中國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理體制改革歷程和發(fā)展戰(zhàn)略

高國(guó)皇

(中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣東廣州510275)

行政管理體制是國(guó)家為了推行行政事務(wù)而建立起來(lái)的一種管理體制，行政管理體制有廣義和狹義之分。廣義上的行政管理體制涉及到國(guó)家政權(quán)的所有機(jī)關(guān)部門，包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在內(nèi)的眾多機(jī)關(guān)部門。狹義上的行政管理體制指的是以各級(jí)政府為中心的行政管理部門。中國(guó)目前的行政管理體制改革指的是狹義上的以政府為主要職能行使部門的行政管理系統(tǒng)的改革。

農(nóng)業(yè)行政管理體制的改革，指的是改革一切束縛農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系及其上層建筑，建立、完善與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的農(nóng)村政治、文化、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理新體制。農(nóng)業(yè)行政管理改革的重點(diǎn)就是在農(nóng)村推進(jìn)綜合改革，主要是指推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)管理、農(nóng)村義務(wù)教育管理及縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革，改革的目的是建立高效的基層行政管理體制和完善配套的服務(wù)城鄉(xiāng)的公共財(cái)政方面的制度。

中國(guó)推行農(nóng)業(yè)行政管理體制改革有著非常重要的戰(zhàn)略意義，首先，農(nóng)業(yè)行政管理體制改革是推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的必要保障?，F(xiàn)有的農(nóng)業(yè)行政管理模式不但不能很好地適應(yīng)目前農(nóng)村的農(nóng)業(yè)建設(shè)，反而對(duì)農(nóng)民的積極性起到一定程度的制約作用。其次，推進(jìn)農(nóng)業(yè)行政管理體制改革也是當(dāng)前實(shí)行城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的必然要求。所以，推行農(nóng)業(yè)行政管理體制改革在當(dāng)下中國(guó)的整個(gè)社會(huì)宏觀環(huán)境中，已經(jīng)是迫在眉睫的事項(xiàng)了，中國(guó)必須科學(xué)地進(jìn)行農(nóng)業(yè)行政管理體制改革以服務(wù)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

一、中國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理體制改革的時(shí)代背景

行政管理體制是任何一個(gè)國(guó)家行使國(guó)家職能必不可少的一種管理機(jī)制，而且以后也會(huì)一直以各種形式存在，但是因?yàn)槟壳爸袊?guó)處于一個(gè)高速發(fā)展的時(shí)期，相應(yīng)的行政管理體制已經(jīng)明顯跟不上經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的變化了，尤其在農(nóng)業(yè)行政管理方面，因?yàn)橹袊?guó)之前就曾經(jīng)犯過(guò)一些錯(cuò)誤，而且這些錯(cuò)誤觀念的影響至今還不同程度地存在著，所以導(dǎo)致中國(guó)的農(nóng)業(yè)行政管理改革停滯不前，不能很好地服務(wù)于當(dāng)前的農(nóng)業(yè)發(fā)展，所以積極有效地推行農(nóng)業(yè)行政管理改革是迫切需要的。

根據(jù)中國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理體制的改革特點(diǎn)來(lái)看，可以將建國(guó)60多年來(lái)的農(nóng)業(yè)行政管理體制改革大致劃分成兩個(gè)階段［1］。前30年為第一階段，這一階段中，中國(guó)的農(nóng)業(yè)行政管理改革處于探尋摸索階段，農(nóng)業(yè)行政管理也經(jīng)歷了曲折坎坷的發(fā)展路程;第二階段為初步明確了農(nóng)業(yè)行政管理改革的方向，從而步入了改革開(kāi)放后的30年高速發(fā)展階段。以下就對(duì)這兩個(gè)階段進(jìn)行詳細(xì)的介紹。

首先，在建國(guó)前后，即從1947年到1950年，中國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理主要表現(xiàn)為在全國(guó)范圍內(nèi)，由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的土地改革工作組帶領(lǐng)農(nóng)民，實(shí)施有計(jì)劃有步驟的土地改革，沒(méi)收了地主階級(jí)的土地，分給少地?zé)o地的農(nóng)民，徹底廢除了幾千年來(lái)的封建土地所有制制度，實(shí)現(xiàn)了廣大農(nóng)民祖祖輩輩所盼望的“耕者有其田”的愿望。1952—1957年，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人提出要適當(dāng)加快農(nóng)業(yè)合作化的速度。這樣，之前成立的互助組，很快變成了以土地入股、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理的初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。后又從還未完全建立的初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，迅速轉(zhuǎn)為高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，而后又立即轉(zhuǎn)為人民公社。1958年，中國(guó)開(kāi)始進(jìn)入“大躍進(jìn)”時(shí)期，這期間全國(guó)實(shí)現(xiàn)了“人民公社化”，人民公社把“窮富拉平”，取消評(píng)工記分，推行吃飯不要錢，按需分配。1966—1976年，一場(chǎng)長(zhǎng)達(dá)10年的“文化大革命”開(kāi)始了，全國(guó)上下搞政治運(yùn)動(dòng)，搞階級(jí)斗爭(zhēng)，中國(guó)進(jìn)入了動(dòng)蕩的10年，中國(guó)的工業(yè)農(nóng)業(yè)也進(jìn)入了倒退的10年。隨著1978年，中共十一屆三中全會(huì)召開(kāi)，開(kāi)啟了改革開(kāi)放的歷史新時(shí)期，中共中央開(kāi)始同意在部分地區(qū)實(shí)施以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主的生產(chǎn)承包責(zé)任制，構(gòu)建“鄉(xiāng)政村治”二元治理體制，改變了人民公社時(shí)期存在的吃“大鍋飯”現(xiàn)象，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性［2］。自這時(shí)起，鄉(xiāng)政府取代人民公社，行使行政管理職能。中共十五屆三中全會(huì)提出了“三農(nóng)問(wèn)題”，認(rèn)為“三農(nóng)問(wèn)題”關(guān)系到中國(guó)的改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)的全局，這標(biāo)志著農(nóng)村改革進(jìn)入了快速推進(jìn)的發(fā)展階段。但是因?yàn)椴](méi)有觸動(dòng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的深層次矛盾，導(dǎo)致農(nóng)村的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)依然持續(xù)走低，中共“十六大”將“三農(nóng)”問(wèn)題提升到一個(gè)新的高度，并于2005年底，全面取消了屠宰稅、農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅和特產(chǎn)稅，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)1 250億元，同時(shí)從2004年開(kāi)始，國(guó)家連續(xù)三年給予農(nóng)民直接補(bǔ)貼631億元。但是目前這些手段，只能在一定程度上緩解“三農(nóng)”問(wèn)題，并不能徹底地解決“三農(nóng)問(wèn)題”，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展在改革開(kāi)放30年后遭遇了一個(gè)瓶頸階段。

二、中國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理的改革經(jīng)驗(yàn)

改革開(kāi)放的前30年，中國(guó)的農(nóng)業(yè)行政管理體制改革，基本上處于探尋摸索階段，其中充滿了坎坷曲折，且這前30年的改革重心，基本上是圍繞著國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的看法而進(jìn)行，其中根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)人錯(cuò)誤的觀點(diǎn)，將中國(guó)的農(nóng)業(yè)行政管理改革引入了錯(cuò)誤的方向，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展停滯不前。

而改革開(kāi)放的后30年，因?yàn)閺霓r(nóng)民的需要出發(fā)，一切以農(nóng)民的需要來(lái)實(shí)施相應(yīng)的行政管理，充分地改革束縛農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑，最大程度地發(fā)揮農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。

所以，不管任何時(shí)候，農(nóng)業(yè)行政管理改革的重心，一定要從農(nóng)民的需要出發(fā)，科學(xué)地制定行政管理體制及政策，只要解決了農(nóng)民的問(wèn)題，就解決了農(nóng)村的問(wèn)題，解決了農(nóng)業(yè)的問(wèn)題。

建國(guó)后，因?yàn)橹袊?guó)各方面都剛起步，人民受教育水平普遍偏低，個(gè)人崇拜盛行，導(dǎo)致實(shí)際管理工作只能圍繞國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人看法和觀點(diǎn)展開(kāi)，從而脫離了中國(guó)農(nóng)業(yè)的實(shí)際發(fā)展需要。又因?yàn)楫?dāng)時(shí)國(guó)家的農(nóng)業(yè)科學(xué)水平也處于剛起步階段，非常的落后，往往不能給國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人提供科學(xué)的決策依據(jù)，導(dǎo)致制定的一些政策，不能切合實(shí)際的需要。

改革開(kāi)放后，政府決定以市場(chǎng)為導(dǎo)向，發(fā)揮市場(chǎng)的作用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，讓農(nóng)民擁有土地，并自主地控制土地經(jīng)營(yíng)，使中國(guó)農(nóng)業(yè)進(jìn)入了快速發(fā)展階段［3］。

三、推進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理體制改革的若干建議

政府應(yīng)繼續(xù)加大農(nóng)村政權(quán)的改革力度，推行以裁減人員、合并機(jī)構(gòu)為主的行政減員方案，實(shí)行按地域人口來(lái)確定縣鄉(xiāng)政府財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)，并定期進(jìn)行檢查，嚴(yán)格控制人員數(shù)量，不得超標(biāo)。建立一種規(guī)范廉潔、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明的基層行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

在堅(jiān)持黨的集中領(lǐng)導(dǎo)前提下，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，切實(shí)推進(jìn)村民直接選舉的實(shí)施，完善村民自治結(jié)構(gòu)和民主議事機(jī)制，保障村民對(duì)村內(nèi)重大事項(xiàng)的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，通過(guò)群眾的力量搞好農(nóng)村建設(shè)。在村級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)確保農(nóng)村民主選舉和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)選舉制度的依法實(shí)施。

按照客觀公正的原則，加快建立以行政人員為中心的問(wèn)責(zé)制度，實(shí)行有責(zé)必問(wèn)、有錯(cuò)必究的管理方式。同時(shí)參考國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)行政管理經(jīng)驗(yàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)化，政府職能的重心是保障基礎(chǔ)設(shè)施的提供，在政策層面的策劃降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的風(fēng)險(xiǎn)，在實(shí)施層面服務(wù)農(nóng)民生產(chǎn)。

優(yōu)化稅收的分配方案，減少稅收數(shù)目，在有關(guān)部門的監(jiān)督下，由本地區(qū)自行立項(xiàng)，進(jìn)行投資，節(jié)約行政成本，堵塞投資黑洞。同時(shí)推行農(nóng)村基層管理體制改革，進(jìn)行村莊、組織合并，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的黨建資源，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌步伐，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。

在新時(shí)期，一定要明確黨、政、群的各級(jí)職能，精簡(jiǎn)現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政機(jī)構(gòu)，為村民營(yíng)造一個(gè)良好的村民自治的條件，充分發(fā)揮農(nóng)民的力量，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。同時(shí)，在新時(shí)期，還需要轉(zhuǎn)變政府的職能，政府要從一個(gè)管理者，轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)服務(wù)者，充分利用政府的財(cái)政資源搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

中國(guó)的農(nóng)業(yè)行政管理，一直處于探索的進(jìn)程中，雖然早期經(jīng)歷了曲折，但是中國(guó)的農(nóng)業(yè)還是找對(duì)了方向，經(jīng)歷了一個(gè)高速發(fā)展階段。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政管理的模式依舊需要實(shí)行改革以適應(yīng)新時(shí)期農(nóng)村建設(shè)的需要。在目前，中國(guó)的農(nóng)業(yè)再次進(jìn)入一個(gè)瓶頸時(shí)期，需要科學(xué)地探索一個(gè)更適合中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的行政管理模式，以再次推動(dòng)農(nóng)業(yè)突破瓶頸，快速發(fā)展。

［1］于建噪.政治轉(zhuǎn)型期中國(guó)鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)的變遷［M］.北京:商務(wù)印書(shū)館，2006.

［2］宋洪遠(yuǎn).改革以來(lái)中國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的演變［M］.北京:中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2000.

［3］韓俊.農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)［M］.南京:江蘇人民出版社，1998.