傅晶晶

（西南石油大學文法學院，四川 成都 610500）

一、我國現(xiàn)行油氣資源稅費制度對油氣資源所在地經濟的影響

1.我國油氣資源稅費制度概況

我國現(xiàn)行的油氣資源稅費制度由四個部分組成:資源稅、礦產資源補償費、礦區(qū)使用費、特別收益金。（1）資源稅。資源稅是指對開采和利用自然資源的單位和個人征收的稅[1]。

我國的資源稅制度正在歷經改革階段。2011年11月1日開始實施的《資源稅暫行條例實施細則》的規(guī)定，我國原油、天然氣資源稅由從量計征改為按銷售額從價計征，稅率為銷售額的5%—10%浮動，資源稅征收由資源開采或者生產所在地主管稅務機關負責征收。

資源補償費是我國礦產資源有償使用制度的基本制度。根據《中華人民共和國礦產資源法》和《礦產資源補償費征收管理規(guī)定》對采礦權人征收資源補償費。資源補償費征收方式是按銷售收入從價計征，統(tǒng)一費率為1%，納入國家預算，實行專項管理，主要用于對資源勘探費用支出的補償。

我國礦區(qū)使用費包括探礦權使用費、采礦權使用費、探礦權價款、采礦權價款。在我國，探礦權申請人為取得探礦權，不僅要繳納探礦權使用費，還要繳納探礦權價款。我國油氣探礦權使用費標準:第一至第三個勘查年度每平方公里每年100元，從第四個勘查年度起每年增加100元，但最高不超過500元。采礦權使用費每平方公里每年1000元。探礦權、采礦權價款以國務院地質礦產主管部門確認的評估價格為依據，一次或分期繳納；探礦權價款繳納期限最長不超過2年，采礦權價款繳納期限最長不超過6年。因探礦權登記的不同，探礦權使用費與價款分別歸國務院地質礦產部門或省級所有。納稅人為在中國境內從事中外合作開采陸上石油資源的企業(yè)和開采海洋石油的中外企業(yè)。油氣田開采的原油、天然氣按實物繳納，計費依據為油氣產量。開采原油費率為2% ～12.5%，開采天然氣費率為1% ～3%。

石油特別收益金，國家對石油開采企業(yè)銷售國產原油因價格超過一定水平所獲得的超額收入按比例征收的收益金。我國從2006年3月26日起開始征收。石油特別收益金實行五級超額累進從價定率計征，按月計算、按季繳納。起征點為40美元/桶，征收率為20%～40%，根據原油價格計征。石油特別收益金屬中央財政非稅收入，納入中央財政預算管理。

2.我國西部資源地與資源稅收之間的關系——以四川省為例

（1）四川省的資源優(yōu)勢及經濟、社會發(fā)展水平概況

四川省是西部地區(qū)的資源大省。目前，已發(fā)現(xiàn)各種金屬、非金屬礦產132種，占全國總數的70%；已探明一定儲量的有94種，占全國總數的60%；有32種礦產保有儲量居全國前5位，其中鈦礦、釩礦、硫鐵礦等7種礦產居全國第一位，鈦儲量占世界總儲量的82%，釩儲量占世界總儲量的1/3；鋰礦、芒硝等11種礦產居全國第二位；鉑族金屬、鐵礦等5種居全國第三位；煉鎂用白云巖、輕稀土礦等8種礦產居全國第四位；磷礦居全國第五位。其中，天然氣是最豐富的資源之一，儲量居全國第一，近日，德陽新場更新增儲量1211.20億立方米，至此該省的天然氣產量已占全國天然氣總產量的三分之一。[2]

然而，與資源優(yōu)勢相比，四川省在經濟發(fā)展水平上卻并無相應的優(yōu)勢。從全省財政收入來看，2010年四川省GDP排名為全國第八；從人均GDP來看，2010年全省人均GDP為20828元，排名全國第20名。根據UDNP發(fā)布的《人類發(fā)展報告》的數據進行整理統(tǒng)計后得知西部地區(qū)（除新疆外）基本還排在世界第111位之后，該省HDI均值為0.754。根據四川省統(tǒng)計局的數據，2010年四川省各市的人均GPD排名中，達州、南充、遂寧等天然氣資源豐富的地區(qū)人均GDP只在15000—30000元之間，即使在四川省排名也靠后。由此可見，資源優(yōu)勢并沒有成功轉化為經濟優(yōu)勢與社會發(fā)展優(yōu)勢。

（2）資源稅費制度對四川經濟的影響

近年來，四川省資源稅收入始終增幅緩慢，其占總稅收入的比重長期在1%左右徘徊（見上圖）。同時，根據《礦產資源補償費征收管理規(guī)定》，我國礦產資源補償費按照中央與省、直轄市5∶5的分成比例分配，而省所得部分與市、州的比例為2:8。這種上大下小的分成比例使資源型城市能獲得的資源補償費非常少，不利于資源所在地的可持續(xù)發(fā)展。

二、國外資源稅費制度概況

隨著現(xiàn)代經濟發(fā)展對資源的依賴程度不斷加深，以及資源國有化浪潮的推動下，近20年來，無論是經濟發(fā)達的西方國家、經濟轉軌的原社會主義國家還是處于發(fā)展階段的第三世界資源國家，都對礦產資源從立法上進行了重點調整。本文將選取美國、澳大利亞、英國、挪威作為比較研究的對象。

1.美國的資源稅費制度

美國的資源稅費制度包括權利金制度（royalties）、礦業(yè)權租金制度和資源開采稅。第一，權利金是礦業(yè)權人向礦產資源所有權人支付的因開采不可再生的礦產資源的費用。美國礦業(yè)權人要逐年向礦產資源所有權人交納一定數額的權利金，根據美國礦業(yè)法的規(guī)定，油氣資源的權利金征收比率為井口價值的12.5%。第二，礦業(yè)權租金是指礦業(yè)權人為獲得礦地的使用權而每年按面積支付的費用。一般前5年內每年付2.5美元/英畝的租金，在第6-25年每年付5美元/英畝的租金，不同礦種還略有差異。第三，資源開采稅（有的州稱資源稅、采掘稅或礦產稅）是由州政府對開采煤炭、石油、天然氣和其他礦產資源的行為開征的一種稅。目前，美國已有38個州開征開采稅。各州開征的資源稅的征稅對象和具體名稱也是五花八門:阿拉斯加州征收石油和天然氣稅，路易斯安那州征收天然氣稅，俄克拉荷馬州征收石油和天然氣稅，得克薩斯州征收原油和天然氣稅，田納西州征收天然氣稅，猶他州征收石油和天然氣稅，懷俄明州征收礦產稅[3]。以俄亥俄州為例，石油資源的開采稅為10美分/桶，天然氣為2.5美分/千立方英尺。開采稅的收入10%用于地質勘查基金，90%用于油氣井基金。

2.澳大利亞資源稅制度

澳大利亞資源稅費制度由權利金、資源租金稅、采礦地租組成。第一，權利金制度。澳大利亞憲法規(guī)定礦產資源為州政府所有，所以一般礦產均由各州政府征的最低和最高標準，但大陸架上的礦產及石油產品歸聯(lián)邦政府所有，因此，大陸架礦產及油氣的開采應向聯(lián)邦政府繳納權利金。澳大利亞的權利金有三種征收方式:從量權利金、從價權利金以及以超額利潤權利金。從量權利金是以生產數量（重量或體積）為對象征收。按照州政府的規(guī)定，大部分規(guī)定煤、鋁土礦、鐵礦石、石灰石、花崗巖、磷酸鹽等采用從量利金。而石油、天然氣資源則采用從價權利金費率。以利潤為基礎的權利金不多，只適用于北部地方的大礦山以及海洋石油資源。第二，資源租金稅。澳大利亞1975年首次提出這種稅，是對資源條件特別好的、能產生級差地租的礦床開采所得的附加利潤（扣除無風險利率及礦業(yè)活動的高風險溢價），才予以征收的。澳大利亞聯(lián)邦對海上石油資源征收的資源租金稅，執(zhí)行1991年石油資源租金稅法，規(guī)定的柵欄收益率為聯(lián)邦長期債券利率加5%，以項目為基礎，可扣減支出和虧損可在不同項目間轉移抵扣或在集團內部各子公司間轉移抵扣，稅率扣除公司所得稅之后的40%。第三，采礦地租。礦業(yè)權人按年度向礦產資源所有權人繳納的礦地租，探礦權人和采礦權人均需繳納。在澳大利亞，除海上石油資源和北部地方的鈾礦為聯(lián)邦所有外，礦產資源所有權收入主要為州政府，各州數量不同，探礦階段為每平方公里3澳元到27澳元不等[4]。

3.英國資源稅費制度

英國的油氣資源稅制由四部分組成:采礦地租、權利金、石油收益稅以及盈利稅。一是采礦地租。英國的石油采礦地租分為兩種類型:（1）初始地租（initial payment）。初始地租是采礦權人按照許可區(qū)域的面積向礦產所有權人一次性繳納的費用。（2）年租（annual payment）。年租是采礦權人按照許可區(qū)域的面積向礦產所有權人按年份繳納的費用。二是權利金制度。英國油氣田征收的權利金稅率為12.5%。三是石油收益稅（Petroleum Revenue Tax）。它以石油銷售的毛利（近6個月的平均銷售價格或者以當月市場價格加上50%的原油期貨價格）扣除正當支出（勘探、開采、油氣井因安全、環(huán)保理由廢棄、運輸）、權利金支出后的余額為稅基。具體稅率按照每年度的財政法案（yearly Finance Acts）執(zhí)行。該稅種在1975年設立之初的稅率是45%，1979年稅率上漲為60%，1983年稅率繼續(xù)上漲至75%，到了1993年又跌至50%。該稅種包含一些稅收優(yōu)惠，如提供35%的油田開發(fā)資本投入（uplift）的稅收減免等[5]。四是盈利稅。英國政府2005年12月5日宣布，將每年對在北海開采石油的英國公司增收30億英鎊的“盈利稅”。

4.挪威石油資源稅費制度

挪威石油資源稅費制度由權利金、紅利、采礦地租以及石油收益稅四部分組成。第一，權利金制度（a production fee）。挪威油氣資源的采礦權人必須在原油裝船運輸之前向資源所有權人按照所開采油氣資源的數量和價值繳納油氣產品費。除了1965年的許可證合同所繳納的權利金稅率是10%以外，其他許可證合同的權利金稅率均是在8%—16%之間浮動。天然氣資源的權利金稅率是12.5%。第二，紅利（cash bonuses）。油氣資源的采礦權人需要根據產品許可證合同中規(guī)定的產品數量向資源所有權人一次性交納紅利。第三，采礦地租（annual surface rentals）。這是采礦權人按照許可證區(qū)域的面積向礦產所有權人按年份繳納的礦區(qū)使用費用。第四，石油收益稅（Petroleum Income Tax）。挪威的石油收益稅是以石油產品的收益扣除正當支出成本（包括權利金、開采生產費用、損耗）的余額為稅基。該稅種包含一些稅收優(yōu)惠，如提供連續(xù)15年的1.75%的油田開發(fā)資本投入（uplift）的稅收減免等。石油收益稅的稅率自1992年以來固定在50%左右[6]。

三、我國資源稅費制度的缺陷

1.我國資源稅制度的缺陷

通過以上比較可知，目前我國資源稅率設置過低，不符合資源稅對級差收入進行利潤調節(jié)的稅收本質。以油氣資源為例，石油、天然氣資源是不可循環(huán)利用的耗竭性資源，此類資源的稟賦數量有限，每多耗一個單位此類資源，地球上就減少一個單位此類資源。因此世界上絕大多數國家都通過資源稅收的方式，對稀有資源進行合理配置。如荷蘭對于北海油田大陸架上的石油資源稅采從價計征的方式，征50%-70%的石油資源稅。德國于1999年和2003年，兩次對燃用液化氣加收生態(tài)稅，累計每公斤加收3.45 歐分[7]，2009 年，德國石油資源稅每公升大約征收1.22歐元。反觀我國資源稅征收現(xiàn)狀，對于此類不可循環(huán)耗竭性資源所設置的稅率依然過低，制度設計沒有與市場聯(lián)動，無法通過供求關系反映出資源的稀缺性，也沒有與資源耗用成本掛鉤，更沒有將資源開采的社會成本內部化。因此我國目前這種資源稅征收方式，既不符合市場經濟下國家礦業(yè)稅收的發(fā)展趨勢，也偏離了資源稅的本質，稅收杠桿的作用完全沒有得到真正發(fā)揮。

2.我國礦產資源補償費制度的缺陷

根據我國頒布的《礦產資源補償費管理規(guī)定》，從立法的宗旨、目的、調整對象、范圍、征收方式、征收機關及其內涵等方面來看，與國外的權利金制度大體一致或接近[8]。作為具有權利金性質的我國礦產資源補償費，是資源利益分配的核心制度。它從本質上講應是開采、使用礦產資源的主體對因此而付出代價的主體給予的經濟補償，是一種對價償付制度。然而相比較發(fā)達國家的權利金制度而言，我國礦產資源補償費卻具有以下不同:（1）用途范圍不同:大部分國家的權利金制度都沒有限定權利金的使用用途，而我國的礦產資源補償費卻主要用于支付礦區(qū)地質勘探費用。（2）征收稅率不同:美國、英國權利金征收的稅率是12.5%，挪威的權利金稅率則在8%—16%之間浮動；我國礦產資源補償征收的費率僅為1%，明顯低于國際權利金稅率。因此，通過比較不難發(fā)現(xiàn)，我國礦產資源補償費制度存在缺陷如下:（1）用途的缺陷。礦產資源補償費的主要用途變成了“對地勘探費用支出的補償”。這與礦產資源補償費的本質屬性不相符合，并沒有體現(xiàn)對礦產資源使用權喪失的補償。（2）征收的費率過低。我國礦產資源補償費征收的費率僅為1%，無法體現(xiàn)資源的對價償付功能。

四、重構資源開發(fā)補償制度的探討和建議

1.針對資源稅費制度的改革

首先，針對我國現(xiàn)有資源稅的改革，建議應確立科學的資源成本收益分析方法，在資源稅率定價方面，對于耗竭性不可循環(huán)資源，價格應反映全部成本（即生產邊際成本＋資源稀缺成本＋生態(tài)成本）。其次，建立與國際接軌的礦產資源有償使用制度。建議將目前征收的礦產資源補償費和資源稅級差調節(jié)部分合并征收權利金[9]。根據代際均衡理論，針對礦產資源的不同開采條件、不同豐度、不同質量、不同地理位置的級差收益，市場上對礦產資源的需求情況，礦產資源的價格、對資源的保護程度以及開采該礦產資源對環(huán)境的破壞程度，結合國家宏觀經濟發(fā)展情況等而制定不同的權利金征收比率[10]。其次，權利金稅率的定價應效仿挪威的權利金制度，采用浮動稅率，根據全球礦產資源的實際情況來確定征收稅率。

2.理順我國資源收益分配制度——構建資源開發(fā)補償制度

首先，應以立法的形式定位資源開發(fā)補償制度的目的，即資源開發(fā)補償是對因礦產資源開發(fā)給資源型城市造成財政負擔、生態(tài)破壞或生態(tài)功能下降、資源地居民喪失發(fā)展機會而進行的治理、恢復、校正的資金補償。其次，對資源開發(fā)補償制度的補償范圍應明確細化，補償范圍應包括:①資源型城市可持續(xù)發(fā)展費（如發(fā)展替代產業(yè)、引導企業(yè)轉型的費等）；②資源枯竭費（如礦區(qū)棄置費、職工安置費等）；③生態(tài)環(huán)境的恢復和保護費；④資源型城市社會保障救助費。再次，應明確資源開發(fā)補償制度的資金渠道。資金是資源開發(fā)補償制度得以落實的核心問題。結合我國當前的國情，建議形成一個“上下游共擔，中央財政和企業(yè)分管相結合”的準備金制度:國家可將資源稅收的大部分設立“資源型城市可持續(xù)發(fā)展基金”和“資源開發(fā)環(huán)境補償基金”，用于資源型城市可持續(xù)發(fā)展能力的補償；石油企業(yè)也應按照“誰破壞、誰治理”的原則，在生產成本中提取一定比例的準備金，專門用于資源地的環(huán)境治理和生態(tài)恢復。

參考文獻:

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