高全喜 田飛龍

田飛龍(以下簡稱“田”):高教授，您好，很高興應(yīng)您之約繼續(xù)就百年中國的憲政轉(zhuǎn)型主題展開進一步的討論。我注意到最近兩三年您在學(xué)術(shù)研究的重心上有一定的調(diào)整，即從側(cè)重早期現(xiàn)代宏觀思想背景梳理的政治思想史層面轉(zhuǎn)換到側(cè)重百年中國憲政轉(zhuǎn)型的政治憲法學(xué)層面。這一學(xué)術(shù)調(diào)整的效果是顯著的。2011年，您推出了《立憲時刻:論〈清帝遜位詔書〉》一書;〔1〕參見高全喜:《立憲時刻:論〈清帝遜位詔書〉》，廣西師范大學(xué)出版社2011年版。2012年，您又就八二憲法主題連續(xù)發(fā)表對談或論文?！?〕有關(guān)對談參見高全喜、田飛龍:《八二憲法與現(xiàn)代中國憲政的演進》，載《二十一世紀(jì)》(香港)2012年6月號;有關(guān)論文參見高全喜:《革命、改革與憲制:八二憲法及其演進邏輯》，載《中外法學(xué)》2012年第5期;《政治憲法學(xué)視野中的八二憲法》，載《清華法學(xué)》2012年第6期。在我看來，您對中國憲法史與憲政轉(zhuǎn)型問題的研究可謂獨辟蹊徑，既非以材料為中心的傳統(tǒng)史學(xué)模式，亦非局限于條文注釋和案例模擬的憲法教義學(xué)模式，而是一種融合歷史與哲學(xué)路徑的政治憲法學(xué)模式。這一次，您決定選擇“政協(xié)”這一主題，有何特別的思考呢?

高全喜(以下簡稱“高”):剛才你提到我的學(xué)術(shù)調(diào)整，概括得較為準(zhǔn)確。《立憲時刻》出版之后，引起學(xué)界和社會較大的反響，不少學(xué)術(shù)界朋友跟我說，那本書無論是方法論還是思想路線都有創(chuàng)新和綜合提升的表現(xiàn)。這些年來我一直有一種很深的憂慮，即現(xiàn)有的關(guān)于百年中國憲政的史學(xué)研究和法學(xué)研究各說各話，有的只是關(guān)注某個歷史細節(jié)或制度條文的考辨，缺乏深沉的歷史哲學(xué)視野和長時段的演化史觀。我去年對八二憲法的研究也大體延續(xù)了《立憲時刻》的基本風(fēng)格。

至于政協(xié)話題，我在《立憲時刻》中已隱約觸及，因為在那一次的“中國版光榮革命”中，立憲派的政治協(xié)商功能已經(jīng)顯露。政協(xié)更精彩的表現(xiàn)是在1945年和1949年，其以“協(xié)商制憲”的模式分別締造了國民黨的1947年民國憲法和共產(chǎn)黨的1949年共同綱領(lǐng)，在憲法意義上為今日海峽兩岸的政治格局奠定了法統(tǒng)基礎(chǔ)。然而，政協(xié)在輝煌之后卻歸于沉寂，在大陸逐漸被改造為“多黨合作與政治協(xié)商制度”的一部分，政治功能被大大弱化和限定，在臺灣則于國民黨赴臺之后銷聲匿跡，在島內(nèi)戒嚴(yán)政治和族群政治中并無突出表現(xiàn)。政協(xié)及其背后的立憲派建國路線是中國立憲史上的一道極其亮麗但并非主流的風(fēng)景線，和居于主流的、由國共兩黨分別擔(dān)綱的“黨治國家”建國路線形成長期的歷史與價值角力，并構(gòu)成后者結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要推動力。我們今天的憲法史研究大多在國共兩黨各自的法統(tǒng)內(nèi)展開，對于政協(xié)的歷史功績、憲法角色與未來政治定位關(guān)注不足、挖掘不夠。未來中國，無論是兩岸政治統(tǒng)一，還是大陸自身的政治轉(zhuǎn)型，政協(xié)的基本經(jīng)驗都不容忽視、不可或缺。這是我決定從事這一主題研究的基本背景。

田:我很贊同您的基本方法與思路。我記得姚中秋教授曾專門撰文梳理過現(xiàn)代中國的“保守憲政主義”思想與政治傳統(tǒng)，〔3〕參見姚中秋:《論現(xiàn)代中國的保守—憲政主義思想與政治傳統(tǒng)》，載《洪范評論》(第13輯)，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2011年版。對晚清至民國數(shù)波立憲潮中的思想精英及其政治文化背景進行了概括，其中的思路和不少具體觀點與您的論述有相近之處。我也曾將您在《立憲時刻》中展示出的新的歷史方法論概括為“保守改良主義”，定位為一種具有自由內(nèi)核、保守取向和大歷史意識的立場?！?〕參見田飛龍:《保守改良主義與百年共和》，載《戰(zhàn)略與管理》2011年第3/4期合編本。在我看來，政協(xié)是可以納入“保守憲政主義”或“保守改良主義”的思想脈絡(luò)中予以重新闡釋和挖掘的。

高:是的。我看重政協(xié)還有一個緣由，因為它是一種超“黨治國家”的歷史現(xiàn)象與政治存在，與二十世紀(jì)大革命中的國共兩黨均保持著相當(dāng)?shù)恼尉嚯x，其中流淌著具有普適性的自由共和主義精神血液。為了更好地理解政協(xié)的來龍去脈及其憲法角色，我們還是得從一百年前說起，從中國現(xiàn)代史上的第一個共和國及其立憲時刻說起。

田:好的，我們就從那一次“失敗的光榮革命”說起。

一、協(xié)商建國的早期傳統(tǒng)

高:辛亥革命本身并不能說是失敗的，甚至其開局非常良好，它以極低的代價建立了中國而且也是亞洲第一個現(xiàn)代共和國。言其“失敗”，是因為它所宣揚的自由共和價值與政治美德沒有鞏固與存續(xù)下來，而是逐漸被軍閥政治和黨治國家所沖破。辛亥革命開局良好的重要原因就在于立憲派的協(xié)商建國努力。我們知道，在武昌首義、舉國動蕩之際，立憲派在革命黨、清廷及北洋軍閥諸派勢力的夾縫間積極奔走，最終促成了清帝遜位和革命派總統(tǒng)退位，使得中國由大清帝國全身進入中華民國的歷史新紀(jì)元。當(dāng)時革命派與北京政府的“南北和談”，立憲派起到了一種“早期政協(xié)”的作用，他們和后來的政協(xié)力量一樣，有錢有位，但無權(quán)無槍，憑借對社會秩序的責(zé)任感、對傳統(tǒng)文化與西方新價值的兼容并取以及訴諸理性與妥協(xié)的政治精神與各種政治強力溝通對話。他們是一群眼界開闊、胸懷天下同時又理性開明的“君子”與“士紳”?！?〕關(guān)于這些精英與治理秩序的關(guān)系，參見姚中秋:《君子或紳士中心的秩序》，載《讀書》2010年第12期。

田:這一群人在武昌首義之后為保全中國作出了積極努力。一方面，他們利用地方性影響積極承擔(dān)起革命之后地方秩序的維護責(zé)任，確保江南地區(qū)的基本穩(wěn)定。另一方面，他們對革命派與清廷及北洋軍閥同時展開說理與對話，使“五族共和”成為現(xiàn)實，著名的《清帝遜位詔書》就是立憲派領(lǐng)袖張騫起草的?！?〕具體參見高全喜、田飛龍:《辛亥革命與現(xiàn)代中國》，載《南方論叢》2011年第4期。如果說《臨時約法》從革命者的共和主義理想角度勾畫了中華民國的憲制藍圖的話，《清帝遜位詔書》則為這一藍圖的展開提供了完整的疆域、國族和政治前提。

高:這是一種“一退一進”式的光榮革命，清帝全身而退，民國全身而進。識大體、知進退，這表明當(dāng)時的中國政治精英還具有某種節(jié)制美德與妥協(xié)精神。立憲派的“早期政協(xié)”工作很出色，他們成功地消磨了清廷的保守傾向和革命黨的激進傾向，完成了民國奠基之初的歷史整合。然而好景不長，1913年的“宋教仁案”徹底顛覆了民國憲政常態(tài)化的理想。

田:宋案是中國議會政治的重大挫折。本來，在宋教仁的努力下，國民黨一度朝著標(biāo)準(zhǔn)的議會政黨轉(zhuǎn)型，同時還倒逼袁世凱組黨參與憲法程序內(nèi)的政治競爭，這一政黨化的進程還將立憲派中的諸多力量包括維新派的梁啟超等納入其中，初步顯示出《臨時約法》的憲法實效和立憲派在協(xié)商制憲之后力主議會政治的歷史成果。

高:從憲政原理上講，議會政治依賴于多元主義，是現(xiàn)代政治力量整合與互動的理性化的系統(tǒng)架構(gòu)。宋案的發(fā)生無情中斷了經(jīng)由立憲派“早期政協(xié)”工作所締造的共和憲政進程。宋案之后，國民黨內(nèi)黃興等人主張法律解決，上海地方司法機關(guān)積極介入，發(fā)出了對國務(wù)總理趙秉鈞的傳訊命令，但孫中山堅持武力解決，發(fā)動二次革命，失敗后在日本組建中華革命黨。政治強力一旦刀兵相見，立憲派及政協(xié)機制就自然靠邊站了，因為主導(dǎo)邏輯又回到了后來毛澤東所概括的“槍桿子里出政權(quán)”。

田:中華革命黨可不是什么議會政黨，同時也區(qū)別于之前的同盟會及國民黨，其建黨原則中已經(jīng)包含了后來的“黨治國家”的某些要素，比如效忠領(lǐng)袖原則。

高:顯然，宋案對孫中山刺激很大，二次革命的急速失敗進一步強化了這一刺激，于是他要求重回革命理想主義與激進主義的建國軌道，建立更具紀(jì)律性和戰(zhàn)斗力的政黨。但事與愿違，孫中山的建黨事業(yè)并未顯示出太大的成效，直到后來借助列寧主義和共產(chǎn)黨的政治援助而完成國民黨的改組與改造之后，才轟轟烈烈起來。1920年代的政治景觀與1910年代大為不同:1921年，共產(chǎn)黨成立，西方政治現(xiàn)代性中的激進主義經(jīng)由蘇俄影響培育而在中國扎根;1924年國民黨完成改組，確立“黨治”原則和“訓(xùn)政”方針，而同期的“黃埔精神”則成為一種嚴(yán)酷的“軍政”精神。傳統(tǒng)的立憲派繼續(xù)靠邊站，中國的政治協(xié)商與合作開始在國共兩大政黨之間展開，他們的共同目標(biāo)是反帝反封建。

田:這實際上標(biāo)志著民國政治進入了“大革命時代”。立憲派的早期政協(xié)及議會政治努力宣告失敗，但他們并未徹底放棄對中國政治與社會的影響:在經(jīng)濟領(lǐng)域，他們利用一戰(zhàn)中列強紛爭留下的縫隙加速推進民族工商業(yè)的發(fā)展，為中國奠定更堅實的現(xiàn)代化基礎(chǔ)，并培育出與這些經(jīng)濟基礎(chǔ)相適應(yīng)的時代價值和社會階層;在文化領(lǐng)域，他們在逐步興起的學(xué)院體制內(nèi)著書立說，與激進取向的新文化運動形成必要的張力平衡;在政治領(lǐng)域，他們傾向于有保留地與國民黨政府合作，推動其盡快完成向憲政的過渡。

高:在這一點上我們也確實需要注意國共兩黨的差異。孫中山畢竟長期在歐美社會生活，領(lǐng)導(dǎo)過辛亥革命的反專制主義斗爭，所以不可能完全接受列寧主義。我記得王奇生教授的書中就提到過孫的政治思想格局是“三民主義為體，俄共組織為用”，〔7〕參見王奇生:《黨員、黨權(quán)與黨爭:1924—1949年中國國民黨的組織形態(tài)》，上海書店出版社2003年版，第11頁。列寧主義只是用來服務(wù)于“軍政”和“訓(xùn)政”時期的階段性政治目標(biāo)，而最終還是要被摒棄，所走向的是體現(xiàn)三民主義的“憲政”。共產(chǎn)黨人與孫中山不同，他們對列寧主義的接受則比較系統(tǒng)化，相對完備和忠誠，在其核心教義中并不存在明確的“憲政”目標(biāo)，因為它的國家不過是一個“專政國家”，其服膺的目標(biāo)是最終的共產(chǎn)主義。

田:所以，國共兩黨的大革命合作并不能持久，甚至“軍政”階段都還沒有走完。1927年的“四一二”政變宣告了國共兩黨第一次合作的結(jié)束，隨之展開的是國共的十年內(nèi)戰(zhàn)和國民政府的“黃金十年”。1931年，國民黨制定了《訓(xùn)政時期約法》，從法律上結(jié)束軍政，進入訓(xùn)政，但內(nèi)憂外患不斷，軍政在事實上不可能結(jié)束。同年，共產(chǎn)黨在江西瑞金制定《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，建立中華蘇維埃共和國。“一國兩制”提前到來。

高:這實際上確定了后來的舊政協(xié)(1945年政協(xié))憲法任務(wù)的兩個基本層面:一是推動國民黨內(nèi)部從“訓(xùn)政”主動走向“憲政”;二是通過政治協(xié)商促成國共第二次合作，建立憲政基礎(chǔ)上的民主聯(lián)合政府。所以，在1930年代以來國民黨的“攘外”與“安內(nèi)”的政治變奏之中，新的立憲派就又開始了積極的政治努力，他們?yōu)樯鲜鰞纱髤f(xié)商制憲任務(wù)而積極奔走。立憲派們這一次似乎在政治上更加成熟，多管齊下、多頭并進:一是有立場地推動并參與國民黨在抗戰(zhàn)之前的憲法起草工作，影響國民黨法統(tǒng)內(nèi)的憲政轉(zhuǎn)型;二是與共產(chǎn)黨人進行政治接觸，協(xié)調(diào)聯(lián)合抗戰(zhàn)以及戰(zhàn)后建國問題，比如1938年梁漱溟與毛澤東的徹夜對談以及1945年黃炎培與毛澤東的窯洞對話;三是自主建黨，通過政黨化的組織活動擴大政治與社會影響力。

田:他們的這些努力還是很有成效的。毛澤東在1940年代有比較集中的關(guān)于新民主主義憲政的論述，中共七大上更是提出了聯(lián)合政府理論?！?〕毛澤東:《新民主主義論》、《新民主主義的憲政》、《論聯(lián)合政府》，載《毛澤東選集》，人民出版社1964年版。這里固然存在著共產(chǎn)黨自身的革命階段論構(gòu)想以及統(tǒng)戰(zhàn)策略的考慮，但也與立憲派日益彰顯的立憲主張之影響不無關(guān)系。

高:隨著抗戰(zhàn)的勝利，協(xié)商建國問題開始提上正式的政治議程。抗戰(zhàn)以血與火的考驗與凝聚初步完成了中華民族共同意識的塑造，使得中華民族在政治上成熟起來，為1945年的協(xié)商制憲提供了政治基礎(chǔ)。在抗戰(zhàn)提供的客觀條件以及立憲派表達的立憲主張之下，無論是國民黨法統(tǒng)內(nèi)的“訓(xùn)政”到“憲政”的轉(zhuǎn)型，還是共產(chǎn)黨法統(tǒng)內(nèi)的“專政”，都不可能再按照各自預(yù)定的節(jié)奏、路線和方案展開，而必須開創(chuàng)一種新的建國路線。這種新的建國路線就是1945年舊政協(xié)的路線。新的立憲派繼承了1910年代早期立憲派的政治協(xié)商經(jīng)驗與傳統(tǒng)，獲得了進一步的政治發(fā)展與成熟，成為戰(zhàn)后一股不容忽視的政治力量。中國立憲史進入了再一次的“協(xié)商制憲時刻”，可惜的是，這又是一次“失敗的光榮革命”，但這一次失敗卻有著不同凡響的影響和遺產(chǎn)。

二、1945年舊政協(xié)的理想與失敗

田:其實嚴(yán)格按照孫中山的《建國大綱》和1931年的《訓(xùn)政時期約法》，民國由“訓(xùn)政”向“憲政”的過渡采取的并不是精英取向的“政治協(xié)商”模式，而是民眾取向的“地方自治”模式，以全國半數(shù)的地方自治達標(biāo)作為實行憲政、還政于民的基本前提。當(dāng)然，這一過程是可以在各種“理由”之下不斷被延期的，具體節(jié)奏由國民黨一黨裁決。這一過渡模式是一種嚴(yán)格的體制內(nèi)轉(zhuǎn)型模式，排斥外部政治精英與力量的實質(zhì)性參與。

高:盡管如此，由于國民黨的政治基礎(chǔ)本身就是多元化的，內(nèi)部派系林立，立憲派社會人士與自由知識分子還是可以尋覓到適當(dāng)?shù)膮⒄臻g。實際上，關(guān)于“協(xié)商制憲”的問題，在抗戰(zhàn)中后期就已經(jīng)在醞釀了。民主立憲、和平建國，可以說是大勢所趨，是真正的“民意”。在政治上日益成熟和組織化的立憲派對此心領(lǐng)神會、積極奔走。在此直接而強烈的“民意”之下，民族利益和憲政前途壓倒了政黨私利和階級利益。

在抗戰(zhàn)后期，國共兩黨相繼發(fā)表了回應(yīng)這一“民意”的政治聲明。國民黨方面在最初立場上依然堅持1936年的《五五憲草》框架。1943年9月，國民黨五屆十一中全會決議通過《關(guān)于實施憲政之決議案》，規(guī)定在戰(zhàn)爭結(jié)束后一年內(nèi)恢復(fù)召開制憲國大。1943年11月，國防最高委員會成立憲政實施協(xié)進會，研究《五五憲草》和制憲問題。以民盟為代表的立憲派不滿足于此，提出了自身的立憲主張。1945年8月15日，日本宣布投降，中國民主同盟發(fā)表《在抗戰(zhàn)中的緊急呼吁》，提出“民主統(tǒng)一、和平建國”主張。共產(chǎn)黨的主張與立憲派形成合力。1945年8月25日，中國共產(chǎn)黨發(fā)表《關(guān)于目前時局的宣言》，提出“和平、民主、團結(jié)”主張，要求召開國是會議，商討抗戰(zhàn)后各項重大問題，制定民主施政綱領(lǐng)，結(jié)束訓(xùn)政，成立舉國一致之國民政府，籌備國民大會代表的自由普選。

田:面對民盟等立憲派以及作為實力派的共產(chǎn)黨的政治協(xié)力，國民黨很難再堅持原議，不得不逐漸敞開政治胸懷，放松政治立場，容納體制外政治力量的實質(zhì)性參與。應(yīng)該說，舊政協(xié)得以成為國民黨制憲的優(yōu)先與前置程序，來自于一次決定性的政治決斷，這一決斷確定性地開啟了戰(zhàn)后的制憲過程。

高:對，應(yīng)該從政治決斷的憲法意義上，來看待1945年10月10日國共雙方在重慶簽署的《政府與中共代表會談紀(jì)要》(雙十協(xié)定)。這個協(xié)定認(rèn)同結(jié)束訓(xùn)政實施憲政，并由國民政府召開政治協(xié)商會議，討論和平建國方案及召開國民大會等問題。雙十協(xié)定以國共兩黨的聯(lián)合名義發(fā)布，這是當(dāng)時中國最有實力的兩大主要政黨的聯(lián)合意志，是對“民主立憲，和平建國”這一根本“民意”的政治確認(rèn)與表達。在國共聯(lián)合作出關(guān)于立憲的政治決斷之后，舊政協(xié)正式開始籌備運作，其主要目標(biāo)是協(xié)調(diào)各方具體立場，起草憲法修改原則草案。盡管新的制憲過程是以尊重國民黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、參與修改《五五憲草》的形式展開的，但立憲派的主張和共產(chǎn)黨的立場具有新的構(gòu)成性意義，對原有草案形成結(jié)構(gòu)性與實質(zhì)性修改。后來的1947年憲法內(nèi)容本身充分證明了舊政協(xié)制憲工作的實質(zhì)成效。

雙十協(xié)定確實構(gòu)成了中國戰(zhàn)后國家重建的政治決斷基礎(chǔ)，某種意義上可以視為第二次國共合作的繼續(xù)。除了民盟等立憲派基于自由民主理想的憲政主張之外，我注意到共產(chǎn)黨人在這一重大問題上也進行了積極的理論探索和立場調(diào)整，即不再固守嚴(yán)酷的階級斗爭理論，而發(fā)展出一種“新民主主義”理論，在戰(zhàn)后政治立場上就體現(xiàn)為中共七大報告中的“聯(lián)合政府”理論。實際上，在1946年的舊政協(xié)代表構(gòu)成上已經(jīng)體現(xiàn)了這樣一種“聯(lián)合政府”原則:共38名代表，國民黨8席，共產(chǎn)黨7席，民盟9席，無黨派9席，中國青年黨5席。這樣一種高度均衡化的政治代表性，在中國立憲史上恐怕是極其罕見的。聯(lián)合政府理論是個好點子，我覺得有點“混合政體”的味道。

田:是的，處于執(zhí)政黨地位的國民黨也不過只有8席，國共兩黨代表總和不超過一半。難怪舊政協(xié)決議最終能夠充分體現(xiàn)民主憲政的基本原則與精神呢?聯(lián)合政府確實具有混合政體的印痕。我覺得共產(chǎn)黨提出這一理論不是偶然的，是自身政治實踐、理論反思與策略設(shè)計的綜合結(jié)果，其依據(jù)大體包括:(1)革命階段論的實踐理性運用;(2)抗日根據(jù)地政治實踐中的“三三制”經(jīng)驗;(3)與國民黨的合作歷史及對孫中山民主主義法統(tǒng)的追溯;(4)對立憲派及全國民意的合理解讀與回應(yīng);(5)對自身實力及其政治地位的正確評估。

高:從嚴(yán)格的教義立場來看，國共兩黨在列寧主義影響之下，都希望追求一種簡潔而嚴(yán)酷的政治一元主義。蔣介石就曾將“黨治國家”原則解釋為“一個主義，一個政黨，一個領(lǐng)袖”。對于共產(chǎn)黨而言，其內(nèi)部“左傾”力量盡管反蔣，但在原則立場上也必然接近上述“一統(tǒng)天下”的解釋。但是抗戰(zhàn)改變了這一切，每一階層都以其實際行動與犧牲作出了巨大貢獻，開始了實質(zhì)性的政治自覺和政治參與。舊政協(xié)就是在這樣一種政治多元主義的氛圍中發(fā)揮歷史作用的。

政協(xié)代表構(gòu)成上的實質(zhì)多元化保證了政協(xié)決議的憲政屬性。1946年1月25日，政協(xié)通過《憲草修改原則》十二條(即政協(xié)決議)。在此基礎(chǔ)上，舊政協(xié)委托立憲派領(lǐng)袖張君勱擔(dān)任憲法起草人，使得政協(xié)決議與立憲派主張更好地結(jié)合進了更為正式的憲法草案之中，而不再受到《五五憲草》的嚴(yán)格限制。1946年1月31日，政協(xié)通過《和平建國綱領(lǐng)》，并決議于1946年5月5日召開制憲國大。國民政府成立憲草審議委員會對《憲草修改原則》進行審查，由政協(xié)秘書長雷震負(fù)責(zé)整理憲法條文。制憲形勢一度大好。

田:可是好景不長，國民黨很快就對政協(xié)決議突破《五五憲草》的趨勢進行了反彈和遏制。1946年3月，國民黨召開六屆二中全會，明確指出政協(xié)決議破壞《五五憲草》基本原理，要求制憲必須以國民黨的《建國大綱》作為最基本的依據(jù)。同期，蔣介石于國民參政會第二次會議上宣布政協(xié)會議不是制憲會議，只有國民大會有此職權(quán)。這里就出現(xiàn)了一個理論性的問題:舊政協(xié)在憲法上到底是什么?

高:如果制憲會議指的是有權(quán)直接通過憲法的特別代表會議，那么舊政協(xié)確實不是制憲會議。我們可以聯(lián)系一下美國的費城制憲，如果有人主張費城會議不是制憲會議，也沒有大錯，因為原來的《邦聯(lián)條例》并未授予此次會議以制憲權(quán)力。但人們習(xí)慣上也稱美國的費城會議為制憲會議，盡管它所具有的權(quán)力不過是一種制憲建議權(quán)。在此意義上，舊政協(xié)也可以被寬泛地稱為制憲會議，但其權(quán)力類似于費城的制憲建議權(quán)，本身并不具有制憲權(quán)。后來的1949年的新政協(xié)則具有完備的制憲權(quán)。

應(yīng)該指出，國民黨的反彈可以視為對舊政協(xié)工作性質(zhì)的一次質(zhì)疑:這到底是一次以國民黨《建國大綱》和約法體制為前提的、針對國民黨版的《五五憲草》的一次修憲行為，還是突破國民黨法統(tǒng)而直接訴諸人民主權(quán)的一次制憲行為?國民黨與蔣介石的理解自然是前者，而民盟等立憲派與共產(chǎn)黨的理解自然是后者。這里暴露出了國民黨與體制外政治力量之間的實質(zhì)性分歧，這一分歧最終導(dǎo)致了共產(chǎn)黨的退出與舊政協(xié)的失敗。

田:其實國共兩黨在政治協(xié)商中的真誠度都不及立憲派，雙方在政治協(xié)商的同時都在加緊軍事準(zhǔn)備，而且局部摩擦不斷，政治信任從未實質(zhì)性確立。與舊政協(xié)工作同步展開的是軍事整頓與統(tǒng)編問題，我記得這也是美國特使馬歇爾的調(diào)停重點。這里出現(xiàn)了一個困擾國共兩黨的死結(jié):“政治民主化”與“軍隊國家化”的優(yōu)先性問題。共產(chǎn)黨主張“政治民主化”優(yōu)先，這樣可以獲得政治安全保障。國民黨則主張“軍隊國家化”優(yōu)先，這樣有利于國家統(tǒng)一。雙十協(xié)定和政協(xié)決議都未能圓滿解決這一問題。

高:關(guān)于作為政協(xié)決議的《憲草修改原則》，共產(chǎn)黨在國民黨壓力之下曾有妥協(xié)意見，但很快收回妥協(xié)，堅持原議。國民黨方面則成立了專門的憲草審議委員會，積極介入后續(xù)制憲工作，并于1946年4月19日完成了作為新憲法底本的《政協(xié)憲草》，但共產(chǎn)黨不予承認(rèn)。1946年6月26日，國民黨軍隊大舉進攻共產(chǎn)黨中原解放區(qū)，解放戰(zhàn)爭正式拉開帷幕。舊政協(xié)在結(jié)構(gòu)意義上面臨解體，但國民黨主持的制憲工作依然延續(xù)舊政協(xié)名義并繼續(xù)推進。1946年11月15日，國民政府在南京召開制憲國大，共產(chǎn)黨沒有參加。1946年12月25日，制憲國大在《政協(xié)憲草》基礎(chǔ)上通過《中華民國憲法》，宣布1947年1月1日公布，同年12月25日實施，正式結(jié)束訓(xùn)政。這部憲法成為中華民國第一部正式憲法，主要起草人張君勱因此而享有“中華民國憲法之父”美譽?！?〕張君勱先生對該部憲法用力頗深，在憲法草案正式通過之前即開講該部憲法之基本原理與制度，對憲法之解釋與宣傳頗有美國式的聯(lián)邦黨人風(fēng)范，參見張君勱:《中華民國民主憲法十講》，載張君勱:《憲政之道》，清華大學(xué)出版社2006年版。

田:尷尬的是，這部憲法從誕生之初就是先天不足的。作為中國主要政治力量之一的共產(chǎn)黨未能走完制憲全程，立憲派也面臨著分裂，在國共兩黨之間各自站隊，新憲法的政治統(tǒng)合作用大大削弱。在嚴(yán)酷的內(nèi)戰(zhàn)環(huán)境中，國民黨需要的不是一部常態(tài)憲法，而是一部戰(zhàn)時憲法，但又不能在制定之初即予廢止，所以，這部憲法在實施之后最先動用的條款就是總統(tǒng)的緊急狀態(tài)權(quán)力，這多少有些反諷。1948年5月10日，《動員戡亂時期臨時條款》頒布，憲法主要條款被凍結(jié)，國民黨戒嚴(yán)體制形成。新憲法被束之高閣，國民黨重回“軍政”階段，孫中山的三階段論開始從頭演繹，直到臺灣地區(qū)在1980年代完成政治民主轉(zhuǎn)型。在大陸，舊政協(xié)的某些理想在新政協(xié)中獲得了實現(xiàn)，但并不完全，也沒有持久。

高:不過，我覺得舊政協(xié)還是有著積極的歷史貢獻和憲法價值。這部新憲法在形式意義上終結(jié)了國民黨的“訓(xùn)政”階段，兌現(xiàn)了孫中山的憲政承諾，彰顯了辛亥革命內(nèi)蘊的自由民主價值，成為國民黨所領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)代立國與“六法全書”體系化的一個高潮?！?0〕關(guān)于孫中山憲政階段論與舊政協(xié)制憲之關(guān)系的理論分析，參見田飛龍:《孫中山的憲政階段論與舊政協(xié)的憲法意義》，載《原道》第19輯，華東師范大學(xué)出版社2013年版。盡管蔣介石領(lǐng)導(dǎo)的國民黨政府在新憲法通過之后依然保持較濃厚的專制色彩，但該部憲法在整體上確立了理想主義的基本框架與標(biāo)準(zhǔn)，同時也成為臺灣地區(qū)民主運動的法律基礎(chǔ)。如果沒有這部憲法作為理想標(biāo)桿，臺灣地區(qū)的民主轉(zhuǎn)型是無法想象的。更重要的是，盡管共產(chǎn)黨在后續(xù)制憲中退出，但它的早期努力以及立憲派貫穿始終的憲政主張最終還是在國民黨主導(dǎo)的制憲成果中獲得了較大程度的體現(xiàn)。

從歷史時段來看，舊政協(xié)是國共第二次合作的尾聲。這一政治經(jīng)驗對共產(chǎn)黨本身也極富啟發(fā)。為了匯流入戰(zhàn)后國家重建的主流之中，共產(chǎn)黨本身也進行了嚴(yán)格的理論反思與構(gòu)造，其新民主主義論和聯(lián)合政府論與民主憲政之間存在著較強的親和性。1949年的新政協(xié)、作為建國臨時憲法的共同綱領(lǐng)以及鄧小平時代的體制改革，都從這一基本經(jīng)驗中繼承并發(fā)揚了有益的思想與制度要素。今天還屢有黨內(nèi)外人士主張回到新民主主義路線，其背景顯然與立憲派推動的舊政協(xié)模式無法進行有效的切割。所以，舊政協(xié)是20世紀(jì)中國憲政運動的重要制度創(chuàng)造，它不僅是1947年憲法的“助產(chǎn)士”，而且直接影響到新中國的制憲與建國模式，并逐步轉(zhuǎn)型為新中國的一項重要的憲政制度。

前已述及，國民黨抗戰(zhàn)之后的憲政轉(zhuǎn)型并不是嚴(yán)格按照建國大綱和訓(xùn)政約法的步驟與標(biāo)準(zhǔn)展開的，而是建立在抗戰(zhàn)之后的全新的政治基礎(chǔ)之上，即黨派協(xié)商模式。盡管國民黨最終排斥了共產(chǎn)黨和民盟對制憲過程的參與，但后兩者對于1947年憲法的實體內(nèi)容具有歷史性貢獻。而且，經(jīng)過舊政協(xié)時期的政治合作，共產(chǎn)黨與民主黨派在基本政治原則與合作方式上已經(jīng)具有共識基礎(chǔ)和基本經(jīng)驗，這也是1949年的新政協(xié)順利召開和新中國順利制憲建國的重要歷史基礎(chǔ)。在某種意義上，1946年的舊政協(xié)就是國民黨從“訓(xùn)政”轉(zhuǎn)型為“憲政”的制度中介。

田:所以，對于舊政協(xié)的成敗需要辯證地看，需要后人予以嚴(yán)肅而正確地認(rèn)識、評價與創(chuàng)造性運用，因為作為其失敗的制度性后果，兩岸統(tǒng)一還未尋找到合理的理論與制度模式。

高:我覺得1945、1946年的舊政協(xié)和1949年的新政協(xié)是有歷史連續(xù)性的，但也有著重要的斷裂，尤其是在制憲背景與制度功能上存在重要差別。新政協(xié)后來在大陸體制內(nèi)的演化與變遷也不是立憲派最初能夠預(yù)料到的，因此我們還是需要進一步談?wù)?949年的新政協(xié)及其變遷的問題。

三、1949年新政協(xié)的制憲與轉(zhuǎn)型

田:共產(chǎn)黨盡管在后期退出了舊政協(xié)和國民大會，但有一個重要的成果，即獲得了民盟等立憲派的政治同情，積累了與這些政治力量協(xié)商進退的政治經(jīng)驗。在1948年三大戰(zhàn)役格局初定的背景下，共產(chǎn)黨已經(jīng)將召開新政協(xié)、建立新中國的任務(wù)提上了議事日程。1949年2月，共產(chǎn)黨發(fā)布解放區(qū)通令，廢除“六法全書”，確立了解放區(qū)司法原則，為新中國的成立預(yù)留了憲法空間?！?1〕關(guān)于這一新舊法更替的憲政轉(zhuǎn)折意義，參見高全喜等:《現(xiàn)代中國的法治之路》，社會科學(xué)文獻出版社2012年版，第131－162頁。

高:共產(chǎn)黨在舊政協(xié)中的政治表現(xiàn)以及解放戰(zhàn)爭中民意的一邊倒，使得舊政協(xié)中的諸多立憲派人士對之寄予厚望，比如張瀾、黃炎培等人。蔣介石曾聲稱政協(xié)不是制憲會議，共產(chǎn)黨則將新政協(xié)明確定位為制憲會議，具有制憲權(quán)力，代表全中國人民的政治意志。在1949年新中國建國的政治敘事中，政協(xié)達到了其政治生命的巔峰:(1)作為制憲會議直接行使制憲權(quán);(2)作為新中國第一部憲法的共同綱領(lǐng)全稱為《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，政協(xié)的組織綱領(lǐng)直接作為國家的憲法綱領(lǐng);(3)在行憲意義上，在全國人民代表大會選舉產(chǎn)生之前，代行全國人民代表大會職權(quán)，成為憲法上的最高國家權(quán)力機關(guān)。

田:從代表性上來看，相比1945年的舊政協(xié)，新政協(xié)無論在代表數(shù)量還是在政治覆蓋面上似乎都要更為廣泛。第一屆政協(xié)于1949年9月21日正式成立，代表來自46個單位，總數(shù)為662人(含候補代表77人，特邀代表75人)，分為五個界別:政黨代表、區(qū)域代表、軍隊代表、團體代表和特邀代表。當(dāng)然，這些代表不包括國民黨法統(tǒng)內(nèi)的、反對共產(chǎn)黨的政治派別與力量。此外，由于解放戰(zhàn)爭還在進行之中，不可能組織真正意義上的代表普選，而只能由各界別在分配的代表名額范圍內(nèi)自主推薦。但是，這一程序上的瑕疵并不減損新政協(xié)的政治代表性和正當(dāng)性。

高:確實如此，新政協(xié)在1949年的功能已經(jīng)不限于1945年的“政治協(xié)商”，而是直接作為中國人民的代表行使制憲權(quán)了。而共同綱領(lǐng)本身也主要體現(xiàn)了1945年舊政協(xié)框架內(nèi)立憲派與共產(chǎn)黨的主要政治理想。共產(chǎn)黨人以“各革命階級的聯(lián)合專政”這樣一種列寧主義式的政治術(shù)語表達了新民主主義和聯(lián)合政府論的政治精髓，而立憲派也大體認(rèn)同這個共和國的組織原理。我記得陳端洪教授專門研究過1949年共同綱領(lǐng)制定中的制憲權(quán)問題，稱之為“第三種形式的共和國的人民制憲權(quán)”〔12〕參見陳端洪:《第三種形式的共和國人民制憲權(quán)——論1949年〈共同綱領(lǐng)〉作為新中國建國憲法的正當(dāng)性》，載陳端洪:《制憲權(quán)與根本法》，中國法制出版社2010年版。。無論如何，我感覺新政協(xié)的制憲是共產(chǎn)黨政治成熟的表現(xiàn)，相比于五四憲法及其后的憲政規(guī)劃具有獨到的高明之處。

何謂成熟呢?新民主主義本身只是過渡安排，在黨的政治規(guī)劃中分量不大，但就是在這分量不大、過程短暫的制度實踐中，充分體現(xiàn)了共產(chǎn)黨政治治理的成熟性、豐富性、開放性與包容性。五四憲法之后，政治上日益激進化，對國家社會的性質(zhì)認(rèn)知與治理安排不夠成熟，合法性根基弱化，依靠虛幻的理想和力量投入建立了比共同綱領(lǐng)更純粹和更理想化的體制，但其執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)和具體的治理績效卻在退步。改革以來，中共決策層一直在試圖恢復(fù)共同綱領(lǐng)的合理要素，建立常態(tài)化的法治社會，但至今沒有完成。新政協(xié)是共產(chǎn)黨的重要政治遺產(chǎn)，但無論是在政治實踐還是在理論研究中，朝野各界對其一直重視不夠。

田:這并不奇怪。在共產(chǎn)黨的教義體系內(nèi)，新民主主義只具有過渡性質(zhì)，聯(lián)合政府也只能是一種暫時性安排，在條件成熟時自然要向社會主義過渡。1950年代的歷史就印證了這一政治路線圖。此外，從共產(chǎn)黨人的立場來看，無論是新政協(xié)還是舊政協(xié)，都有著統(tǒng)一戰(zhàn)線的功能。新政協(xié)在“協(xié)商”與“代表”之間有著復(fù)雜的定位。

我同意您的“成熟說”，無論滄海桑田，1949年的共產(chǎn)黨人和立憲派還是成功地通過制憲建立了新中國，其基本經(jīng)驗在于:(1)將統(tǒng)一戰(zhàn)線轉(zhuǎn)變成建國方案，是毛澤東的創(chuàng)造，構(gòu)成第三種形式的人民共和國(陳端洪語);(2)共同綱領(lǐng)反映了當(dāng)時的社會基礎(chǔ)、力量構(gòu)成和民心所向，符合民主共和立憲的基本原理，將資產(chǎn)階級共和國和無產(chǎn)階級共和國的合理因素進行了實踐性綜合，尋找到了一種本土化的普遍方案，為后發(fā)國家建立共和國提供了重要經(jīng)驗;(3)對現(xiàn)代中國之共和、協(xié)商、代表相綜合的建國傳統(tǒng)進行了深化，為人民主權(quán)的制度化進行制度性準(zhǔn)備(代行人大職權(quán));(4)共同綱領(lǐng)序言體現(xiàn)了黨所認(rèn)同的新民主主義建國理念，在制度安排上體現(xiàn)了政黨平等的民主原則;(5)新中國第一屆政府構(gòu)成體現(xiàn)了政黨平等和政治制衡，是對當(dāng)時社會結(jié)構(gòu)的一種合理反映。

高:正是由于共同綱領(lǐng)的創(chuàng)造性表現(xiàn)及其政治效果，1949年之后的共產(chǎn)黨人在一段時期內(nèi)甚至都不愿意重啟制憲過程。不過，兩個因素導(dǎo)致五四憲法的制定在時間上被大大提前:一是朝鮮戰(zhàn)爭促使共產(chǎn)黨加速國內(nèi)政治整合，共同綱領(lǐng)所根植的政治與社會多元化格局日益被打破;二是冷戰(zhàn)體系的影響，斯大林催促中國共產(chǎn)黨加緊模仿蘇聯(lián)1936年憲法制定出一部社會主義性質(zhì)的憲法，徹底解決社會主義政黨統(tǒng)治合法性的問題并為中國的“一邊倒”政策進行法律上的背書。中共最終接受了這一建議，1953年通過了《選舉法》，啟動代表選舉和正式制憲，1954年通過了《中華人民共和國憲法》。至此，新政協(xié)及其制憲成果《共同綱領(lǐng)》完成了歷史使命，“代行”模式終結(jié)，其政治代表性實際上已被取消。

田:所以，后來甚至有民主人士提出各民主黨派是否還有必要存在。毛澤東力主保留了各民主黨派，新政協(xié)在組織上依然存在。

高:在我看來，這與共產(chǎn)黨對政協(xié)功能的多重定位有關(guān):政協(xié)一直是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，經(jīng)常成為政治協(xié)商組織，有時成為制憲機關(guān)。在五四憲法之后，盡管政協(xié)的代表性功能大大弱化，但其協(xié)商性功能和統(tǒng)一戰(zhàn)線功能并未消失。此后，新政協(xié)就基本上循著協(xié)商性功能和統(tǒng)一戰(zhàn)線功能進行著角色調(diào)適和功能強化。共產(chǎn)黨對新政協(xié)及各民主黨派的功能限定實際上堵住了這些政黨以組織形態(tài)進入議會政治的可能性。

這里有一個關(guān)鍵點不能忘記，即新政協(xié)的轉(zhuǎn)型存在著一個默認(rèn)的政治前提，就是共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。在共同綱領(lǐng)中，基于“聯(lián)合政府”的政治承諾，共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)在制度上還不十分突出，政黨平等還存在一定的制度依據(jù)。但是五四憲法改變了這樣一種政黨關(guān)系模式，確立了共產(chǎn)黨的法定執(zhí)政權(quán)，其憲法含義在于共產(chǎn)黨的執(zhí)政權(quán)不依賴于周期性的政治選舉，而依賴于憲法上的明確宣告。這一原則被陳端洪教授稱為“第一根本法”，〔13〕參見陳端洪:《論憲法作為國家的根本法與高級法》，載《中外法學(xué)》2008年第4期。八二憲法中有，五四憲法中也有。新政協(xié)的轉(zhuǎn)型定位只能與這一根本政治原則進行協(xié)調(diào)，因此新政協(xié)就只能作為一種政黨制度，而不是一種國家制度，在憲法意義上是一種“前國家”的制度安排。這也是為什么五四憲法之后，政協(xié)的憲法地位一直不夠明確的根由。對于這樣一種中國特色的政治制度，蘇聯(lián)的黨治國家體系中缺乏成例可循，需要中國共產(chǎn)黨人進行制度創(chuàng)造。

這一制度創(chuàng)造的結(jié)果最終反映在1993年的憲法修正案之中。新政協(xié)及其民主黨派的憲法角色被確認(rèn)為:(1)協(xié)商性功能:多黨合作與政治協(xié)商制度;(2)統(tǒng)一戰(zhàn)線功能:最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線。這里面就出現(xiàn)了一種特殊的中國政治現(xiàn)象:有政黨，但沒有政黨政治。因此，中國的政黨制度與西方存在很大差異，這是一種側(cè)重協(xié)商的合作型政黨制度，而不是一種訴諸周期性選舉和議會內(nèi)博弈的競爭型政黨制度。故而，欠缺決策權(quán)配置的政治協(xié)商不具有政治性，不具有代表意義，只具有咨詢意義。盡管每年的“兩會”已成憲法慣例，但政協(xié)會議在制度上不可能做出任何具有法律效力的決議，政協(xié)委員們可以“議政”，但不是在“議會”內(nèi)議政，而是在自身的委員會內(nèi)議政。這也佐證了中國政體設(shè)計上的“一院制”定位。

田:有一個現(xiàn)象我一直比較關(guān)注，就是政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題。從第一屆政協(xié)開始，其全國委員會主席一直是共產(chǎn)黨的高級領(lǐng)導(dǎo)人，而各民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)人也逐漸具有雙重黨籍，黨內(nèi)重要人事任命也需要接受共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。這固然完美地貫徹了黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，但似乎破壞了政黨自治與政黨獨立，似乎各民主黨派與共產(chǎn)黨并不是同一類事物。

高:以我的觀察，它們確實不是同一類事物。在現(xiàn)有的制度安排之下，政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)歸屬共產(chǎn)黨，各民主黨派在制度上與共產(chǎn)黨不存在任何有意義的政治競爭。我們的體制對各政黨的名分是有明確分配的，共產(chǎn)黨是“執(zhí)政黨”，各民主黨派是“參政黨”，相互之間是“兄弟黨”。這里不存在“政黨父權(quán)”，卻存在具有父權(quán)意味的“政黨兄權(quán)”，長兄為父。這很像一個政治大家族，以“政黨”的名義建構(gòu)起來的、具有中國古典“家國同構(gòu)”意蘊的政治組織體系。這就形成了一種“執(zhí)政黨/參政黨”關(guān)系模式下的政黨等級制，取代了共同綱領(lǐng)中的政黨平等制?！?4〕關(guān)于中央對這一政黨等級制的演變及其合理性說明，參見《中國的政黨制度》(白皮書)，國務(wù)院新聞辦，2007年。這是一種政治社會學(xué)的描述，不摻雜政治價值判斷。

田:看上去這樣一種政黨制度安排有其合理性:(1)克服了西方政黨政治的不穩(wěn)定性，形成了超穩(wěn)定的政黨結(jié)構(gòu)，形成了政黨與國家之間穩(wěn)定連續(xù)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系;(2)較容易吸納非黨員的社會精英，使其參與國家公共事務(wù)并可擔(dān)任重要職位(針對個人)，改革以來這一渠道在不斷擴大;(3)為社會精英(社會多元結(jié)構(gòu))提供流動管道，強化政治吸納機制與政治整合能力;(4)為中央決策提供必要的審議理性。

高:你說的這些合理性我們也不能否認(rèn)。確實，這一制度強大的政治與社會吸納能力既汲取了大量的管理技術(shù)人才，又有效消解了體制外政治力量實現(xiàn)橫向聯(lián)合并形成多中心格局的可能性。這在統(tǒng)治術(shù)的意義上可以得高分。這也是中共體制比蘇共體制更富彈性和抗壓能力的奧妙所在。不過，合理性分析不能代替正當(dāng)性論證。就像香港的“行政吸納政治”模式不能持久一樣，我覺得目前的政協(xié)制度所體現(xiàn)的“政黨吸納政治”的模式也不能持久。在中國憲政轉(zhuǎn)型的大格局中，政協(xié)的再轉(zhuǎn)型是一個不容回避的憲法命題。

我的理由是這樣的:(1)前述制度安排只是“術(shù)”，不是“道”，無法適應(yīng)未來社會轉(zhuǎn)型中精英參政與建構(gòu)政治自主性的需要，這構(gòu)成了“道”層面的不正當(dāng);(2)現(xiàn)有制度安排無法激勵具體的政協(xié)成員發(fā)揮出審議理性，也難以對國家大政方針起到實質(zhì)性貢獻，政協(xié)委員只是追求個人名利，缺乏團體政治的自覺與公共理性的呈現(xiàn)，缺乏代表性，缺乏責(zé)任感，這構(gòu)成了“術(shù)”層面的無效率。

田:我同意您的這兩點理由。盡管目前的政協(xié)制度在新中國前60年尤其是改革30年起到了巨大的政治整合與吸納作用，實現(xiàn)了政治社會的基本穩(wěn)定與合法性的有效維持，但隨著政治體制改革的深化、憲政轉(zhuǎn)型的推進與精英/大眾民主參政的實質(zhì)化，現(xiàn)有體制正面臨著政治多元化的巨大挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)無法通過“民生”議題予以有效應(yīng)對，因為“民生”的根本在民權(quán)，在于有效制約政府侵權(quán)，同時精英層追求的不是社會保障意義上的“民生”，而是政治權(quán)力。

高:其實，政協(xié)再轉(zhuǎn)型的問題早在八二憲法制定過程中就有人提出來了，即所謂的“政協(xié)上院化”的提議，當(dāng)時的反駁理由似乎很奇怪——如果政協(xié)上院化，中國就是兩院制，國務(wù)院到底聽誰的呢?〔15〕參見蔡定劍:《憲法精解》，法律出版社2004年版，第71頁。這肯定是一種對憲政原理的誤解。兩院制不是兩個司令部，而是一種立法制衡機制。國務(wù)院聽法律的，而不是聽任何一個議院或其領(lǐng)袖的。

針對當(dāng)今中國的社會政治狀態(tài)，我覺得應(yīng)該進一步推動政協(xié)的再轉(zhuǎn)型，使得百年政協(xié)能夠進入議會政治，成為一種具有實質(zhì)性的政治代表，成為一種正式的國家制度。這應(yīng)該構(gòu)成中國政治體制改革的核心議題之一。而且，這與中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)原則并不矛盾，它完全可以像領(lǐng)導(dǎo)人大那樣來領(lǐng)導(dǎo)政協(xié)，而人大與政協(xié)也可以像國外兩院制那樣更加高效地運作。這樣，每年的“兩會”才是真正的國家“兩會”。為此，應(yīng)確定政協(xié)再轉(zhuǎn)型的指導(dǎo)原則:第一，將政協(xié)制度改造為正式的國家制度，可以先作為咨詢性議院，逐步改造為決策審議性議院，最終目標(biāo)是“上議院”或“參議院”;第二，政協(xié)委員應(yīng)具有明確的代表性與選舉程序，具有確定、唯一的選舉基礎(chǔ)?！?6〕關(guān)于政協(xié)的法制化改造，法學(xué)界一直有相關(guān)的理論討論，參見范忠信、王亦白:《論人民政協(xié)的民意機關(guān)化和法制化》，載《法商研究》2001年第6期。

田:這實際上意味著中國的政黨制度要回調(diào)到共同綱領(lǐng)的傳統(tǒng)上，回調(diào)到政黨平等原則上，然后將其匯流入議會政治的框架內(nèi)。這并不意味著突破八二憲法確定的黨的領(lǐng)導(dǎo)，而只是將政協(xié)制度由政黨制度改造為國家制度，將其由“前國家”狀態(tài)推進到“國家”狀態(tài)。

高:作為一種理性和平的轉(zhuǎn)型方案，中國可以缺失以執(zhí)政權(quán)為標(biāo)的的周期性政黨選舉，但不能缺失議會內(nèi)各政黨的組織化競爭。這實際上構(gòu)成了一種政治的辯證機制，即議會政治只有經(jīng)過公開、多元、理性的組織化競爭，才可能達成真正的政治共識與合作。我們往往只看到西方選舉政治和議會政治多元分裂、惡性競爭的一面，而沒有看到這一面向是與人民對政治的廣泛參與以及議會內(nèi)的理性審議與合作，共同構(gòu)成了民主政治的“一體兩面”。缺乏競爭就缺乏政治活力，其決策的參與度、理性化與可接受性就會大打折扣。你可以基于國家理性限制某些政治競爭，但不能完全沒有競爭，也不能只有幕后的無序化競爭。近些年中央也不斷重申“擴大群眾有序的政治參與”，這里的“有序”不能被僅僅理解為“走過場”式的程序編排，而應(yīng)具有政治代表與政治審議的意義。如果沒有科學(xué)、優(yōu)良的制度設(shè)計，參與就只能是“走過場”，當(dāng)下中國公眾參與的公信力危機源出于此。如果政協(xié)制度能夠?qū)崿F(xiàn)理性的再轉(zhuǎn)型，我們就有理由期待中國的“代表”政治和“參與”政治會大有起色。

田:是的。我注意到您在關(guān)于八二憲法的研究中將政協(xié)制度明確地作為中國的“復(fù)合代表制”的結(jié)構(gòu)性要素予以定位。〔17〕參見高全喜:《政治憲法學(xué)視野中的八二憲法》，載《清華法學(xué)》2012年第6期。中國的政體內(nèi)確實存在多元化的代表機制，單一的、高度現(xiàn)代化的形式代表制無法對中國政體做出科學(xué)解釋。政治學(xué)者皮特金(Hanna F．Pitkin)曾提出三種代表概念:“象征代表制”、“實質(zhì)代表制”與“形式代表制”?！?8〕See Hanna Fenichel Pitkin，The Concept of Representation，University of California Press，1967．執(zhí)政黨提出的“三個代表”理論其實可以有更豐富且更有實踐價值的解釋可能性。政協(xié)的再轉(zhuǎn)型嚴(yán)格而言也是一個代表制問題。關(guān)于中國政體在代表制層面的完備分析，是政治憲法學(xué)的中心議題之一，但只能是另一場學(xué)術(shù)對話的主題了。