基于糧食安全保障的糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償制度研究

康 涌 泉

(河南工業(yè)大學(xué) 糧食經(jīng)濟(jì)研究中心,河南 鄭州 450001)

基于糧食安全保障的糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償制度研究

康 涌 泉

(河南工業(yè)大學(xué) 糧食經(jīng)濟(jì)研究中心,河南 鄭州 450001)

糧食安全是最基本的國家安全，而糧食主產(chǎn)區(qū)在保障國家糧食安全方面具有舉足輕重的作用。目前，“糧食大縣、財(cái)政窮縣”的現(xiàn)象嚴(yán)重影響了糧食主產(chǎn)區(qū)重農(nóng)抓糧的積極性。為此，需要中央政府、糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食主銷區(qū)三方共同努力，建立完善的糧食產(chǎn)產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償制度，健全對(duì)農(nóng)民的利益保護(hù)機(jī)制，增加糧食主產(chǎn)區(qū)財(cái)政收入，以調(diào)動(dòng)其重農(nóng)抓糧的積極性，從而保證國家糧食安全。

糧食安全;糧食主產(chǎn)區(qū);利益補(bǔ)償

長期以來，糧食主產(chǎn)區(qū)為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，在保障全國農(nóng)產(chǎn)品供給和國家糧食安全方面有著舉足輕重的作用。然而，糧食作為基礎(chǔ)性的公共產(chǎn)品[1]，常常是社會(huì)效益高而經(jīng)濟(jì)效益低，糧食大縣往往是財(cái)政窮縣，這種狀況嚴(yán)重影響了主產(chǎn)區(qū)重農(nóng)抓糧的積極性。因此，建立糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償制度，調(diào)動(dòng)其重農(nóng)抓糧的積極性，對(duì)于保證我國糧食安全具有重要意義。

一、糧食主產(chǎn)區(qū)在保障國家糧食安全中的地位

糧食主產(chǎn)區(qū)是指那些農(nóng)業(yè)資源豐富，生產(chǎn)條件優(yōu)越，有較強(qiáng)的糧食生產(chǎn)能力，除滿足自身消費(fèi)外還能穩(wěn)定地向外調(diào)出大量商品糧食，在保障糧食安全方面對(duì)國家和市場貢獻(xiàn)較大的區(qū)域。目前，我國有黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古、河北、河南、山東、江蘇、安徽、江西、湖北、湖南、四川等13個(gè)省區(qū)為糧食主產(chǎn)區(qū)，13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)每年貢獻(xiàn)著全國3/4多的糧食產(chǎn)量，其糧食生產(chǎn)狀況直接影響著我國的糧食生產(chǎn)能力，影響著十三多億人的吃飯問題，是國家糧食安全的根本。

我國糧食產(chǎn)量在總體上呈現(xiàn)迅速增長的態(tài)勢。1978年，全國糧食產(chǎn)量30477萬噸，2007年達(dá)到50160萬噸，29年間共增加了64.6%，年均遞增1.7%，2004年至2010年，我國糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)半個(gè)世紀(jì)以來首次連續(xù)七年增產(chǎn)，2007年至2010年糧食產(chǎn)量又連續(xù)4年穩(wěn)定在1萬億斤以上，其中糧食主產(chǎn)區(qū)貢獻(xiàn)最大。

改革開放以來，為確保糧食安全，國家出臺(tái)了一系列政策和措施，加強(qiáng)糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)，調(diào)動(dòng)糧食主產(chǎn)區(qū)的重農(nóng)抓糧積極性。黨的十七屆三中全會(huì)指出，要支持糧食生產(chǎn)的政策措施向主產(chǎn)區(qū)傾斜，建立主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償制度，加大對(duì)產(chǎn)糧大縣財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)和糧食產(chǎn)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目扶持力度。2011年3月，國家又決定全面取消糧食主產(chǎn)區(qū)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金地方配套，這樣每年可減輕糧食主產(chǎn)區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)98億元。這些措施在一定程度上調(diào)動(dòng)了糧食主產(chǎn)區(qū)重農(nóng)抓糧的積極性，但是，糧食主產(chǎn)區(qū)仍然存在著經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢，農(nóng)民增收困難等問題。

二、影響糧食主產(chǎn)區(qū)重農(nóng)抓糧積極性的因素

盡管我國實(shí)現(xiàn)了歷史少有的七年連續(xù)增產(chǎn)，但糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展的長效機(jī)制，特別是糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償制度并未根本建立。由于農(nóng)業(yè)比較利益低、創(chuàng)造地方財(cái)政收入的能力弱[2]，導(dǎo)致“糧食大縣、工業(yè)小縣、財(cái)政窮縣”的現(xiàn)象在糧食主產(chǎn)區(qū)還比較普遍，由此嚴(yán)重影響了糧食主產(chǎn)區(qū)重農(nóng)抓糧的積極性。

(一)糧食主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量高、經(jīng)濟(jì)效益低

自上世紀(jì)80年代中后期以來，隨著市場化改革的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)特別是糧食比較利益偏低的現(xiàn)象越來越明顯。究其原因，是糧食作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品[1]，既受自然風(fēng)險(xiǎn)影響又受市場風(fēng)險(xiǎn)影響。糧食作為人們生活的必須品，其需求彈性較小，導(dǎo)致農(nóng)民增產(chǎn)不增收的現(xiàn)象普遍存在。例如，第一產(chǎn)量大省河南省糧食產(chǎn)量連續(xù)5年超過1000億斤，連續(xù)7年創(chuàng)歷史新高，連續(xù)14年居全國首位，河南省用占全國1/15的耕地生產(chǎn)了占全國1/10的糧食，不僅解決了近億人口的吃飯問題，每年還調(diào)出300億斤的原糧及加工制品。但河南省仍然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、人均收入較低的省份，到2008年年底，按照《國家糧食戰(zhàn)略工程河南核心區(qū)建設(shè)規(guī)劃》確定的93個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)縣，有52個(gè)縣農(nóng)民人均純收入低于全省平均水平[3]。

近幾年來，雖然糧食主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量年年遞增，但產(chǎn)糧大省的經(jīng)濟(jì)總量上不去，人均GDP與工業(yè)發(fā)達(dá)的省份差距越來越大。

由于產(chǎn)量高，經(jīng)濟(jì)效益低，致使許多糧食大省不愿意發(fā)展糧食生產(chǎn)，而把農(nóng)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)放在調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)上，發(fā)展高效的園藝和經(jīng)濟(jì)作物，以獲取更高的經(jīng)濟(jì)收入[4]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國農(nóng)作物總播種面積1978年為1.20587億hm2，2007年增加到1.53464億hm2，增加了336萬hm2。而糧食作物播種面積1978年為1.20587億hm2，到2007年減少到1.05638億hm2，減少了1494.9萬hm2。糧食作物面積的逐年減少，從根本上威脅著我國的糧食安全[5]。

(二)糧食主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量高，財(cái)政收入低

國家糧食增產(chǎn)，主要由產(chǎn)糧大省特別是其產(chǎn)糧大縣來承擔(dān)，近幾年，產(chǎn)糧大省糧食產(chǎn)量年年上升，對(duì)保障國家糧食安全作出了突出貢獻(xiàn)，但其地方財(cái)政年收入與發(fā)達(dá)省份卻有很大差距。例如，河南省和浙江省比較，1978年兩省人均財(cái)政收入分別是48元和73元，相差25元，但到了2007年，河南、浙江兩省的人均財(cái)政收入分別是874元和6953元，差距增大到6080元，浙江省人均財(cái)政收入是河南省的7.96倍[3]。

近幾年來，以犧牲耕地、放棄糧食種植的地區(qū)，其工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，財(cái)政收入不斷上升，而堅(jiān)持“糧食比較優(yōu)勢”的省份，則大都成了“農(nóng)業(yè)大省、工業(yè)小省、財(cái)政窮省”，糧食大縣大都成了“農(nóng)業(yè)大縣、工業(yè)小縣、財(cái)政窮縣”。從國家重點(diǎn)扶持貧困縣的情況看，全國592個(gè)貧困縣，糧食主產(chǎn)區(qū)就占了263個(gè)，占全部貧困縣的44.4%。其中河北省39個(gè)，內(nèi)蒙古自治區(qū)31個(gè)，遼寧省9個(gè)，吉林省8個(gè)，黑龍江省14個(gè)，安徽省19個(gè)，江西省21個(gè)，山東省10個(gè)，河南省31個(gè)，湖北省25個(gè)，湖南省20個(gè)，四川省36個(gè)。

糧食主產(chǎn)區(qū)財(cái)政收入低，也導(dǎo)致第二產(chǎn)業(yè)滯后，第三產(chǎn)業(yè)上不去，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢。例如黑龍江省，70個(gè)產(chǎn)糧大縣(包括國有農(nóng)場)中有43個(gè)財(cái)政收入不足億元，21個(gè)沒有摘掉貧困縣的帽子，有60多個(gè)仍靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)。

三、完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償制度探索

為調(diào)動(dòng)地方政府抓糧積極性，中央財(cái)政以緩解地方財(cái)政困難為重點(diǎn)，建立了對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制。2005年以來，中央財(cái)政先后出臺(tái)了產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)、產(chǎn)油大縣獎(jiǎng)勵(lì)、超級(jí)產(chǎn)糧大省獎(jiǎng)勵(lì)政策，對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)予以獎(jiǎng)勵(lì)。從2011年起，中央財(cái)政全部取消了主產(chǎn)區(qū)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金地方配套，每年減輕主產(chǎn)區(qū)地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)98億元。這些政策有力地調(diào)動(dòng)了地方政府重農(nóng)抓糧的積極性，促進(jìn)了糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)。但糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展的長效機(jī)制，特別是糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償制度并未根本建立，“糧食大縣、工業(yè)小縣、財(cái)政窮縣”的現(xiàn)象在糧食主產(chǎn)區(qū)還比較普遍。為此，我們將從以下三個(gè)方面探索糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償制度的政策支持重點(diǎn)和補(bǔ)償模式。

(一)建立糧食主產(chǎn)區(qū)均衡性轉(zhuǎn)移支付制度，加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度

中央財(cái)政應(yīng)著力建立健全對(duì)農(nóng)民的利益保護(hù)機(jī)制和對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)糧食主產(chǎn)區(qū)的人均財(cái)力趕上全國平均水平。首先，加大對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的獎(jiǎng)勵(lì)制度。建議在現(xiàn)有對(duì)產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策基礎(chǔ)上，根據(jù)糧食主產(chǎn)縣(市)糧食產(chǎn)量、商品糧增加的多少、貢獻(xiàn)的大小，每年給予一定的補(bǔ)助，使其人均財(cái)力水平基本達(dá)到全國平均水平。其次，提高中央農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田水利建設(shè)等涉農(nóng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)取消糧食主產(chǎn)區(qū)相應(yīng)涉農(nóng)項(xiàng)目的縣、市配套資金。目前，雖然取消了糧食主產(chǎn)區(qū)糧食風(fēng)險(xiǎn)資金配套，但其他的涉農(nóng)配套資金仍然很多，既加重了糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，又減少了其爭取農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的機(jī)會(huì)。例如，2010年河南省滑縣申報(bào)國家標(biāo)準(zhǔn)糧田建設(shè)項(xiàng)目16萬畝獲得立項(xiàng)，總投資480萬元，國家投資360萬元，余下160萬要求地方配套，而滑縣由于財(cái)政所限無法配套，因而影響了項(xiàng)目的實(shí)施。所以，建議對(duì)于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田水利建設(shè)等涉農(nóng)項(xiàng)目，應(yīng)逐步取消地方政府配套，全部由中央政府承擔(dān)。再次，加大對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度。糧食主產(chǎn)區(qū)由于財(cái)政困難，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)孛裆蜕鐣?huì)事業(yè)的發(fā)展。產(chǎn)糧大縣往往是人口大縣、財(cái)政窮縣，承擔(dān)的教育、衛(wèi)生、文化等有關(guān)民生的公共事業(yè)的責(zé)任壓力極大。建議中央政府加大對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)交通、通訊、文化、醫(yī)療、教育等公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入，進(jìn)一步改善糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)條件，減輕糧食主產(chǎn)區(qū)地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。

(二)完善糧食主產(chǎn)區(qū)稅收制度，增加糧食主產(chǎn)區(qū)財(cái)政收入

首先，改變農(nóng)產(chǎn)品深加工企業(yè)增值稅稅收“高征低扣”現(xiàn)象，支持糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展糧食深加工。目前，農(nóng)產(chǎn)品原材料購進(jìn)是按13%的稅率來抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額，粗加工農(nóng)產(chǎn)品銷售，其增值稅稅率是13%，正好抵掉。而深加工農(nóng)產(chǎn)品銷售增值稅的稅率變?yōu)?7%，農(nóng)產(chǎn)品深加工企業(yè)多承受了4個(gè)百分點(diǎn)的增值稅稅負(fù)，無疑加重了其稅收負(fù)擔(dān)。建議降低農(nóng)產(chǎn)品深加工稅的稅率，最好降到13%以下。其次，逐步減少糧食主產(chǎn)區(qū)糧食深加工增值稅稅收上交中央和省、市的比例，直至農(nóng)產(chǎn)品加工增值稅收入全部留在糧食主產(chǎn)縣，中央和省、市財(cái)政不再分成。糧食主產(chǎn)區(qū)以不犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價(jià)發(fā)展糧食生產(chǎn)，其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)必然是農(nóng)產(chǎn)品加工，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的稅收是其財(cái)政收入的主要來源。只有把這部分企業(yè)的稅收留下，才能一定程度上提高糧食主產(chǎn)區(qū)的財(cái)政收入。再次，適當(dāng)減少糧食主產(chǎn)區(qū)其他工業(yè)各種稅收的上交比例。糧食主產(chǎn)區(qū)由于發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)，保障國家糧食安全，而延緩了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化化的進(jìn)程，減少了財(cái)政收入。建議能減少糧食主產(chǎn)區(qū)特別是糧食調(diào)出區(qū)工業(yè)各種稅收的上交比例，緩解糧食主產(chǎn)區(qū)的財(cái)政困境。

(三)加大糧食主銷區(qū)對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度

糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展糧食生產(chǎn)對(duì)主銷區(qū)經(jīng)濟(jì)的影響是深遠(yuǎn)的，其收益將遠(yuǎn)大于主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行糧食生產(chǎn)的成本。主銷區(qū)拿出一部分利益分配給主產(chǎn)區(qū)作為補(bǔ)償，主產(chǎn)區(qū)地方政府才有動(dòng)力采取大力發(fā)展糧食生產(chǎn)的政策[6]。首先，建議糧食主銷區(qū)建立商品糧調(diào)入專項(xiàng)補(bǔ)償基金。按照“誰受益誰補(bǔ)償?shù)摹痹瓌t[7]，糧食主銷區(qū)可按照調(diào)入糧食的數(shù)量準(zhǔn)備一定的糧食調(diào)入補(bǔ)償基金，通過調(diào)入糧食加價(jià)的辦法，補(bǔ)償糧食主產(chǎn)區(qū)因糧食生產(chǎn)而造成的財(cái)政損失。其次，建立糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)“一對(duì)一”的幫扶關(guān)系。糧食主銷區(qū)可根據(jù)其受益程度的大小，對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的中低產(chǎn)田改造、農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、農(nóng)田水利等項(xiàng)目進(jìn)行資金資助，有條件的還可幫助糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，減輕糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。再次，建議糧食主銷區(qū)在主產(chǎn)區(qū)投資辦廠，特別是投資于農(nóng)業(yè)物資資料、農(nóng)產(chǎn)品深加工方面。這一方面可以減少糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)物資資料的運(yùn)輸成本，另一方面還可增加主產(chǎn)區(qū)地方財(cái)政收入，同時(shí)增加主產(chǎn)區(qū)就業(yè)水平，提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入。

總之，只有中央政府、糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食主銷區(qū)三方共同努力，形成完善的糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償制度，才能促進(jìn)糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府重農(nóng)抓糧的積極性，從而保證國家糧食安全。

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[責(zé)任編輯迪爾]

F304.2

A

1000-2359(2013)04-0074-03

康涌泉(1963-)，男，河南西平人，河南工業(yè)大學(xué)糧食經(jīng)濟(jì)研究中心副教授，主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究。

2012-05-06

河南省教育廳自然科學(xué)研究項(xiàng)目(2010A630068；12A630066)