張建國(guó)

美國(guó)金融學(xué)家彼得L.伯恩斯坦在《與天為敵：風(fēng)險(xiǎn)探索傳奇》中論述了風(fēng)險(xiǎn)管理的極端重要性，他認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)理論與實(shí)踐的發(fā)展甚至超越了人類在科學(xué)、技術(shù)和社會(huì)制度方面的進(jìn)步。*參見彼得L.伯恩斯坦：《與天為敵：風(fēng)險(xiǎn)探索傳奇》，機(jī)械工業(yè)出版社2010年版?；陲L(fēng)險(xiǎn)管理的極端重要性，本文將從風(fēng)險(xiǎn)管理理論的發(fā)展演進(jìn)路徑出發(fā)，對(duì)中國(guó)海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)踐及發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行探討。

一、風(fēng)險(xiǎn)管理理論的發(fā)展演進(jìn)

風(fēng)險(xiǎn)管理最初源于避險(xiǎn)目的，根據(jù)學(xué)術(shù)界的劃分，基本上可以分為兩個(gè)階段，即以防范損失為主的傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理階段和以整體化管理為目標(biāo)的現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理階段。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，理論界對(duì)金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)又有了新的認(rèn)識(shí)，大大推進(jìn)了風(fēng)險(xiǎn)管理理論的發(fā)展。

(一)傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理階段

美國(guó)在上世紀(jì)30年代即開始倡導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)管理思路，但當(dāng)時(shí)并未引起人們重視。1953年通用公司的一場(chǎng)大火使人們認(rèn)識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)管理的重要性，二戰(zhàn)以來形成的技術(shù)至上的信仰受到挑戰(zhàn)，這場(chǎng)大火成為風(fēng)險(xiǎn)管理科學(xué)發(fā)展的重要契機(jī)。1962年AMA*AMA(American Management Association)，美國(guó)管理協(xié)會(huì)。出版了第一本關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)管理的專著——《風(fēng)險(xiǎn)管理之崛起》，*嚴(yán)復(fù)海、黨星、顏文虎：《風(fēng)險(xiǎn)管理發(fā)展歷程和趨勢(shì)綜述》，《管理百科》2007年第2期。極大地推動(dòng)了風(fēng)險(xiǎn)管理的研究和發(fā)展。尤其是概率論和數(shù)理統(tǒng)計(jì)在研究中的應(yīng)用，使人們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)有了客觀的依據(jù)，推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)理論向?qū)嵶C研究發(fā)展，研究逐漸從經(jīng)驗(yàn)走向科學(xué)，逐步體系化、專門化。隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和科技的不斷發(fā)展，人類開始面臨種類更多、危害更重的風(fēng)險(xiǎn)，這些壓力成為推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理不斷發(fā)展的催化劑，使其逐漸成為企業(yè)管理中一個(gè)具有相對(duì)獨(dú)立功能的管理學(xué)科，圍繞企業(yè)經(jīng)營(yíng)和發(fā)展的核心目標(biāo)，風(fēng)險(xiǎn)管理和企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理、戰(zhàn)略管理具有同樣的重要地位。

在傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理階段，研究局限在某些單一、局部、孤立的層面上，管理方法缺乏系統(tǒng)性和全局性。在具體實(shí)踐中，風(fēng)險(xiǎn)管理被分散在部門中，管理目標(biāo)服從于部門利益，風(fēng)險(xiǎn)工作方針和管理技術(shù)隨部門工作的不同而不同。風(fēng)險(xiǎn)管理主要是事后管理，以災(zāi)害防范為目標(biāo)，風(fēng)險(xiǎn)管理尚未上升到企業(yè)戰(zhàn)略層面。

(二)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理階段

上世紀(jì)90年代以后，隨著國(guó)際金融和工商業(yè)的不斷發(fā)展，企業(yè)面臨的經(jīng)營(yíng)環(huán)境發(fā)生了很大的變化，企業(yè)面臨的風(fēng)險(xiǎn)更加多樣化和復(fù)雜化。墨西哥金融危機(jī)、亞洲金融危機(jī)以及巴林銀行、愛爾蘭聯(lián)合銀行倒閉等金融動(dòng)蕩事件對(duì)傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理理論造成重大沖擊，特別是后來的美國(guó)“9·11”事件和我國(guó)的“SARS”事件，使人們認(rèn)識(shí)到損失不再是由單一風(fēng)險(xiǎn)造成的，而是多重風(fēng)險(xiǎn)因素交織形成。在一個(gè)企業(yè)內(nèi)部的不同部門或不同業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)因相互疊加而放大，也可能相互抵消而減少，因此風(fēng)險(xiǎn)不能僅從部門或業(yè)務(wù)角度出發(fā)，而要從整體考慮。1998年，理論界首次提出了整體性風(fēng)險(xiǎn)管理理論ERM*ERM(Enterprise-wide Risk Management)，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界一般譯為全面風(fēng)險(xiǎn)管理或企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理，本文采用第一種譯法。的概念，其核心理念是從企業(yè)整體角度，對(duì)整個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部各個(gè)層次的業(yè)務(wù)單位和業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的所有風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行通盤管理。

1999年《巴塞爾新資本協(xié)議》將市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)納入資本約束范圍，體現(xiàn)了全面風(fēng)險(xiǎn)管理的理念。2004年COSO出臺(tái)了《企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理——整合框架》，其中對(duì)全面風(fēng)險(xiǎn)管理的定義是，全面風(fēng)險(xiǎn)管理是一個(gè)過程，它由一個(gè)企業(yè)的董事會(huì)、管理當(dāng)局和其他人員實(shí)施，應(yīng)用于企業(yè)戰(zhàn)略制定并貫穿于企業(yè)的各種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，目的是識(shí)別可能影響企業(yè)價(jià)值的潛在事項(xiàng)，管理風(fēng)險(xiǎn)于企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)承受能力之內(nèi)，并為企業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供保障。*COSO：《企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理——整合框架》，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2005年版。COSO(The Committee of Sponsoring Organization)全稱是全美虛假財(cái)務(wù)報(bào)告委員會(huì)下屬的發(fā)起人委員會(huì)，專門研究?jī)?nèi)部控制問題。

(三)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理理論的最新發(fā)展

2008年全球金融危機(jī)的爆發(fā)給全球帶來了巨額損失，迫使人們開始重新審視風(fēng)險(xiǎn)管理工作，在危機(jī)中大量的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)，盡管這些金融機(jī)構(gòu)中不乏此前曾被認(rèn)為是資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)合理、風(fēng)險(xiǎn)管理制度健全的機(jī)構(gòu)，但在危機(jī)來臨仍然無法避免風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的厄運(yùn)。人們由此認(rèn)識(shí)到系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的危害程度要遠(yuǎn)大于單個(gè)企業(yè)和產(chǎn)品所造成的風(fēng)險(xiǎn)之和，并開始重視系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的解決策略。

目前理論界對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的研究主要集中在金融領(lǐng)域，特別是危機(jī)爆發(fā)以來金融風(fēng)險(xiǎn)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的影響。學(xué)者Stefan Gerlach認(rèn)為，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)是指導(dǎo)致金融體系重要部分受到經(jīng)濟(jì)價(jià)值或信心的危害，并隨著不確定性上升對(duì)實(shí)體性經(jīng)濟(jì)造成損害的風(fēng)險(xiǎn)。*Stefan Gerlach，Defining and Measuring Systemic Risk，2009，http://www.hof.uni-frankfurt.de/component/option，com_jresearch/Itemid，341/id，105/task，show/view，publication/.Hart和Zingales則認(rèn)為，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)是指一家機(jī)構(gòu)的倒閉引起系統(tǒng)內(nèi)其他機(jī)構(gòu)倒閉并對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生損害的風(fēng)險(xiǎn)。*Oliver Hart and Luigi Zingales，How to Avoid a New Financial Crisis，2009，http://fcic-static.law.stanford.edu/cdn_media/fcic-testimony/2009-1020-Zingales-article.pdf.IMF(國(guó)際貨幣基金組織)、BIS(國(guó)際清算銀行)和FSB(金融穩(wěn)定理事會(huì))在向G20提交的《宏觀審慎政策工具和框架報(bào)告》中認(rèn)為，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)是指單個(gè)或少數(shù)幾個(gè)金融機(jī)構(gòu)的損失導(dǎo)致大范圍金融體系崩潰，以及對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生嚴(yán)重負(fù)面效應(yīng)的可能性。*IMF，BIS，F(xiàn)SB，Macroprudential Policy Tools and Framework Progress Report to G20，2011， http://www.imf.org/external/np/g20/pdf/102711.pdf.

盡管對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)定義各有差異，但其中都包含了它的主要特征：1.外部性。外部性是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)最基本的特征，可以說系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)是強(qiáng)加于單個(gè)公司或機(jī)構(gòu)的高于其實(shí)際價(jià)值的成本，具體表現(xiàn)為風(fēng)險(xiǎn)的傳染性和風(fēng)險(xiǎn)溢出。2.風(fēng)險(xiǎn)和收益的不對(duì)稱性。傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)理論認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)和收益是對(duì)稱的，但系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)由于風(fēng)險(xiǎn)的溢出效應(yīng)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)和收益出現(xiàn)不對(duì)稱。3.宏觀性。系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)在時(shí)間上具有連續(xù)性，在空間上具有廣泛性，由于外部性導(dǎo)致某個(gè)單一因素造成的損害可能會(huì)在整個(gè)體系中蔓延，形成“多米諾骨牌效應(yīng)”。

二、風(fēng)險(xiǎn)管理在海關(guān)的應(yīng)用實(shí)踐

風(fēng)險(xiǎn)管理最初應(yīng)用于保險(xiǎn)領(lǐng)域，之后逐漸推廣至金融、實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，從最初以避險(xiǎn)為主的止損目的逐步發(fā)展到以實(shí)現(xiàn)增加價(jià)值為主要目的。在風(fēng)險(xiǎn)管理理論不斷豐富發(fā)展的過程中，其應(yīng)用范圍也逐步從商業(yè)領(lǐng)域拓展到公共事業(yè)領(lǐng)域。上世紀(jì)80年代，西方國(guó)家政府開始引入風(fēng)險(xiǎn)管理理論用于決策和內(nèi)部控制，帶動(dòng)了公共管理現(xiàn)代化的浪潮。90年代美國(guó)、荷蘭、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家海關(guān)率先開始以風(fēng)險(xiǎn)管理為核心的海關(guān)現(xiàn)代化改造。1997年，世界海關(guān)組織在修訂《京都公約》時(shí)正式將風(fēng)險(xiǎn)管理納入海關(guān)監(jiān)管職能，作為簡(jiǎn)化和協(xié)調(diào)海關(guān)手續(xù)的一項(xiàng)具體措施。1995年全國(guó)海關(guān)關(guān)長(zhǎng)會(huì)議首次提出要建立中國(guó)海關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)管理制度，2004年在《2004-2010現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》中明確提出，以建立健全風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制為中心環(huán)節(jié)，努力建設(shè)“耳聰目明”的智能型海關(guān)。

(一)風(fēng)險(xiǎn)管理在發(fā)達(dá)國(guó)家海關(guān)的實(shí)踐

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，社會(huì)對(duì)貿(mào)易便利化的要求越來越強(qiáng)烈，世界海關(guān)組織首要解決的突出問題是嚴(yán)密監(jiān)管與高效運(yùn)作之間的矛盾。如果海關(guān)監(jiān)管不嚴(yán)、打私不力，勢(shì)必影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，損害公共利益；反之則物流受阻、效率低下，損害企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)，影響進(jìn)出口貿(mào)易，進(jìn)而累及國(guó)家經(jīng)濟(jì)。美國(guó)、荷蘭、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家海關(guān)率先將風(fēng)險(xiǎn)管理的理念、方法和技術(shù)引入海關(guān)工作領(lǐng)域，以期有效解決這一矛盾。

盡管世界各國(guó)海關(guān)在風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐各不相同，但它們都有以下共同特點(diǎn)：一是嚴(yán)格的預(yù)算約束和明確的工作目標(biāo)。例如美國(guó)海關(guān)管理受國(guó)會(huì)預(yù)算約束，風(fēng)險(xiǎn)管理全過程必須從人力資源成本、時(shí)間成本和效能等方面綜合考慮。明確的工作目標(biāo)并非“應(yīng)收盡收、嚴(yán)密監(jiān)管”等定性要求，而是指在承擔(dān)一定風(fēng)險(xiǎn)前提下制定的可行工作目標(biāo)，如總體貿(mào)易守法率達(dá)到90%，重點(diǎn)企業(yè)、產(chǎn)業(yè)的貿(mào)易守法率達(dá)到95%，應(yīng)征稅款率達(dá)到99%。*張旭、許健、佟仁城：《美國(guó)海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理過程研究及啟示》，《工業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2005年第9期。二是企業(yè)守法程度高，海關(guān)執(zhí)法環(huán)境良好。由于發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育充分，誠(chéng)信機(jī)制健全，企業(yè)守法程度高，海關(guān)與企業(yè)更能建立對(duì)“守法便利”的共識(shí)。以荷蘭海關(guān)為例，近年來，在客戶導(dǎo)向管理理念的指導(dǎo)下，荷蘭海關(guān)不斷調(diào)整海關(guān)與商界的關(guān)系，變被動(dòng)式聯(lián)系為主動(dòng)建立伙伴合作關(guān)系。荷蘭的企業(yè)也意識(shí)到便捷通關(guān)和打擊商業(yè)瞞騙對(duì)他們有好處，他們也必須承擔(dān)共同降低風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任。*海關(guān)總署稽查司：《比利時(shí)、荷蘭、英國(guó)三國(guó)海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理和通關(guān)監(jiān)管情況介紹》，《海關(guān)政研參考》2007年第15期。三是風(fēng)險(xiǎn)管理理念在海關(guān)管理中的全面貫徹。例如管理思想從被動(dòng)面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)向主動(dòng)承擔(dān)和控制風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，既承認(rèn)海關(guān)必須承擔(dān)一定風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)，同時(shí)也認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)是可識(shí)別與控制的；管理策略從單純依靠海關(guān)監(jiān)管提高守法水平向加強(qiáng)執(zhí)法和促進(jìn)企業(yè)自主守法相結(jié)合轉(zhuǎn)變；管理對(duì)象從以進(jìn)出口貨物為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐赃M(jìn)出口企業(yè)為主；管理資源從平均分配向重點(diǎn)集中轉(zhuǎn)變，根據(jù)企業(yè)守法情況將有限資源運(yùn)用到高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。四是風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)應(yīng)用成熟。跨部門、跨行業(yè)的信息技術(shù)和數(shù)據(jù)平臺(tái)為風(fēng)險(xiǎn)管理在海關(guān)的應(yīng)用提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和重要保障。美國(guó)海關(guān)通過ACS自動(dòng)商務(wù)系統(tǒng)、稅收保全機(jī)制和兩次申報(bào)制度等手段實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法水平與通關(guān)便利化的雙提高，日本海關(guān)依托強(qiáng)大的NACCS自動(dòng)貨物通關(guān)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)海關(guān)通關(guān)作業(yè)和企業(yè)物流信息管理的集約化管理，*高翔：《空運(yùn)進(jìn)口貨物比較研究》，《物流科技》2009年第6期。新加坡海關(guān)則是通過政府控股的“貿(mào)易網(wǎng)”實(shí)現(xiàn)海關(guān)與政府其他部門和商界的信息共享，按照“單一窗口”理念，一次申報(bào)完成海關(guān)、商檢、稅務(wù)、運(yùn)輸、銀行等多項(xiàng)業(yè)務(wù)，不但提高了口岸通關(guān)效率，而且還提高了風(fēng)險(xiǎn)分析的有效性。*孫慧：《中外口岸通關(guān)模式的比較研究》，《商業(yè)研究》2006年第17期。五是形成高度集中的風(fēng)險(xiǎn)管理組織，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，管理扁平化。美國(guó)、荷蘭等國(guó)海關(guān)已基本形成啞鈴型組織結(jié)構(gòu)，實(shí)行集中式的風(fēng)險(xiǎn)管理思路，如美國(guó)海關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)管理組、荷蘭海關(guān)的全國(guó)海關(guān)中央信息中心(DIC)等，由總署層面負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)海關(guān)信息收集，開展風(fēng)險(xiǎn)戰(zhàn)略分析，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)布控；口岸海關(guān)負(fù)責(zé)本轄區(qū)業(yè)務(wù)信息收集分析，開展操作性分析，執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)布控指令。

(二)風(fēng)險(xiǎn)管理在中國(guó)海關(guān)的實(shí)踐

改革開放以來，尤其是中國(guó)加入世界貿(mào)易組織后，對(duì)外貿(mào)易和人員往來成倍增長(zhǎng)，海關(guān)面臨的工作壓力越來越大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年全國(guó)進(jìn)出口總額為5096.5億美元，2011年迅速增長(zhǎng)至36420.6億美元，*數(shù)據(jù)來源：海關(guān)總署綜合統(tǒng)計(jì)司網(wǎng)站十年間增長(zhǎng)了7.1倍，但海關(guān)行使征管職能所需的機(jī)構(gòu)、人員、設(shè)備、經(jīng)費(fèi)、信息等管理資源卻未能實(shí)現(xiàn)同步增長(zhǎng)，以全國(guó)海關(guān)關(guān)員為例，同期僅增長(zhǎng)10 %。因此通過風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)現(xiàn)在既定約束條件下監(jiān)管服務(wù)職能的最大化就成為中國(guó)海關(guān)業(yè)務(wù)制度改革的必然選擇。

以1998年的大通關(guān)作業(yè)改革為起點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)管理開始逐漸融入中國(guó)海關(guān)現(xiàn)代化進(jìn)程，并帶動(dòng)了海關(guān)管理理念、管理模式和管理方法的新一輪更新?？偸瘘h組把風(fēng)險(xiǎn)管理正式確立為第二步發(fā)展戰(zhàn)略的中心環(huán)節(jié)，試圖以此為“牛鼻子”，統(tǒng)領(lǐng)海關(guān)各項(xiàng)業(yè)務(wù)改革，發(fā)揮其在戰(zhàn)略實(shí)施中的核心引導(dǎo)作用，真正實(shí)現(xiàn)海關(guān)管理的現(xiàn)代化。*海關(guān)總署辦公廳：《中國(guó)現(xiàn)代海關(guān)制度規(guī)劃匯編》，中國(guó)海關(guān)出版社2007年版。2002年和2005年總署先后制訂《建立海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理體系框架方案》、《建立健全風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制總體框架》，并逐步形成了以H2000系統(tǒng)為平臺(tái)的審單、征稅、選查、放行等分離作業(yè)機(jī)制，各業(yè)務(wù)領(lǐng)域相繼開發(fā)了風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)、關(guān)稅監(jiān)控分析系統(tǒng)、統(tǒng)計(jì)執(zhí)法評(píng)估系統(tǒng)、HL2008廉政預(yù)警系統(tǒng)等技術(shù)平臺(tái)，對(duì)提高各級(jí)海關(guān)的管理效能和管理水平起到了積極的促進(jìn)作用。

2009年海關(guān)總署正式啟動(dòng)分類通關(guān)改革試點(diǎn)，三年來按照統(tǒng)一部署，有序開展的思路，從出口推廣至進(jìn)口，改革內(nèi)容不斷豐富，范圍不斷擴(kuò)大，部分海關(guān)還進(jìn)行了“無紙通關(guān)、事后交單”，“無紙通關(guān)、單證暫存”等業(yè)務(wù)試點(diǎn)，取得了積極成效。分類通關(guān)改革初步樹立了“由企及物”的管理理念，以企業(yè)為單元，通過對(duì)各項(xiàng)要素進(jìn)行分析，有效區(qū)分貨物的高低風(fēng)險(xiǎn)，初步達(dá)到了“優(yōu)化監(jiān)管質(zhì)量、提高通關(guān)效率、整合資源配置、緩解關(guān)員壓力”的預(yù)期目標(biāo)。2012年總署黨組準(zhǔn)確把握海關(guān)工作面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，以優(yōu)化海關(guān)監(jiān)管服務(wù)為目標(biāo)，開始通關(guān)作業(yè)無紙化改革試點(diǎn)，以期進(jìn)一步提高低風(fēng)險(xiǎn)貨物的通關(guān)效能，加強(qiáng)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)貨物的重點(diǎn)監(jiān)管。*通關(guān)作業(yè)無紙化課題研究組：《海關(guān)通關(guān)作業(yè)無紙化改革調(diào)研論證報(bào)告》，2011年。

十年來中國(guó)海關(guān)不斷探索風(fēng)險(xiǎn)管理理論在各項(xiàng)業(yè)務(wù)中的應(yīng)用，基本建立了前期介入、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、后續(xù)管理三者之間有機(jī)聯(lián)系、協(xié)調(diào)配合的工作機(jī)制，初步形成了以直屬海關(guān)為關(guān)區(qū)風(fēng)險(xiǎn)管理工作主導(dǎo)的相對(duì)集中模式，使海關(guān)管理逐步從“經(jīng)驗(yàn)管理”走上“科學(xué)管理”的軌道。

三、中國(guó)海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理工作存在的問題

盡管中國(guó)海關(guān)運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理理念，通過漸進(jìn)式業(yè)務(wù)改革與整合取得了一定經(jīng)驗(yàn)和成效，但在全面推動(dòng)和開展風(fēng)險(xiǎn)管理方面的工作進(jìn)展仍十分緩慢，風(fēng)險(xiǎn)管理水平有待提高。根據(jù)建立現(xiàn)代海關(guān)制度的第二步發(fā)展規(guī)劃，風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)達(dá)到：管理智能化水平100%，風(fēng)險(xiǎn)布控率在4%左右，布控有效率達(dá)到15%以上，這些指標(biāo)大多數(shù)海關(guān)未能實(shí)現(xiàn)。*余大樂：《海關(guān)現(xiàn)代化視域中的風(fēng)險(xiǎn)管理發(fā)展研究——兼論海關(guān)大監(jiān)管體系構(gòu)建中風(fēng)險(xiǎn)管理的路徑展望》，首屆海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理研討會(huì)論文集。傳統(tǒng)業(yè)務(wù)管理體制和海關(guān)作業(yè)模式下存在的條塊分割、資源分散、決策分散等癥結(jié)仍未解決。在風(fēng)險(xiǎn)管理推進(jìn)的過程中，也出現(xiàn)了一些新情況、新問題?？傮w而言，我國(guó)海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理還處在傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理階段，結(jié)合具體實(shí)踐，主要存在以下四個(gè)問題：

(一)制度性風(fēng)險(xiǎn)未得到有效解決

具體表現(xiàn)在：一是海關(guān)的法制架構(gòu)還不完善，法制工作的基礎(chǔ)還亟待夯實(shí)，執(zhí)法依據(jù)不足影響法律舉證的有效性。如海關(guān)工作的行政法規(guī)和海關(guān)行政規(guī)章的規(guī)定不夠具體、明確，同時(shí)相關(guān)部門的行政法規(guī)卻對(duì)進(jìn)出境監(jiān)管卻作出了過于具體的要求，這就把焦點(diǎn)更多地集中到了立法層面。二是海關(guān)行政執(zhí)法時(shí)存在對(duì)法律法條理解不透、掌握不準(zhǔn)，以及執(zhí)法文書中引用法律法規(guī)不準(zhǔn)確等問題，導(dǎo)致使用法律發(fā)生偏差。三是海關(guān)現(xiàn)行制度不健全、不完善，配套制度不齊全，新舊制度脫節(jié)，有些制度可行性不高，對(duì)執(zhí)法行為指導(dǎo)性不強(qiáng)，導(dǎo)致海關(guān)在執(zhí)法過程中某些工作無章可循、無據(jù)可依。四是為適應(yīng)新情況、解決新問題，國(guó)家政策經(jīng)常調(diào)整變化，不可避免地出現(xiàn)一些政策漏洞，同時(shí)部分工作目標(biāo)過高，與現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法資源嚴(yán)重不匹配，形成較大的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

(二)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)未得到足夠重視

這里的環(huán)境既包括海關(guān)的執(zhí)法環(huán)境，也包括進(jìn)出口市場(chǎng)環(huán)境。具體表現(xiàn)在：一是傳統(tǒng)的海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理缺乏對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的正確認(rèn)識(shí)，長(zhǎng)期以來，風(fēng)險(xiǎn)管理重心一直放在海關(guān)內(nèi)部，對(duì)因執(zhí)法環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境變化引起風(fēng)險(xiǎn)未引起足夠重視。二是對(duì)中外海關(guān)執(zhí)法環(huán)境與市場(chǎng)環(huán)境的對(duì)比研究不夠深入。在學(xué)習(xí)國(guó)外海關(guān)先進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)管理工作成果時(shí)，僅僅是簡(jiǎn)單借鑒，對(duì)兩者的環(huán)境差異性研究不夠，造成“淮南為橘，淮北為枳”的局面。三是對(duì)管理目標(biāo)與環(huán)境的適配性未進(jìn)行充分考慮。海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理工作首要考慮的是管理目標(biāo)是否符合既定的資源(人力、物力、財(cái)力)約束條件和環(huán)境支持能力，而且資源約束與外部環(huán)境之間也存在一定的函數(shù)關(guān)系，否則目標(biāo)再完美也只能是空中樓閣。

(三)主觀性風(fēng)險(xiǎn)缺乏有效應(yīng)對(duì)

具體表現(xiàn)在：一是海關(guān)工作人員法律意識(shí)欠缺、法律素質(zhì)和執(zhí)法水平不高、工作責(zé)任心不強(qiáng)，隨意執(zhí)法或機(jī)械執(zhí)法，有關(guān)部門配合銜接不緊密、工作脫節(jié)等問題；執(zhí)行政策的關(guān)員看問題的角度不同，導(dǎo)致執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，理解出現(xiàn)偏差。二是由于海關(guān)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法工作的重復(fù)性，公務(wù)員晉升機(jī)制的單一性等因素很容易在關(guān)員中形成職業(yè)倦怠感，關(guān)員學(xué)習(xí)更新的動(dòng)力不足，日常工作中存在得過且過的平庸思想，缺乏對(duì)工作學(xué)習(xí)的熱情，導(dǎo)致執(zhí)法水平不高，工作效率低下。三是海關(guān)規(guī)范津補(bǔ)貼后，海關(guān)關(guān)員的收入和生活水平在一定程度上受到影響，且現(xiàn)場(chǎng)海關(guān)工作需要承擔(dān)較大的通關(guān)效率和責(zé)任追究壓力，身心負(fù)荷較重，容易誘發(fā)執(zhí)法或廉政風(fēng)險(xiǎn)，僅憑教育和有限的監(jiān)督難以形成有效的道德風(fēng)險(xiǎn)防控體系。

(四)管理的集約化程度有待提高

我國(guó)海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐工作是在保持體制機(jī)制基本穩(wěn)定的大前提下進(jìn)行的一種漸進(jìn)式變革模式。這就決定了目前的海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理與現(xiàn)行業(yè)務(wù)管理模式的高度重合，具體表現(xiàn)為：一是風(fēng)險(xiǎn)管理職能分散于各個(gè)職能部門之中，分散于海關(guān)的各業(yè)務(wù)領(lǐng)域之中，缺乏有效整合。二是風(fēng)險(xiǎn)管理信息來源的單一性。我國(guó)海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)信息的來源是H2000系統(tǒng)的通關(guān)數(shù)據(jù)，與美國(guó)、荷蘭等海關(guān)相比，缺乏一個(gè)“跨行業(yè)、跨部門，超越海關(guān)信息”的風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)平臺(tái)，外部風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與處理手段匱乏。三是風(fēng)險(xiǎn)信息處理的分散性。目前我國(guó)海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)信息是以H2000通關(guān)系統(tǒng)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過風(fēng)險(xiǎn)管理、關(guān)稅監(jiān)控、統(tǒng)計(jì)執(zhí)法評(píng)估、廉政預(yù)警等各種系統(tǒng)平臺(tái)分別處理。四是由于風(fēng)險(xiǎn)信息來源的單一性和處理的分散性導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)管理運(yùn)作過程還處于分散管理階段，缺乏整體性和協(xié)調(diào)性，上面千根線，下面一根針，現(xiàn)場(chǎng)疲于應(yīng)付，風(fēng)險(xiǎn)管理效果有限。

四、關(guān)于我國(guó)海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)代化的思考

(一)提高對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的本源性認(rèn)識(shí)水平

當(dāng)代世界各國(guó)海關(guān)的改革與發(fā)展，不外乎圍繞兩大主題而展開，一是貿(mào)易便利，二是貿(mào)易安全。特別是美國(guó)“9·11”事件之后，貿(mào)易安全逐步成為全球貿(mào)易合作談判桌上不得不談?wù)摰脑掝}。與西方強(qiáng)國(guó)相比，我國(guó)外貿(mào)競(jìng)爭(zhēng)力仍不夠強(qiáng)，相關(guān)改革配套措施尚不到位，口岸管理不夠統(tǒng)一和規(guī)范，對(duì)接世界貿(mào)易的國(guó)內(nèi)外安全鏈條仍然脆弱，受外來經(jīng)濟(jì)非安全因素沖擊的風(fēng)險(xiǎn)較高。同時(shí)中國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，海關(guān)業(yè)務(wù)與日俱增，海關(guān)的管理責(zé)任日益擴(kuò)大，而管理資源卻相對(duì)缺乏，社會(huì)各界對(duì)海關(guān)的期望與要求越來越高，“方便進(jìn)出、快速通關(guān)”的呼聲日益高漲，對(duì)海關(guān)的管理能力提出了極高的要求。

從某種意義上來說，中國(guó)海關(guān)引入風(fēng)險(xiǎn)管理理念，也是解決目前監(jiān)管資源約束條件下更好履職的唯一選擇。從根本上來說，風(fēng)險(xiǎn)管理的本質(zhì)是一種方法論，其核心內(nèi)容就是運(yùn)用科學(xué)手段，在承擔(dān)一定風(fēng)險(xiǎn)的前提下，合理控制風(fēng)險(xiǎn)，以較小的代價(jià)獲得較大的收益。而現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理理論告訴我們，成功的風(fēng)險(xiǎn)管理工作必須采取全面風(fēng)險(xiǎn)管理理念，用系統(tǒng)分析的思路和方法解決問題。

(二)科學(xué)定位海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)

樹立正確的海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理觀是前提。一是正確認(rèn)識(shí)海關(guān)的職責(zé)，海關(guān)最根本的職責(zé)就是推動(dòng)貿(mào)易便利化和實(shí)現(xiàn)貿(mào)易安全，以及在此基礎(chǔ)上所要履行的具有時(shí)代特征的各項(xiàng)職能，這也是海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)。二是正確認(rèn)識(shí)海關(guān)所處的環(huán)境，在充滿不確定性的環(huán)境中，風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容也是充滿變化的，風(fēng)險(xiǎn)會(huì)隨環(huán)境變化而變化。三是正確認(rèn)識(shí)海關(guān)業(yè)務(wù)發(fā)展與管理的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)海關(guān)工作目標(biāo)(海關(guān)戰(zhàn)略)、風(fēng)險(xiǎn)管理與業(yè)務(wù)流程的統(tǒng)一，即構(gòu)建支持海關(guān)戰(zhàn)略需要的全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系。四是要正確定位海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理工作，即海關(guān)全面風(fēng)險(xiǎn)管理是基于未來不確定性對(duì)海關(guān)現(xiàn)狀的管理，是對(duì)海關(guān)內(nèi)外部環(huán)境的管理，是對(duì)海關(guān)工作目標(biāo)的管理。五是要正確體現(xiàn)海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理的全面性和系統(tǒng)性，即風(fēng)險(xiǎn)因素的全面性，風(fēng)險(xiǎn)管理工作參與者的全面性，風(fēng)險(xiǎn)處理方法的系統(tǒng)性和科學(xué)性。

(三)準(zhǔn)確把握現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理的基本內(nèi)涵

首先是在對(duì)待風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度上，現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理不僅要應(yīng)對(duì)、處置風(fēng)險(xiǎn)，更要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，除了關(guān)注識(shí)別那些需要被轉(zhuǎn)移出去的風(fēng)險(xiǎn)外，還要確定哪些風(fēng)險(xiǎn)要被自擔(dān)，要自行承擔(dān)的問題(指管理上無法回避或轉(zhuǎn)移出去的風(fēng)險(xiǎn))。因此現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理的價(jià)值取向在于首先承認(rèn)管理是有風(fēng)險(xiǎn)的管理，管理是要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的，在此基礎(chǔ)上，通過有效的管理去減少和化解風(fēng)險(xiǎn)。準(zhǔn)確把握現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理的基本內(nèi)涵，就要正確區(qū)分傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理與現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理思路的差異，從而找到風(fēng)險(xiǎn)管理工作的發(fā)展方向，做到有的放矢。根據(jù)前述文獻(xiàn)整理，筆者對(duì)傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理與現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理的主要差異總結(jié)如下：

表1　傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理與現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理的差異

(四)海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑

海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)代化的本質(zhì)是在既有的資源約束條件下，實(shí)現(xiàn)履職效應(yīng)的最大化，從海關(guān)管理本質(zhì)上妥善處理好“嚴(yán)密監(jiān)管”與“高效運(yùn)作”，“把好國(guó)門”與“做好服務(wù)”的辯證統(tǒng)一，促使海關(guān)各層級(jí)、各部門、各環(huán)節(jié)分工協(xié)作，以目標(biāo)管理為導(dǎo)向，以系統(tǒng)的觀點(diǎn)對(duì)政策目標(biāo)、外部環(huán)境、資源配置進(jìn)行評(píng)估，實(shí)現(xiàn)管理價(jià)值的增值。

一是以海關(guān)業(yè)務(wù)改革為依托，逐步實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理從分散型向集約型的轉(zhuǎn)化。我國(guó)海關(guān)現(xiàn)行的管理模式和組織機(jī)構(gòu)既有縱向關(guān)系，又有條塊管理的橫向關(guān)系，因此基于流程的風(fēng)險(xiǎn)管理呈現(xiàn)出分散型特點(diǎn)。隨著海關(guān)通關(guān)業(yè)務(wù)改革的不斷深入，企業(yè)分類管理、通關(guān)無紙化作業(yè)等改革不斷試點(diǎn)并推廣，為建立綜合海關(guān)業(yè)務(wù)信息平臺(tái)提供了可能，進(jìn)而可在此基礎(chǔ)上縮短監(jiān)管鏈條，實(shí)現(xiàn)集約化的專業(yè)風(fēng)險(xiǎn)綜合分析、評(píng)估、處置、資源調(diào)配等功能。

二是積極探索海關(guān)監(jiān)管模式的優(yōu)化，從口岸回歸屬地。目前海關(guān)監(jiān)管、征稅等職能基本集中在口岸，制約了通關(guān)效率，風(fēng)險(xiǎn)也不易分散。我國(guó)海關(guān)應(yīng)借鑒國(guó)外海關(guān)成功經(jīng)驗(yàn)，按照風(fēng)險(xiǎn)分析前置、加強(qiáng)后續(xù)管理的思路，切實(shí)減輕現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)壓力。成功的管理目標(biāo)一定是盡可能減少關(guān)員對(duì)通關(guān)作業(yè)的干預(yù)卻又能達(dá)到對(duì)預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)的防控要求。

三是提高風(fēng)險(xiǎn)管理信息化建設(shè)水平，加快國(guó)家層面的進(jìn)出口數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)。改變目前海關(guān)在風(fēng)險(xiǎn)管理中“單打獨(dú)斗”的局面，盡快建立一種超越海關(guān)的跨行業(yè)、跨部門的進(jìn)出口業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)?？梢钥紤]在目前電子口岸的基礎(chǔ)上，由國(guó)務(wù)院相關(guān)部門牽頭，聯(lián)合檢驗(yàn)檢疫、稅務(wù)、銀行、外匯管理、邊防、港口、物流等部門建立一個(gè)統(tǒng)一的進(jìn)出口業(yè)務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)多部門信息共享。

四是重視風(fēng)險(xiǎn)管理外部環(huán)境的改善，有效降低風(fēng)險(xiǎn)?；夂ｊP(guān)風(fēng)險(xiǎn)的最佳途徑是營(yíng)造守法、規(guī)范的進(jìn)出口市場(chǎng)，要加強(qiáng)海關(guān)與企業(yè)之間的信息溝通和海關(guān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，真正建立關(guān)企合作伙伴關(guān)系。通過差別化管理，鼓勵(lì)企業(yè)守法經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)自身利益和社會(huì)利益的雙贏，從而有效降低海關(guān)的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。

五是以目標(biāo)管理為重點(diǎn)，創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)管理和評(píng)價(jià)機(jī)制。從海關(guān)管理目標(biāo)出發(fā)，系統(tǒng)分析目標(biāo)、環(huán)境與資源的適配性以及執(zhí)法關(guān)員的崗位適應(yīng)性等內(nèi)容，主動(dòng)承擔(dān)可接受的風(fēng)險(xiǎn)，合理配置資源。同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)管理評(píng)價(jià)應(yīng)有明確的指向，按照風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向模式開展工作，例如在內(nèi)部控制中應(yīng)逐漸擺脫目前合規(guī)性測(cè)試的方法，按照風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)的高低對(duì)復(fù)核內(nèi)容進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。

五、結(jié)束語

近年來，從海關(guān)總署到各直屬海關(guān)都在不斷努力實(shí)踐，積極探索風(fēng)險(xiǎn)管理在海關(guān)管理中的應(yīng)用水平，特別是分類通關(guān)和通關(guān)作業(yè)無紙化改革的試點(diǎn)，說明風(fēng)險(xiǎn)管理在海關(guān)的主要業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)取得了一定的突破和進(jìn)展，同時(shí)也暴露出一些缺陷與不足。通過正確認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)管理的本質(zhì)，科學(xué)定位管理目標(biāo)，準(zhǔn)確把握現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理的基本內(nèi)涵，逐步形成現(xiàn)代化海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理框架，提高海關(guān)監(jiān)管與服務(wù)的能力，實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的增值。