環(huán)境公益訴訟的角色解讀與反思

龔學(xué)德

（四川大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都610064）

任何一種社會現(xiàn)象的產(chǎn)生都有其復(fù)雜的社會根源，環(huán)境公益訴訟也概莫能外。在當下的中國，環(huán)境公益訴訟面臨著復(fù)雜的利益糾葛，主要涉及行政機關(guān)、檢察機關(guān)、公民和環(huán)保組織、法院、污染企業(yè)等諸多主體之間的博弈。學(xué)術(shù)界的研究主要聚焦于環(huán)境公益訴訟的必要性、理論基礎(chǔ)、原告資格和制度構(gòu)建等方面，而缺少對司法實踐的關(guān)注，如此一來造成理論研究與實踐的脫節(jié)。對環(huán)境公益訴訟的各方主體進行研究具有重要的意義，可以從中挖掘出存在的問題并指導(dǎo)改進的方向。理論研究必須根據(jù)實踐的檢驗結(jié)果予以修正，故本文重在關(guān)注實踐，旨在通過深入分析司法實踐中環(huán)境公益訴訟各主體的角色弊端，從而為改造我國的環(huán)境公益訴訟拋磚引玉。

一、行政機關(guān)：最為強勢的原告

公益內(nèi)容的多面性與不確定性，是彈性地依據(jù)社會、國家法秩序的價值概念來進行判斷［1］。實踐中行政機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的愿望并不強烈，很多時候都是在檢察院的督促下起訴的，如在昆明市環(huán)保局訴三農(nóng)農(nóng)牧有限公司案、佛山市丹灶鎮(zhèn)政府訴廣東天乙集團有限公司案等都是類似情況。但是，行政機關(guān)一旦提起環(huán)境公益訴訟就顯得很積極和主動了，甚至在訴訟還沒有進入審理程序時就信誓旦旦地預(yù)言必須勝訴，那么行政機關(guān)預(yù)言勝訴的底氣又來自哪里呢？

第一，來自行政機關(guān)顯赫的政治地位。行政機關(guān)具有重要的政治地位和社會影響，在環(huán)境公益訴訟中，行政機關(guān)與被告之間并不是完全平等的民事主體之間的關(guān)系，法院不敢怠慢，被告更不敢怠慢。

第二，來自行政機關(guān)自身的優(yōu)勢。行政機關(guān)擁有強大的行政職權(quán)，其擁有的社會資源和信息是被告無法比擬的，在收集證據(jù)等方面具有天然的優(yōu)勢，原被告之間攻防武器完全不對等，自然有信心勝訴。

第三，來自行政機關(guān)的眾多支持者。行政機關(guān)在提起環(huán)境公益訴訟時不僅有檢察機關(guān)支持起訴，還有當?shù)卣鰪姶蟮暮蠖?，加之被告的污染行為為公眾所痛恨，行政機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟是一種“為民除害”的行為，在輿論上也獲得眾多的支持。

第四，來自行政機關(guān)的心理優(yōu)勢。行政機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，也要耗費人力、物力和財力成本，但這些成本都是由政府買單，行政官員并沒有花費自己的成本，即使行政機關(guān)敗訴，行政機關(guān)及其官員也不會有什么風(fēng)險，故行政機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中占有心理優(yōu)勢。

第五，來自被告過于弱小。行政機關(guān)在選擇被告時經(jīng)過仔細權(quán)衡，并與法院和其他相關(guān)機關(guān)仔細醞釀后才會確定被告。其選擇的被告都是一些中小型私營企業(yè)甚至公民個人，這些被告沒有什么政治地位和社會影響，對行政機關(guān)和法院來說不足以形成牽制。

綜上，行政機關(guān)自然有底氣打贏環(huán)境公益訴訟這種攻防武器完全“不對等”的官司，成為環(huán)境公益訴訟中最為強勢的原告。

二、檢察機關(guān)：最為活躍的角色

自1997年河南省方城縣檢察院提起的改革開放后第一起公益訴訟案件［2］以來，檢察機關(guān)就一直活躍在公益訴訟領(lǐng)域。在環(huán)境公益訴訟的司法實踐中，檢察機關(guān)充當了原告、支持起訴者、督促起訴者等多種身份，成為最為活躍的角色。

（一）原告

在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域，檢察機關(guān)是最主要的原告，多數(shù)案件都是由檢察機關(guān)起訴的。根據(jù)案件來源的不同，檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中充當原告有兩種情形：一種是單獨提起環(huán)境公益訴訟，另一種是在刑事訴訟中以附帶民事訴訟的方式提起環(huán)境公益訴訟。

（二）支持起訴者

在一些環(huán)境公益訴訟案件中，檢察機關(guān)也以支持起訴者的身份出現(xiàn)。比如在佛山市丹灶鎮(zhèn)人民政府訴廣東天乙集團有限公司環(huán)境侵權(quán)糾紛案中，南海區(qū)檢察院向一審法院發(fā)出支持起訴意見書支持原告的起訴。

（三）督促起訴者

檢察機關(guān)也以督促起訴者的身份參與到一些環(huán)境公益訴訟案件中，而且這種身份與支持起訴緊密相連。檢察機關(guān)先是督促原告起訴，在原告起訴后，檢察機關(guān)遂轉(zhuǎn)為支持起訴者，向法院發(fā)出支持起訴意見書支持原告的起訴。

（四）檢察建議者

檢察機關(guān)在參與環(huán)境公益訴訟之前，有時以檢察建議者的身份出現(xiàn)。如在資陽市清水河污染案在檢察建議的作用下收到了較好的社會效果。檢察建議有時是向其他原告發(fā)出的，比如南海區(qū)檢察院就向丹灶鎮(zhèn)政府發(fā)出檢察建議書，督促后者起訴。

實踐中，檢察機關(guān)和行政機關(guān)的關(guān)系也是一個很模糊的問題，有些案件通過行政權(quán)即可處理，檢察機關(guān)參與進來有僭越行政權(quán)的嫌疑。檢察機關(guān)可以自己起訴，也可移交給行政機關(guān)起訴，但這種情況隨意性較強，沒有標準可遵循。

三、公民和民間環(huán)保組織：難以“入圍”的原告

近年來一些公民和環(huán)保組織也頻繁地提起環(huán)境公益訴訟案件，比如朱正茂聯(lián)合中華環(huán)保聯(lián)合會訴江蘇江陰港集裝箱有限公司案、中華環(huán)保聯(lián)合會和貴陽公眾環(huán)境教育中心訴貴陽市烏當區(qū)定扒造紙廠水污染侵權(quán)糾紛案、自然之友等訴陸良化工實業(yè)有限公司等鉻渣污染環(huán)境賠償案等。在這些案件中，由于自身力量弱小、收集證據(jù)困難等原因，一般都是兩個以上個人或組織充當共同原告，并且經(jīng)常聯(lián)合官方組織或有官方背景的組織充當原告。

官方環(huán)保組織比如中華環(huán)保聯(lián)合會起訴的環(huán)境公益訴訟案件法院基本都予以積極受理，而對于公民或民間環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟案件，法院多數(shù)情況下都以原告與案件不具有利害關(guān)系為由而不予受理，比如金奎喜案訴杭州市規(guī)劃局案中，杭州市西湖區(qū)法院和杭州市中級法院均以原告與所訴案件沒有利害關(guān)系為由而不予立案。一些案件即使進入訴訟程序，法院也以判決駁回訴訟請求而結(jié)案，比如青島市民訴青島市規(guī)劃局案，法院在確認原告主體適格后判決駁回了原告的訴訟請求。

公民或民間環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟為什么難以成功立案呢？法律的空白是最主要的原因之一，不管是行政訴訟法還是民事訴訟法，其對原告資格都有嚴格的限定，對于公民或環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟設(shè)置了一道難以逾越的門檻，使其成為難以“入圍”的原告。但在民事訴訟法修正案通過之前的國家立法中也沒有對行政機關(guān)和檢察機關(guān)提起公益訴訟作出規(guī)定，法院為什么對于行政機關(guān)和檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟卻予以熱情接納呢？這不得不讓人思考。

四、法院：司法裁判者抑或政治決策者

在環(huán)境公益訴訟的司法實踐中，法院對于環(huán)境公益訴訟原告資格的認定理由多種多樣，多數(shù)是根據(jù)一些規(guī)范性文件或環(huán)境保護法的規(guī)定進行認定。但這些理由在一定程度上具有“一言堂”的性質(zhì)，原因至少有二。

第一，法院認定原告資格的理由違反法律規(guī)定。在民事訴訟法修正案通過之前，我國法律上并沒有公益訴訟的規(guī)定。雖然各地法院和檢察院制定了一些規(guī)范性文件來對原告資格等進行規(guī)定，但這種司法式的立法在很大程度上已經(jīng)背離了司法權(quán)的職能范圍，在本質(zhì)上具有違憲性［3］?！读⒎ǚā返诎藯l規(guī)定，訴訟和仲裁制度只能由法律規(guī)定。所以根據(jù)規(guī)范性文件來認定原告資格明顯違法。

第二，這些理由不充分并且不具有普遍的示范效應(yīng)。無錫中院認為中華環(huán)保聯(lián)合會這一具有官方背景的組織有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，但為什么民間環(huán)保組織起訴時屢屢受阻呢？昆明中院根據(jù)《環(huán)境保護法》第六條來認定環(huán)保局有權(quán)提起公益訴訟，為什么重慶市綠色志愿者聯(lián)合會訴國電陽宗海發(fā)電公司一案昆明中院不受理呢？所以這些理由并不充分，并且最重要的是，這些理由對于公民個人和民間環(huán)保組織等私權(quán)主體提起環(huán)境公益訴訟沒有普遍的示范效應(yīng)，即對相同或相似案件法院并沒有按照相同的標準適用這些理由。

作為司法機關(guān)，法院對于上述原因不可能不清楚，但為什么還要受理并裁判這些案件呢？法院主要是基于原告顯赫的政治地位和社會影響而“被迫”受理這些官方色彩濃烈的原告針對一些中小型企業(yè)或個人提起的環(huán)境公益訴訟案件。從近年的環(huán)境公益訴訟案件來看，大多數(shù)是由國家機關(guān)或與國家機關(guān)相關(guān)的組織提起的，這些原告具有很高的政治地位和社會影響。而被告都是一些中小型私營企業(yè)、個體戶甚至公民個人，這些主體沒有什么政治地位和社會影響，對法院沒有什么牽制。法院在缺乏自主性的情況下受理并裁判案件時豈有不考慮這些因素的道理？所以在環(huán)境公益訴訟中，表面上看法院是司法裁判者，但透過這些案件可以看出法院更多的是扮演了一個相對被動的政治決策者的角色。

五、污染企業(yè)：最不被關(guān)心的對象

在環(huán)境公益訴訟中，污染企業(yè)是原告起訴所攻擊的對象，也是學(xué)者、官員和輿論最不關(guān)心的對象。在學(xué)者們的理論研究中，污染企業(yè)被設(shè)計為環(huán)境公益民事訴訟的被告，成為檢察機關(guān)、環(huán)保行政機關(guān)、司法行政機關(guān)［4］、環(huán)保公益組織甚至公民個人等眾多公權(quán)主體和私權(quán)主體單獨或聯(lián)合攻擊的對象，而且攻擊者還享有諸如免交訴訟費、不承擔敗訴后果、獲得獎勵等法律關(guān)切，污染企業(yè)要履行不能提起反訴、承擔更重的舉證責任等訴訟義務(wù)，處于明顯的弱勢地位。

司法實踐與理論研究高度契合，甚至還出現(xiàn)了由一級政府起訴污染企業(yè)或公民個人的案件，原被告之間的訴訟地位嚴重不平等，訴訟權(quán)利義務(wù)嚴重失衡，攻防武器嚴重不對等，污染企業(yè)成了過街老鼠、眾矢之的。一些案件給人的印象就是幾個國家機關(guān)聯(lián)合起來對付一些私營企業(yè)或個人，比如在昆明市環(huán)保局訴昆明三農(nóng)農(nóng)牧有限公司案件中，原告是環(huán)保機關(guān)，檢察機關(guān)支持起訴，加上法院共三個國家機關(guān)，而被告則是一家私營企業(yè)，三個國家機關(guān)對付一個私營企業(yè)，這種訴訟格局一看就明了，具有一般社會生活經(jīng)驗的人都能預(yù)測到這種訴訟的結(jié)果。

而對于一些國營企業(yè)比如中國石油、昆明國電陽宗海發(fā)電有限公司、金沙江和怒江水電站等難啃的骨頭法院也只好知難而退。在由行政機關(guān)和檢察機關(guān)等國家機關(guān)單獨或聯(lián)合起訴污染企業(yè)的案件中，原被告之間訴訟地位不平等的程度一點也不亞于刑事訴訟中公訴人和被告人之間訴訟地位的不平等程度，而在刑事訴訟中如何保障被告人的訴訟權(quán)利和人權(quán)則是學(xué)者們研究的永恒話題。

六、反思實踐：構(gòu)建相對合理的環(huán)境公益訴訟

對于環(huán)境公益訴訟應(yīng)該堅持保守的態(tài)度，選擇漸進的思路［5］。對于司法實踐中出現(xiàn)的案例要認真研究，總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，環(huán)境公益訴訟的制度創(chuàng)新必須依賴周密的理論論證，而不是簡單地回應(yīng)司法實踐所提出的挑戰(zhàn)。

（一）原告資格的重塑：基于訴訟公正的視角

首先，關(guān)于行政機關(guān)的原告資格。

行政機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，雖然在一定程度上起到了維護環(huán)境公共利益的作用，但如果任由司法實踐中行政機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟這種現(xiàn)象繼續(xù)發(fā)展，則從邏輯上可衍生出以下幾種不正常的現(xiàn)象：第一，“公益行政”“公益執(zhí)法”現(xiàn)象。如果行政機關(guān)為了維護環(huán)境公共利益而提起的訴訟可以叫“公益訴訟”的話，則行政機關(guān)為了維護公共利益而進行的行政執(zhí)法行為可以叫“公益行政”“公益執(zhí)法”行為，但這種結(jié)論自然不會被人接受。第二，“官告民”現(xiàn)象的泛化。在現(xiàn)行的訴訟類型中，民事訴訟是“民告民”，刑事訴訟是“檢告民＋民告民”，行政訴訟是“民告官”，而由行政機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟則是典型的“官告民”。照這種邏輯，“官告民”現(xiàn)象將普遍存在。第三，行政機關(guān)規(guī)避了當被告的可能。在行政程序中，污染企業(yè)如果不服行政機關(guān)的處理，可以起訴行政機關(guān)，同時行政機關(guān)也可能在環(huán)境公益行政訴訟中充當被告。故行政機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟規(guī)避了在行政程序和環(huán)境公益行政訴訟中當被告的可能。

行政機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，即是允許行政機關(guān)通過訴訟的方式實現(xiàn)其行政職能，本質(zhì)上是在擴張行政機關(guān)的權(quán)力，擠壓公民的權(quán)利，而這是與現(xiàn)代行政法的控權(quán)、限權(quán)理念背道而馳的，不僅不能發(fā)揮對行政機關(guān)的制約作用，而且還成為行政機關(guān)規(guī)避責任的一種制度性工具，故不應(yīng)賦予行政機關(guān)原告資格。

其次，關(guān)于檢察機關(guān)的原告資格。

實踐中檢察機關(guān)參與的案件幾乎都是環(huán)境公益民事訴訟案件，而在環(huán)境公益行政訴訟案件中即“全體失聲”?；蛟S目前的環(huán)境公益行政訴訟案件還較少，檢察機關(guān)還來不及在行政訴訟案件中發(fā)揮作用。但這仍不能掩飾在民事案件中檢察機關(guān)與被告即污染企業(yè)或個人之間的力量懸殊，只要有檢察機關(guān)參與的案件，不管檢察機關(guān)扮演什么角色，被告的勝訴率為零，即使是通過調(diào)解或和解結(jié)案，被告也受到了很大的不利益。由檢察機關(guān)參與的環(huán)境公益民事訴訟案件并不能實現(xiàn)訴訟公正，一種被告勝訴率為零的訴訟不是正常的訴訟，故在環(huán)境公益民事訴訟中不應(yīng)賦予檢察機關(guān)原告資格。

但檢察機關(guān)身為國家機關(guān)，擁有更多的訴訟武器，其應(yīng)該針對更強大的被告使用這些武器，故在環(huán)境公益行政訴訟中，應(yīng)賦予檢察機關(guān)原告資格，更好地監(jiān)督行政權(quán)?！皺z察機關(guān)提起行政訴訟……有利于實現(xiàn)制度效益的最大化，是完善中國監(jiān)督體制的有益突破?！保?］

最后，關(guān)于公民和環(huán)保組織的原告資格。

在環(huán)境公益訴訟中，公民和環(huán)保組織都應(yīng)該賦予原告資格。即便在美國，其政府永遠不可能擁有足夠的執(zhí)法資源在全國范圍內(nèi)監(jiān)控每一個污染源，而了解該污染源的公民或者環(huán)保組織常常是違法排污行為最經(jīng)濟、最有效的監(jiān)控者［7］。違法行為最容易由直接受其影響的人發(fā)現(xiàn)，比起背著預(yù)算包袱的政府機關(guān)，更多情況下私人較易提起訴訟［8］。

對于公民而言，在環(huán)境公益訴訟的起步階段也不宜賦予所有公民原告資格，因為公共利益具有一定地域性［9］。具體到某一件環(huán)境污染案件來說，其對環(huán)境的影響多數(shù)仍是局限在一定地域。同時公共利益與私人利益之間并沒有嚴格的界限，故可考慮賦予受到環(huán)境污染影響的一定地域內(nèi)的公民原告資格。地域可以采用縣或市級行政區(qū)域為標準，即某縣或市內(nèi)發(fā)生的環(huán)境污染案件，該縣或市所有公民都有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟；如果污染擴散至其他行政區(qū)域，則受環(huán)境污染影響的所有縣或市的公民都可以提起環(huán)境公益訴訟。

環(huán)保組織由于以環(huán)境保護為宗旨，故所有環(huán)保組織都可提起環(huán)境公益訴訟。隨著國家權(quán)力不斷向社會轉(zhuǎn)移，環(huán)保組織會逐漸成長，在以后的環(huán)境公益訴訟中將發(fā)揮越來越重要的作用。

（二）法院：避免審前“碰頭會”

法院作為一個特定的政治實體，當其作為社會控制者時，顯然就不可能具有所謂超脫于政治的獨立性，所以司法獨立的真正涵義即是指審判的獨立［10］。法院獨立審判是依法治國的基本要求，是被憲法和諸多基本法律所確立的法治原則，其核心和載體是法官獨立斷案［11］。在環(huán)境公益訴訟中，法院需要在司法裁判者和政治決策者這兩種角色間進行權(quán)衡，但更多的是扮演好司法裁判者的角色，要糾正實踐中法院、檢察院、環(huán)保機關(guān)、公安機關(guān)甚至一級政府在審前開“碰頭會”的做法，避免法院成為其他國家機關(guān)實現(xiàn)其目的的附庸，故獨立審判就顯得尤為重要?；诰S護環(huán)境公共利益的需要，法院應(yīng)該客觀、公正地審理環(huán)境公益訴訟案件，不應(yīng)受到外界的干預(yù)，尤其是行政機關(guān)和檢察機關(guān)各種顯性和隱性的干預(yù)。

（三）污染企業(yè)：不應(yīng)成為“常規(guī)”的被告

在環(huán)境污染中，若把責任完全歸咎于污染企業(yè)則規(guī)避了政府的責任。司法實踐中的環(huán)境公益訴訟絕大多數(shù)都是針對污染企業(yè)的民事案件，這掩蓋了行政機關(guān)應(yīng)該承擔的責任。

第一，行政機關(guān)在環(huán)境污染中負有監(jiān)管不力的責任。在市場經(jīng)濟尚不完善的當下，企業(yè)從成立到生產(chǎn)的全過程中都處于行政機關(guān)的監(jiān)管之下。當發(fā)生環(huán)境污染時，行政機關(guān)負有不可推卸的監(jiān)管不力的責任，僅起訴污染企業(yè)掩蓋了行政機關(guān)應(yīng)承擔的責任。

第二，由國家機關(guān)針對污染企業(yè)提起環(huán)境公益訴訟剝奪了污染企業(yè)的救濟權(quán)。國家機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟中，國家機關(guān)處于主動的地位，污染企業(yè)處于被動的地位。而在行政程序中，污染企業(yè)可通過行政復(fù)議和行政訴訟尋求救濟，而在這些救濟途徑中，污染企業(yè)處于相對主動的地位。

第三，由國家機關(guān)針對污染企業(yè)提起環(huán)境公益訴訟違背了民事訴訟的基本原理。民事訴訟首要的基本原則是當事人訴訟地位平等［12］。法院與原被告之間形成一個“向上”的三角形的訴訟格局，原被告居于兩個底端，法院居于頂端居中裁判。而由國家機關(guān)針對污染企業(yè)提起的環(huán)境公益訴訟，三者之間則形成一個“倒置”三角形的訴訟格局，原告和法院居于兩個頂端，而被告則居于底端，這種訴訟格局違背了民事訴訟關(guān)于當事人平等原則。

故在環(huán)境公益訴訟中，污染企業(yè)不應(yīng)成為“常規(guī)”的被告，基于訴訟公正的視角，污染企業(yè)即使成為被告也應(yīng)由私權(quán)主體而不是公權(quán)主體對其提起訴訟。由于公共權(quán)力的作為或不作為發(fā)生侵害公共利益的可能性最大，而且其他社會組織或個人危害社會公共利益的行為，在一定意義上也是因為公共權(quán)力部門疏于管理或管理不力造成的，故行政公益訴訟較民事公益訴訟來說意義更加重大［13］。美國的公眾或環(huán)保團體發(fā)現(xiàn)，把有限的精力、時間和經(jīng)費用在迫使政府完善或執(zhí)行環(huán)境法規(guī)和規(guī)章上比用在取締個別污染源上更有意義，盡管美國在管轄權(quán)和訴訟費用問題上對公民訴訟做了有利的規(guī)定，但公眾仍然較少針對污染者提起公民訴訟［14］。所以在環(huán)境公益訴訟中需要大力發(fā)展的應(yīng)該是環(huán)境公益行政訴訟，而不應(yīng)是環(huán)境公益民事訴訟。

［1］胡建淼，邢益精.公共利益概念透析［J］.法學(xué)，2004（4）.

［2］楊立新.公益救濟的制度比較與反思［J］.人民檢察，2007（22）.

［3］林峰，王書成.司法式立法及制度反思——以《勞動合同法》等法律的實施為分析樣本［J］.法學(xué)，2012（3）.

［4］劉小飛.構(gòu)建民事公益訴訟的必要性及立法建議——從公益訴訟之司法困境切入［J］.法學(xué)，2010（S1）.

［5］李義松，蘇勝利.環(huán)境公益訴訟的制度生成研究— —以近年幾起環(huán)境公益訴訟案為例展開［J］.中國軟科學(xué)，2011（4）.

［6］孫謙.設(shè)置行政公訴的價值目標與制度構(gòu)想［J］.中國社會科學(xué)，2011（1）.

［7］別濤.環(huán)境公益訴訟［M］.北京：法律出版社，2007：94.

［8］梁慧星.為權(quán)利而斗爭［M］.北京：中國法制出版社，2000：383.

［9］陳新民.德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論［M］.北京：法律出版社，2010：231.

［10］顧培東.中國法治的自主型進路［J］.法學(xué)研究，2010（1）.

［11］張新寶.對“人民法院獨立審判”的全面理解［J］.法學(xué)，2012（1）.

［12］江偉，肖建國.民事訴訟法［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2008：54.

［13］王太高.論行政公益訴訟［J］.法學(xué)研究，2002（5）.

［14］黃鳳蘭.對檢察機關(guān)提起公益訴訟的再質(zhì)疑［J］.中國行政管理，2012（12）.