民辦高校稅收問題對策探析

孫喜云

(遼寧對外經(jīng)貿(mào)學(xué)院，遼寧 大連 116052)

一、民辦高校稅收概述

(一)民辦高校界定

民辦高校是指國家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人，利用非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，面向社會(huì)依法舉辦的學(xué)校或其他教育機(jī)構(gòu)，其辦學(xué)層次分?？坪捅究?。民辦高校與公辦高校的區(qū)別在于:它不是政府舉辦，而是由民間舉辦;啟動(dòng)資金并非來源于財(cái)政部門撥款，而是來源于銀行貸款、民間集資款;學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)并非由教委任命而是由學(xué)校聘用;學(xué)校的教育收入并不納入財(cái)政預(yù)算管理或財(cái)政資金專戶管理。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2011年底，全國民辦高校有1400 多所，其中，本科院校390 所(獨(dú)立學(xué)院303 所、民辦普通高等學(xué)校87 所)。統(tǒng)招學(xué)生達(dá)到500 多萬人，在辦學(xué)質(zhì)量上，民辦本科院校從注重規(guī)模發(fā)展已轉(zhuǎn)向內(nèi)涵建設(shè)和提高辦學(xué)質(zhì)量，出現(xiàn)了一批辦學(xué)有特色、水平較高的學(xué)校。如今民辦高校已成為我國高等教育的重要組成部分。

(二)民辦高校稅收現(xiàn)狀

目前，民辦高校的稅收可以分為兩大類:一類是部分地區(qū)的稅務(wù)部門遵照《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例的精神，對于捐贈(zèng)辦學(xué)和不要求取得合理回報(bào)的學(xué)校實(shí)行與公立學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策，基本上處于免稅狀態(tài)。另一類是對要求取得合理回報(bào)的民辦高校進(jìn)行征稅。有些高校雖然沒有要求取得合理回報(bào)，但由于其辦學(xué)章程上寫有“股東分紅”的條文，仍被稅務(wù)局認(rèn)定為營利學(xué)校進(jìn)行收稅，而且其稅率也按企業(yè)所得稅的標(biāo)準(zhǔn)征收;還有一些地方是參照企業(yè)所得稅的標(biāo)準(zhǔn)有所降低，按個(gè)體經(jīng)營所得確定稅率后進(jìn)行征稅。

由于國家政策不明確，民辦高校的稅收工作在具體執(zhí)行層面上比較混亂，要求取得合理回報(bào)的學(xué)校按什么標(biāo)準(zhǔn)收稅，征收哪些稅種，其優(yōu)惠政策體現(xiàn)在哪些方面等，各地理解差異較大。執(zhí)行的出發(fā)點(diǎn)往往不是從有利于民辦高校發(fā)展出發(fā)，而是根據(jù)當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收支情況而定，沒有從稅收的角度給民辦高校提供一個(gè)公平發(fā)展的平臺(tái)。

二、民辦高校稅收存在的問題

(一)民辦高校經(jīng)濟(jì)屬性不明確，使稅收優(yōu)惠政策模糊

我國《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定:“民辦學(xué)校對舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)”;“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)”。既然民辦高校的出資人可以取得合理回報(bào)，民辦高校就可以被視為具有營利性，但在民辦高校中，有些是非營利性的，而相關(guān)部門至今并沒有對民辦高?！盃I利性”和“非營利性”的經(jīng)濟(jì)屬性制定劃分的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致民辦高校經(jīng)濟(jì)屬性不明確，也使得稅收優(yōu)惠政策比較模糊;首先，稅收優(yōu)惠的主體模糊。其次，在界定優(yōu)惠主體的具體優(yōu)惠政策內(nèi)容仍有待研究。對于民辦高校來說，穩(wěn)定的公共財(cái)政支持制度尚未建立，雖然《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010 －2020)》明確提出“健全公共財(cái)政對民辦教育的扶持政策”，但這些規(guī)定缺乏強(qiáng)制性，而且未區(qū)分民辦高校的營利性和非營利性，所以政策在執(zhí)行時(shí)出現(xiàn)很多問題。要解決這些問題，從根本上講，必須明確民辦高?！盃I利性”和“非營利性”的劃分標(biāo)準(zhǔn)。

(二)財(cái)稅政策和教育政策不配套

目前，國家雖鼓勵(lì)民辦高校發(fā)展，但由于頂層制度設(shè)計(jì)的缺失，致使民辦教育的稅收優(yōu)惠政策也存在缺失，稅務(wù)部門和司法部門在實(shí)際工作中缺乏執(zhí)法和司法裁判依據(jù)，由此而引起財(cái)稅政策與教育政策不配套，造成政策在實(shí)施過程中各地不一比較混亂的局面。

《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第三十八條規(guī)定:捐資舉辦的民辦學(xué)校和出資人不要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校，依法享受與公辦學(xué)校同等的稅收及其他優(yōu)惠政策。出資人要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校享受的稅收優(yōu)惠政策，由國務(wù)院財(cái)政部門、稅務(wù)主管部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)行政部門制定。盡管財(cái)政部國家稅務(wù)總局曾頒布過《財(cái)政部、國家稅務(wù)局關(guān)于教育稅收政策的通知》《財(cái)政部、國家稅務(wù)局關(guān)于經(jīng)營高校學(xué)生公寓有關(guān)稅收政策的通知》《財(cái)政部國家稅務(wù)總局關(guān)于加強(qiáng)教育勞務(wù)營業(yè)稅征收管理有關(guān)問題的通知》，但是沒有一個(gè)是關(guān)于民辦學(xué)校具體的稅收政策。而有的政策之間還存在一些矛盾。例如，財(cái)稅［2004］第39 號《財(cái)政部、國家稅務(wù)局關(guān)于教育稅收政策的通知》明確規(guī)定:“對學(xué)校經(jīng)批準(zhǔn)取得并納入財(cái)政預(yù)算管理或財(cái)政預(yù)算外資金專戶管理的收費(fèi)不征收企業(yè)所得稅?！庇捎诿褶k高校的收費(fèi)不納入財(cái)政預(yù)算管理或財(cái)政預(yù)算外資金專戶管理，所以按規(guī)定應(yīng)征收企業(yè)所得稅，而這與《實(shí)施條例》第三十八條的規(guī)定是矛盾的，這就給政策的實(shí)施造成困擾，致使各省市在實(shí)際執(zhí)行中的不一致:深圳、上海等城市對民辦高校采取征收企業(yè)所得稅的政策;而北京等城市考慮到扶植民辦高校同不違背政策相結(jié)合，在執(zhí)行中采取既不明確征收，也不說明免征的模糊政策。

(三)稅收優(yōu)惠主體單一

我國政府在法律上已經(jīng)肯定了民辦高校同公辦高校享有相同的法律地位，特別是在稅收政策上給予民辦高校優(yōu)惠。例如，國家分別在民辦高校的營業(yè)稅、房產(chǎn)稅等方面制定了稅收優(yōu)惠政策，甚至已規(guī)定了向教育捐款可以抵稅的政策，這些都是為了扶持民辦高校的發(fā)展。但我國民辦教育稅收優(yōu)惠政策的主體主要是向?qū)W校及校辦企業(yè)傾斜，針對受教育者的優(yōu)惠政策和對民辦高校有貢獻(xiàn)的企業(yè)的優(yōu)惠政策較少。而我國公民接受教育的費(fèi)用在逐年提高，2011年教育盛典發(fā)布的《中國家庭教育消費(fèi)報(bào)告》顯示，被調(diào)查家庭每月用于教育消費(fèi)支出的平均金額為1370 元，占家庭總支出的44%，而大學(xué)階段的消費(fèi)支出額度則最高。民辦高校由于是自籌經(jīng)費(fèi)辦學(xué)，因此高額學(xué)費(fèi)是其經(jīng)費(fèi)的主要來源，這導(dǎo)致有的民辦高校成為“貴族學(xué)?！?。在對受教育者稅收優(yōu)惠較少的情況下，會(huì)減少民辦高校的生源，使民辦高校陷入生源少—經(jīng)費(fèi)少—發(fā)展緩慢甚至停滯的惡性循環(huán)，這樣也就不能促進(jìn)民辦高校的持續(xù)發(fā)展。

三、解決民辦高校稅收問題的對策

(一)明確經(jīng)濟(jì)屬性和稅收優(yōu)惠政策

由于民辦高校區(qū)別于公立高校的主要標(biāo)志是啟動(dòng)資金來源不同，公立高校主要來源于財(cái)政撥款，而民辦高校的資金來源主要有兩個(gè)渠道:一是接受投資人投資;二是接受捐贈(zèng)。從財(cái)務(wù)管理角度來講，既然是投資就一定是要求合理回報(bào)的，而如果是捐贈(zèng)則是不要求回報(bào)的，這與財(cái)務(wù)法則也是相符的，所以在界定民辦高校經(jīng)濟(jì)屬性時(shí)不能根據(jù)“是否要求合理回報(bào)”來確定“營利性”與“非營利性”，而應(yīng)該根據(jù)啟動(dòng)資金的來源性質(zhì)確定“營利性”與“非營利性”。如果啟動(dòng)資金來源是接受投資人投資，就認(rèn)定為半“營利性”;如果啟動(dòng)資金來源是接受捐贈(zèng)，就認(rèn)定為“非營利性”;如果是接受投資和捐贈(zèng)相結(jié)合，確定為營利性。這樣，在制定稅收優(yōu)惠政策時(shí)，可為三種情況:1. 對于接受捐贈(zèng)的民辦高校視同公辦高校享受稅收優(yōu)惠;2. 對于接受投資的民辦高?？梢砸曂髽I(yè)，規(guī)定學(xué)校每年提取“教育公益金”，以保證學(xué)校的持續(xù)發(fā)展，由于“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)”，所以要給予適度的優(yōu)惠政策，以鼓勵(lì)民辦高校的發(fā)展，鼓勵(lì)民辦高校與公辦高校競爭。例如:可以免征營業(yè)稅，可以仿照對高新企業(yè)的所得稅優(yōu)惠施行十免五減半、可以經(jīng)評估后給發(fā)展良好的民辦高校返稅，鼓勵(lì)優(yōu)勝劣汰等，這樣既可以鼓勵(lì)學(xué)校的投資人積極發(fā)展事業(yè)，也可以避免一些投資人想法設(shè)法偷稅漏稅，還可以保證國家的稅收;3. 對于接受捐贈(zèng)和投資相結(jié)合的民辦高校，可以比照第二種情況針對投資的那部分份額征稅。明確了分類標(biāo)準(zhǔn)不僅明確稅收優(yōu)惠政策，還有利于政府根據(jù)不同的情況給予更多的政策支持和財(cái)政扶持，促進(jìn)營利性民辦高校和非營利性民辦高校都能在各自定位上持續(xù)健康發(fā)展。

(二)教育政策與稅收政策協(xié)調(diào)一致，增強(qiáng)政策可操作性

國家賦予了民辦高校的合法地位，確定民辦高校在發(fā)展過程中要以教育政策為主導(dǎo)，但是它的發(fā)展也離不開國家財(cái)稅政策的引導(dǎo)，需要在法律允許的范圍內(nèi)給予足夠的政策支持，所以，財(cái)稅部門要與教育部門加強(qiáng)溝通協(xié)作，制定和完善相關(guān)政策。首先，教育部門要完善頂層制度設(shè)計(jì)，糾正民辦高校的定性，明晰營利性和非營利性兩類民辦高校的法人屬性，使稅務(wù)部門的政策制定有法可依，有據(jù)可查;其次，財(cái)稅部門要進(jìn)一步明確各類民辦高校的稅收優(yōu)惠政策范圍，增強(qiáng)透明度和可操作性，建立與民辦高校性質(zhì)相適應(yīng)的會(huì)計(jì)制度和財(cái)務(wù)制度，對符合規(guī)定要求，能夠享受稅收優(yōu)惠政策的，應(yīng)當(dāng)依法給予減免，要采取有效的征管措施，明確具體的征管工作;第三，國家教委、財(cái)政部和稅務(wù)總局應(yīng)對已制定的有關(guān)政策進(jìn)行整理，對各種文件的專用術(shù)語加以統(tǒng)一定義，并對有爭議的內(nèi)容加以統(tǒng)一解釋，做到統(tǒng)一思想，堵塞漏洞。要求各省市嚴(yán)格執(zhí)行中央制定的有關(guān)政策，不能搞地區(qū)保護(hù)主義，不得對民辦高校擅自征收或免征稅款。通過稅收政策的正確引導(dǎo)為民辦高校的發(fā)展掃除障礙。

(三)借鑒國外經(jīng)驗(yàn) 實(shí)施稅收優(yōu)惠政策主體多元化

人們接受教育的能力往往受實(shí)際支付能力的制約，當(dāng)人們接受教育的費(fèi)用超出可以承擔(dān)的范圍時(shí)，便無法選擇教育。由于接受民辦教育尤其是民辦高等教育，學(xué)生每年需要支付較高的費(fèi)用，經(jīng)濟(jì)能力差的家庭一般難以負(fù)擔(dān)，而廣大農(nóng)村眾多的貧困家庭更是無法承受。為此，應(yīng)將學(xué)校的稅收優(yōu)惠轉(zhuǎn)為對學(xué)校、學(xué)生和企業(yè)的多元化優(yōu)惠就顯得十分必要?？梢越梃b西方發(fā)達(dá)國家的一些做法:美國的教育稅收優(yōu)惠政策主要是對受教育者的優(yōu)惠，如終身學(xué)習(xí)抵稅，即大學(xué)、研究生、職業(yè)進(jìn)修等教育費(fèi)用的20 %可以從稅款中扣除;教育貸款利息抵減，則是指納稅人合格教育貸款前60 個(gè)月的利息費(fèi)用可以用來抵減應(yīng)納稅所得額。英國鼓勵(lì)企業(yè)設(shè)立“教育基金”，企業(yè)“教育基金”主要為本企業(yè)職工子女上大學(xué)提供生活費(fèi)用及支付學(xué)雜費(fèi)。如企業(yè)設(shè)立“教育基金”，政府對該企業(yè)減少征稅，僅征收15%“投資收入附加稅”，對捐資加入“教育基金”的職工還免征一定的個(gè)人所得稅;如果公司或企業(yè)向教育投資，投入教育事業(yè)這部分經(jīng)費(fèi)免稅。

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