魏紅梅

何為教育政策失真？袁振國認為：“制定教育政策的目的在于通過對它的有效執(zhí)行而實現(xiàn)其政策目標。然而，由于受諸多因素的影響，教育政策在實際執(zhí)行過程中，往往會出現(xiàn)執(zhí)行活動結果偏離教育政策目標的不良現(xiàn)象，我們將這類現(xiàn)象通稱為教育政策失真”[1]。教師績效工資作為一項新的制度安排，其政策目標是為提高教師的工資待遇，強化對教師的工作激勵，促進教育均衡發(fā)展。然而，該政策經過四年的執(zhí)行和運作，并沒有像設計者的初衷那樣有效，其執(zhí)行過程和結果都偏離了政策目標，教師績效工資政策失真成為難以回避的話題。

一、基于教師是“經濟人”假設的分析

績效工資制度作為一種管理技術，最早產生并成熟于企業(yè)管理之中，是基于激勵目的而實施的一種人事工資制度，強調經濟收入對人的激勵作用。該制度以人都是“經濟人”作為理論假設，“經濟人”的假設最早由英國經濟學家亞當·斯密(Adam Smith)提出，他認為人的行為動機根源于經濟誘因，人都會為了爭取最大的經濟利益而努力工作，工作就是為了取得經濟報酬。為此，需要用金錢與權力、組織機構的操縱和控制，使員工服從并為此效力。于是，管理者應該以合適的經濟報酬來使人們努力做出工作績效，并以權力與整體管理體系來保護公司本身及激發(fā)員工潛力，其主要目的在于提高效率，完成任務。[2]所以，績效工資能夠改變員工努力工作的程度，激勵員工減少偷懶和開小差的機會，通過加倍的努力以獲得更多的報酬。

這種效果同樣可以在教師的管理領域達到，這就存在一個潛在的假設，即教師同所有人一樣是受金錢刺激驅動的“經濟人”，額外的獎勵可以有效地促進教師在教學行為和結果中具有更優(yōu)秀的表現(xiàn)，但其條件是：1.政府財政獎勵必須始終與工作業(yè)績配套。在政策的兌現(xiàn)過程中，教師的績效工資會因勞動狀態(tài)和效果的差異而發(fā)生變化，而每位教師勞動狀態(tài)和效果的優(yōu)化會使學校教師勞動態(tài)度有整體改進的無限可能，但教師的產出并不能像企業(yè)員工一樣產生直接的經濟效益。對于中小學而言，績效工資總量由當?shù)刎斦块T和其他決策部門統(tǒng)一規(guī)定，在一定時期不會有改變且絕對有限的量，這樣，當教師勞動狀態(tài)和效果因績效工資的有效激勵而發(fā)生整體性優(yōu)化時，地方財政卻不能提供相應的績效工資總量，必然導致績效工資難以兌現(xiàn)的困境。2.教師接受它的基本原則和合理性。管理學家斯蒂芬·羅賓斯清晰地指出了績效獎勵對于員工激勵的重要作用，員工在一個組織工作時，通常需要實現(xiàn)兩個方面的目標：獲得公平對待及個人績效能夠得到適當?shù)膱蟪旰驼J可[3]。因此，學校要讓教師相信如果他們足夠努力就能獲得公平對待，且個人績效能夠得到相匹配的報酬和認可，如果某位中小學教師的某種行為得到了與其本人預期目標相符合的某種報酬的強化，他們有可能會重復這種行為，所以通過各種方式為教師達成目標創(chuàng)設條件和提供支持，幫助教師改進績效，形成積極的自我效能感和目標實現(xiàn)期望值才是管理者實行績效工資先行計劃。3.目標設定必須清晰、可實現(xiàn)的。教師與企業(yè)員工不一致的地方在于，教師的工作付出與績效或結果的關系并非是直線式的，大規(guī)模班級、資源的稀缺阻礙著教師實現(xiàn)預期的績效獎勵。首先獎勵是由學生的成績而非教師自身的發(fā)展來決定教師的獎金，所以不論教師有時候多么努力都可能無法獲得獎金。另一方面，學生的學業(yè)成就是綜合因素的結果，學生的測驗分數(shù)一定程度上除了與教師的工作績效有關，還與學生的家庭背景、經濟環(huán)境等因素有關，僅以測驗分數(shù)為依據并不科學，而非教師個人努力就得以實現(xiàn)。4.教師的工作表現(xiàn)要能準確的計算和評價。教師行為和教育行業(yè)的特殊性，決定了教育成效的多因素性和多目標性，很難設計出一個獲得教師同意的科學合理的評價標準，注定了難以用量化的標準對教師所做出的努力進行準確的量化。默南和科恩從人事經濟學的角度得出結論，認為最近數(shù)十年薪酬計劃之所以失敗是因為教育是一個不適合使用績效工資的領域，原因在于教師產出成果沒有以一種可靠、有效、公平的方式進行測量。[4]教育是一個專業(yè)，而不是交易，很難獲得客觀精準的測量結果，正是由于這種潛在的假設忽略了教師和教學過程的特質所在，必然導致教師績效政策在執(zhí)行過程中并不像假設的那樣有效。

二、政策執(zhí)行過程的偏差

績效工資制度在美、英公立學校推行的實踐結果表明，績效工資有效執(zhí)行的關鍵在于有充足的財政資源支持。美國20世紀80年代績效工資改革成效不顯著的原因之一在于經費來源一直都不穩(wěn)定，州政府以及學區(qū)未將獎勵計劃優(yōu)先列入預算編列項目，財政困難導致績效獎勵無法實施，教師也因此失去信心[5]。美國為鼓勵學校和學區(qū)嘗試績效工資制度，聯(lián)邦教育部曾批18項撥款，總金額達到8000萬元，資助了19個州的學校和學區(qū)的工資計劃。澳大利亞聯(lián)邦政府2009年起也將對學校撥款與是否實行績效工資掛鉤[6]。2009年我國政府《義務教育實施績效工資實施的指導意見》規(guī)定：績效工資經費的保障按照管理以縣為主、經費省級統(tǒng)籌、中央適當支持的原則，確保義務教育學校實施績效工資所需資金落實到位。但由于文件中未明確規(guī)定中央、省、地、縣四級財政分攤的比例和機制，也未對中央財政、省級財政投入的基線標準、配套的資金比例與數(shù)額等予以明確，致使在具體執(zhí)行過程中存在政府層級之間的博弈和討價。絕大多數(shù)省市區(qū)縣在制定和落實實施方案時均將 “管理以縣為主”直接轉化為“經費保障以縣為主”，對于中西部欠發(fā)達地區(qū)縣級財政根本難以承擔起績效工資保障主體的責任。另外“以縣為主”的保障機制由于義務教育收益的外溢性使得縣級政府缺乏投入積極性，大部分縣市落實教師績效工資僅僅落實了基礎性績效工資，獎勵性績效工資仍處于準備實施階段。缺乏經費來源，獎勵教師的承諾的無法兌現(xiàn)，績效工資實施的初衷被擱置，教師對績效工資政策的滿意度并不高。

績效工資政策執(zhí)行的致命傷除了來自經費保障不到位，更重要的是操作層面的績效分配的偏差，這無論是在國外還是國內都是影響績效工資制度順利實施的重要問題，畢竟績效工資分配方案直接關系到教師的工資收入，分配方案的完善與否，直接影響到績效工資的客觀性。按照《意見》要求，績效考核主體應包括學校領導、教師、學生及家長，分配程序上要充分發(fā)揚民主，廣泛征求教職工的意見，但管理者在執(zhí)行績效分配時，并沒有完全做到程序上的民主與公平。部分學校雖然征求了部分教師的意見，而實際上學校管理者壟斷績效考核的權力，在政策制定和資源分配中掌握了絕對主動權，政策對領導階層的傾向性較大，加上參考因素不全面，導致分配方案的標準制定較為模糊，而最具有話語權的教師和學生在績效考核及測評中的參與度少。作為被考核者，教師沒有明確的參考標準，被動地接受來自領導和管理者的考核，心理上難以接受這種績效評價方式。

而對于績效分配方案的具體落實，《意見》規(guī)定：基礎性績效工資主要體現(xiàn)地區(qū)經濟發(fā)展水平、物價水平、崗位職責等因素，具體項目和標準由縣級以上人民政府人事、財政、教育部門確定。獎勵性績效工資主要體現(xiàn)在工作量和實際貢獻等因素，在考核的基礎上，由學校確定分配方式和辦法。事實上，教育管理部門并不能全面測量教師個人或者教育團體的服務價值，因為學生的學業(yè)成績受諸多因素的綜合影響，而非輔導教師單獨能夠進行控制，而且教師對學生成長的貢獻并不是單一的。我們通過對部分學校績效工資分配方案的文本分析發(fā)現(xiàn)，在績效考核指標體系中，管理者主要關注“教學效果、科研、獲獎”等容易測量的并為學校獲得榮譽的“結果性”指標以及“教學工作量、班主任工作、考勤”等外顯的“行為指標”，而教師的潛能、素質以及教師的專業(yè)發(fā)展等“發(fā)展性”指標則很少體現(xiàn)。特別對于教育效果、教學質量的考核都集中在“教學結果”上，把學生的學業(yè)成績作為績效考核的決定性因素。政策設計之初為了避免績效考核將教師的績效完全與學生的分數(shù)掛鉤，在《通知》中明確規(guī)定不得把升學率作為績效考核的指標，這種看似精絕閉合的制度設計，卻經不起執(zhí)行與調查，《教育藍皮書：中國教育發(fā)展報告(2010)》在請被調查者就“實施績效工資后，教師是否更加重視分數(shù)”的問題做出回答時，選擇“沒有變化”的教師高達47.67%，這意味著“應試教育”從未松動?？冃У膶嵤┗A是可量化的教師績效考核體系的構建，學生的分數(shù)是最容易被量化的，而且優(yōu)秀的教師畢竟可以讓學生獲得更多的知識，因此，與學習結果有關的量化指標顯然更容易操作而受到管理者的青睞。但是將學生標準考試成績作為評價教師標準的做法將迫使教師把精力集中在提高學生考試分數(shù)而不是旨在滿足個別學生需要的教學上，導致的直接結果是學校和教師都將時間和精力集中于考試要求的課程范圍，人為的縮窄學生學習課程的范圍，必然招致教師和學生強烈抵制，“為考試而教學”既顯示不出教學的高尚，也會忽視學生的發(fā)展要求。

三、政策結果的有限性

在人本管理中，激勵是調動人積極性、發(fā)揮人潛能的重要手段和途徑?？冃ЧべY政策就是通過對績優(yōu)、劣者收入的調節(jié)來刺激教師的工作行為，開拓教師潛能，激發(fā)每個教師的積極性。政府在倡導優(yōu)績優(yōu)酬原則的基礎上，對做出突出貢獻的行為及個人進行獎勵，從而激發(fā)更廣大的教師投入到教育事業(yè)中來。但政策實施四年來，績效工資政策并沒有得到預期的激勵效果，許多地區(qū)基礎績效工資并沒有體現(xiàn)績效，還是按照教師現(xiàn)有職稱進行分配，沒有進一步細化完善，與教師工作業(yè)績和工作量不匹配，而這種結構性工資又存在難以回避的體制缺陷，并不能客觀反映出教師的工作績效，特別是對于低職稱年輕教師來說，實施績效工資后可能工作量大了反而工資降低了，打擊了年輕教師的工作積極性，這種將基礎績效工資與教師職稱簡單掛鉤的做法直接影響了政策執(zhí)行的效果。獎勵性績效工資分配是充分發(fā)揮績效工資激勵功能的重要組成部分，事關績效工資的分配導向，獎勵性績效工資額度的大小直接關系到廣大教職工的工作積極性。政策規(guī)定30%的獎勵性績效工資包括班主任津貼、崗位津貼、農村學校教師補貼，超課時津貼，教育教學成果獎勵等項目，其目的在于充分地體現(xiàn)教師的工作量和實際貢獻，但由于教師工作的特殊性，獎勵性績效的許多方面難以量化，不容易找到衡量的載體來體現(xiàn)教師工作的數(shù)量和質量，有的地區(qū)簡單地以班主任津貼、崗位津貼，農村學校教師補貼等常規(guī)性獎勵金額等個別項目代替獎勵性績效工資，這些個別項目占據了獎勵性績效工資的大部分，而真正用于激勵性的津貼如教學責任津貼、指導新教師津貼、參加校外教師專業(yè)發(fā)展津貼以及提高學生成就和學校教育質量等津貼的資金比例小，獎勵性績效工資對教師激勵的作用并不明顯。有學者對河南省X縣級市的調查發(fā)現(xiàn)，50%的教師覺得績效工資政策起到了激勵作用，但是也有一半的教師認為沒有起到激勵作用，有24%的教師甚至覺得這項政策的實施起到了反作用[7]。根據赫茨伯格的激勵—保健理論，基本工資屬于保健因素，設置多是考慮教師所面臨的地區(qū)差異和工作差異，無法起到激勵作用。所以在績效工資中，顯然獎勵性績效已經偏移到保健工資了，激勵作用自然不能良好發(fā)揮，甚至還有可能刺激教師對前者低乏狀況的不滿，在基本工資過低的情況下，績效工資數(shù)額不高加重了教師對工資收入的不滿情緒。

績效工資的價值訴求是鼓勵教師全身心投入教書育人工作，引導教師不斷提高自身素質和教育教學能力，因此讓教師擁有豐富的學科知識儲備、過硬教學技能以及不斷發(fā)展的專業(yè)知識成為教師除了改善經濟待遇之外，對績效工資效果的理想追求。有學者對“績效考核是否拓展教師專業(yè)知識、提高教育教學能力的情況”進行調研，僅有31%的教職工認為績效考核促進了教師專業(yè)水平的發(fā)展，有32%的教職工對“績效考核促進了教師專業(yè)水平發(fā)展”持反對意見，還有36%的教職工表示“不清楚”，[8]從調查數(shù)字可以看出，績效考核對教師專業(yè)水平的促進作用也十分有限。

不可否認，績效工資在一定程度和范圍內增強了教師工作積極性，但同時由于績效考核而生成的競爭環(huán)境，卻帶來了不可忽視的負面影響。其中最為突出的便是教師團隊合作能力的弱化和消減。正如英國的一項研究揭示的規(guī)律那樣，“績效工資帶來的收入差距已讓員工們不太愿意去幫助同伴，績效工資導致了嫉妒的員工比例上升。”[9]教師績效工資改革后，更加突顯教師個體在教育工作中的功能及價值，學生品行的養(yǎng)成及學業(yè)上的收獲歸因于某一教師個體，對教師團體或集體力量的共同作用由此容易忽略，容易導致教師之間的隔離，甚至由于績效工資所拉開的收入差距會使不同教師在教育學生群體中的教育合力逐步減弱，可能引起教育合力的缺失[10]。事實上，由于教學具有顯著的團隊合作特征，加之缺乏精確的業(yè)績衡量標準，直接導致對教師業(yè)績評價的困難，這將會影響到教師對評價結果的接受，也將可能影響到職業(yè)道德自身的穩(wěn)固性。

四、回歸的路徑

績效工資作為一項新的制度安排，本來意圖上是改變原來單一的工資體系，重新設計一套報酬體系來激勵教師的教學能力和業(yè)績，但在中小學執(zhí)行過程中反映出來，績效工資僅僅是轉換了一種工資支付方式，并沒有對教師的教育教學行為產生明顯的激勵作用。這就需要我們重新審視政策目標取向，引導社會和教師正確認識可能性和現(xiàn)實性之間的差異，不斷調整和完善現(xiàn)有政策。

縱觀英美發(fā)達國家在實行績效工資制度改革實踐過程，上世紀20年代以來，美國公立學校開始了績效工資制度實驗，但遭致教師的激烈反對，因為績效工資是根據教育監(jiān)督者的評估為教師付薪，教師對監(jiān)督者評估的主觀性充滿了不滿和怨恨，評價技術的模糊性也導致了教師普遍反對，績效改革在美國多次失敗。但是到了90年代，美國總統(tǒng)重申支持以績效為基礎的教師工資制度，績效工資制度轉身成為近代美國教師教育改革的重要舉措。這一次績效工資在美國公立教育系統(tǒng)的成功不是偶然的，聯(lián)邦、州政府都為獎勵教師提供了充足的資金，除政府撥款渠道以外，社會資金、私人團體捐贈成為另外一個經費來源。隨著90年代早期由田納西州立大學的威廉·桑德斯博士“增值評估”①的出現(xiàn)，阻礙績效工資成功的技術限制也得到有效解決，認為績效工資太過主觀的理由已經站不住腳了。2000年，英國公立中小學開始迅速推廣教師績效評價制度，且英國政府為便于學校理解、制訂和實施績效管理，專門編制了八個方面的績效考核標準范例，供英國各地學校參與。從美、英各國的經驗來看，績效工資取得成功的關鍵在于：績效工資所需的資金必須有穩(wěn)定而充足的來源，以保證對教師獎勵的兌現(xiàn)；有一個科學合理的績效評價體系，這個體系可以提供真實的績效資料以及其他一些有助于判斷績效情況的信息，這在政策表達之時就應該充分具備的條件。

因此回歸績效工資的本真，首先，政府要提供政策法律保障和穩(wěn)定充足的財政的支持，通過行政部門和司法部門來推動教育法律的實施，對違反教育法的行為要嚴加制裁，使教育改革得到法律的有效保障。同時解決資金來源問題，采取集權與分權相結合的模式籌集基礎教育資金是世界多數(shù)國家的普遍做法，各個國家的區(qū)別總是體現(xiàn)在不同層級政府的分擔比例不同。我國目前實行的財權事權分配格局，使得省級政府應有更大的財力承擔責任，對于財政貧困的縣市，中央要建立專項經費對不同地區(qū)給予不同的支持額度，這樣保證績效工資兌現(xiàn)過程中足額發(fā)放。其次，績效工資要努力縮小各地、各校之間相同職級教師的收入差距。一方面要獎勵給最需要的學校、學科和教師，不同教師所處的需要層次是不同的，如年輕教師面臨生活壓力可能更注重的是經濟回報，而老教師會更注重校園環(huán)境、休閑假期等等，學校應該根據不同的情況給予不同內容的工資或津貼，使激勵效果達到最大。另外，要制定科學合理的績效工資比例和級差，績效工資的金額必須能夠得到教師們的重視并且能夠激發(fā)教師的興趣，而且教師必須看到實際工作表現(xiàn)與獎賞之間的聯(lián)系，在貧困生居多、師資緊缺、處境不利的學?；蛘邔W科中，對提高學生學業(yè)水平的教師要優(yōu)先、優(yōu)績、優(yōu)酬。復次，績效工資的模式應該趨于團隊績效模式，將個人獎勵和團隊獎勵密切結合，學生的進步不應該歸功于某一個教師，團隊考核有利于加強教師間的合作與交流，促進教師共同發(fā)展，更有利于學校整體績效的提高。再次，績效工資的價值取向應該由最初的只關注學生成績的提高逐漸重視教師專業(yè)發(fā)展和成長，畢竟績效工資最終目標是為了教育質量的提高，而教師的教育水平直接影響著學生的成績，所以績效方案的開發(fā)要注重激勵教師不斷發(fā)展的專業(yè)知識、不斷改進新課程內容的教學技能，把引領教師的專業(yè)發(fā)展作為方案的一個重要部分。最后，重視教師績效工資的公平性，一是分配公平，績效等級劃分必須切實體現(xiàn)教師在教學實踐中的真實情況；二是運行程序公平，在執(zhí)行過程中要有規(guī)范的操作流程和監(jiān)控機制。

一項好的政策很難說就一定會有好的執(zhí)行結果，在具體執(zhí)行過程中，工資結構組成部分關系的理順，評價指標的標準化，激勵效果的加強，到制度的真正實施到位都將是一個不斷實踐、不斷完善的過程，這個過程需要政策執(zhí)行的主體政府、學校和教師共同努力來完成。

注釋：

①增值評估是一種用來確定學生在某一年進步多大的統(tǒng)計模式，使得領導與教師都能看到教師在提高學生的成績方面的客觀證據，知道自己教學成績的統(tǒng)計分析結果能促使教師不斷改進教學質量，同時也為獎勵那些成績突出的教師提供了根據。

[1]袁振國.教育政策學[M].南京：江蘇教育出版社，2000,321.

[2]范先佐.教育經濟學[M].北京：人民教育出版社，1999,127.

[3]蓋勇.薪酬管理[M].山東：山東人民出版社，2003,220-226.

[4]劉美玲.美國基礎教育階段教師績效工資實施方案及成效分析[J].教育發(fā)展研究，2010,(5).

[5]Tony Cut1er and Barbara Waine.Rewarding Better Teachers？Performance Related Pay in Schools,Educational Management&Administration BEMAS,1999,Vo1.27(1).

[6]孟衛(wèi)青.美、英、澳國家教師績效工資政策的實施：經驗與問題[J].比較教育研究，2011,(2).

[7][8]張玲玲.河南省獲嘉縣義務教育學?？冃ЧべY政策實施情況調查研究[D].陜西師范大學，2011.

[9][10]Pau1 G1ewwe,Nauman Ilias and Michael Kremer,Teacher Incentives,Working Paper1967(Cambridge,Mass.:National Bureau of Economic Research,2003).