汪永福

（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230036）

1 問題的提出

當(dāng)前中國的收入分配問題已到了不能不關(guān)注、不能不解決的階段，利用《中國統(tǒng)計(jì)年鑒（2012）》的數(shù)據(jù)進(jìn)行測算，2011年底，我國城鎮(zhèn)居民收入最高的20%群體的人均可支配收入是最低的20%群體的5.35倍；農(nóng)村居民收入最高的20%群體的人均純收入是收入最低的20%群體的人均純收入的8.39倍，城鎮(zhèn)居民收入最高的20%全體的人均可支配收入是農(nóng)村居民收入最低的20%群體人均純收入的23.5倍[1]。衡量貧富差距的重要標(biāo)準(zhǔn)的基尼系數(shù)，即是國家統(tǒng)計(jì)局公布2012年的我國基尼系數(shù)也是0.474，也超過了國際上所公認(rèn)的0.4收入分配差距的“警戒線”。 尋求實(shí)踐中收入分配公平之路徑，解決我國收入分配不公的問題已經(jīng)到了一個(gè)很急迫的階段。

我國采取的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，也就是所謂的“讓一部分先富起來”，這是我國發(fā)展初期的客觀環(huán)境要求，但是我國現(xiàn)在已然到了全面發(fā)展階段，這種政策難以具有可持續(xù)性。當(dāng)前我國對(duì)收入再分配改革的輕視，甚至混淆收入初次分配與收入再分配的性質(zhì)，沒有正確認(rèn)識(shí)收入再分配的價(jià)值理念，即初次分配是市場分配，再分配是政府分配，市場分配效率優(yōu)先，再分配公平優(yōu)位。再者，財(cái)稅政策的調(diào)節(jié)績效尚未充分發(fā)揮，部分學(xué)者[2]認(rèn)為通過稅收手段對(duì)收入分配進(jìn)行調(diào)節(jié)是無效的，這種觀點(diǎn)亦有其瑕疵，稅收是財(cái)稅法調(diào)整收入再分配的第一次調(diào)節(jié)，是通過稅負(fù)在不同主體之間的負(fù)擔(dān)來促進(jìn)收入的公平分配。如2000年以來，政府再分配收入占比呈逐步提高趨勢(shì)，由2000年的14.53%提高到2009年的18.28%，而再分配過程中政府部門經(jīng)常轉(zhuǎn)移收入較快增長源于收入稅[3]。再者，居民部門來自政府部門轉(zhuǎn)移收入凈額規(guī)模較小，使再分配后居民部門在國民可支配總收入中占比進(jìn)一步下降。所以，財(cái)稅政策的一收一支的績效尚未完全發(fā)揮，也進(jìn)一步加劇收入再分配的不公平。

收入分配是一個(gè)經(jīng)濟(jì)利益分配的過程，在這過程中，一般認(rèn)為包括初次分配、再分配和三次分配三個(gè)環(huán)節(jié)。收入分配首先是有東西可分配，解決的分配的量的問題，再就是如何分配，解決的是分配方式的問題，這也貫穿于收入分配的三個(gè)環(huán)節(jié)。收入分配需要進(jìn)行改革，不同環(huán)節(jié)的改革所追求的價(jià)值取向是不同的，而現(xiàn)階段收入分配改革的核心是公平問題，而收入分配公平的關(guān)鍵所在是收入再分配的公平，而且收入再分配是政府分配，政府分配是公平分配。因此，現(xiàn)階段收入分配改革的核心是收入再分配的改革。

本文從居民內(nèi)部收入分配的角度，構(gòu)建財(cái)稅法的具體制度體系，促進(jìn)收入再分配的改革，即以財(cái)稅法的實(shí)質(zhì)公平實(shí)現(xiàn)收入再分配的公平，而且是居民內(nèi)部收入再分配的公平。不論是城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、行業(yè)差距，最終表現(xiàn)在個(gè)體上，實(shí)質(zhì)上是居民收入的差距。收入再分配的改革不僅僅是政府、企業(yè)和居民三者之間的利益的分配，更要注重居民之間的收入分配的公平，居民之前的公平是具體的公平。因此，應(yīng)以財(cái)稅法的實(shí)質(zhì)公平實(shí)現(xiàn)居民收入再分配的個(gè)體正義。

2 財(cái)稅法的實(shí)質(zhì)公平與收入再分配的改革

2.1 財(cái)稅法的實(shí)質(zhì)公平

公平是財(cái)稅法的精神實(shí)質(zhì)，公平優(yōu)位是財(cái)稅法的實(shí)踐原則，也是財(cái)稅法追求的永恒價(jià)值。財(cái)稅法不僅追求起點(diǎn)公平，而且更加注重結(jié)果的公平。傳統(tǒng)的民法是通過抽象的人格平等提供一種平等的起點(diǎn)、平等的規(guī)則以使人們獲得公平的機(jī)會(huì)，但機(jī)會(huì)公平并不意味著分配公平，由于各種稟賦的差異會(huì)導(dǎo)致結(jié)果不公平。一方面，財(cái)稅法是對(duì)這種規(guī)則公平、機(jī)會(huì)公平的確認(rèn)，進(jìn)而追求一種公平的形式；另一方面，財(cái)稅法是對(duì)這種結(jié)果不公平的救濟(jì)，進(jìn)而追求各主體間的實(shí)質(zhì)公平。

財(cái)稅法的實(shí)質(zhì)公平具體表現(xiàn)為其的分配功能，也就是說通過財(cái)稅法分配的正義實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平。財(cái)稅法是調(diào)整國家財(cái)政關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，通過財(cái)政的一收一支進(jìn)行財(cái)政的平衡，實(shí)現(xiàn)收入分配的公平，尤其是收入再分配的公平。從財(cái)稅法調(diào)整的內(nèi)容可以看出，財(cái)稅法通過對(duì)財(cái)政收入的調(diào)整，例如對(duì)稅收的調(diào)整，完成收入再分配中的第一個(gè)環(huán)節(jié)，即收入利益在國家、企業(yè)和個(gè)人之間的分配。再者，在財(cái)政支出方面，通過對(duì)支出對(duì)象的調(diào)整完成收入再分配的第二個(gè)環(huán)節(jié)，即通過取得的財(cái)政收入在各個(gè)個(gè)體之間的分配，實(shí)現(xiàn)收入再分配的公平。因此，財(cái)稅法的實(shí)質(zhì)公平即為其分配的正義，財(cái)稅法的公平就是分配的公平。

在討論到財(cái)稅法的實(shí)質(zhì)公平必然涉及公平的另一面效率的問題，公平和效率都是財(cái)稅法所追求的價(jià)值，其對(duì)于財(cái)稅法的價(jià)值正如正義與秩序?qū)τ诜赏瑯拥年P(guān)系。但是效率和公平是辯證統(tǒng)一的，這也意味著公平和效率矛盾的，即兩者可能會(huì)產(chǎn)生不可調(diào)和的沖突，這就需要財(cái)稅法選擇其應(yīng)然的價(jià)值取向，尤其是在調(diào)節(jié)收入再分配的過程中。在這里，財(cái)稅法作為調(diào)整收入的再分配，調(diào)整的是收入再分配的公平，而不是指收入再分配的效率，因?yàn)?，收入分配中的效率是靠收入中的初次分配來解決的，也就是靠市場分配，它解決的是收入分配中的效率問題，之所以政府調(diào)節(jié)收入分配，是因?yàn)槭袌龇峙涞氖切?，它難以解決收入分配公平問題，這也是它的失靈領(lǐng)域，如果此時(shí)再強(qiáng)調(diào)效率，必然還會(huì)回到市場分配中市場難以解決的公平問題，這無疑會(huì)加劇收入分配的不公平。所以，收入分配的效率是靠市場分配來調(diào)節(jié)，政府只要不破壞市場分配就是認(rèn)為是有效的。當(dāng)然，這里指的效率僅指市場分配的效率，不包括規(guī)制政府分配的效率。 一言蔽之，財(cái)稅法調(diào)節(jié)收入再分配應(yīng)當(dāng)更加注重公平。

當(dāng)然財(cái)稅法的實(shí)質(zhì)公平所注重的結(jié)果公平應(yīng)當(dāng)保持在適度的范圍之內(nèi)。一方面，財(cái)稅法的實(shí)質(zhì)公平，其中所堅(jiān)持的公平優(yōu)位原則，應(yīng)當(dāng)限定在收入再分配環(huán)節(jié)中。另一方面，財(cái)稅法追求的實(shí)質(zhì)公平，也就是所追求的結(jié)果公平，應(yīng)當(dāng)保持在適度的范圍之內(nèi)，即保證最貧困社會(huì)成員的基本權(quán)利，不能因追求結(jié)果公平而損害他人公平分配的權(quán)利。

2.2 收入再分配改革的公平

收入再分配是在市場不能分配也不應(yīng)當(dāng)分配收入的情況下，政府主導(dǎo)的一種分配方式。之所以產(chǎn)生政府分配，就是因?yàn)榇嬖谑袌鐾瓿刹涣说姆峙?，也是市場難以處理的公平問題，因此，從收入再分配產(chǎn)生的根源角度來看，是政府分配，而政府分配應(yīng)該是一種公平分配。

收入分配制度的問題實(shí)質(zhì)上是是否公平分配的問題，而公平體現(xiàn)于再分配的過程中，也就是說，收入分配是否公平取決于收入再分配的公平程度。因此，政府在收入分配改革有所作為的是收入再分配，實(shí)現(xiàn)公平的核心是收入再分配環(huán)節(jié)。一方面，收入再分配更加重視公平，再分配是一種公平分配。另一方面，收入再分配是政府主導(dǎo)的，是政府分配，而政府分配的性質(zhì)是公平分配。因此，收入再分配應(yīng)是公平分配。

有些學(xué)者[4]認(rèn)為當(dāng)前我國分配領(lǐng)域的本質(zhì)問題在于初次分配。并且認(rèn)為收入分配改革只看到了再分配的改革，想方設(shè)法通過政府稅收以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)分配的公平，忽略了問題的本質(zhì)，那么，對(duì)于當(dāng)前的分配問題只能起到治標(biāo)不治本的作用。但是筆者并不認(rèn)為如此，初次分配和再分配是兩種不同性質(zhì)的分配方式，初次分配是市場主導(dǎo)的，注重的是效率，而政府分配是政府主導(dǎo)的，應(yīng)當(dāng)注重公平，注重公平的政府分配方式更能體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)公平；再者，分配環(huán)節(jié)對(duì)收入分配影響程度的大小與政府干預(yù)程度的大小并非正相關(guān)的，所以，政府有所作為的應(yīng)當(dāng)是收入再分配環(huán)節(jié)。

收入再分配不僅要按公平的原則分配其應(yīng)當(dāng)分配的經(jīng)濟(jì)利益，而且應(yīng)當(dāng)遵循保護(hù)弱者利益的原則，這是作為正義的公平應(yīng)有之義。再分配的公平應(yīng)當(dāng)保證每個(gè)機(jī)會(huì)成員的公平，僅僅因?yàn)樗巧鐣?huì)成員之一，就有權(quán)不僅享受其他成員所提供的個(gè)人生活需要，而且有權(quán)享受每個(gè)人都想得到而實(shí)際上確實(shí)對(duì)人類福利有益的一切好處和機(jī)會(huì)[5]。換言之，收入再分配的公平是平等的享有分配權(quán)和最低分配利益的保障權(quán)。

2.3 收入再分配改革的公平寓于財(cái)稅法的實(shí)質(zhì)公平

法律實(shí)現(xiàn)公平，財(cái)稅法更能實(shí)現(xiàn)公平，而且是實(shí)質(zhì)公平，應(yīng)以財(cái)稅法的實(shí)質(zhì)公平理念貫穿收入再分配的改革進(jìn)程中，運(yùn)用財(cái)稅法的全面制度設(shè)計(jì)保障收入再分配改革的公平，以實(shí)現(xiàn)收入再分配的公平。同時(shí)，收入再分配改革的公平體現(xiàn)于財(cái)稅法的實(shí)質(zhì)公平，收入再分配改革的公平是財(cái)稅法實(shí)質(zhì)公平的具體實(shí)踐。

收入再分配關(guān)注的是公平，財(cái)稅法的功能和實(shí)質(zhì)同樣是公平，而且更側(cè)重于實(shí)質(zhì)公平。財(cái)稅法與傳統(tǒng)的私法不同，私法注重的是形式公平，而財(cái)稅法不僅注重形式公平，更加強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)公平、結(jié)果公平。財(cái)稅法的公平是起點(diǎn)公平、過程公平、結(jié)果公平，而且三者構(gòu)成一個(gè)螺旋上升的統(tǒng)一整體。財(cái)稅法的起點(diǎn)公平、過程公平是國家運(yùn)用財(cái)稅法調(diào)節(jié)收入的起點(diǎn)和過程中的公平，財(cái)稅法關(guān)注的結(jié)果公平是指通過稅收和針對(duì)窮人的轉(zhuǎn)移支付等在分配工具來縮小收入和財(cái)富分配的過大差距，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)收入再分配的公平。因此，財(cái)稅法的實(shí)質(zhì)公平契合于收入再分配的公平。

3 財(cái)稅法實(shí)現(xiàn)再分配公平的制度體系

財(cái)稅法制度是通過對(duì)社會(huì)制度主體進(jìn)行基本權(quán)利和基本義務(wù)分配的方法，在社會(huì)成員之間界定和分配利益和負(fù)擔(dān)來進(jìn)行收入的再分配。表現(xiàn)財(cái)稅法實(shí)質(zhì)公平理念的具體制度是實(shí)現(xiàn)收入再分配改革公平的真正舉措，加快財(cái)稅體制改革，完善公共財(cái)政體系，構(gòu)建有利于社會(huì)正義、促進(jìn)收入再分配公平的財(cái)稅制度。

從財(cái)稅法的結(jié)構(gòu)可以看出，財(cái)稅法是通過對(duì)財(cái)政收入和財(cái)政支出的管理，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)利益平衡和公平分配。從財(cái)政收入來看，政府通過對(duì)財(cái)政收入的調(diào)整來調(diào)節(jié)收入分配的公平，稅收收入更為明顯，政府通過向誰征、征多少、怎么征的調(diào)整，即完成“收”的分配。從財(cái)政支出來看，同樣，政府通過取得的財(cái)政收入向誰支付、支付多少、怎么支付的調(diào)整，完成“支”的分配。因此，財(cái)稅法實(shí)現(xiàn)收入再分配公平是通過財(cái)稅法中的兩次調(diào)整、兩次分配，即一收一支來調(diào)節(jié)收入再分配的公平，實(shí)現(xiàn)收入再分配的正義。

3.1 財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)再分配公平的制度

在財(cái)政收入方面，稅收是財(cái)政收入的主要收入來源，稅收也是調(diào)節(jié)收入分配的關(guān)鍵所在。稅收進(jìn)行分配的實(shí)質(zhì)是國家、企業(yè)、個(gè)人三者利益的博弈，即要處理好政府財(cái)政權(quán)和公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)系，要處理好高收入者和低收入者之間的關(guān)系。具體來說，一方面，當(dāng)前調(diào)節(jié)收入再分配的主要是直接稅，即應(yīng)加強(qiáng)對(duì)直接稅的征收，減少間接稅的稅負(fù)水平。另一方面，調(diào)節(jié)收入分配應(yīng)當(dāng)以收入的存量分配和收入的增量分配相結(jié)合，即以財(cái)產(chǎn)稅的調(diào)節(jié)促進(jìn)收入存量再分配的公平，以所得稅的調(diào)節(jié)促進(jìn)收入增量再分配的公平?？偠灾ㄟ^稅負(fù)的調(diào)整，正確處理納稅人之間以及政府財(cái)政權(quán)和私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)系，做到富國和裕民的統(tǒng)一。

財(cái)產(chǎn)稅是對(duì)一切積累的財(cái)產(chǎn)、生活資料、生產(chǎn)資料以及資源課稅，也稱之為“存量稅”，它具有較強(qiáng)的調(diào)節(jié)財(cái)富分配的功能，尤其是對(duì)財(cái)富存量的調(diào)節(jié)。收入分配不公不僅僅因?yàn)槭杖胴?cái)富增量分配的不公，也是收入存量累積造成的。收入差距的存在主要通過個(gè)人所得稅予以調(diào)節(jié)，但個(gè)人所得稅無法調(diào)節(jié)財(cái)富存量造成的貧富差距，而且還有大量財(cái)富存量是通過繼承、贈(zèng)與等方式獲得，不是通過交易形成，因而更難調(diào)節(jié)[6]。作為對(duì)社會(huì)財(cái)富存量課稅的稅種，財(cái)產(chǎn)稅具有直接稅的性質(zhì)，稅負(fù)不易發(fā)生轉(zhuǎn)嫁，對(duì)財(cái)產(chǎn)課稅在一定程度上彌補(bǔ)了所得稅不能對(duì)資產(chǎn)增值和存量財(cái)富課稅的缺陷，發(fā)揮了調(diào)節(jié)收入和財(cái)富分配的作用。如房產(chǎn)稅的征收，遺產(chǎn)稅與贈(zèng)與稅的開征，資源稅的改革。

所得稅是調(diào)節(jié)收入再分配的另一重要手段，尤其是對(duì)收入增量的調(diào)節(jié)，即通過稅負(fù)的負(fù)擔(dān)調(diào)整來調(diào)節(jié)收入再分配的公平。當(dāng)前在我國所得稅可以發(fā)揮卻沒有發(fā)揮調(diào)整收入分配差距的作用，主要是因?yàn)闆]有合理的所得稅制度，尤其是個(gè)人所得稅制度，而且相關(guān)的征稅技術(shù)制度較為缺乏。因此，應(yīng)當(dāng)改革當(dāng)前的所得稅制度，并提高征稅水平，充分發(fā)揮個(gè)人所得稅的作用以促進(jìn)收入再分配的公平。如實(shí)行綜合和分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅征稅模式，并提高個(gè)人所得稅在所得稅中的地位；建立科學(xué)的稅收扣除制度；加強(qiáng)征管技術(shù)的制度建設(shè)。

3.2 財(cái)政支出實(shí)現(xiàn)收入再分配公平的制度

財(cái)政支出是政府收入再分配的二次調(diào)節(jié)，現(xiàn)代財(cái)政是公共財(cái)政，公共財(cái)政的核心就要求要“取之于民，用之于民”。政府在財(cái)政支出方面，一則應(yīng)當(dāng)傾斜保護(hù)弱者，向弱者傾斜，如通過向弱者進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，通過實(shí)施轉(zhuǎn)移支付制度，加大財(cái)政補(bǔ)貼、社會(huì)保障方面的數(shù)額，可使居民收入得到提升，真正做到 “用之于民”，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)弱者最低權(quán)利的公平。二則政府在向社會(huì)提供公共物品之時(shí)應(yīng)當(dāng)更多的向民生傾斜，民生是社會(huì)主體最基本的需求，也是其最基本的權(quán)利，因此，要處理好民生支出和非民生支出的關(guān)系，但是基于政府提供公共物品的定位，政府不能與民爭利，其收入能夠滿足公共物品的提供即可，而無需在整個(gè)國民收入中占比過高。

第一，居民享受均等可及的基本公共服務(wù)。促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的基本公共服務(wù)均等化，減小城鄉(xiāng)、區(qū)域間居民享受基本公共服務(wù)的差距，從這個(gè)角度實(shí)現(xiàn)居民“收入”的普遍平等。 財(cái)政支出制度支持基本公共服務(wù)的均等化主要在于：第一，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建城鄉(xiāng)、區(qū)域之間公平的公共財(cái)政體系，建立居民之間公平的基本公共服務(wù)供給制度。第二，調(diào)整中央與地方的財(cái)政格局，建立財(cái)力與事權(quán)相平衡的財(cái)政體系，加強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)扶持農(nóng)村地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)基本公共服務(wù)的制度保障。第三，完善轉(zhuǎn)移支付制度，尤其是增加一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金重點(diǎn)向落后地區(qū)和基層政府傾斜，加強(qiáng)落后地區(qū)和基層財(cái)政的能力，提高提供地方公共物品的質(zhì)量和效率。

第二，傾斜民生支出。民生服務(wù)是居民享受最多的基本服務(wù)，也是必須的基本服務(wù)，民生支出減輕低收入者的支出負(fù)擔(dān)，使低收入者的凈收入得以增加，進(jìn)而縮小了居民間的收入分配收入差距。從現(xiàn)代財(cái)政的目的看，現(xiàn)代財(cái)政是公共財(cái)政，公共財(cái)政應(yīng)當(dāng)提供公共需要，滿足居民的基本需求，因此，公共財(cái)政應(yīng)當(dāng)投向民生支出，以減少居民收入差距。公共財(cái)政支出應(yīng)當(dāng)以民生支出為優(yōu)先，改善公共支出的投向，增加民生支出。從優(yōu)化收入分配結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的角度考慮，應(yīng)調(diào)整改進(jìn)政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，改變政府對(duì)公共財(cái)政投向的順序，提高政府公共服務(wù)支出占公共財(cái)政支出的比重，確保公共支出向民生傾斜，向老少變窮地區(qū)的居民傾斜，通過增加政府的公共服務(wù)支出減少居民不必要的支出，激活居民消費(fèi)[7]，提高低收入者的凈收入水平。教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等是最典型的民生項(xiàng)目，財(cái)政應(yīng)傾斜此類項(xiàng)目以調(diào)節(jié)居民收入的差距，促進(jìn)收入再分配的公平，如增加教育、醫(yī)療衛(wèi)生支出。

第三，完善居民社會(huì)保障制度。社會(huì)保障體系是調(diào)節(jié)居民收入分配的一項(xiàng)重要制度，并主要體現(xiàn)在社會(huì)保障資金的籌集及其發(fā)放上，社會(huì)保障的資金來源于全社會(huì)具有收入的廣大成員，而社會(huì)保障的支出對(duì)象則主要是低收入者或困難群體，即運(yùn)用社會(huì)保障資金的普遍征收和有重點(diǎn)的發(fā)放[8]。從財(cái)政支出的角度，社會(huì)保障就是通過對(duì)其對(duì)象、范圍以及內(nèi)容的調(diào)整來調(diào)節(jié)居民收入的再分配。建立健全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系，發(fā)揮社會(huì)保障對(duì)居民收入再分配的“調(diào)節(jié)器”作用。如增加社會(huì)保障的財(cái)政性投入，提高社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比例，完善社會(huì)福利、社會(huì)救助制度。

4 結(jié)語

從收入分配的范圍來看，居民內(nèi)部的收入分配是具體的分配、最終的分配，實(shí)現(xiàn)的是具體的公平、個(gè)體的正義；從收入分配的環(huán)節(jié)來看，收入再分配的公平是收入分配公平的核心。實(shí)質(zhì)公平、具體公平、結(jié)果公平是財(cái)稅法的精神實(shí)質(zhì)，財(cái)稅法的實(shí)質(zhì)公平契合于居民收入再分配的公平。因此，應(yīng)當(dāng)以財(cái)稅法的實(shí)質(zhì)公平促進(jìn)居民收入再分配的公平，通過財(cái)稅法的具體制度設(shè)計(jì)縮小居民收入的差距，運(yùn)用財(cái)稅法的兩次分配、兩次調(diào)整調(diào)節(jié)收入再分配，即一“收”一“支”實(shí)現(xiàn)收入再分配的正義。

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