和諧社會視角下社會救助體系建設探索
——以濟南市歷城區(qū)為例

路建玲，王遠海

（1.濟南市歷城區(qū)區(qū)委宣傳部，山東濟南250100；2.濟南市商務局山東濟南 250101）

和諧社會視角下社會救助體系建設探索
——以濟南市歷城區(qū)為例

路建玲1，王遠海2

（1.濟南市歷城區(qū)區(qū)委宣傳部，山東濟南250100；2.濟南市商務局山東濟南 250101）

本文以和諧社會建設為視角，以濟南市歷城區(qū)為例，全面分析了民生救助體系建設的動因、舉措、體制機制創(chuàng)新和實施成效，總結出社會救助體系建設成效的內(nèi)在動因和核心元素，對當前我國社會救助制度體系建設具有一定的借鑒意義。

和諧社會；社會救助；社會保障體系；陽光救助民生救助體系

一、和諧社會視角下社會救助體系建設的必要性

社會救助是從英文“social assistance”翻譯而來，并沒有十分標準的定義。在西方一些國家，為強調(diào)政府責任，社會救助也被稱為公共扶助（public aid）或公共救助（public assistance）。本文認為，社會救助就是國家和社會按照法定的程序，對因失業(yè)、疾病、災害等各種原因所造成收入中斷或者收入降低并陷入貧困的人員或者家庭實行補償?shù)囊环N社會保障制度。

新中國成立后，我國把社會救助的目標定為：醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷、安定人民生活、穩(wěn)定社會秩序和促進國民經(jīng)濟的恢復。救助對象主要有：災民、難民、貧民、煙民、無業(yè)游民和無依無靠的孤老殘幼等。中央政府于1950年4月成立了中國人民的救濟總會，“國家還建立了失業(yè)救濟基金，主要是以實物形式，以糧食為主，而并非貨幣形式”。[1]但隨后的“文化大革命”不僅給整個社會經(jīng)濟造成了嚴重的后果，對社會救助也帶來了很大的破壞。20世紀90年代以后，我國對整個社會保障事業(yè)進行了根本性的改革，明確了社會救助是社會保障的最后一道防線，是協(xié)調(diào)不同群體利益關系，促進不同收入階層和諧共處，構建社會主義和諧社會的基礎制度和民心工程，也是責任政府必須支付的和諧成本。

黨的十六屆六中全會指出，社會和諧是中國特色社會主義的本質屬性，是國家富強、民族振興、人民幸福的重要保證。構建社會主義和諧社會，一個重要的方面，就是要完善社會保障制度，保障群眾基本生活，要加強對困難群眾的救助，完善城市低保、農(nóng)村五保供養(yǎng)、特困戶救助、災民救助、城市生活無著的流浪乞討人員救助等制度。

社會救助體系是“根據(jù)我國憲法，為了維護公民生存和發(fā)展的基本權益，促進社會公平與和諧發(fā)展，國家和社會提供必要的物質條件、服務形態(tài)和組織保障的制度總和。社會救助體系的基本制度包括最低生活保障、災民救助、五保供養(yǎng)、醫(yī)療救助、流浪乞討人員救助、教育救助、住房救助、法律援助和臨時救助。社會救助體系建設，就是以政府為主體來構建社會救助體系，并推進體系的有效運行、保證社會救助體系的實現(xiàn)制度功能的過程。社會救助體系建設是責任政府在構建和諧社會基礎性安全網(wǎng)進程中的制度安排，核心是強調(diào)國家在社會救助中的主體作用和基本責任”。[2]

二、濟南市歷城區(qū)社會救助體系建設創(chuàng)新動因與制度完善

（一）社會救助體系建設創(chuàng)新動因

濟南市歷城區(qū)是山東省省會濟南最大的市轄區(qū)，總面積1298平方公里，常住人口92萬，轄13個街道6個鎮(zhèn)、698個村居，全區(qū)三分之二的常住人口在農(nóng)村，城鄉(xiāng)二元結構特點明顯。作為傳統(tǒng)的工業(yè)聚集地，歷城區(qū)的“貧困人群中，下崗人員是主要利益相對受損群體，構成城鎮(zhèn)貧困群體的主體”。[3]特別是上世紀90年代以來，一部分下崗失業(yè)人員走向了社會，并直接導致了他們生活的貧困。加之近年來物價上漲、教育、醫(yī)療費用激增等新的社會問題的出現(xiàn)，生活困難人群有增無減，亟待社會救助。

以往，全區(qū)有民政、慈善、殘聯(lián)、教育、工青婦等20個黨政部門和社會組織履行救助職能，救助活動缺乏統(tǒng)一的領導、協(xié)調(diào)、管理，各部門各自為政，救助標準不一，救助額度隨意性大；而且救助工作階段性強，多是臨時性、節(jié)日性救助，經(jīng)常性的救助活動較少；社會救助多是分散救助，救助資源難以整合，由于沒有形成公開透明、資料翔實的困難群眾信息平臺，區(qū)與街鎮(zhèn)之間、部門與村居之間信息不能互通、共享，有限的救助資金難以發(fā)揮最大的救助效益，亟需對當前的社會救助體系建設進行創(chuàng)新。

（二）社會救助體系建設制度完善

1.打造陽光民生救助體系

通過建立公開、公正、科學的陽光民生救助體系，歷城區(qū)的社會救助體系實現(xiàn)了救助標準科學化、困難程度系數(shù)化、工作程序規(guī)范化，變“坐等群眾上門、層層上報審批、按部門職責范圍實施救助”為“主動了解群眾需求、上門提供救助、第一時間解憂幫困”，有力地促進社會和諧。

歷城區(qū)對全區(qū)五大類二十多項常規(guī)救助保障制度進行了整合，統(tǒng)一納入陽光民生救助體系，建立了全區(qū)救助工作的聯(lián)動機制，制定完善了各項救助服務管理制度。主要是：圍繞老有所養(yǎng)、貧有所濟，建立完善養(yǎng)老和應急救助制度；圍繞學有所教，建立完善教育救助制度；圍繞勞有所得，建立完善就業(yè)援助制度；圍繞實現(xiàn)病有所醫(yī)，建立完善醫(yī)療保障制度；圍繞實現(xiàn)住有所居，建立完善住房救助制度。

2.創(chuàng)新救助工作運行機制，實施陽光民生救助

（1）完善整合救助服務機構，明確其職責功能

建立完善了以區(qū)陽光民生救助服務中心為中樞、街鎮(zhèn)、部門陽光民生救助服務站為樞紐、村居陽光民生救助服務點為基礎的三級陽光民生救助平臺，形成了“上下一條線，縱橫連成片，事事有人管，層層有人抓”的整體聯(lián)動的陽光民生救助網(wǎng)絡。

（2）構建快速救助、公平救助的網(wǎng)絡信息服務平臺

在原有區(qū)陽光民生救助保障信息網(wǎng)的基礎上，歷城區(qū)建立起了以涵蓋全區(qū)所有困難群眾信息的數(shù)據(jù)庫為主要內(nèi)容的網(wǎng)絡信息服務平臺。救助服務信息平臺建設共分三個部分：第一，困難群眾基本信息數(shù)據(jù)庫。通過對困難群眾每個家庭成員年齡、文化程度、身體狀況、勞動能力、從業(yè)情況、經(jīng)濟收入、支出情況等一系列基本信息的采集、錄入，建立起困難群眾基本信息數(shù)據(jù)庫。對困難群眾基本信息進行歸類錄入、分類建檔、綜合分析評估，分類排列出重點困難群眾、一般困難群眾和需關注群眾的貧困等級。第二，救助成果信息數(shù)據(jù)庫。目前，歷城區(qū)救助信息系統(tǒng)存儲有2.13萬戶、4.63萬名困難群眾基本信息。打開救助信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫，全區(qū)城鄉(xiāng)低保、殘疾人、特困職工等各類困難群眾的信息和救助情況一目了然。第三，及時更新陽光民生救助保障信息網(wǎng)外網(wǎng)。為保障救助服務信息平臺正常運轉，各街鎮(zhèn)及相關部門在建立、維護困難群眾基本信息數(shù)據(jù)庫和救助成果信息數(shù)據(jù)庫的基礎上，及時在歷城陽光民生救助保障信息網(wǎng)上更新救助信息，發(fā)布救助消息。

（3）開通群眾訴求、政府快速救助雙向互動的民生救助熱線

歷城區(qū)在救助服務中心設立陽光民生救助服務熱線，號碼為“89012345”，電話實行人工值守與電話錄音相結合的方式運行，更加便于困難群眾尋求救助。

（4）規(guī)范救助服務工作業(yè)務流程

歷城區(qū)規(guī)定，工作人員在形成《陽光民生救助服務投訴調(diào)查處理單》后，應由救助服務中心會同相關街鎮(zhèn)、部門對投訴內(nèi)容進行調(diào)查、處理，并于7個工作日內(nèi)以適當形式向投訴人反饋調(diào)查處理結果。

（5）嚴格救助服務工作監(jiān)督

區(qū)紀檢、審計、財政、民政等部門組織專人定期或不定期地對陽光民生救助資金的管理、使用情況進行檢查審計，確保陽光民生救助資金?？顚Ｓ茫侠硎褂?。陽光民生救助工作接受人大代表、政協(xié)委員、新聞媒體及社會各界的監(jiān)督。嚴格落實領導小組聯(lián)席會議制度、督促檢查制度，充分發(fā)揮區(qū)救助工作領導小組統(tǒng)一協(xié)調(diào)、總攬全局、整合資源、均衡救助、監(jiān)督落實的作用。

3.實施七大救助工程

在常規(guī)和應急救助的基礎上，歷城區(qū)依托陽光救助三級服務平臺，實施了七大民生救助工程。一是“陽光民生”助學工程，對貧困家庭學生實行全程救助；二是“陽光民生”就業(yè)援助工程，對城鎮(zhèn)“零就業(yè)家庭”和農(nóng)村“零轉移家庭”進行重點幫扶；三是“陽光民生”醫(yī)療救助工程，在實施城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療的基礎上，設立大病醫(yī)療救助基金，對個人負擔較重的大病患者給予二次救助；四是“陽光民生”養(yǎng)老服務工程，實行財政惠老補貼和居家養(yǎng)老補貼制度；五是“陽光民生”安居工程，按照統(tǒng)一安排部署、統(tǒng)一規(guī)劃設計、統(tǒng)一建設標準、統(tǒng)一建筑質量、統(tǒng)一檢查驗收的要求，完成農(nóng)村住房困難家庭房屋修建任務；六是“陽光民生”應急救助工程，在常規(guī)救助的基礎上，歷城區(qū)、街鎮(zhèn)兩級按照萬人萬元的標準分別設立了100萬元和90.2萬元的應急救助基金，對群眾意外事件及時給予應急救助；七是機關干部幫扶工程，在陽光民生“輸血”式救助、解決困難群眾基本生活問題的基礎上，圍繞“造血”幫扶，著力于解決困難群眾如何長期發(fā)展問題。

三、社會救助體系創(chuàng)新的實踐效果

（一）社會救助由封閉運作向公開透明轉變

首先，救助信息“透明”。各單位充分利用各種信息公開渠道，將救助政策、救助程序告之與民，提高群眾對救助工作的認知度和參與度，接受群眾監(jiān)督。其次，救助對象“透明”。確定救助對象公開、透明，健全救助資格評議制度；嚴格執(zhí)行申報收入、簽訂協(xié)議、救助金社會化發(fā)放程序，確保救助的實效性。最后，資金使用“透明”。救助資金專賬專戶、封閉管理，健全和完善群眾監(jiān)督、審計監(jiān)督、紀檢監(jiān)督和其他監(jiān)督形式有機結合的監(jiān)督制約機制，對救助資金的撥付、運行進行全程監(jiān)管，做到“公開、公平、公正”。

（二）社會救助由“條條分散”救助向“塊塊統(tǒng)籌”救助轉變

歷城區(qū)社會救助體系搭建起了以區(qū)陽光民生救助服務中心為中樞、以街鎮(zhèn)、部門陽光民生救助服務站為樞紐、以村居陽光民生救助服務點為基礎的三級陽光民生救助平臺，實現(xiàn)了救助資源的“四個統(tǒng)一”，形成了救助合力。

（三）社會救助由被動救助向主動救助轉變

歷城區(qū)陽光民生救助信息網(wǎng)建立的困難群眾基本信息數(shù)據(jù)庫和救助成果信息數(shù)據(jù)庫，可以分類排列出困難群眾的貧困指數(shù)和需救助指數(shù)，達到自動生成、自動升降、自動提示的技術要求，各街鎮(zhèn)、部門可以依據(jù)其提供的技術數(shù)據(jù)實施救助，有效避免了重復救助、遺漏救助等現(xiàn)象，提高了救助資金使用效益。

（四）社會救助由靜態(tài)管理向動態(tài)管理轉變

一是救助對象動態(tài)化。按照“公平、公開、公正、有進有出”的原則，救助信息庫會定期對困難群眾基本信息進行更新，確保救助對象處于動態(tài)管理狀態(tài)。二是救助標準動態(tài)化。歷城區(qū)建立的救助標準與經(jīng)濟發(fā)展、物價波動相聯(lián)動的動態(tài)調(diào)整機制，能夠適時提高城鄉(xiāng)低保標準，降低大病醫(yī)療救助、臨時應急救助等門檻，擴大困難群眾受助面。三是救助行動動態(tài)化。歷城區(qū)一改以往定時救助的作法，在困難群眾出現(xiàn)就醫(yī)、突發(fā)事故等突發(fā)困難時，立即展開救助，解困難群眾燃眉之急。事后，再根據(jù)具體情況，實現(xiàn)各項救助制度之間的有效銜接，不斷調(diào)整救助方案，簡化救助手續(xù)，加大救助力度。

四、濟南市歷城區(qū)陽光民生救助體系的借鑒意義

濟南市歷城區(qū)陽光民生救助體系實現(xiàn)了制度創(chuàng)新、體制創(chuàng)新，“每位困難群眾都有一個救助指數(shù)，陽光民生救助體系讓政府與困難群眾零距離”。[4]“群眾因民生問題來信來訪由前幾年年均1300余件下降到2010年的不到300件，信訪量同比下降76.9%”。[5]歷城區(qū)陽光民生救助體系正在得到上級部門和社會各界的認可，現(xiàn)已被納入濟南市“十二五”規(guī)劃重點實施的民生工程，得到了山東省、國家民政部和社科院領導、專家的認可，并被中共山東省委寫入了第八次代表大會工作報告。

綜上所述，歷城區(qū)從事關群眾民生和生活福祉出發(fā)，通過整合社會救助資源、組建社會救助網(wǎng)絡體系、建立救助信息網(wǎng)絡系統(tǒng)、開通社會救助熱線和設立應急救助基金等舉措，構建起公開、公平、公正的陽光民生救助體系，對當前社會矛盾多發(fā)、干群關系趨于緊張的社會大背景下，對提升群眾幸福指數(shù)、促進社會和諧無疑有著積極的促進作用。本文認為，他們的有益嘗試和大膽創(chuàng)新對當前我國社會救助體系建設具有借鑒意義。

[1]鐘仁耀.社會救助與社會福利[M].上海：上海財經(jīng)大學出版社，2009.37.

[2]王齊彥.中國城鄉(xiāng)社會救助體系建設研究[M].北京：人民出版社，2009.4.

[3]王齊彥.中國城鄉(xiāng)社會救助體系建設研究[M].北京：人民出版社，2009.288.

[4]李海燕，田可新.“陽光民生”暖民心——歷城區(qū)創(chuàng)新體制實現(xiàn)民生救助公開公正高效常態(tài)[N].大眾日報, 2011-1-14.

[5]季耀昆.陽光救助，展開民生新畫卷[N].濟南日報，2010-3-10.

（責任編輯：曹木易）

D632.1

A

1008—6153（2013）01—0095—03

2012-12-23

路建玲（1967-），山東濟南人，大學學歷，歷城區(qū)委常委、宣傳部長。王遠海（1975-），大學學歷，濟南市商務局干部。