卓成霞

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基層社會管理創(chuàng)新視角下當(dāng)代中國農(nóng)村干部的角色轉(zhuǎn)型

卓成霞

農(nóng)村干部是基層社會管理的主體之一，在農(nóng)村社會發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。創(chuàng)新基層社會管理對村干部的工作理念、方式、方法帶來了挑戰(zhàn)，為其角色注入了新的內(nèi)涵。因此，必須提高村干部領(lǐng)導(dǎo)村民致富的能力，當(dāng)好農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)頭雁角色；提高村干部的服務(wù)績效，當(dāng)好農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)者角色；強(qiáng)化村干部工作的制度化建設(shè)，當(dāng)好農(nóng)村基層民主建設(shè)的推進(jìn)者角色；提高村干部應(yīng)急處置事件的能力，當(dāng)好農(nóng)村和諧穩(wěn)定的維護(hù)者角色。

基層社會管理創(chuàng)新； 村干部角色； 困境沖突； 角色轉(zhuǎn)型

黨的十八大報告著重指出，要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善基層社會管理和服務(wù)體系，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用。①胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會而奮斗》，北京：人民出版社，2012年，第38頁。農(nóng)村干部是農(nóng)村政策的執(zhí)行者、社會的管理者和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動者，是基層管理創(chuàng)新的主體之一。他們具有多重角色，既代表國家整體利益行使行政職能，又代表村民、局部利益，維護(hù)鄉(xiāng)村權(quán)益?；鶎由鐣芾淼膭?chuàng)新要求農(nóng)村干部應(yīng)在角色和職能上實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，為農(nóng)村信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化做好各項管理和服務(wù)工作。

一、改革開放以來農(nóng)村干部角色變遷的歷史考察

改革開放以來，我國的鄉(xiāng)村治理一直服從于國家建設(shè)的需要，村干部作為鄉(xiāng)村治理的主體之一，在角色和職能上保持與國家政策的一致性與持續(xù)性。在不同的發(fā)展時期，國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整深刻影響著國家、村干部、基層社會的關(guān)系，賦予了村干部在角色與責(zé)任上的不同界定。

從改革開放伊始到1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》正式實施以前，我國鄉(xiāng)村關(guān)系變化的基本走向是“以黨領(lǐng)政”。20世紀(jì)80年代以來，國家對農(nóng)村進(jìn)行了兩大改革，其一是實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民作為經(jīng)濟(jì)主體，有了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)；其二是農(nóng)村實行村民自治制度，由村民作為政治主體選舉自己的村莊領(lǐng)袖、參與村級公共事務(wù)的決策和管理。這兩項改革是國家權(quán)力緩慢下放的開始，由村干部代理國家在基層的權(quán)力實施。這期間，國家為早日實現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)，政府力求將權(quán)力滲入到基層社會的各個領(lǐng)域，盡可能地動員一切經(jīng)濟(jì)和政治資源為現(xiàn)代化服務(wù)。這一階段，農(nóng)村干部作為國家權(quán)力的基層代理者，其行為和職能基本都是以政府指令為主。自農(nóng)村實行家庭承包制，人民公社解體以來，村干部扮演了國家調(diào)控下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代理人的角色。徐勇認(rèn)為，這一時期的村干部承擔(dān)著政府代理人的角色②徐勇：《村干部的雙重角色：代理人與當(dāng)家人》，《二十一世紀(jì)》1997年第8期。。這一時期，村干部的主要責(zé)任是配合國家和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好上級的指令工作?；趶V大分散的農(nóng)戶現(xiàn)狀，國家無法直接面對農(nóng)戶，此時村干部成為最好的政策執(zhí)行者。美國學(xué)者蕭鳳霞( Helen Siu)根據(jù)她長期對中國南方農(nóng)村的長期研究，認(rèn)為地方干部通過黨和國家而獲得權(quán)力，黨和國家的意識形態(tài)和政策方針是他們權(quán)力合法性的惟一來源，他們已經(jīng)完全為黨和國家所同化了，所以他們效忠的不是自己的社區(qū)，而是國家，因此他們不是村民利益的代言人，而是黨和國家在農(nóng)村的代理人。*轉(zhuǎn)引自鄭柏瓊：《多重代理：日常工作中的村干部》，華中師范大學(xué)碩士論文，2003年，第1頁。這一時期，國家賦予了村干部極大的行政權(quán)力管理村莊公共事務(wù)，在村民的眼中，自己的命運(yùn)掌握在這些村干部的手中。對村干部的角色定位問題，楊善華主要總結(jié)出了“主人—代理人”理論、“邊際人”理論、“保護(hù)人、代理人、承包人”理論、“庇護(hù)關(guān)系”理論。*楊善華：《家族政治與農(nóng)村基層政治精英的選拔、角色定位和精英更替——一個分析框架，《社會學(xué)研究》2000年第3期。在當(dāng)時經(jīng)濟(jì)條件比較落后的廣大鄉(xiāng)村，民主意識和權(quán)利意識較為薄弱的情況下，村民把村干部視為發(fā)家致富的領(lǐng)導(dǎo)人。但這種代理權(quán)力的強(qiáng)大賦予，也滋生了壟斷權(quán)力的欲望，以至于在村民自治政策實施后，一些村干部仍不愿還給村民應(yīng)有的權(quán)力；以至于在鄉(xiāng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中，村干部聚集多重角色，成為矛盾中心的集合體。

1998年11月，九屆全國人大常委會第五次會議通過《中華人民共和國村民委員會組織法》，自此村民自治制度走上了法制化軌道。這一時期，國家權(quán)力持續(xù)地向基層社會進(jìn)行了讓渡，村民的權(quán)利意識日益增強(qiáng)，村干部角色和職能范圍也有了新的內(nèi)涵。伴隨村民自治制度在農(nóng)村的深入實踐，村干部不但擔(dān)當(dāng)國家在農(nóng)村政策的執(zhí)行者，還是村民利益的爭取者，他們在國家與村民之間起到了重要的“橋梁”作用。斯坦福大學(xué)政治學(xué)系教授戴慕珍(Jean Oi)認(rèn)為，在中國，農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)人通過對集體資源的控制來建立個人忠誠網(wǎng)，通過庇護(hù)主義，地方干部能夠成功地斡旋于黨、國家和村民之間，最后在國家意志，農(nóng)民的要求和自己的利益之間達(dá)成某種平衡。他們一方面要執(zhí)行上級的指令，另一方面又不得不同上一級政府討價還價為村民爭取利益，所以說地方干部扮演著雙重角色，他們既是國家的代理人，又是當(dāng)?shù)乩娴拇怼?轉(zhuǎn)引自謝麗麗：《我國基層自治組織中村干部角色研究綜述》，《科學(xué)發(fā)展》2011年第9期。吳毅認(rèn)為：“村干部是村莊秩序的守夜人和村政中的撞鐘者”。*吳毅：《“雙重角色”、“ 經(jīng)紀(jì)模式”與“守夜人”和“撞鐘者”》，《開放時代》2001年第12期。雖然村干部在這一時期仍承擔(dān)著代理人的角色，但非官是官的角色在村民的眼中變得極其重要。這一時期，鄉(xiāng)村關(guān)系逐漸復(fù)雜起來，經(jīng)濟(jì)利益更多地?fù)诫s在基層事務(wù)中，涉及到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民、村干部的多方利益分配。這一時期，村民稅賦負(fù)擔(dān)比較繁重，村干部角色執(zhí)行公正與否，直接牽扯到村民利益是否得到保證。從法定身份來看，村干部雖是農(nóng)民，而在村民眼中，村干部享有作為國家管理人員的工資待遇，擁有國家賦予的管理財物的權(quán)力，如救災(zāi)救濟(jì)物發(fā)放、村莊集體資源的管理與調(diào)配權(quán)等，是“有權(quán)”的干部，是村民的“當(dāng)家人”。這一時期，村民自治在制度上規(guī)范著村干部代理人與當(dāng)家人的角色權(quán)重。唐曉騰認(rèn)為：“作為農(nóng)村基層橋梁的村干部時時處于利益取向不同的角色沖突中，這種沖突的真正原因是現(xiàn)有壓力型體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民之間的需求性職能矛盾和制度性職能矛盾造成的?！?唐曉騰：《村干部的角色沖突—鄉(xiāng)村社會的需求傾向與利益矛盾分析》，《中國農(nóng)村觀察》2002年第4期。國家與村民對村干部的雙向需要就導(dǎo)致了村干部在行使權(quán)力時的雙重身份和地位，產(chǎn)生了權(quán)力場域中的角色期望沖突。村干部作為國家“代理人”角色出現(xiàn)時，國家期望村干部有效執(zhí)行政策和各項指令，實現(xiàn)對農(nóng)村的多方位管理；而作為群眾的“當(dāng)家人”，村民期望村干部能代表他們的利益向政府尋求利益保護(hù)，維護(hù)村莊整體利益。

(三)從農(nóng)村稅費改革后到至今：農(nóng)村發(fā)展引領(lǐng)人等多重角色(2006年至今)

2006年全國免除農(nóng)業(yè)稅后，國家推動鄉(xiāng)村治理的快速轉(zhuǎn)型，國家賦予村民更多的自主權(quán)利；村民民主意識和權(quán)利意識空前高漲，賦予村干部角色新的內(nèi)容，服務(wù)職能凸顯，他們更多的偏好扮演村莊的“引領(lǐng)人”角色。稅費改革從體制上扼制了亂收費，亂集資，亂攤派的行為，使農(nóng)民負(fù)擔(dān)大大減輕，激發(fā)了農(nóng)民參與政治的積極性。賀雪峰從村干部的動力機(jī)制入手，分析了社會價值收益和經(jīng)濟(jì)收益差異組合村莊的村干部角色，指出：有“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)人”、“鄉(xiāng)村中間人”、“撞鐘者”、“贏利型經(jīng)紀(jì)人”四類角色*賀雪峰：《村干部的動力機(jī)制與角色類型—兼談鄉(xiāng)村治理研究中的若干相關(guān)話題》，《學(xué)習(xí)與探索》2006年第3期。。這一時期，村干部不再向農(nóng)民收費，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部與村民之間的利益鏈條出現(xiàn)了斷裂，但對村干部的服務(wù)角色提出新要求。同時，處于發(fā)展機(jī)遇期的鄉(xiāng)村，經(jīng)濟(jì)、社會、政治的變遷以及工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的迅速推進(jìn)，對村干部的角色職能也提出了新的期望。目前，農(nóng)村干部在年齡、學(xué)歷、層次、資歷等方面都有了新變化，這在價值觀念上更有利于村干部角色服務(wù)本位的回歸。目前，學(xué)界對村干部類型及產(chǎn)生方式做了兩種分類*鄭明懷：《選舉與代際傳承的緊張：村干部二代的產(chǎn)生邏輯》，《青年研究》2011年第4期。：一類是本土干部包括普通村干部、富豪老板村官和村干部二代；另一類是嵌入村干部包括大學(xué)生村官、掛職干部、兼職干部、駐村干部。這些村干部絕大部分都適應(yīng)國家新政策的變化，不斷調(diào)整著角色職能。有學(xué)者認(rèn)為：“隨著鄉(xiāng)村民主的推進(jìn)，村干部角色正在由國家利益代理人向社區(qū)利益代言人轉(zhuǎn)變?！?孫秀林：《村莊民主、村干部角色及其行為模式》，《社會》2009年第1期。2011年中央提出，要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善基層社會管理和服務(wù)體系，把人力、財力、物力更多投到基層，強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制。郭斌認(rèn)為，村干部具有天生的向村民代理人角色傾斜的潛質(zhì)，同時指出，當(dāng)代村干部角色代理方向應(yīng)是在村民自治框架下更多的為村民服務(wù)。*郭斌：《村干部角色代理權(quán)重的實證分析——基于陜西省M縣的104個村干部的問卷調(diào)查》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2011年第3期。2012年黨的十八大報告著重指出了基層社會管理創(chuàng)新的難點，這對村干部提出了新的角色要求，也推動村干部在推進(jìn)基層民主、帶領(lǐng)村民致富、提升公共服務(wù)、維護(hù)社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮重要作用。

二、基層社會管理創(chuàng)新下農(nóng)村干部面臨的角色困境

基層社會管理創(chuàng)新是村民自治制度的自我完善和發(fā)展。目前，基層利益主體的多元化，群眾權(quán)利意識的高漲，對基層社會管理帶來新的機(jī)遇。同時，現(xiàn)階段村干部面臨著農(nóng)民增收難、土地權(quán)益被侵害、農(nóng)村社會治安日益復(fù)雜等而難題，群體性事件的頻發(fā)給他們的工作帶來新的挑戰(zhàn)。新時期，鄉(xiāng)村政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)條件、文化氛圍等發(fā)生了很大的變化，各利益主體對村干部的要求也產(chǎn)生了新的期望，村干部面臨多重角色困境與挑戰(zhàn)。

(一)村民自治法規(guī)與熟人社會規(guī)則沖突的困境

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部的角色期待與村民的角色期望不一致的困境

政治角色理論認(rèn)為，角色期望是角色主體的外部期望與內(nèi)部期望相互作用的過程。當(dāng)村干部依據(jù)各種需要扮演角色時，其行為與角色所提出的期望與要求之間產(chǎn)生矛盾的時候，就產(chǎn)生了角色沖突。鄉(xiāng)村社會的各利益主體，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村民的利益取向不一致造成了村干部角色沖突。在社會轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村發(fā)生了巨大的變化，利益多元化、民主意識的高漲、社會管理創(chuàng)新的要求，對村干部如何履行好的各種角色帶來了挑戰(zhàn)。從創(chuàng)新基層管理層面探討村干部角色的困境，必須關(guān)注國家的作用，也要關(guān)照農(nóng)村中各種政治力量的作用，以及村干部發(fā)揮作用的現(xiàn)實環(huán)境和社會文化背景等。實踐表明，村治環(huán)境的復(fù)雜性使村干部群體處于國家與村民夾縫之中的兩難困境。在民主制度引入鄉(xiāng)村后，村干部的角色發(fā)生了很大的變化，其行為模式與角色定位反映在其對村莊的治理過程中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府期望村干部能夠有效實現(xiàn)上級意圖，完成上級交給的任務(wù)，而村民則希望村干部能代表他們，維護(hù)他們的利益，因此村干部便居于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民之間，扮演著既要代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，又要代表本村群眾的雙重角色。目前，村干部任務(wù)繁多，農(nóng)村各種矛盾與利益復(fù)雜，村干部長期處在村民利益與政府交辦任務(wù)協(xié)調(diào)交織的核心，容易出現(xiàn)村民不滿意、領(lǐng)導(dǎo)也不滿意的局面。事實上，村干部在現(xiàn)有的村民自治體系中并沒有獲得相應(yīng)的權(quán)力，其工作安排、績效考評、工資待遇全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)，村干部名義上是村民選出來的干部，實際上只是基層政府政令的執(zhí)行者。由于村干部產(chǎn)生機(jī)制的特殊性，就帶來了村干部在開展工作中的不同主體的角色期望不一致的角色困境。

(三)農(nóng)民公共服務(wù)需求增長與農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展滯后的困境

國家取消農(nóng)業(yè)稅后，也取消了其他各項向農(nóng)民的收費，基層干部與農(nóng)民群眾的利益鏈條中斷，從而一定程度造成農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的衰退。有學(xué)者認(rèn)為，稅費改革后，國家與農(nóng)民關(guān)系蛻變得更為松散，鄉(xiāng)村組織變得越來越消極無為，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺失嚴(yán)重。*田先紅：《再造中間層：后稅費時代的鄉(xiāng)村治理模式變遷研究》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2010年第6期。也有學(xué)者認(rèn)為，在城鎮(zhèn)化、信息化的快速推進(jìn)，農(nóng)村人口流動與分化加速，農(nóng)村青壯年勞動力減少，老年人和留守兒童占據(jù)人口多數(shù)的形勢下，農(nóng)村和農(nóng)民群眾面臨著前所未有的新情況、新問題，形成了種種新的服務(wù)需求*盧福營：《論農(nóng)村基層社會管理地方創(chuàng)新的動因》，《社會科學(xué)》2012年第5期。。隨著國家財政向農(nóng)村支付力度的加大，村干部的服務(wù)職能更加突出。他們應(yīng)在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、科教文衛(wèi)等方面，不斷滿足農(nóng)民的需求。然而，在現(xiàn)階段，農(nóng)村公共服務(wù)的嚴(yán)重短缺，主要表現(xiàn)為：一方面，村級組織公共服務(wù)職能缺位。在農(nóng)村改革過程中，農(nóng)民和農(nóng)戶的要求服務(wù)的意識日益增強(qiáng)，村集體和村級組織提供的服務(wù)職能卻越來越少。在部分村莊，村級組織的服務(wù)工作只是作為政府部門公共服務(wù)的一個補(bǔ)充或助手，缺乏開展具有自我服務(wù)工作的能力。另一方面，村民自我服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制不完善。在村民自治發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)中，未能構(gòu)建合理的農(nóng)村自我服務(wù)機(jī)制，村民自我服務(wù)的組織體系和運(yùn)行機(jī)制不全。*盧福營：《論農(nóng)村基層社會管理地方創(chuàng)新的動因》，《社會科學(xué)》2012年第5期。然而，受農(nóng)村客觀條件和各種因素的制約，農(nóng)民公共服務(wù)需求與農(nóng)村公共服務(wù)滯后的矛盾在短時期內(nèi)還無法徹底解決。目前，隨著中國新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，村干部的公共服務(wù)意識欠缺和公共服務(wù)能力不強(qiáng)的問題，成為新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一個突出問題。

(四)農(nóng)村資源約束與少數(shù)村干部離村的治理困境

在農(nóng)村資源有限的情況下，靠什么發(fā)展就成為村干部上任后的難題。目前很多村莊可動用資源少，發(fā)展壓力大。我國許多村集體收入很低，興辦公益事業(yè)與集體經(jīng)濟(jì)薄弱的矛盾是讓村干部最感棘手的事。一方面，群眾強(qiáng)烈要求興辦水、電路等公益事業(yè)；另一方面，由于村集體經(jīng)濟(jì)的薄弱，許多事情無法辦成。一些村不但沒有集體經(jīng)濟(jì)，反而成為負(fù)債村，涉農(nóng)債務(wù)引發(fā)基層社會許多矛盾糾紛，如何化解這部分債務(wù)，村干部普遍感到難度大、壓力大。另外，有些村莊出現(xiàn)了村干部離村的“空殼村”的現(xiàn)象。最近筆者到一些村莊調(diào)研，發(fā)現(xiàn)少數(shù)村支書、村主任離村謀業(yè)的現(xiàn)象。有的帶領(lǐng)建筑隊在城里包攬工程，有的合伙辦企業(yè)開公司當(dāng)起了老板。農(nóng)民群眾氣憤地說：“這樣的‘村官’應(yīng)該受到處置”。村干部離村現(xiàn)象情況復(fù)雜，有的是因為合村并組、合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)而帶來的村干部離村；有的是由于富人治村形成的村干部離村化；有的是因家庭困難而造成的村干部離村化；另外還有一些是在城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的過程中，很多村莊精英逐漸往城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移而造成的村干部離村。村干部離村帶來的直接后果是村干部與村民的距離越來越遠(yuǎn)，干群之間沒有了交往關(guān)系，這會導(dǎo)致國家對農(nóng)村實際情況尤其是某些突發(fā)事件的動態(tài)難以準(zhǔn)確掌握，鄉(xiāng)村正常管理陷入無序狀態(tài)。

探討村干部面臨的諸多角色困境，我們焦慮今后的農(nóng)村發(fā)展之道。新階段，鄉(xiāng)村干部面臨的角色困境既來源于制度設(shè)計的困境和鄉(xiāng)情規(guī)則的羈絆，更根源于自身的局限性。最近媒體頻頻報道的“具有重大標(biāo)志性意義”烏坎事件，在一定程度上印證了當(dāng)今村干部所處的各種困境和發(fā)展瓶頸。2013年3月在烏坎村民主選舉一周年之際，境內(nèi)外媒體報道了“烏坎困境”。烏坎村委會主任林祖戀在接受記者采訪時，承認(rèn)村委會工作陷入困境，并有再次被推翻的可能。村民也因為至今什么利益也沒有得到而對村委會大為不滿，一切似乎又回到了原點。*李昌金：《烏坎僵局如何解套》，2013年4月3日，http://www.guancha.cn/LiChangJin/2013_04_02_136002.shtml。2011年9月發(fā)生在廣東省陸豐市的烏坎事件，一度成為我國農(nóng)村基層民主推進(jìn)過程當(dāng)中的一個典型的案例。烏坎事件源于原村委會長期搞一言堂，大量集體的土地被盜賣，最終引發(fā)群體性的事件，集中體現(xiàn)了村民、村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各方利益與矛盾的膠著狀態(tài)，暴露了基層民主推進(jìn)中的諸多困境。2012年初烏坎村民一人一票選舉出新的村委會，第一次真正意義上行使了民主權(quán)益。然而，2013年當(dāng)記者重新來到烏坎村發(fā)現(xiàn)，這里的民主自治之路走的異常的艱辛。由于烏坎事件的發(fā)生，投資者不敢來，村集體無法獲得收入。村民希望土地或者錢應(yīng)該分一點，但現(xiàn)在什么都沒得到。這就導(dǎo)致了村公共服務(wù)的資金鏈的斷裂，當(dāng)初維權(quán)的骨干分子也逐漸分化，而民選的村主任稱后悔牽涉到維權(quán)活動之中。*黨國英：《破解“烏坎困局”，先推動產(chǎn)權(quán)改革》，《新京報》2013年2月15日，第2版。村民的不理解，再加上追究前村委會違法責(zé)任所引發(fā)的暗流，讓新任村委干部們時刻提心吊膽。烏坎村的新任村干部面臨各種壓力，既要遵循鄉(xiāng)土社會的鄉(xiāng)情規(guī)則，又要在國家要求下，提升公共服務(wù)能力，同時又要滿足村民短時期內(nèi)獲得看得見的收益的期望，這些都使村干部面臨角色困境。我們必須思考，處于多種困境中的當(dāng)代村干部，在社會管理創(chuàng)新要求下，應(yīng)怎樣實現(xiàn)其新的角色要求與轉(zhuǎn)變。

三、基層社會管理創(chuàng)新條件下農(nóng)村干部角色要求及實現(xiàn)路徑

村干部作為農(nóng)村發(fā)展的直接推動者、組織者和實踐者，是國家政策政令的貫徹者和落實者?；鶎由鐣芾韯?chuàng)新要求村干部應(yīng)在原有村民自治服務(wù)管理內(nèi)容的基礎(chǔ)上，順應(yīng)農(nóng)村現(xiàn)代化、專業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化發(fā)展大局，實現(xiàn)其管理理念和工作方式的變革，落實好角色轉(zhuǎn)變，為基層提供更加完善的公共服務(wù)，促進(jìn)民主進(jìn)步，維護(hù)社會穩(wěn)定。

(一)提升村干部領(lǐng)導(dǎo)村民致富的能力，當(dāng)好農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“領(lǐng)頭雁”角色

創(chuàng)新基層社會管理，村干部必須擔(dān)當(dāng)群眾的服務(wù)者和引路者角色，把以群眾為本、服務(wù)為先的理念切實貫穿到國家政策的方法創(chuàng)新、具體執(zhí)行中。村干部應(yīng)推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，做新農(nóng)村建設(shè)的領(lǐng)頭人。圍繞農(nóng)村實際情況，順應(yīng)國家產(chǎn)業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)大局，科學(xué)制定村莊發(fā)展規(guī)劃，因地制宜，發(fā)展適合本村的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和工業(yè)項目，打造村莊特色產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)。圍繞“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、村容整潔、鄉(xiāng)風(fēng)文明、管理民主”的方針，制定新目標(biāo)，發(fā)展新產(chǎn)業(yè)，培育新農(nóng)民，建設(shè)新村莊，樹立新形象，努力推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。“傾聽群眾呼聲，了解群眾所思所想，從群眾最迫切的需要出發(fā)，優(yōu)先解決群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，優(yōu)先解決多數(shù)人的問題?！?岳經(jīng)綸：《社會管理創(chuàng)新的理論與行動框架——以社會政策學(xué)為視角》，《探索與爭鳴》2011年第10期。隨著新農(nóng)合、新農(nóng)保等利民政策的不斷推進(jìn)，農(nóng)民需要村干部提供的服務(wù)越來越多，村干部的工作理念必須實現(xiàn)從管理村莊到服務(wù)村民的轉(zhuǎn)變，成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)頭人。

為實現(xiàn)村干部領(lǐng)頭雁的角色要求，村干部必須提高其領(lǐng)導(dǎo)村民致富的能力。村干部應(yīng)對國家經(jīng)濟(jì)大環(huán)境和其走勢反應(yīng)敏銳，充分掌握經(jīng)濟(jì)知識，能根據(jù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行特點和規(guī)律，及時調(diào)整村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路。一是必須提高其運(yùn)用政策的能力和調(diào)查研究能力。解決問題、工作決策應(yīng)以政策為基準(zhǔn)，對致富項目開展充分的調(diào)查和論證，真實把握村民實際需要，有效開展工作。二是重點推進(jìn)村干部自身現(xiàn)代化，強(qiáng)化教育培訓(xùn)。結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)以及城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要，通過集中教育培訓(xùn)、選派外出學(xué)習(xí)、觀摩交流，聘請專業(yè)人員授課等方式，引導(dǎo)他們主動學(xué)習(xí)政治、經(jīng)濟(jì)、法律、管理等知識，以提高他們帶頭致富的本領(lǐng)和能力。三是建立健全村干部在實踐中鍛煉的成長機(jī)制。針對有思路、有干勁，但缺資金、缺技術(shù)的村干部，基層政府應(yīng)積極進(jìn)行協(xié)調(diào)，重點扶持一批想促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展、但缺資金的村干部，幫助他們發(fā)展產(chǎn)業(yè)、帶頭致富。鼓勵村干部創(chuàng)辦村級科技致富示范基地和特色農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社，推動其發(fā)展壯大，為村民提供發(fā)家致富的平臺。

(二)提高村干部的服務(wù)績效，做好農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)者的角色要求

創(chuàng)新基層社會管理，村干部應(yīng)是農(nóng)村建設(shè)的管理者。隨著基層管理的廣泛開展，農(nóng)村干部既要對黨和政府的方針政策加以貫徹執(zhí)行，還要根據(jù)上級的指示精神，管理好農(nóng)村的各項事務(wù)，提高公共產(chǎn)品服務(wù)能力?；鶎庸芾韯?chuàng)新要求農(nóng)村干部切實提高履職能力，積極推進(jìn)基本公共服務(wù)在農(nóng)村的均等化，加強(qiáng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)施和能力建設(shè)，在基層形成提供基本公共服務(wù)的平臺和網(wǎng)絡(luò)。村干部的職責(zé)，就是發(fā)揮他們的“能人”優(yōu)勢，辦好集體事業(yè)和公益事業(yè)。村干部應(yīng)不斷探索改善農(nóng)村水、電、路等關(guān)系農(nóng)民切身利益的基礎(chǔ)設(shè)施的新辦法新舉措，不斷改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。根據(jù)群眾實際需求，積極配合上級部門把郵政、電信、供水、供電等與群眾生活息息相關(guān)的服務(wù)項目納入村級便民服務(wù)中心，使之成為真正的基層“政務(wù)超市”，使村民不出村就能享受優(yōu)質(zhì)、便捷、高效的公共服務(wù)。*陳志剛：《破除農(nóng)村公共服務(wù)供給困境的創(chuàng)新探索》，2011年12月19日http://marxism.org.cn/blog/u/28/archives/2011/1067.html。同時，還要提供對農(nóng)民的科技培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生等便民公共服務(wù)，大力開展群眾性文化活動，改善農(nóng)村文化設(shè)施。另外，村干部應(yīng)幫助、組織農(nóng)民成立真正屬于農(nóng)民自己的各類社會組織，使其真正能代表農(nóng)民的利益，通過組織的途徑表達(dá)利益要求，并以社會組織為依托同政策制定者、服務(wù)提供者以平等的身份進(jìn)行討價還價，最終實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給向農(nóng)民本位的回歸。*陳譚：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給的體制困境與轉(zhuǎn)軌路向》，《中國行政管理》2008年第4期。最后，村干部應(yīng)充分發(fā)揮“兩新”組織在經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會管理中的重要作用，成立完善的組織管理協(xié)會，建立同政府溝通的渠道以及擴(kuò)大參與政府決策的機(jī)會等。

為實現(xiàn)村干部公共服務(wù)建設(shè)者的角色要求，必須提高其服務(wù)績效。為此，應(yīng)建立健全村干部的績效考核機(jī)制。嚴(yán)格執(zhí)行村干部的工作目標(biāo)責(zé)任制，制定具體的實施細(xì)則，堅持工作業(yè)績、實地考核與群眾評議相結(jié)合的考評辦法，考核結(jié)果在鎮(zhèn)、村黨務(wù)公開欄內(nèi)予以公布。同時，建立健全村干部獎懲制度。對能力強(qiáng)、考核結(jié)果高的典型村干部要多加宣傳并給予相應(yīng)的物質(zhì)獎勵和精神激勵，充分發(fā)揮其帶頭示范作用，而對業(yè)績平常的村干部則要給予通報批評。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)創(chuàng)造條件,加強(qiáng)對村干部后期社會保障的投入，使其能安心工作。

(三)強(qiáng)化村干部工作的制度化建設(shè)，履行好農(nóng)村基層民主建設(shè)推進(jìn)者的角色要求

創(chuàng)新基層社會管理要求農(nóng)村干部推進(jìn)村務(wù)信息公開，增強(qiáng)村務(wù)、黨務(wù)工作的透明度。推進(jìn)信息公開，要充分利用村、組村務(wù)公開欄、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易平臺、農(nóng)村黨風(fēng)廉政信息公開平臺、農(nóng)村信息直通車以及電視、廣播、報刊等形式，把農(nóng)村“三資”管理、重大村務(wù)等信息充分公開，實現(xiàn)村務(wù)、財務(wù)的陽光運(yùn)行。*引自鶴山市人民政府：《關(guān)于深化農(nóng)村基層管理機(jī)制改革的若干意見》，2012年3月14日，http://qlgk.heshan.gov.cn/yghs/ShowArticle.asp?ArticleID=1540。在涉及村級重大資金開支、集體資產(chǎn)的承包、租賃、出讓和集體資源開發(fā)利用、集體土地征用征收、工程項目招投標(biāo)等涉及村民利益的重要事項，須經(jīng)“村監(jiān)委”簽署意見和蓋章，真正發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會的作用。在農(nóng)村具體事務(wù)上開展基層民主協(xié)商，注重保障村民在村級事務(wù)管理中的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。另外，村干部作為基層組織的主要責(zé)任人，應(yīng)發(fā)揮黨員在基層社會管理和服務(wù)中的先鋒模范作用。

為實現(xiàn)村干部在基層民主建設(shè)中的角色要求，必須加大村干部工作的制度化建設(shè)。一是建立村干部工作制度化機(jī)制，包括村干部例會制、走訪制、值班制、重大事項黨支部與村委會聯(lián)席會議集體決定制等內(nèi)容；建立村務(wù)管理規(guī)范化機(jī)制，依據(jù)村委會組織法和村民自治章程，辦理村務(wù)、規(guī)劃發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)。*周紹金：《質(zhì)疑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的必要性——兼談國家基層政權(quán)機(jī)構(gòu)建的設(shè)想》，《人大研究》2004年第6期。二是界定政府權(quán)力在農(nóng)村的使用范圍。在民主自治框架下重構(gòu)黨政關(guān)系、鄉(xiāng)村關(guān)系和村組關(guān)系。通過法律政策的調(diào)整，賦予村干部、村民更多管理農(nóng)村資源和生產(chǎn)經(jīng)營的自主權(quán)，縣鄉(xiāng)政府要改變過去事事都要管的做法，把主要精力放在引導(dǎo)村民行使民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。三是加大農(nóng)村干部違法違紀(jì)的懲防力度。對損害村民利益、群眾反映強(qiáng)烈的村干部貪污賄賂案件，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要依法加大打擊力度。要進(jìn)一步加大對鎮(zhèn)村兩級貪污賄賂犯罪的舉報宣傳力度，增強(qiáng)廣大干群的舉報意識和積極性。

(四)提高村干部應(yīng)急處置事件能力，履行好鄉(xiāng)村和諧穩(wěn)定維護(hù)者的角色要求

創(chuàng)新基層社會管理，必須大力發(fā)揮村干部對農(nóng)村穩(wěn)定的引領(lǐng)作用。村干部要積極為群眾提供政策法律咨詢，支持村民依法行使民主權(quán)利，引導(dǎo)村民理性合法地反映訴求。積極調(diào)解農(nóng)村各類糾紛，公平公正地處理村民矛盾和積極維護(hù)村民利益，努力營造良好的社會環(huán)境。村干部應(yīng)掌握農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題的最新動向，及時、準(zhǔn)確、全面地向上級黨政領(lǐng)導(dǎo)部門反映情況和問題，讓上級部門了解各地農(nóng)村的真實情況和廣大農(nóng)民的利益訴求，以便作出科學(xué)合理、切實有效的決策。另外，村干部應(yīng)當(dāng)在村集體經(jīng)濟(jì)收益分配、土地和山林湖塘承包、公共福利事業(yè)建設(shè)等涉及群眾利益的村務(wù)管理事項方面，代表農(nóng)民的利益和要求，以保證農(nóng)村利益分配原則和制度的公平合理性。*汪永恩：《新時期村級黨組織的功能定位與角色轉(zhuǎn)換》，2008年5月8日http://www.xzdj.cn/Item/4280.aspx。必須從制度上保證村干部角色向村民利益的回歸，建構(gòu)利益主體協(xié)商的公共空間和協(xié)商程序、達(dá)成共識的程序，讓所涉及的村民參與進(jìn)政策的討論中。村干部應(yīng)秉持村民利益至上原則，及時回應(yīng)群眾的利益訴求，避免使偶然矛盾演變?yōu)楸厝坏氖录诟鱾€層次上，在各個環(huán)節(jié)上，建立起阻斷事態(tài)繼續(xù)升級的機(jī)制，用對話、談判和協(xié)商的辦法化解利益矛盾，避免群體性事件發(fā)生，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定。

為實現(xiàn)村干部鄉(xiāng)村和諧維護(hù)者的角色要求，必須提高村干部的應(yīng)急處置能力。一是必須從源頭上保證村干部政治素質(zhì)。為適應(yīng)社會管理創(chuàng)新的新要求，村干部應(yīng)逐步實現(xiàn)知識化、能力化、年輕化、信息化，具備國家大局意識，能夠有效解決基層出現(xiàn)的各類矛盾。因此，應(yīng)著力打破地域、年齡、資歷等選人用人觀念，真正將處理矛盾有經(jīng)驗、帶領(lǐng)村民致富能力強(qiáng)的選進(jìn)村班子。建立后備干部名冊，鼓勵和支持后備干部有序參與村級事務(wù)管理，提高解決實際問題的能力。二是必須提高村干部解決矛盾的能力。在創(chuàng)新基層社會管理的進(jìn)程中，農(nóng)村存在著各種各樣利益沖突和不安定因素，村干部要善于發(fā)現(xiàn)苗頭，觀察各種矛盾的新動向，具體問題具體分析，采取不同方法來化解，讓矛盾雙方心服口服。三是必須提高村干部處理突發(fā)事件的能力?；鶎由鐣芾韯?chuàng)新要求村干部遇到突發(fā)事件應(yīng)果斷決策，控制局面，防止事態(tài)擴(kuò)大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)通過定期舉辦村干部工作經(jīng)驗交流會等方式，加強(qiáng)村干部間維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定、處理矛盾等方面的經(jīng)驗交流，使他們在相互學(xué)習(xí)、相互交流中開闊視野、增長見識、提升解決實際問題的經(jīng)驗和能力。另外，村干部應(yīng)注重防范農(nóng)村群體性事件的發(fā)生，對村民越級上訪的事件，從多個方面積極協(xié)調(diào)，平息事態(tài)，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定。

[責(zé)任編輯：李春明]

RoleTransformationoftheRuralCadresfromthePerspectiveofGrassrootsSocialManagementInnovation

ZHUO Cheng-xia

(Shandong Academy of Social Sciences, Jinan 250002， P.R.China)

The rural cadres, which are one of the main parts of social management, play an important role in rural social development. Social management innovation brings series challenges to rural cadres’ working concept, mode, method, which infuses new meaning to their role. Social management innovation requires rural cadres not only to enhance their abilities of duties performance, but also to establish the fundamental concept of serving the mass. As leader of the rural economic development, the rural cadre must improve their ability to make the villagers get rich; as builders of the basic public service of the countryside, they must improve their service performance; as constructer of grassroots democracy, they should establish information publicity systems of village affairs; as upholders of rural harmony and stability, they should improve their ability of dealing with emergency events.

grassroots social management innovation; the role of rural cadres; dilemma conflict; role transformation

卓成霞，山東省社會科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員(濟(jì)南250002)。