論我國環(huán)境糾紛行政處理機(jī)構(gòu)的完善——基于環(huán)境糾紛行政處理性質(zhì)層面的思考

賀季敏

（石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院法政學(xué)院，河北 石家莊 050000）

一、問題的提出

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)擺在總體布局的高度，提出建設(shè)美麗中國的宏偉目標(biāo)。美麗中國，從生態(tài)環(huán)境方面看，就是天藍(lán)、地綠，水凈，人與自然和諧相處，沒有環(huán)境污染和生態(tài)破壞。當(dāng)前中國，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，環(huán)境污染日益嚴(yán)重，環(huán)境糾紛大量涌現(xiàn)，涉及環(huán)境問題的上訪、信訪量居高不下，因環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件日益增多，如果這些問題得不到妥善解決，就會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧，不利于美麗中國宏偉目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。建設(shè)美麗中國，就要科學(xué)構(gòu)建公正、高效的環(huán)境糾紛解決機(jī)制，以快速、有效解決糾紛和修復(fù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。所謂環(huán)境糾紛是指環(huán)境污染和其他公害糾紛，也就是社會(huì)成員之間因污染物和能量的排放或者光線干擾、阻擋通風(fēng)、采光等引起的爭議。[1]環(huán)境糾紛發(fā)生原因復(fù)雜，主體不易確定，損害后果間接、潛在，難以確定，社會(huì)影響廣泛、敏感。因此，環(huán)境糾紛的處理，較少通過訴訟解決，而主要倚重訴訟外解決途徑，尤其是行政處理方式。一方面是因?yàn)榄h(huán)境糾紛的特點(diǎn)所致，另一方面是因?yàn)樾姓幚砭哂性V訟難以比擬的優(yōu)勢(shì)。通過司法途徑解決環(huán)境糾紛，雖有程序正式和形成規(guī)則的優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)也具有難以克服的弊端，如訴訟成本高昂、訴訟周期較長、起訴難、舉證難、執(zhí)行難、環(huán)境修復(fù)難等。相比之下，環(huán)境糾紛行政處理機(jī)制具有處理方式靈活、程序簡便、費(fèi)用低廉、辦案速度迅捷等優(yōu)勢(shì)，尤其是在專業(yè)知識(shí)、從業(yè)人員、技術(shù)裝備與手段等方面的優(yōu)勢(shì)，對(duì)于保護(hù)環(huán)境公共利益，實(shí)現(xiàn)環(huán)境糾紛處理和環(huán)境事故預(yù)防方面具有積極意義。然而，我國行政機(jī)關(guān)在環(huán)境糾紛行政處理方面積極性不高，處理結(jié)果得不到當(dāng)事人認(rèn)可，行政調(diào)處成功率較低。這些情況的出現(xiàn)與我國環(huán)境糾紛行政處理性質(zhì)不明，行政處理機(jī)構(gòu)定位不準(zhǔn)確和行政處理職能不受重視等具有緊密聯(lián)系。放眼世界，環(huán)境糾紛的行政處理機(jī)制因其制度優(yōu)勢(shì)受到各國政府的重視，尤以日本、美國、韓國和我國臺(tái)灣地區(qū)為典型代表。作為東亞國家之一，我國與日本、韓國具有地理上的親緣關(guān)系，我國大陸與臺(tái)灣地區(qū)更是同根同宗，具有相近的歷史文化傳統(tǒng)和風(fēng)土人情。筆者以為，我們應(yīng)該學(xué)習(xí)和借鑒域外的有益經(jīng)驗(yàn)，建立和完善我國的環(huán)境糾紛行政處理機(jī)制。限于篇幅，本文擬從環(huán)境糾紛行政處理的性質(zhì)入手，認(rèn)為環(huán)境糾紛行政處理是一種準(zhǔn)司法行為，屬于行政性替代糾紛解決機(jī)制。進(jìn)而探討環(huán)境糾紛行政處理機(jī)制的主體設(shè)置規(guī)則，認(rèn)為環(huán)境糾紛行政處理機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)符合糾紛解決理論的要求，保障處理機(jī)構(gòu)的確定性、獨(dú)立性和中立性。

二、環(huán)境糾紛行政處理的性質(zhì)界說

（一）關(guān)于環(huán)境糾紛行政處理性質(zhì)的三種學(xué)說

對(duì)環(huán)境糾紛行政處理性質(zhì)的認(rèn)識(shí)，不論是在國外還是國內(nèi)，仍處于百家爭鳴的狀態(tài)，在我國學(xué)界也一直存在著爭論。概括來講，主有三種觀點(diǎn)，一是民事行為論，二是行政行為或者行政職責(zé)論，三是準(zhǔn)司法行為論。

1.民事行為論。該學(xué)說認(rèn)為環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)環(huán)境污染損害賠償民事糾紛的處理屬于民事活動(dòng)或民事行為。如有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)保部門和上述有關(guān)部門調(diào)解處理涉及本部門管理范圍的具體環(huán)境損害賠償糾紛，是國家行政主管機(jī)關(guān)依照法律的授權(quán)和當(dāng)事人的請(qǐng)求，所從事的一種民事行為。它與國家機(jī)關(guān)的行政行為具有根本性質(zhì)的區(qū)別。[2]

民事行為論的出發(fā)點(diǎn)往往是行政處理的糾紛屬于民事爭議性質(zhì)。行政機(jī)關(guān)處理民事性質(zhì)的爭議，是基于當(dāng)事人的授權(quán)或者法律授權(quán)，因此不屬于行政行為，而應(yīng)該認(rèn)定為民事行為。這種理論的目的在于避免環(huán)境保護(hù)部門因行使糾紛處理職能而處于行政被告地位。然而這種理論會(huì)使行政機(jī)關(guān)借機(jī)推諉甚至拒絕行使該項(xiàng)職能，最終導(dǎo)致削弱或取消行政處理環(huán)境污染民事糾紛工作，[3]而且也違背了我國《環(huán)境保護(hù)法》第41條的立法目的。

2.行政行為論或行政職責(zé)論。該學(xué)說認(rèn)為環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)環(huán)境污染損害賠償民事糾紛的處理屬于行政行為或行政職責(zé)行為。如熊文釗博士認(rèn)為，行政裁決“是指行政主體依照法律的授權(quán)，對(duì)當(dāng)事人之間發(fā)生的，與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的的特定民事糾紛進(jìn)行的審查，并作出裁決的具體行政行為”。[4]胡建淼教授認(rèn)為，行政裁決是“一種具體行政行為，不是抽象行政行為，更不是立法和司法行為”。[5]蔡守秋教授認(rèn)為:環(huán)境保護(hù)行政主管部門根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》等法律，對(duì)環(huán)境污染損害賠償民事糾紛的行政處理，是其行政職責(zé)，是屬于行政司法行為，是環(huán)境保護(hù)行政主管部門的一項(xiàng)重要行政工作，但絕大多數(shù)學(xué)者將行政司法列入行政行為的范疇。[6]

行政行為論是基于行政處理機(jī)構(gòu)的身份為行政機(jī)關(guān)，行政處理職能是其行政管理權(quán)的行使方式之一。將環(huán)境糾紛行政處理定性為行政行為或者行政職責(zé)，目的在于加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)對(duì)該項(xiàng)職責(zé)的重視，避免出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)不作為、消極行使該項(xiàng)職能。

3.準(zhǔn)司法行為。該學(xué)說認(rèn)為，環(huán)境糾紛行政處理不是一種行政管理行為，更不是具體行政行為，僅僅是解決糾紛的行為，具有司法性的一面，屬于準(zhǔn)司法行為。如張樹義教授所講:“行政裁決是解決糾紛的行為，是一種準(zhǔn)司法性質(zhì)的行為，這種準(zhǔn)司法性質(zhì)，除了表現(xiàn)在行為的方式等特征上，更主要還體現(xiàn)在其行為的程序上，必須按照法律明確規(guī)定的程序，客觀、公正地審查證據(jù)，調(diào)查事實(shí)，依法作出公正的裁決?！盵7]

該學(xué)說是基于環(huán)境糾紛行政處理的功能和程序特點(diǎn)，環(huán)境糾紛行政處理旨在解決糾紛，其程序主體結(jié)構(gòu)不同于行政管理結(jié)構(gòu)，也不同與民事行為結(jié)構(gòu)。行政糾紛處理程序的價(jià)值追求在于公正地解決當(dāng)事人之間的環(huán)境糾紛；行政管理程序的價(jià)值追求在于高效地實(shí)現(xiàn)行政管理職能。

（二）本文的觀點(diǎn)

本文認(rèn)為，環(huán)境糾紛行政處理行為應(yīng)當(dāng)定性為準(zhǔn)司法行為。理由如下:

1.環(huán)境糾紛行政處理職能屬性本身決定了環(huán)境糾紛行政處理的準(zhǔn)司法屬性。行政行為論之所以將環(huán)境糾紛行政處理行為定性為行政行為，源于對(duì)環(huán)境糾紛行政處理主體的性質(zhì)認(rèn)識(shí)，即行政處理行為機(jī)構(gòu)本身屬于行政機(jī)關(guān)，其主要職能為行政管理職能，由此類推出其行為性質(zhì)。但是我們要注意，行政機(jī)關(guān)其實(shí)是集多重角色于一身的，相應(yīng)的，其行為也具有多重性質(zhì)。如果行政機(jī)關(guān)在市場上進(jìn)行民商事交易，其交易行為則為民事行為。如果行政機(jī)關(guān)依法行使行政管理職責(zé)，其行為為行政行為。如果行政機(jī)關(guān)在行使糾紛處理職能，則其行為應(yīng)該定性為準(zhǔn)司法行為，而非行政行為。這種理論已經(jīng)被世界上多數(shù)國家的立法及司法所認(rèn)可。

2.環(huán)境糾紛行政處理的制度功能決定了環(huán)境糾紛行政處理的準(zhǔn)司法屬性。環(huán)境糾紛行政處理的功能是解決當(dāng)事人之間發(fā)生的環(huán)境權(quán)益糾紛，維護(hù)社會(huì)秩序和公共利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。在此制度功能支配之下，環(huán)境糾紛行政處理的主體構(gòu)造與司法審判的三角結(jié)構(gòu)相似，即行政處理機(jī)構(gòu)居中進(jìn)行促調(diào)或者裁斷，當(dāng)事人雙方平等對(duì)抗。而在行政管理程序結(jié)構(gòu)中，僅有行政主體和行政管理相對(duì)人，二者之間是管理和被管理的關(guān)系。

3.環(huán)境糾紛行政處理的程序特點(diǎn)決定了環(huán)境糾紛行政處理的準(zhǔn)司法屬性。行政處理的啟動(dòng)方式為依當(dāng)事人申請(qǐng)，與司法中的不告不理原則原理相通。在行政處理進(jìn)行過程中，為查明事實(shí)，行政處理機(jī)構(gòu)也會(huì)像法院一樣調(diào)查案件事實(shí)，運(yùn)用證據(jù)認(rèn)定案件事實(shí)等。在環(huán)境糾紛行政處理程序的結(jié)束階段，其方式為是否達(dá)成調(diào)解協(xié)議或者行政機(jī)關(guān)的單方裁決，既有當(dāng)事人的合意性也有糾紛處理機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制性。這也是其準(zhǔn)司法屬性的應(yīng)有之義。

4.環(huán)境糾紛行政處理機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)身份決定了環(huán)境糾紛行政處理的準(zhǔn)司法屬性。環(huán)境糾紛行政處理主體為環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)或者具有環(huán)境治理權(quán)的行政部門，因而不同于專司審判的人民法院。因此，環(huán)境糾紛行政處理的屬性應(yīng)定性為準(zhǔn)司法性質(zhì)。

三、我國環(huán)境糾紛行政處理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀

環(huán)境糾紛行政處理屬于準(zhǔn)司法行為，而且是一種訴訟外糾紛解決機(jī)制。其主體構(gòu)造就應(yīng)該符合糾紛解決理論。日本學(xué)者棚瀨孝雄對(duì)審判外糾紛處理機(jī)關(guān)的界定設(shè)立了三個(gè)基準(zhǔn):處理的是個(gè)人或私人團(tuán)體間的糾紛；以處理糾紛為第一任務(wù)；是第三者進(jìn)行的處理。[8]環(huán)境糾紛行政處理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是居于環(huán)境民事糾紛當(dāng)事人之間發(fā)揮類似于司法作用的糾紛處理機(jī)關(guān)，獨(dú)立性和中立性是其職能發(fā)揮的必要保障。

（一）環(huán)境糾紛行政處理機(jī)構(gòu)欠缺確定性

環(huán)境糾紛行政處理機(jī)構(gòu)的確定性表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是法律依據(jù)明確，用語具體、確定，不易產(chǎn)生歧義；二是處理機(jī)構(gòu)明確、具體，且為常設(shè)性機(jī)構(gòu)，有專門、專業(yè)的行政處理人員和相關(guān)的經(jīng)費(fèi)保障。

1.法律依據(jù)不明確、具體。我國沒有專門的法律規(guī)定環(huán)境糾紛行政處理機(jī)構(gòu)，一般散見于環(huán)境保護(hù)基本法和各單行環(huán)境污染防治法。用語較為概括、模糊，如“環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”、“環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他環(huán)境噪聲污染防治工作的監(jiān)督管理部門、機(jī)構(gòu)”、“環(huán)境保護(hù)行政主管部門”、“環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他固體廢物污染環(huán)境防治工作的監(jiān)督管理部門”、“環(huán)境保護(hù)主管部門或者海事管理機(jī)構(gòu)、漁業(yè)主管部門”等，讓當(dāng)事人無所適從、求告無門。另外由于規(guī)定不統(tǒng)一，導(dǎo)致實(shí)踐中，實(shí)務(wù)部門理解不一，政出多門，各行其是，處理結(jié)果缺乏權(quán)威和公信力。

2.環(huán)境糾紛行政處理機(jī)構(gòu)非專門、常設(shè)，行政處理人員多為兼職。由于法律規(guī)定的模糊、概括。我國的環(huán)境保護(hù)部門較少設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)行使行政處理職能，一般都是附帶解決。實(shí)踐中有兩種模式。一是:信訪部門——專門科室——調(diào)解。二是行政調(diào)解領(lǐng)導(dǎo)小組——行政調(diào)解室——調(diào)解。

第一種模式，具體做法為信訪部門接受當(dāng)事人申請(qǐng)，根據(jù)環(huán)境糾紛的產(chǎn)生原因分配給相關(guān)科室，進(jìn)行調(diào)解，比如由環(huán)境影響評(píng)價(jià)引起的環(huán)境糾紛，就交由環(huán)境影響評(píng)價(jià)科進(jìn)行調(diào)解。實(shí)質(zhì)上環(huán)境糾紛發(fā)生之后，由信訪部門根據(jù)糾紛的性質(zhì)進(jìn)行分流，發(fā)送給相應(yīng)的科室進(jìn)行處理。因此，就形成了政出多門，各自處理的后果。如果環(huán)境糾紛涉及多個(gè)部門，這些部門很難形成權(quán)威性的一致的處理方案，而且可能出現(xiàn)相互推諉的情況，導(dǎo)致糾紛當(dāng)事人投訴無門，環(huán)境糾紛得不到及時(shí)處理。

第二種模式是在“大調(diào)解”環(huán)境中，為及時(shí)化解環(huán)保糾紛，形成行政調(diào)解工作領(lǐng)導(dǎo)小組、行政調(diào)解室、行政調(diào)解中心的三級(jí)組織網(wǎng)絡(luò)調(diào)解機(jī)構(gòu)。以河北省磁縣環(huán)保護(hù)局為例，行政調(diào)解工作領(lǐng)導(dǎo)小組以局長為組長，相關(guān)股室、隊(duì)、所負(fù)責(zé)人為成員，由主管局長、精通業(yè)務(wù)的工作人員組成調(diào)解隊(duì)伍，負(fù)責(zé)妥善接待處理環(huán)境污染糾紛。行政領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，并設(shè)專人負(fù)責(zé)日常工作事務(wù)。將行政調(diào)解室掛牌設(shè)置在環(huán)境稽查大隊(duì)，以解決行政調(diào)解辦公地點(diǎn)。[9]第二種模式，各地做法不一，比如行政調(diào)解機(jī)構(gòu)，有的分為三級(jí)，有的是兩級(jí)，名稱也不盡相同；行政調(diào)解室，有的掛牌設(shè)置在環(huán)境稽查大隊(duì)，有的設(shè)置的環(huán)境政策法規(guī)及環(huán)境管理科，有的設(shè)置在環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法支隊(duì)；行政調(diào)解領(lǐng)導(dǎo)小組和調(diào)解室的人員，兼職居多，專職較少，另外，各地在行政調(diào)解室職能權(quán)限、經(jīng)費(fèi)保障和人員培訓(xùn)等方面也存在不同。第二種模式是對(duì)建立專門的環(huán)境糾紛行政處理機(jī)構(gòu)的有益嘗試。

（二）環(huán)境糾紛行政處理機(jī)構(gòu)欠缺獨(dú)立性

環(huán)境糾紛行政處理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，是指環(huán)境糾紛行政處理機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立人格，不依附于其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體，能夠獨(dú)立行使職權(quán)。環(huán)境糾紛行政處理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性體現(xiàn)在:一是環(huán)境糾紛行政處理機(jī)構(gòu)有獨(dú)立地位，不依附和隸屬于其他機(jī)關(guān)、部門，能夠獨(dú)立行使職權(quán)；二是行政處理機(jī)構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)部無上下級(jí)關(guān)系，彼此獨(dú)立。

1.環(huán)境糾紛行政處理機(jī)構(gòu)隸屬于當(dāng)?shù)卣托姓C(jī)關(guān)。我國目前沒有設(shè)置獨(dú)立的、專門的環(huán)境糾紛行政處理機(jī)構(gòu)和人員編制，通常是由環(huán)保部門的政策法規(guī)處、監(jiān)督管理處和環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍（環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍）會(huì)同處理。環(huán)境行政機(jī)關(guān)為當(dāng)?shù)卣穆毮懿块T，隸屬于當(dāng)?shù)卣?，其資金預(yù)算、人員編制和官員升遷等事項(xiàng)由當(dāng)?shù)卣乒?。具體的環(huán)境糾紛處理機(jī)構(gòu)一般都是該行政機(jī)關(guān)的科室和直屬機(jī)構(gòu)。許多環(huán)境污染企業(yè)都是當(dāng)?shù)氐睦惔髴簦?jīng)濟(jì)支柱和財(cái)政的主要來源。當(dāng)?shù)卣赡軙?huì)單方面追求經(jīng)濟(jì)利益而對(duì)污染企業(yè)的污染行為置之不理，一旦發(fā)生糾紛，環(huán)境糾紛行政處理機(jī)構(gòu)在處理相關(guān)糾紛，往往會(huì)面臨當(dāng)?shù)卣淖枇涂刂?，難以獨(dú)立行使職權(quán)。

2.環(huán)境糾紛行政處理職能為附帶職能。由于沒有法律的明確規(guī)定和具體落實(shí)的部門，環(huán)境行政機(jī)關(guān)和具有環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門將其主要職責(zé)定位在環(huán)境行政管理職能，而將環(huán)境糾紛行政處理職能視為附帶工作，不予重視，甚至認(rèn)為是“麻煩事”，積極性不高。導(dǎo)致實(shí)務(wù)中，環(huán)境行政機(jī)關(guān)和相關(guān)部門不作為和消極作為的現(xiàn)象，損害當(dāng)事人自由選擇救濟(jì)程序的權(quán)利，長遠(yuǎn)來看，也不利于該項(xiàng)制度的健康發(fā)展。

（三）環(huán)境糾紛處理機(jī)構(gòu)欠缺中立性

環(huán)境糾紛處理機(jī)構(gòu)的中立性是指環(huán)境糾紛行政處理機(jī)構(gòu)在處理環(huán)境糾紛過程中，不偏不倚，居中調(diào)解和裁斷。中立性最主要的特征就是糾紛處理者利益無涉。環(huán)境保護(hù)部門兼具解決環(huán)境糾紛和治理環(huán)境兩方面職能，使得環(huán)境保護(hù)部門很難居中、公正地處理環(huán)境糾紛。首先，環(huán)境糾紛的致害人往往也是環(huán)境保護(hù)部門的行政管理對(duì)象，如其實(shí)施環(huán)境違法行為，造成環(huán)境污染，環(huán)境保護(hù)部門作為行政主體有權(quán)力進(jìn)行治理和行政處罰。因此，二者就形成了行政管理與被管理關(guān)系，行政處罰的前提也是要調(diào)查清楚事實(shí)，勢(shì)必造成環(huán)境主管部門先入為主，而喪失作為中立第三人的地位。其次，環(huán)境保護(hù)部門在行使行政管理職權(quán)時(shí)，由于存在瑕疵，也會(huì)導(dǎo)致其怠于，甚至拒絕解決環(huán)境糾紛。例如:在環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告階段把關(guān)不嚴(yán)，對(duì)本該要求做環(huán)境影響報(bào)告書的卻允許做了環(huán)境影響報(bào)告表、本該舉行聽證會(huì)和論證會(huì)而不舉行的進(jìn)行了違法批準(zhǔn)，對(duì)污染企業(yè)是否執(zhí)行了“三同時(shí)”制度(同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用)沒有進(jìn)行驗(yàn)收或驗(yàn)收程序中存在徇私舞弊、玩忽職守等行為。再次，在行政機(jī)關(guān)看來，環(huán)境糾紛處理職能不過是附帶職能，一旦發(fā)生沖突，行政管理職能就居于優(yōu)先地位。此外，環(huán)境保護(hù)部門作為政府的一個(gè)職能部門，面對(duì)當(dāng)?shù)氐闹еa(chǎn)業(yè)、利稅大戶缺少自主權(quán)，容易受到來自政府地方保護(hù)主義的政治壓力，甚至在對(duì)其做出行政處罰前或者是在對(duì)環(huán)境民事糾紛做出行政處理前，要先向本級(jí)政府機(jī)關(guān)進(jìn)行“申請(qǐng)”，然后根據(jù)政府批示做出行政決定。

通過對(duì)我國環(huán)境糾紛行政處理機(jī)構(gòu)制度的現(xiàn)狀考察，不難看出，由于法律法規(guī)在確定環(huán)境糾紛行政處理機(jī)構(gòu)時(shí)用語模糊、籠統(tǒng)，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)部門不重視該項(xiàng)職能的行使。既沒有設(shè)立環(huán)境糾紛處理的專門職能機(jī)構(gòu)，在環(huán)境保護(hù)部門中也沒有從事解決環(huán)境糾紛的專門人員，環(huán)境糾紛的處理只是各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)主要工作的附屬部分，環(huán)境糾紛的行政處理缺乏組織上保證。

四、我國環(huán)境糾紛行政處理機(jī)構(gòu)的完善

機(jī)構(gòu)是職能的載體，沒有機(jī)構(gòu)或者機(jī)構(gòu)不健全，則不能發(fā)揮糾紛解決制度相應(yīng)的功能。機(jī)構(gòu)的確定性、獨(dú)立性和中立性是環(huán)境糾紛行政處理的公正性和權(quán)威性的前提和保障。我國既沒有環(huán)境糾紛行政處理的專門立法，也沒有規(guī)定專門的機(jī)構(gòu)行使該項(xiàng)職能，導(dǎo)致本應(yīng)該充當(dāng)中堅(jiān)力量的解紛方式，處在萎縮、尷尬狀態(tài)。筆者認(rèn)為有必要針對(duì)我國的國情，借鑒其他國家和地區(qū)的先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，改造我國的環(huán)境糾紛行政處理機(jī)構(gòu)。

（一）設(shè)立專門的環(huán)境糾紛處理法

環(huán)境保護(hù)法及其單行法律法規(guī)的立法目的在于為保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代業(yè)化建設(shè)的發(fā)展。其立足點(diǎn)是保護(hù)環(huán)境和改善環(huán)境，是通過行政機(jī)關(guān)的行政管理職能加以實(shí)現(xiàn)，性質(zhì)在于其行政性。而環(huán)境糾紛的行政處理的目的在于解決環(huán)境糾紛，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，是通過相關(guān)機(jī)構(gòu)的糾紛處理職能加以實(shí)現(xiàn)，性質(zhì)在于其司法性。因此，在環(huán)境保護(hù)法和相關(guān)單行法律法規(guī)中規(guī)定環(huán)境糾紛處理，其價(jià)值追求、立法目的和基本理念無法概括適用于環(huán)境糾紛行政處理制度。從比較法視野看，域外已有專門立法的先例，如日本于1970年實(shí)施《公害糾紛處理法》，韓國于1990年制定《環(huán)境污染受害調(diào)停法》（現(xiàn)行法為2008年修訂的《環(huán)境糾紛調(diào)停法》），我國臺(tái)灣地區(qū)于1992年2月1日公布實(shí)施《公害糾紛處理法》。關(guān)于環(huán)境糾紛處理的專門立法的必要性，已經(jīng)有不少學(xué)者論及，筆者以為，應(yīng)該盡快制定一部內(nèi)容詳實(shí)、完備的環(huán)境糾紛處理法，規(guī)定具體、明確的處理機(jī)構(gòu)，并明確權(quán)限范圍和規(guī)范程序。

（二）選擇內(nèi)設(shè)式的設(shè)置模式

縱觀世界上其他國家和地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)，關(guān)于環(huán)境糾紛行政處理機(jī)構(gòu)的設(shè)置有兩種模式:一是平行模式，即在環(huán)保部門之外設(shè)立專門的環(huán)境糾紛行政處理機(jī)構(gòu)，如日本的公害調(diào)整委員會(huì)，屬于行政系統(tǒng)；二是內(nèi)設(shè)或附設(shè)模式，即在環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立或者附設(shè)專門的糾紛處理機(jī)構(gòu)，如臺(tái)灣的公害糾紛裁決委員會(huì)。平行模式有利于保證糾紛處理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和中立性，缺點(diǎn)是容易造成機(jī)構(gòu)臃腫，成本過高；內(nèi)設(shè)模式是在原有機(jī)構(gòu)設(shè)置范疇內(nèi)一種微調(diào)，更容易操作，成本較低，缺點(diǎn)在于仍然擺脫不了其隸屬于行政機(jī)關(guān)的命運(yùn)，獨(dú)立性不徹底。筆者覺得從糾紛解決視角出發(fā)，糾紛處理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和中立性是其功能發(fā)揮的組織保障，然而，改革不能一蹴而就，急功近利，應(yīng)該堅(jiān)持循序漸進(jìn)的原則。糾紛處理機(jī)構(gòu)的設(shè)置可以采取兩步走的步驟，第一步，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立專門的科室負(fù)責(zé)處理環(huán)境糾紛，并配備專門人員和專項(xiàng)財(cái)政撥款，如專利評(píng)審委員會(huì)和商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)，糾紛處理機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使職權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)和部門的干預(yù)，以盡量保持其中立性；第二步，在條件成熟時(shí)，采用日本的平行模式，成立專門負(fù)責(zé)處理環(huán)境糾紛的行政機(jī)構(gòu)，具體設(shè)置上可以參照我國審計(jì)署、國稅等國家直接單獨(dú)撥款、人員任命的直屬機(jī)構(gòu)。

（三）純化環(huán)境糾紛行政處理職能

為保障環(huán)境糾紛行政處理機(jī)構(gòu)的純潔性和利益無涉原則，作為環(huán)境糾紛行政處理機(jī)構(gòu)，不應(yīng)當(dāng)同時(shí)具有行政管理職能。前文已經(jīng)述及，由于行政機(jī)關(guān)同時(shí)具有行政管理職能和糾紛處理職能，會(huì)導(dǎo)致，行政機(jī)關(guān)重行政管理而輕糾紛處理，甚至由于在行政管理中預(yù)先獲知相關(guān)信息，導(dǎo)致其不能居中裁斷。也有可能因?yàn)樾姓芾碇械蔫Υ眯袨?，?dǎo)致其為保全自己而犧牲糾紛處理職能，損害當(dāng)事人一方的利益。只有環(huán)境糾紛行政處理機(jī)構(gòu)職能純化，利益無涉，才能真正促使其居中、公正地處理糾紛當(dāng)事人之間的爭議。這在域外也相關(guān)的立法經(jīng)驗(yàn)，如日本的公害調(diào)整委員會(huì)和公害審查會(huì)、韓國的環(huán)境糾紛調(diào)停委員會(huì)、美國的中央行政聽審機(jī)構(gòu)和我國臺(tái)灣地區(qū)的調(diào)處委員會(huì)和裁決委員會(huì)的職能僅是解決糾紛，而無行政管理職能。關(guān)于環(huán)境糾紛行政處理委員會(huì)的人員組成，應(yīng)由環(huán)境行政機(jī)關(guān)工作人員、環(huán)境保護(hù)及法律專家、醫(yī)學(xué)專家、科教界人士、環(huán)境保護(hù)民間社團(tuán)，并吸收本轄區(qū)內(nèi)有關(guān)企事業(yè)單位和群眾代表等組成。[10]這樣的人員結(jié)構(gòu)，無論從專業(yè)角度還是法律權(quán)威角度以及公眾參與角度，都是比較科學(xué)合理，不僅有利于糾紛的公正解決，而且在一定程度上還具有規(guī)范效應(yīng)。

五、結(jié)論

環(huán)境糾紛解決是一個(gè)系統(tǒng)工程，環(huán)境糾紛行政處理方式是其重要組成部分。環(huán)境糾紛行政處理制度從理論上和其他國家、地區(qū)的實(shí)踐來看，具備訴訟所不具備的諸多優(yōu)勢(shì)。然而，這些優(yōu)勢(shì)能否得以充分發(fā)揮也取決于該項(xiàng)制度的建設(shè)是否科學(xué)、合理。由于對(duì)環(huán)境糾紛行政處理的性質(zhì)，學(xué)界和實(shí)務(wù)界存在諸多爭議，導(dǎo)致其處理機(jī)構(gòu)在司法實(shí)踐中呈現(xiàn)出臨時(shí)性、依附性特點(diǎn)，欠缺獨(dú)立性和中立性。本文從環(huán)境糾紛行政處理的功能視角分析，將其定性為準(zhǔn)司法行為。從糾紛解決理論出發(fā)，環(huán)境糾紛行政處理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備獨(dú)立性和中立性要求，即有權(quán)獨(dú)立行使該項(xiàng)職能，且利益無涉，才能做出公正的裁斷，才能使其處理結(jié)果具有公信力。

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