羅娟麗

（中國政法大學 政治與公共管理學院，北京100088）

在媒體①從功能上講，媒體有兩大主要功能：信息傳播和娛樂大眾。本文所說的媒體主要是前者，并且主要關注的是新聞媒體在外交和國際事務上的報道。與政治關系的研究領域，學術界有不少關于媒體對國內(nèi)事務影響的研究，但是對媒體在外交決策領域所扮演的角色的研究卻相對較少。在美國外交政策的制定過程中，媒體扮演什么角色？通常研究認為，媒體在對外關系中的主要作用就是為政府提供國際事務的信息渠道，即政策決策過程的信息輸入功能。其實，媒體的角色遠不止如此。

一、經(jīng)典媒體角色分析模式

（一）自由多元模式

在外交政策制定的信息溝通過程中，自由多元模式認為，媒體是必不可少的組成部分，它獨立承擔重要的政治功能?！爸髁鞯男侣劽襟w能廣泛接觸到受眾，受到他們的信賴，它們能揭露丑行讓政客身敗名裂，自由民主的法律和文化保障的媒體自由使媒體受到尊敬?！保?］142媒體在水門事件和越南戰(zhàn)爭的表現(xiàn)是學者們常常用來證明美國媒體自由地位的經(jīng)典案例，媒體的獨立報道對尼克松總統(tǒng)的下臺和越南戰(zhàn)爭的走向具有重要的影響作用。

“信息在外交政策中是一種權力。”［2］278民主理論認為，這種權力不能完全被政府壟斷，公眾在決策過程中也可以獲得并使用這樣的權力。媒體作為獨立自由的行為體，它在外交政策領域最基本的職責是用通俗的語言向公眾描述他所看見的和發(fā)現(xiàn)的，它應該成為公眾的眼睛和耳朵。［2］23公眾知情權的保障依賴于媒體的這一職能，公眾只有在充分了解和掌握信息的基礎上才能做出自己關于外交政策正確的判斷。從某種意義上人們甚至認為媒體自由是民主社會的基本保障，媒體提供的信息越充分越正確，公眾做出明智選擇的能力就越強。

外交決策者制定的政策需要來自公眾的同意和支持，他們希望通過各種途徑以滿足這類需要。媒體為他們提供了政策解釋、試行和信息反饋的途徑。但媒體是一種公開的信息途徑，政府獲得處理問題的有用信息的同時，其他精英和“關注（國際事務）的公眾”也可以從中獲得所需信息并做出反映，政府對此必須予以回應。媒體為政治行為體提供參與決策所需的信息，并且用自己所掌握的知識對紛繁復雜的信息做出一些解讀以利于受眾理解和掌握。信息的傳播方向可以自上而下，也可以自下而上；媒體可以向民眾輸出決策中心關于政府政策的信息，也可以向決策中心輸入公眾輿論和政策的反饋信息。

自由多元模式是最普遍的媒體角色分析模式，政治信息溝通過程中的不同的行為體都傾向于持贊同態(tài)度。首先，政府支持媒體獨立自由的地位有利于政治權力的合法化。其次，對媒體而言，獨立自由賦予了它在政治體系中極其重要的權力，它們“客觀和公平”地報道事件、監(jiān)督政府權力的行使、代表廣泛的民意和公共輿論等等。最后，媒體自由、言論自由凸顯了人民的權力，公眾輿論通過媒體渠道表達，政治決策者必須對它做出反應。

（二）媒體中心模式

相對自由多元模式而言，媒體中心模式更傾向于認為媒體政策制定過程中不僅是自由獨立的行為者之一，它還是主要的積極能動的參與者。著名的大眾傳播理論家麥奎爾（McQuail）認為，媒體“并不僅僅是中立的‘信息傳遞’網(wǎng)絡”，它們“是獨立的機構，擁有自己的權力，追求目標和機構動力”［3］70－94。伯納德·科恩（Bernard Cohen）對媒體在決策過程中作用也曾評價，“在人民擁有最高權力的地方，媒體就是國王”［2］33。

作為決策的參與者，媒體不再僅僅是信息的提供者，它常常以民意的代表自居，有時站在政府的對立面批評政府或者官員，有時甚至以政策的倡導者或者決策的參與者出現(xiàn)?！霸谶@一角色上，國際新聞的記者是（外交政策制定）過程的參與者，它們試圖影響公眾和政府官員的觀點?！保?］39在媒體政治的研究中，很多學者強調(diào)了媒體的“議程設置”作用，在某個問題上，媒體“關注得越多，用更強烈的感情報道，認為政府應該做得更多，媒體似乎已經(jīng)差不多將這個問題定性為國家最重要的問題之一了”［4］112。

媒體中心模式支持者強調(diào)除了媒體對信息的壟斷作用，對公眾討論議題的設定和主導，還有“政府對立者”的角色。雖然外交政策領域不常發(fā)生，但在美國人的觀念中，媒體的這種角色具有光榮而悠久的歷史?！皩⒚襟w角色定義為外交政策制定過程的主動參與者，媒體便被看作憲法之外的‘政府第四權力分支’。”［2］31監(jiān)督政府的所作所為，批判政府的錯誤行徑，有時甚至是制造公共輿論對政府形成層壓力，迫使政府采取行動。最著名的美國媒體對外交政策具有決定性作用的研究案例是“CNN效應”——生動逼真的現(xiàn)場新聞畫面對美國政府外交政策的影響。皮爾斯·羅賓斯（Piers Robinson）在《CNN效應：新聞、外交政策與干預的迷思》一書中具有說服力地表明，冷戰(zhàn)后美國在伊拉克、波斯尼亞、索馬里、盧旺達、車臣等國際問題上，媒體對危機的現(xiàn)場報道對美國外交活動形成了一種無形的壓力。如果美國政府不希望被民眾認為軟弱優(yōu)柔寡斷和無國際人道主義原則的，那它就不得不采取某些行動，就算這些行動是倉促和不符合國家利益的。［5］

（三）被動控制模式

與以上兩種模式完全相反，被動控制模式否定了媒體在外交政策中的獨立自由與能動性，認為出于各種原因，媒體只是消極被動的參與者。愛德華·赫爾曼（Edward S.Herman）和諾姆·喬姆斯基（Noam Chomsky）在《締造共識：大眾媒體的政治經(jīng)濟學》一書的第一章中認為，主流媒體就是國家政治宣傳的延伸，它們根據(jù)精英的利益制造、強調(diào)或者故意忽視某些事件。新聞基本上有五種因素過濾而形成：專注利潤導向的企業(yè)所有制；對廣告收入的依賴；對政府和商業(yè)擁有、資助和處置的信息來源的倚重；右派勢力反對媒體的壓力以及反共產(chǎn)主義的意識形態(tài)操控機制。［6］

首先，新聞的政治正確性。在外交事務中，政府總是有很多不公開信息的理由——影響到外交談判的進程、危害國家利益和國家安全等等。雖然媒體在某些情況下并不贊同政府對國家利益和國家安全的定義，但“愛國主義”卻是媒體常常必須考慮的因素。與新聞的真實性和政治意義相比，媒體更擔心聽眾給他們貼上“不愛國”的標簽。著名媒體政治學者多麗絲·葛拉貝（Doris A.Graber）認為，美國新聞記者在報道國際新聞遵從的原則有：（1）站在美國人的立場；（2）與當前政府的外交政策保持一致；（3）符合公眾對世界看法的思維定勢。［7］345當媒體的行為被視為與“愛國主義”相關，并且有受到來自政府的雙重壓力時，媒體對國際事務的報道幾乎不會偏離政府意愿的軌道。

其次，外交決策的特點?！巴饨粵Q策環(huán)境的結構將媒體置于不利地位，因此嚴重削弱了它在外交政策制定過程中作為獨立的觀察者和積極參與者的角色。”［8］137政府是 “主要行為者，再加上政治決策是在‘封閉的范圍’內(nèi)被制定出來，這就意味著在外交政策的制定過程中，媒體和公眾輿論只有在政府覺得有必要讓他們參與公共辯論的時候，它們才會被政府拉入政治游戲的內(nèi)環(huán)?！幱跊Q策外環(huán)的媒體和公眾常常缺乏資源，直接接觸的途徑，以及成為主動參與者的討價還價的影響力。因此他們參與政治過程常常很大程度上依賴即將出現(xiàn)的政策狀況以及決策中心為支持他們的政策選擇而達成共識的需要”［8］35。斯科特·卡特利普（Scott M.Cutlip）認為，媒體是政府官員的仆人，它們接受政府的宣傳并且不加鑒別地發(fā)布。［9］30－57在外交決策中，是政府能夠通過精心設計影響到媒體的報道范圍和態(tài)度傾向；而不是媒體的報道決定政府外交政策的制定和偏向。

最后，媒體的組織特性。用最低的成本追逐最高的利潤，美國私有媒體的運作也遵循這一商業(yè)原則。由于民眾對遠離身邊的國際事務陌生并且不感興趣，再加上國際事務的復雜性也一般超過國內(nèi)問題，為了吸引更多的讀者，國際新聞必須滿足迅速、簡短、易理解，當然最關鍵的還是具有轟動效應。對于人們不熟悉的新聞，媒體的報道是要承擔一定的風險的，因為離他們太遠，可能他們根本就不關注這樣的信息?！爸挥忻菜瓶尚诺男畔⒉攀强赡鼙唤邮艿?，這些新聞報道必須囿于一個受眾相對熟悉的框架……”［10］17就算新聞記者意識到組織因素對客觀報道的影響，他們也無意與為改變這種狀況做出努力，因為在他們眼中，吸引和討好讀者遠比政治意義或民眾教育重要。

二、兩個不同領域的媒體角色

為了全面理解美國媒體與外交政策之間的關系，需要先回答以下的問題：外交事務有什么的特色？如何區(qū)別于國內(nèi)事務？媒體會怎樣處理這種差異以及這種差異是怎樣體現(xiàn)在媒體報道上的？

（一）國內(nèi)政治與國際政治的區(qū)別

國內(nèi)問題與外交問題的決策是兩種不同的機制。在國內(nèi)公共政策的制定過程中，政黨、國會、政府機構、利益集團、商業(yè)團體都會積極參與到激烈的競爭中來討價還價，政策的制定必須考慮到各個行為體的因素。在公共利益面前，幾乎沒有人，包括官員和學術界，能給出清晰的定義或劃出明確的范圍。“與外交政策相比，國內(nèi)政策明顯是麻煩的?？偨y(tǒng)很難在國內(nèi)政策制定領域為自己樹立一個清晰的形象——高效的強有力的領導者。”［11］18

外交政策的關注點是國家安全和國家利益，與國內(nèi)事務相比，外交政策決定者對國家利益的界定具有較為一致的看法。在國家利益層面，政府和公眾比較容易達成共識。美國前國務院政策制定中心主任、斯坦福大學國際關系教授（Stephen D.Krasner）認為，國家利益就是美國主要決策制定者的優(yōu)先目標，這些目標與一般的社會目標相聯(lián)系，具有一定的持久性和重要性。［12］13盡管分歧存在，但外交政策制定的不同意見并不像國內(nèi)事務那樣導致廣泛和持續(xù)的利益沖突。在“沖突”內(nèi)容不存在的情況下，媒體報道只能選擇反映“客觀事實”和政治精英的看法。

因為國際事務的性質和外交政策的決策程序與國內(nèi)事務不同，媒體所扮演的角色也有很大的差異。在外交策的問題上，不同立場的媒體卻可以在美國外交政策和國家利益這一目標上達成共識，就算是質疑政府的外交政策或者政策的實施方式，美國媒體也很少挑戰(zhàn)外交政策的目標。如果說在國內(nèi)問題和公共政策中，媒體在某些問題上還可以堅持采取與政府不同的立場，那么在國際事務上，媒體在大部分情況下只能與政府保持一致。另外，媒體對政府消息來源的依賴與公眾對媒體信息的依賴也導致了媒體可能成為政府誤導公眾的工具，如果政府有意為之的話?？傊?，從政治作用來看，無論媒體故意還是無意都充當者政府信息傳播的工具。媒體界定公眾對外交事務的討論范疇，改變公眾的認知和公共輿論的方向。

（二）美國媒體報道國際新聞的特點

國際新聞遠離現(xiàn)實生活，普通民眾對其缺乏興趣；搜集新聞素材的成本（派駐海外記者）高昂，媒體企業(yè)考慮其利潤；國際事務紛繁復雜、變幻莫測，又增加了民眾的理解難度；媒體工作者在愛國主義、國家利益和安全面前表示的忠誠與服從等等因素，都塑造著完全獨具特色的國際新聞。

第一，轟動效應。相對于國內(nèi)事務來說，國際新聞所占的比例決定媒體選擇它們時在時間、空間和重要性上要求標準會比國內(nèi)事務更高?！昂敛黄婀执蟛糠值木庉嬁偸菍H新聞盡量消減到最少。”［13］404距離普通民眾的生活比較遠、報道讀者不感興趣的內(nèi)容意味著讀者的喪失、利潤的減少。“編輯、出版商、廣播制作人之間有一種共識，即一般的美國民眾幾乎對國際新聞不感興趣。因此，在搜集國際新聞上投入大量的資金既沒有經(jīng)濟效益也無利可圖。”［11］189為了吸進盡可能多的讀者，它們必須具有轟動效應。暴力、災難、離奇事件，或者民眾熟悉的人物和狀態(tài)常常是國際新聞恒定的主題。“國際新聞的報道要求涉及具有更高地位的人物，以及更多的暴力和災難?！保?4］781－795

第二，簡單化與片面性。世界上發(fā)生的重要事情遠比國內(nèi)發(fā)生的事情要多，雖然報紙對國際新聞的報道持續(xù)在20－30%左右，①盡管大部分美國人對國外事務不感興趣，但媒體（包括紙質和電子媒體）對的報道仍然在20%左右，數(shù)據(jù)來源Pew research center’s project for excellence in journalism，2011state of the news media，2012年6月12日登錄 http：／／stateofthemedia.org／2012／mobile－devices－and－news－consumption－some－good－signsfor－journalism／year－in－2011／。但無疑與國內(nèi)新聞相比，這樣的報道篇幅肯定不能夠涵蓋世界上所發(fā)生的重要事件。媒體報道的選擇性讓新聞無可避免的是世界上所發(fā)生的事件中很少的一部分，它們是片段的、不系統(tǒng)的、并帶有偏見的當前發(fā)生的事件。這種內(nèi)容上的有限性再加上國際新聞的復雜性和及時性，導致了國際新聞的分析和背景原因解釋并不充分。在分析這種簡化復雜國際新聞的案例中，多麗絲·戈伯認為，比較典型了的就是美國媒體對南海撞擊事件的報道，“媒體在2001年中國扣留美國飛機和飛行員事件的報道中，主旋律就是無辜的美國人被獨裁的、反美的中國政權扣留作為人質，這顯然過分簡化當時的復雜狀況。中國國內(nèi)復雜的政治，尤其是軍方對事件的影響都沒有得到媒體應有的關注，因為這些信息并不符合戲劇化的、吸引大眾眼球的國際新聞的標準”［7］332－333。

第三，國際報道的潛規(guī)則?！皣H新聞的報道和使用常常取決于國家外交，國內(nèi)治理，軍事政策和歷史文化傳統(tǒng)?！保?5］45－50雖然有些美國學者總是認為國內(nèi)意識形態(tài)極化的狀況正趨于嚴重，媒體的立場也比較鮮明，但是在對外政策上，媒體的表現(xiàn)卻相當一致。蘭斯·班尼特（Lance W.Bennett）認為，媒體對國際新聞報道的特性就是與國家的對外政策保持一致。［16］103媒體對國際新聞的報道傾向于展現(xiàn)一個兩極分明的世界：美國處于正常世界的一端，它擁有民主的政治結構，它的人民過著自由的生活；世界的另一端是不正常國家，這些國家的人民陷于專制體制、恐怖主義、貧窮和犯罪的悲慘處境中。這些新聞都以美國的政治環(huán)境和政治文化為背景，它們與美國的主流價值觀念以及根深蒂固的文化傳統(tǒng)相符。對國外所發(fā)生的災難、矛盾沖突和流血戰(zhàn)爭的關注其實是一種國內(nèi)政權的一種肯定和宣傳。人們對來自騷亂的國外世界的恐懼更加堅定了人們對承諾穩(wěn)定和秩序的國內(nèi)政權的支持和期望。

三、美國外交政策中媒體政治

無論是內(nèi)部事務還是外交政策，沒有美國公民的支持，政府將一事無成。民主理論堅信：最終決定政府該做什么，不該做什么的是公民的同意。如何保障公民做出明智的決定以支持或反對政府的政策？一個必要的條件便是，讓公民擁有充分的知情權，充分掌握信息的民眾可以有效參與到政府政策的制定中。政府、媒體和公眾在美國現(xiàn)實政治信息溝通過程中的角色承擔是否與民主理論描述的相符？如果不一致，那它們分別有扮演什么角色？

（一）政府——主導而非控制信息溝通過程

首先，總統(tǒng)在外交決策中的絕對權力?！霸谕饨徽叩闹贫ㄖ?，憲法賦予了總統(tǒng)更多的權力，因為制憲者們認識到關系到國家生存的問題需要更迅速和更果斷的行動，而這是立法機關做不到的。”［17］277美國前總統(tǒng)里根也曾說：“現(xiàn)代總統(tǒng)的最大優(yōu)勢是六點鐘新聞?？偨y(tǒng)總是能出現(xiàn)在每晚的新聞當中，只要他希望這樣——他常常也是這樣想的。他們很容易使自己成為重大新聞報道的焦點，因為美國總統(tǒng)是世界上最有權力的人?！保?8］279從政府的角度來看，利用媒體是貫徹政策和增強影響力的有效途徑?！靶侣剤蟮滥軌蛲ㄟ^塑造公眾期待對政策產(chǎn)生連鎖反應。盡管認為媒體通過不負責任的報道引起混亂的觀點常常聽到，但很多外交事務的報道是政策制定者的引導的，他們決定了公眾應該期待一些什么?！保?9］60－63哥倫比亞大學教授、肯尼迪總統(tǒng)任內(nèi)的助理國務卿羅杰·希爾斯曼（Roger Hilsman）曾將決策權力分為三個層次：總統(tǒng)處于權力中心，媒體處于權力第二環(huán)，公眾輿論處于權力的最外環(huán)。［17］277

其次，政府是媒體的主要消息來源。國際新聞報道的內(nèi)容到底是政府想表達的，還是媒體想說的？一位前美國國務卿評論說，新聞是“記者們所問的問題，而不是總統(tǒng)或國務卿所想說或者擁有內(nèi)容可以告知的信息?！保?］178為何美國新聞媒體在絕大部分情況下，尤其是外交領域都表現(xiàn)出支持政府決策的態(tài)度？其中一個重要的原因便是，大量的新聞要么來源于政府部門的新聞發(fā)布，要么來源于政府官員的發(fā)言、證實或透漏。在國際新聞的收集上，媒體“更加依賴政府提供的關于世界事件的消息來源”［20］364－368。在對外政策制定領域，權力相對集中在白宮和國務院，外交決策程序較國內(nèi)政治而言也相對封閉。當新聞記者的新聞素材來源于少數(shù)的高層領導、政府發(fā)言人、對外關系專家時，他們的獨立地位客觀上受到影響。對媒體消息來源的分析可以發(fā)現(xiàn)媒體與政府的密切關系，許多研究都證明政府是媒體的主要消息來源。①Sigal在1973年通過分析《紐約時報》和《華盛頓郵報》上的2850條新聞發(fā)現(xiàn)，政府的媒體官員和他們各種例行的新聞發(fā)布會占了58%，遠遠超過了其他的消息來源，Leon V.Sigal，（1973）.Reporters and Officials：The Organization and Politics of Newsmaking，Lexington，MA：D.C.Heath；Hess研究華盛頓的記者也發(fā)現(xiàn)，將近有一半的新聞是與政府媒體官員相關的，Stephen Hess，The Washington reports，Washington，DC：The Brookings Institution。如果新聞媒體對政府信息來源過于依賴，政府便很容易在新聞報道的內(nèi)容選擇、報道方式上對媒體具有決定性影響，其它來源的觀點也會因此被忽視和過濾掉。

第三，媒體對新聞“客觀性”的追求。客觀性標準讓媒體看起來是獨立和自由的，這是民主制度下媒體最引以為豪的地位象征。然而媒體越是傾向于將自己看成中立的信息傳送紐帶，“它便越容易使用其他的消息來源，尤其是政府官員，媒體將他們看成是主要的消息來源主要是由于他們在政府部門中的位置”［2］28。另一些學者還認為，媒體客觀性倚重消息來源的影響力，在定義消息的客觀性之前，媒體人一般會將消息來源的合法性作為重要的衡量標準，因此，媒體會傾向于使用來源于政府或官員們的消息。［21］

（二）媒體——非決定性的重要的決策參與者

媒體在外交中的功能主要有：向公眾提供關于外交事務知識的主要渠道；連接政府和關注世界事務的民眾；為政策決策者提供觀測公眾輿論的途徑，等等?！叭绻襟w不能制定外交和防御政策，那么在很多重要的方面媒體都為政策的制定設定了邊界。在這個方面，媒體常常是影響政策的制定，而不是決定作用?！保?1］2

媒體是重要的信息提供者?？_爾·韋斯（Carol H.Weiss）通過對545位各界領袖，包括實業(yè)執(zhí)行官，銀行、保險公司、零售業(yè)高管，工會主席，國會議員，政黨官員，媒體專家，志愿者協(xié)會領導等等，訪談研究發(fā)現(xiàn)，“對大多數(shù)議題，媒體是信息和觀點的主要來源，尤其在外交政策、城市問題和文化價值觀（涉及到的問題如媒體的自由與質量，青年文化與異化，愛國主義和反共產(chǎn)主義）更是如此”［22］1－22?！澳切┟芮嘘P注外交政策和國際問題的公眾的大部分信息直接來自于大眾媒體。”［23］229“美國國會議員，尤其是那些與外交事務相關的議員，與政府外交部門的官員都曾做過類似的表述。他們都覺得比起他們的官方消息來源，精英媒體的報道使他們更迅速更充分地了解國際事務。”［7］320“盡管國務院政策制定者周圍有很多官方和非官方私人網(wǎng)絡以保證他們能充分了解信息，但是他們?nèi)匀煌ㄟ^媒體獲得他所處的國際政治世界的基本事實的信息……。”［2］209

外交決策者們?yōu)槭裁催€要通過正式渠道或私人途徑以外的方式獲得信息？原因之一在于，媒體作為一種公開的信息渠道不同于內(nèi)部信息網(wǎng)絡，決策者都可以在媒體報道的內(nèi)容中獲取更廣泛的消息。其次，報紙有時能提供一種不同于內(nèi)部消息的獨立報道，用另一種角度觀察世界上所發(fā)生的事情。最后，雖然官員最終依據(jù)的仍然是內(nèi)部的報告或者官方的分析制定政策，但通過報紙獲得信息的速度比官方渠道要快，在瞬息萬變的國際政治舞臺上外交事務官員更常用媒體作為信息渠道。

媒體是政治過程的參與者，媒體對報道內(nèi)容和方式有部分決定權。編輯和記者對采用哪些新聞來源，版面如何分布，如何組稿，以什么形式發(fā)布等等具有選擇和決定的權力。另外，在某些問題上，媒體還可以憑借自己強大的輿論引導功能，在沒有其他政治行為體啟動議題時，單獨設定議題。作為信息傳播的渠道，媒體具有向雙向的信息收集和發(fā)布功能。一是自上而下，媒體接收來自政府的信息，向公民發(fā)布；二是自下而上，媒體收集公共輿論和民意，輸入到?jīng)Q策中心。另外，一些資深的媒體顧問和公共關系專業(yè)人員都有參與到美國對外政策制定過程中，政府官員常常會向他們咨詢并考慮他們的建議?！爱斆绹偨y(tǒng)想要消除盟友的疑慮或者嚇唬敵人時，最迅速的途徑是通過沃爾夫·布利策（Wolf Blitzer）①美國有限電視新聞網(wǎng)絡（CNN）的著名記者，現(xiàn)主持CNN的時事觀察室（The Situation Room）欄目。而不是常規(guī)的外交途徑。”［19］60－63

（三）公眾輿論——有限作用但必不可少的支持者

上面論述的結果是，美國外交政策的制定幾乎掌握在決策精英的手中。羅杰·希爾斯曼的權力分層模式將公眾輿論放置最外一環(huán)在外交決策程序中是合理的——“關注外交的公眾對決策的影響微乎其微的，雖然它們無疑也是因素之一。”［24］284那處于決策權力圈最外圍的媒體和公眾是不是對外交政策不產(chǎn)生影響？如果是這樣，又要如何解釋政府的媒體策略以及他們對公共輿論的關注和積極控制的意圖？

“在美國，除非媒體為政府行為預備民意支持，否則大部分的國會法案，國外投資，外交活動，重大社會變革都不會成功?！保?5］327美國前總統(tǒng)杜魯門曾說：“自第二次世界大戰(zhàn)以來，外交政策中的主要決策都是建立在充分知情的公共輿論和絕大部分公眾支持的基礎之上的?！保?6］10但就算所有的外交決策都冠以“公共利益”的名號，公眾影響和參與外交政策途徑的有限性決定了人們所熟知的民主決策只是一種迷思?！霸谖覀儯绹耍┠軌蛩伎己驼页鲈蛑?，我們就被教導相信美國是世界上最偉大的民主國家，而新聞自由是它的主要根基之一?！保?6］103對民主體制下媒體自由的認同類似于一種迷思（Myth）深深扎根于人們潛意識中。它不需要人們用實踐經(jīng)驗去證明，因為在政治社會化的早期，或者在兒童階段人們就接受關于這種迷思的教育熏陶。人們在成長過程中，它又受到周圍人和事物而鞏固加深。在外交政策中，這種認知使公眾難以認識到政府與公眾之間信息的不平衡關系，也不容易發(fā)現(xiàn)政府實質上對外交政策信息的主導權。

公共輿論并不直接作用于外交政策的制定，正如威廉·多爾曼（William A.Dorman）和曼蘇爾·法爾汗（Mansour Farhang）所說：“在民主國家具體外交政策的制定上，公眾輿論強有力的支持并不是迫切需要的，但必不可少的是沒有公眾輿論的積極反對?！保?1］28由于沒有親身經(jīng)歷，也缺乏相關的知識，美國民眾可能并不關注遠離它們?nèi)粘Ｉ畹膰鴥?nèi)和國際事務。對于那些關注國際新聞和外交政策新聞的民眾來說，生活距離越遠，他們理解的可能性越小，選擇相信新聞、根據(jù)自己的經(jīng)驗解釋新聞的可能性越大。

四、小結

從理論的角度考慮，政府與媒體應該是“天生的對手”。外交決策官員擔心媒體的過分參與和提前曝光給外交談判和決策帶來破壞性影響；而媒體和公眾則認為，如果媒體不積極參與決策過程，如何保障民主的實施。政府希望媒體服從“國家利益”（大部分時候來源于政府的定義），報道那些能為政府或官員帶來利益的消息，而掩蓋那些不利的消息。但是媒體則認為，國家利益應該是盡可能曝光政府的行為，完全自由地發(fā)布信息，根據(jù)媒體人自身的判斷決定新聞的價值并且對新聞做出解釋。從實踐過程來看，媒體與政府從來就不是“勢不兩立”的敵我關系，媒體也不可能完全實現(xiàn)獨立自由、客觀中立地報道外交事件。在外交事務方面，政治溝通過程中政府信息的主導地位決定了媒體收集新聞的內(nèi)容、解釋方式以及報道程度。然而，“一位前國務院官員曾感嘆：‘在國務院、白宮和五角大樓看來，媒體就像一頭危險的不具吸引力的野獸，你可以牽著它走一段路，但是只要它尋著機會，它就會反過頭來咬你’”。一名議會下屬機構的官員評價說，媒體上20%關于外交政策的新聞是有益的，而80%則是有害的。［2］147這種有益和有害的比例也同時說明美國政府不能直接控制媒體的報道。

認識美國媒體在其外交政策中的作用，能夠為分析和理解美國外交提供一個獨特而有用的視角。也許媒體在外交決策過程中的影響和作用并不像有些記者和學者所認為的那樣重要——“媒體能決定外交議程的設置”，但不能否認它對外交具有重要的影響。［27］6在媒體與外交政策的關系研究中，不能孤立或片面地運用某一種模式分析某種角色的作用，簡化媒體“新聞報道”的功能。媒體不僅僅是信息的提供者，它還是外交政策的重要參與者，它總是或強或弱、或多或少地影響到?jīng)Q策的進程。

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