com/zh_cn/domestic/945/20010614/100454 41.html

[2]教育部財政部關于進一步加強農(nóng)村地區(qū)“兩基”鞏固提高工作的意見（教基[2004]4 號）[DB/OL].http：//www.jyb.cn/info/jyzck/200603/t20060305_12024.html

[3]教育部關于實事求是地做好農(nóng)村中小學布局調(diào)整工作的通知（教基[2006]10 號）[DB/OL].http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_1317/201001/81816.html

[4]國務院辦公廳關于規(guī)范農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整的意見（國辦發(fā)[2012]48 號）[DB/OL].http：／／www.gov.cn/zwgk/2012-09/07/content_2218779.htm

[5]陳振明.政策科學——公共政策分析導論[M].北京：中國人民大學出版社，2003.139.

[6]郭清揚等著.中小學布局調(diào)整與教學點建設研究[M].北京：人民教育出版社，2011.106.

[7][美]弗朗西斯·福山著.黃勝強等譯.國家建構：21世紀的國家治理與世界秩序[M].北京：中國社會科學出版社，2007.74.

[8][10][加]威爾·金里卡著.劉莘譯.當代政治哲學[M].上海：上海譯文出版社，2011.302.327.

[9]黃忠敬.教育政策導論[M].北京：北京大學出版社，2011.114.