趙 瑋

(山東大學(xué)法學(xué)院碩博連讀研究生 濟(jì)南 250100)

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通過參與地方行政立法保護(hù)弱勢(shì)群體自身權(quán)益

趙 瑋

(山東大學(xué)法學(xué)院碩博連讀研究生 濟(jì)南 250100)

近年來，伴隨社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系的變化，社會(huì)弱勢(shì)群體*此處社會(huì)弱勢(shì)群體的概念是廣義的，非僅指傳統(tǒng)上認(rèn)定的老弱病殘或無勞動(dòng)能力等生理性弱勢(shì)群體，有學(xué)者將此概念劃定為一個(gè)在社會(huì)性資源分配上具有經(jīng)濟(jì)利益貧困性、社會(huì)權(quán)利匱乏性、生活文化排斥性、承受能力脆弱性的特殊社會(huì)群體。參見林龍：《權(quán)利失衡與利益協(xié)調(diào)：城市弱勢(shì)群體利益表達(dá)現(xiàn)狀與對(duì)策》，載香港中文大學(xué)中國研究論文庫，http://www.usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp?id=3256.面臨的問題錯(cuò)綜復(fù)雜。盡管針對(duì)社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、勞資糾紛等一系列權(quán)益保護(hù)事項(xiàng)的行政規(guī)章已有不少，但依然存在立法空洞以及操作性不強(qiáng)等問題。同時(shí)，缺乏制度性資源占有的社會(huì)弱勢(shì)群體，他們長期處于“被安排”、“被代表”中，其正當(dāng)?shù)睦嬖V求難以通過有效的決策參與機(jī)制得以伸張。因此，地方政府采取積極措施推進(jìn)社會(huì)弱勢(shì)群體參與行政立法過程，會(huì)增進(jìn)弱勢(shì)群體利益表達(dá)的實(shí)效，這對(duì)于弱勢(shì)群體權(quán)利的保護(hù)和實(shí)現(xiàn)具有重要意義。一方面，保障社會(huì)弱勢(shì)群體參與行政立法的權(quán)利，有利于保障多元利益的立法協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)勢(shì)群體和弱勢(shì)群體利益的“共贏”。行政立法往往會(huì)涉及強(qiáng)勢(shì)群體與弱勢(shì)群體間的利益分配關(guān)系，但是，強(qiáng)弱勢(shì)群體對(duì)公共政策的影響力大相徑庭，處于弱勢(shì)的一方常常需要行政機(jī)關(guān)給予更多的關(guān)注，以便更加理性地協(xié)調(diào)不同主體間的利益關(guān)系。另一方面，社會(huì)弱勢(shì)群體參與行政立法，可以起到“除弊興利”的效果。在立法公開的基礎(chǔ)上，通過相應(yīng)機(jī)制促成弱勢(shì)群體以“決策當(dāng)事人”角色參與立法活動(dòng)，轉(zhuǎn)變?cè)诹⒎ǔ绦蛑行姓?quán)“一家獨(dú)大”的狀況。此外，社會(huì)弱勢(shì)群體廣泛參與立法，可以有效抑制他們因話語權(quán)缺失而進(jìn)行的非理性的抵抗行為，增強(qiáng)行政立法的科學(xué)性和可接受性，實(shí)現(xiàn)政府根據(jù)地方情況進(jìn)行創(chuàng)制規(guī)范的初衷。因此，社會(huì)各主體平等參與行政立法，可以形成對(duì)地方立法的有效規(guī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體各項(xiàng)權(quán)益的實(shí)質(zhì)性保護(hù)。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前，必須設(shè)計(jì)恰當(dāng)?shù)墓妳⑴c立法制度，使得社會(huì)弱勢(shì)群體有效參與行政立法成為可能。

首先，強(qiáng)化行政立法公開的機(jī)制設(shè)置，盡可能讓弱勢(shì)群體全面了解立法信息。立法公開是實(shí)現(xiàn)行政立法參與的前提。我國《政府信息公開條例》的施行已使大量的政府信息公布于眾，政府透明度得以提升，為公民了解行政活動(dòng)提供了較大幫助。但從具體規(guī)章創(chuàng)制過程來看，大量的信息披露仍處于遲延狀態(tài)，信息公開的范圍狹窄，行政機(jī)關(guān)通過“定密”來規(guī)避公開，選擇性公開現(xiàn)象比比皆是。*王錫鋅：《信息公開的制度實(shí)踐及其外部環(huán)境——以政府信息公開的制度環(huán)境為視角的觀察》，《南開學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2011年第2期。政府信息公開面臨的種種問題，導(dǎo)致了行政機(jī)關(guān)和弱勢(shì)群體之間存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，弱勢(shì)群體難以對(duì)與其關(guān)聯(lián)密切的立法事項(xiàng)作出清晰的評(píng)估，缺乏“有效公開”的立法參與程序因而使權(quán)利處于“虛化”狀態(tài)。*季燕霞：《博弈的天平》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2011年，第86頁。針對(duì)這一狀況，立法須進(jìn)一步完善信息公開的機(jī)制建設(shè)。一是行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)章制定初期，保障公眾群體參與后期活動(dòng)有充分的準(zhǔn)備時(shí)間。如《在環(huán)境問題上獲取信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約》中規(guī)定：行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)幫助和指導(dǎo)公民設(shè)法獲取信息，在立法之初就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的信息披露，如公開相關(guān)的規(guī)劃綱要、環(huán)境政策建議方面的分析報(bào)告、公眾參與決策的基本方式等。*吳浩：《國外行政立法的公眾參與制度》，北京：中國法制出版社，2008年，第50頁。二是針對(duì)規(guī)章立法的事項(xiàng)，應(yīng)盡可能全面地公開公眾須知曉的相關(guān)信息。對(duì)此，可參考《美國聯(lián)邦行政程序法》的規(guī)定，將預(yù)制定的規(guī)章草案或其主要內(nèi)容進(jìn)行公告，制定的時(shí)間、地點(diǎn)以及規(guī)章的性質(zhì)，制定規(guī)章的主要依據(jù)，規(guī)章草案的主要內(nèi)容。*王名揚(yáng)：《美國行政法》，北京，中國法制出版社，1995年，第360頁。三是應(yīng)加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)和弱勢(shì)群體在信息公開方面的良性互動(dòng)。對(duì)此，行政機(jī)關(guān)要定期公布立法規(guī)劃，主動(dòng)和公民溝通信息披露的方式和內(nèi)容，不斷積累經(jīng)驗(yàn)，逐步實(shí)現(xiàn)立法公開的精細(xì)化和規(guī)范化。四是強(qiáng)化立法公開的程序規(guī)制。弱勢(shì)群體在立法公開中的意見不能得到反饋，往往是因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)制度化的監(jiān)督和懲戒措施。對(duì)此，楊海坤教授認(rèn)為，應(yīng)在行政程序法中規(guī)定科學(xué)合理的信息公開制度、說明理由制度等，而且要有明確而細(xì)致的規(guī)定，同時(shí)必須確定違反程序的救濟(jì)措施和法律責(zé)任。通過對(duì)立法信息的了解，弱勢(shì)群體可以在參與立法時(shí)有的放矢，使其利益表達(dá)的話語權(quán)和有效性得到增強(qiáng)，弱勢(shì)群體參與立法的良好氛圍可得以逐步形成。*王大敏：《行政法制約激勵(lì)機(jī)制研究》，北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2010年，第238頁。

其次，創(chuàng)設(shè)多元化的公眾參與方式，保障弱勢(shì)群體在行政立法過程中的充分參與。一是要實(shí)行行政立法動(dòng)議制度，保障弱勢(shì)群體的提案權(quán)。在行政民主理念下，公眾成為推動(dòng)社會(huì)變革的重要?jiǎng)恿Γ簧賹W(xué)者由此提出“公眾行政立法動(dòng)議權(quán)”概念與制度建設(shè)，主張通過明確公眾的行政立法動(dòng)議權(quán)及其相關(guān)事項(xiàng)的實(shí)體權(quán)利和程序規(guī)則，以限制行政立法權(quán)的濫用。需要強(qiáng)調(diào)的是，動(dòng)議機(jī)制的設(shè)定要便利公民提案，對(duì)于有一定數(shù)量公民聯(lián)合提議的立法事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)如若不采納，須要詳細(xì)說明理由。二是在規(guī)章制定程序中為公眾提供多元化的參與方式，根據(jù)立法事項(xiàng)的關(guān)切度確定公眾參與的范圍和程度。行政立法權(quán)具有被濫用的風(fēng)險(xiǎn)，一般進(jìn)行嚴(yán)格程序規(guī)制，但規(guī)制過多也會(huì)有損行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為協(xié)調(diào)立法程序中保障程序性權(quán)利與提高行政效率之間的價(jià)值沖突，行政機(jī)關(guān)可按照立法事項(xiàng)的輕重緩急來匹配參與方式。如針對(duì)重要且關(guān)切特定群體利益的行政立法事項(xiàng)，應(yīng)適用特別程序，設(shè)置公共座談會(huì)和立法聽證會(huì)汲取各方意見。針對(duì)那些難以參與到立法活動(dòng)、但與規(guī)章制定有利害關(guān)系的弱勢(shì)群體，可采取走訪、調(diào)查、開展區(qū)域性活動(dòng)以及有針對(duì)性地散發(fā)宣傳材料等方式。涉及一般重要的立法事項(xiàng)，可以選擇性地適用“公告—評(píng)議”、調(diào)查問卷等參與方式，各方面了解民意信息。當(dāng)然，擇取何種方式開展立法咨詢，還須兼顧民眾的意愿，尤其要關(guān)注參與能力不足的弱勢(shì)群體的意愿。在具體的聽證、座談活動(dòng)中，行政機(jī)關(guān)須對(duì)參與主體中陳述和表達(dá)意見不清晰的利益相關(guān)群體進(jìn)行主動(dòng)詢問，征求他們的意見。此外，參與途徑多元化的設(shè)置，還須通過法規(guī)范確定相關(guān)的程序規(guī)范和責(zé)任承擔(dān)事項(xiàng)，保障各項(xiàng)機(jī)制運(yùn)行的實(shí)效性，實(shí)現(xiàn)不同群體參與的相對(duì)平衡。

再次，推動(dòng)弱勢(shì)群體間接參與立法過程，拓寬利益代表團(tuán)體的參與渠道。公眾參與行政立法，通常是直接參與的方式，分散且貧弱的公民成員往往對(duì)行政主體的決策過程影響微弱，唯有通過組織化的方式，他們才可能真正成為利益競爭中的“有效參與者?！?王錫鋅：《利益組織化、公眾參與和個(gè)體權(quán)利保障》，《東方法學(xué)》2008年第4期。因此，弱勢(shì)群體通過社會(huì)組織或代表團(tuán)體傳達(dá)自身的利益訴求就顯得十分重要。然而，我國目前的社會(huì)組織在各方面尚不能獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)，使得這些潛在的利益代表人對(duì)于弱勢(shì)群體參與社會(huì)事務(wù)的作用大打折扣?；诖耍畱?yīng)繼續(xù)推進(jìn)社會(huì)組織與行政機(jī)關(guān)脫鉤，實(shí)現(xiàn)“政社分開”，自我管理。如北京市已率先進(jìn)行了相應(yīng)改革，通過設(shè)立社會(huì)建設(shè)的專項(xiàng)資金，以培育和扶持服務(wù)民生的公益組織、行業(yè)組織和社區(qū)組織的發(fā)展。在拓寬利益代表團(tuán)體參與立法的途徑方面，我國可參考國外的行政立法參與制度。如歐盟通過立法設(shè)定了公共咨詢的基本原則和最低限制。英國在2000年簽署了《咨詢實(shí)務(wù)準(zhǔn)則》，其中也明確了必須通過公眾咨詢的立法事項(xiàng)，法案制定之初須明確公共咨詢的內(nèi)容以及目標(biāo)團(tuán)體的范圍，在利益代表團(tuán)體間維持適當(dāng)平衡，特別是要從中了解特定公眾群體(如殘障人群及其親屬或少數(shù)民族群體)的意見。*吳浩：《國外行政立法的公眾參與制度》，北京：中國法制出版社，2008年，第134頁。除此之外，我國也可借鑒“公共利益”代理人制度，由企業(yè)、私人律師甚至是政府部門來提供“公共利益”代表，如美國設(shè)置經(jīng)濟(jì)機(jī)遇辦公室來代表窮人的利益*轉(zhuǎn)引自王錫鋅：《利益組織化、公眾參與和個(gè)體權(quán)利保障》，《東方法學(xué)》2008年第4期。，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)弱勢(shì)群體利益訴求的伸張。

最后，完善與弱勢(shì)群體參與行政立法相關(guān)的制約和激勵(lì)機(jī)制。弱勢(shì)群體參與立法的積極性不強(qiáng)，一方面是由于行政機(jī)關(guān)對(duì)于公眾參與的漠視，在公開和參與方面設(shè)置層層阻礙；另一方面，弱勢(shì)群體受教育程度和經(jīng)濟(jì)水平的限制，參與行政立法存在一定困難。對(duì)此，行政部門應(yīng)設(shè)定相關(guān)的監(jiān)督和審核程序來保障弱勢(shì)群體能真正參與立法活動(dòng)。如我國《規(guī)章制定程序條例》第二十三條規(guī)定說明了當(dāng)規(guī)章送審稿內(nèi)容直接涉及民眾的重大利益或分歧時(shí)，若存在程序瑕疵，可以舉行聽證會(huì)。很多地方政府也有相應(yīng)的規(guī)定，如《青島市人民政府規(guī)章制定程序規(guī)定》中明確行政機(jī)關(guān)送審稿時(shí)，需要提交公眾參與立法的相關(guān)材料。同時(shí)，為規(guī)制監(jiān)督形式化，應(yīng)建立健全立法責(zé)任的評(píng)估機(jī)制，依法嚴(yán)肅追究主管部門、單位負(fù)責(zé)人和相關(guān)人員責(zé)任，將公眾參與狀況納入績效考核之中。此外，行政部門還須創(chuàng)設(shè)相關(guān)的激勵(lì)機(jī)制提升弱勢(shì)群體的參與積極性。一是要轉(zhuǎn)變搭便車心理，增強(qiáng)“權(quán)利”意識(shí)。行政部門須加強(qiáng)立法參與活動(dòng)的宣傳，鼓勵(lì)弱勢(shì)群體在立法程序中爭取為自己實(shí)現(xiàn)、保護(hù)自己權(quán)益所依靠的制度和資源支持。二是要設(shè)立參與立法的補(bǔ)償、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。在行政立法過程中，行政部門可支付部分困難群體因參與立法而產(chǎn)生的費(fèi)用，并對(duì)提出合理化建議的公民給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。

黨的十八大報(bào)告指出，應(yīng)逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系，努力營造公平的社會(huì)環(huán)境，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利。在當(dāng)前，弱勢(shì)群體處于權(quán)利失衡的境況下，地方行政立法應(yīng)當(dāng)敞開懷抱，積極拓展社會(huì)公眾(尤其是社會(huì)弱勢(shì)群體)參與立法的途徑。通過一系列恰當(dāng)?shù)臋C(jī)制設(shè)計(jì)，保障公民參與行政立法的平等性和有效性，以促進(jìn)弱勢(shì)群體自身權(quán)益的保護(hù)和實(shí)現(xiàn)。