馬先標(biāo)

準(zhǔn)確把握保障房科學(xué)發(fā)展的幾個關(guān)鍵問題

馬先標(biāo)＊

保障房建設(shè)工程是解決低收入家庭住房困難的重要舉措之一，關(guān)系到社會建設(shè)和管理、社會經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)展。針對當(dāng)前保障房建設(shè)的實際問題，我們應(yīng)確立一個綠色保障房的發(fā)展理念，與城市化建設(shè)對接，從而真正滿足社會需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展，建設(shè)和諧社會。

保障房 科學(xué)發(fā)展觀 城市化 社會管理

當(dāng)前，要進(jìn)一步促進(jìn)保障房科學(xué)發(fā)展，實現(xiàn)其“建設(shè)成果切實轉(zhuǎn)化為惠民生的成果”的戰(zhàn)略意圖，亟需從如下幾個方面加以把握。

一、確立一個“綠色保障房”的科學(xué)發(fā)展理念

總體而言，保障房建設(shè)運行中所存在的幾個難題主要體現(xiàn)在：建設(shè)資金的瓶頸、質(zhì)量問題、公平分配以及有效的監(jiān)管。2011年以來，資金瓶頸的問題在中央和地方政府的協(xié)同努力下，已得到較為妥善的破解，質(zhì)量問題和有效監(jiān)管的問題也都逐步得到重視；對于公平分配，理論界創(chuàng)新了標(biāo)準(zhǔn)化住房工具，與房價收入比、住房戶收入信息系統(tǒng)一道，將使保障房群體識別更加準(zhǔn)確，從而在相當(dāng)程度上減少保障房準(zhǔn)入退出中的異化問題。

然而，從長遠(yuǎn)來看，要形成破解上述四方面問題的長效機(jī)制，根本的思路仍在于制度創(chuàng)新或體制改革。正是在這個意義上我們說，通過保障房體制改革，筑牢有利于保障房持續(xù)健康發(fā)展的制度基礎(chǔ)，建設(shè)人民滿意的綠色保障房，是當(dāng)前和未來保障房得以科學(xué)發(fā)展的根本理念。

人民滿意的綠色保障房，其核心內(nèi)涵主要體現(xiàn)在：保障房建材綠色，使用功能合格完備，周圍生態(tài)環(huán)境良好，區(qū)位分布方便入住群體就業(yè)生活；通過標(biāo)準(zhǔn)化住房、房價收入比等住房信息系統(tǒng)的建設(shè)，提高保障對象識別的有效性，最大限度地實現(xiàn)保障房分配的公平性。這可能就是決策層所說的保障房建設(shè)要質(zhì)量過硬、分配公平的核心要義。

當(dāng)然，保障房的建設(shè)也要節(jié)約材料、土地等資源，建設(shè)過程中做到碳排放減少，最小化其“生產(chǎn)”中的負(fù)外部性，從而使得保障房受惠群體以外的社會公眾能免受因其建設(shè)而帶來的各種利益損失，更全面地體現(xiàn)“讓人民滿意”的科學(xué)的發(fā)展理念。

二、形成兩個基本的理論共識

近年來，保障房實踐的發(fā)展推動了相關(guān)理論的爭鳴和創(chuàng)新，然而，學(xué)業(yè)兩界并未就保障房理論框架的諸多問題完全達(dá)成共識。換言之，就保障房持續(xù)健康發(fā)展而言，要達(dá)成的基本理論共識可能不是三兩個。但是，保障房的種類確定和有關(guān)保障房管理機(jī)構(gòu)的改建問題，無疑更為關(guān)鍵、更為緊迫，從而需要得到學(xué)業(yè)兩界給予準(zhǔn)確的確認(rèn)。

1.保障房種類問題

就保障房種類而言，需要強(qiáng)調(diào)，公租房和廉租房可以并軌，統(tǒng)一為針對低收入群體的保障房。原先，有些地方政策文件將公租房界定為向中偏低收入群體供應(yīng)，這與經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“公共”一詞的內(nèi)涵發(fā)生沖突；廉租房則從一開始針對最低收入群體，后來擴(kuò)大到針對低收入群體。顯然，在這個適用情境下，這里的廉租房就是廉價公共租賃房的簡稱。本來，如果不出現(xiàn)所謂的公租房，這樣的簡稱還大致可以體現(xiàn)向低收入群體（包括最低收入群體）所供給的保障房的“名實相符”的邏輯。但是，問題在于，既然現(xiàn)在“公租房”一詞在部分省市“浮出水面”，那么就需要將現(xiàn)有的廉租房也改名為“公租房”，這個公租房更能反映“廉價公共租賃房”的本質(zhì)。一言以蔽之，需要促成當(dāng)前所謂的“公租房”和廉價房并軌為統(tǒng)一的公租房品種，并軌后的這個公租房面向低收入群體。

如果再對統(tǒng)一的公租房品種進(jìn)行細(xì)化分級，可作如下界定：一級公租房面向最低收入群體，是純公共產(chǎn)品；二級公租房面向低收入群體，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品；兩者統(tǒng)稱為公租房。至于中偏低收入群體和部分中收入群體，目前還是可以通過合作建房的模式，通過經(jīng)適房渠道加以解決。

近來，一些省市為了貫徹科教興國戰(zhàn)略、創(chuàng)新型國家建設(shè)戰(zhàn)略，并契合萬人以上高校和國有特大型企業(yè)的“居住鄰近就業(yè)地點”的基本原則，積極發(fā)展人才保障房，這無疑有相當(dāng)?shù)暮侠硇?，需從國情省情出發(fā)繼續(xù)加以研究，再給出更科學(xué)合理的實施方案。

2.保障房機(jī)構(gòu)改建問題

這是迫切需要達(dá)成的第二個關(guān)鍵的理論共識問題。

顯然，在上述保障房的四個難題中，無論是保障房建設(shè)資金的瓶頸、質(zhì)量問題、公平分配以及有效的監(jiān)管問題，都需要有效的由人力資源（包括物質(zhì)實施）所組成的機(jī)構(gòu)加以實施。但是，由于中國國情的復(fù)雜性和思維慣性，體制改革界在直面包括保障房發(fā)展在內(nèi)的中國式難題時，對設(shè)立新的管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)問題往往持謹(jǐn)慎態(tài)度，之所以如此，在很大程度上受“機(jī)構(gòu)設(shè)立容易，將來撤銷難”的認(rèn)識所制約，因而，盡管學(xué)業(yè)兩界已有一些有識之士體悟到保障房機(jī)構(gòu)體系對于其持續(xù)健康發(fā)展的至關(guān)重要性，但是仍未能大膽地為之鼓與呼。

實際上，住房問題破解成功的國家，例如美、英、新等國的經(jīng)驗都表明，保障房機(jī)構(gòu)及其相關(guān)的法律法規(guī)都深刻地印上“階段性”的特征，即機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更和調(diào)整，都是契合某國某一階段的住房時局和階段性問題背景的。既然國內(nèi)主管住房問題的部門也已經(jīng)歷了從住房保障處到住房保障司的改革歷程，果斷地設(shè)置相關(guān)必要的保障房管理機(jī)構(gòu)，如類似新加坡的住房金融機(jī)構(gòu)，也應(yīng)合乎義理而需得到共同的體認(rèn)，乃至協(xié)力推動。

三、把握三個著力點以推動保障房科學(xué)發(fā)展

保障房是當(dāng)前和今后一段時期中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重大民生工程，民生工程就要緊貼民心，消費維度，就是要促進(jìn)其價格合理而實現(xiàn)面大量廣式的薄利多銷，從而持續(xù)形成住有所居、安居樂業(yè)的和諧格局。

保障房是重大的發(fā)展工程，發(fā)展就要有契合國情的抓手，這個抓手在一定程度上表現(xiàn)為如下三個著力點：

其一是保障房金融機(jī)構(gòu)的改建。設(shè)立類似于新加坡的中央公積金局，同時選擇性借鑒德國住房儲蓄的優(yōu)惠利率措施，擴(kuò)大住房公積金和住房儲蓄的會員面，可能是有效緩解保障房資金瓶頸問題的關(guān)鍵性制度安排。還可以成立專門的土地金融機(jī)構(gòu)，協(xié)力筑牢保障房持續(xù)發(fā)展的資金基礎(chǔ)。

其二是金融手段與各個保障房種類的更為針對性的搭配?；\統(tǒng)地運用商業(yè)性金融或政策性金融手段來對準(zhǔn)保障房，都會造成制度實施或?qū)又械腻e位、縫隙，衍生制度失效失靈的諸多負(fù)效應(yīng)。為此，需要將政策性金融對準(zhǔn)公租房（商業(yè)性金融可以輔助），商業(yè)性金融對準(zhǔn)人才保障房、經(jīng)適房（政策性金融也可以輔助），從而有針對性地對這些具體種類的保障房建設(shè)運行瓶頸各個擊破。

其三是保障房建設(shè)要與城市化戰(zhàn)略對接。城市化是未來幾十年中國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展的重要動力和載體，因而是事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“最紅的紅利”。在這個幾十年的城市化穩(wěn)健發(fā)展階段中，住房問題將始終凸顯，從而使得保障房建設(shè)的重要性在這個較長的發(fā)展時區(qū)更為突出。有鑒于此，需將保障房建設(shè)特別是其體制建設(shè)與城市化發(fā)展的政策對接起來，可通過發(fā)行城市債券，為保障房有效地持續(xù)供給提供充裕的資金，開辟保障房投融資的新通道。

從城市化的定義和本質(zhì)出發(fā)，可以毫不夸張地說，中國保障房制度建設(shè)及其發(fā)展的質(zhì)量，在相當(dāng)程度上左右未來中國城市化的質(zhì)量，因而，加強(qiáng)城市債券支持保障房建設(shè)的理論研究和政策實踐，需要得到高度重視。

四、堅持“四個基本原則”以促進(jìn)保障房科學(xué)發(fā)展

這四個基本原則分別是：保障房體制改革及其發(fā)展中的行為主體利益帕累托改進(jìn)原則、保障房建設(shè)方式與其種類相匹配的原則、保障房適度盈利原則以及激勵相容原則。

以保障房適度盈利原則為例，我們已經(jīng)對其中的經(jīng)適房、人才保障房的盈利性達(dá)成共識，但是可能忽視公租房的盈利性問題。當(dāng)前，似乎一談到公租房，就認(rèn)為其只能是貼錢的苦差事或賠本的買賣，實際上，不但合并后的針對低收入群體的二級公租房要保本微利，或保本適度盈利，即使是針對最低收入群體的一級公租房，也要努力做到“不賠本”。為此，可以組織享受公租房的社會成員參加一些力所能及的經(jīng)濟(jì)勞動，用勞動所得擴(kuò)展一條彌補虧損的途徑。

*馬先標(biāo)，男，住房政策與體制改革專家，中國行政文化委員會理事，中國房地產(chǎn)法規(guī)政策專家組成員；南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士后，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究員。研究方向：城市化與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展；體制改革（住房、財金、政府管理）與方法論。